Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti gradske odluke o ekološkoj naknadi
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da je Odluka grada Kraljeva o naknadi za zaštitu životne sredine nezakonita. Razlog je što donosilac akta nije sproveo obaveznu javnu raspravu pre donošenja, što je propisano Zakonom o finansiranju lokalne samouprave.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-8/2015
09.11.2016.
Beograd
Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Katarina Manojlović Andrić, dr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnov u člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. novembra 2016. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 17/15) nije u saglasnosti sa zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 20/10).
3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja Rešenja Gradske uprave grada Kraljeva, Odeljenja za poresku administraciju broj 434-3-1/30/2015 od 18. avgusta 2015. godine.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka navedenih u tač. 1. i 2. izreke. Inicijator smatra da osporene odluke nisu u saglasnosti sa odredbama člana 51. i člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije i odredbama Zakona o finansiranju lokalne samouprave iz razloga što Skupština grada Kraljeva nije u postupku utvrđivanja predloga navedenih odluka organizovala i sprovela javnu raspravu koja je odredbom člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisana kao obavezna faza u postupku donošenja „ovakve vrste akata jedinice lokalne samouprave“. Inicijator je posebno osporio ustavnost člana 14. Odluke iz tačke 1. izreke uz navode da je ova odluka objavljena 10. jula 2015. godine u „Službenom listu grada Kraljeva“, a da je članom 14. Odluke određen početak njene primene od 1. januara 2015. godine, što Odluci daje povratno dejstvo. Podnosilac inicijative je takođe predložio da Ustavni sud do donošenja konačne odluke obustavi od izvršenja rešenja Gradske uprave grada Kraljeva, Odeljenja za poresku administraciju od 10. decembra 2014. godine i 18. avgusta 2015. godine kojima je inicijatoru utvrđena naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine za 2014, odnosno 2015. godinu.
Skupština grada Kraljeva, je u odgovoru na navode iz inicijative, pored ostalog, istakla: da je osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2010. godine prestala da važi stupanjem na snagu osporene Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2015. godine; da je osporenu Odluku iz 2015. godine Skupština grada Kraljeva donela u skladu sa Zakonom o zaštiti životne sredine i da je na predlog Odluke pribavljeno 26. maja 2015. godine mišljenje Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine Republike Srbije. Iz izloženih razloga, donosilac osporenih akata je predložio da se odbaci podneta inicijativa za ocenu njihove ustavnosti i zakonitosti.
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je prva osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 20/10), koju je Skupština grada Kraljeva donela na sednici održanoj 17. septembra 2010. godine, prestala da važi 18. jula 2015. godine, kada je stupila na snagu druga osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 17/15).
Osporenu Odluku o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2015. godine, koja je na snazi, Skupština grada Kraljeva je donela 10. jula 2015. godine na osnovu, pored ostalog, odredaba člana 20. stav 1. tačka 4. i člana 24. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), člana 87. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 72/09 i 43/11) i uz saglasnost Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine broj: 401-00-01365/2015-09 od 26. maja 2015. godine. Odlukom se propisuje naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva (u daljem tekstu: naknada) i utvrđuju obveznici, visina, rokovi, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika, način korišćenja sredstava od naknade, radi stvaranja materijalnih uslova za ostvarivanje prava i dužnosti grada Kraljeva u oblasti zaštite i unapređivanja životne sredine (član 1.). Osporenim članom 14. Odluke određeno je da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu grada Kraljeva“, a primenjivaće se za utvrđivanje i obračun naknade za 2015. godinu i nadalje.
Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 i 83/14) propisano je da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.) i da skupština opštine, u skladu sa zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada (član 32. tačka 3)).
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14 i 95/15) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, u koje, između ostalog, spadaju i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tač. 1) i 7)). Prema odredbama člana 7. Zakona, stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (stav 1.), odluka iz stava 1. ovog člana donosi se nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu (stav 2.).
Prema odredbama člana 87. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 – dr. zakon, 72/09 – dr. zakon, 43/11 – Odluka US i 14/16), jedinica lokalne samouprave može, iz okvira svojih prava i dužnosti, propisati naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine (stav 1.), ovu naknadu svojim aktom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave (stav 2.), jedinica lokalne samouprave svojim aktom utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije o bveznika plaćanja, a u skladu sa utvrđenim kriterijumima koje bliže propisuje Vlada (stav 8.), nadležni organ jedinice lokalne samouprave dužan je da pribavi mišljenje ministarstva nadležnog za poslove životne sredine na predlog akta o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine (stav 9.), a sredstva ostvarena od naknade se koriste, preko budžetskog fonda, namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine (stav 10.).
Razmatrajući zahtev inicijatora za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2010. godine, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedene odluke, imajući u vidu da je nakon iniciranja postupka pred Sudom osporena Odluka u celini prestala da važi, a da Ustavni sud nije našao da postupak normativne kontrole treba pokrenuti radi otklanjanja posledica neustavnosti ili nezakonitosti. Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2010. godine i odlučio kao u tački 2. izreke.
Polazeći od navedenog razloga za odbacivanje inicijative, Sud je odlučivanje o zahtevu inicijatora za obustavu izvršenja Rešenja Gradske uprave grada Kraljeva, Odeljenja za poresku administraciju broj: 434-3-1/390/2014 od 10. decembra 2014. godine, koje je doneto na osnovu odredaba osporene Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2010. godine, ocenio kao bespredmetno.
U vezi sa navodima inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2015. godine, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba Zakona o zaštiti životne sredine iz kojih proizlazi da je skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, odnosno da svojim aktom utvrdi visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja ove naknade. Navedena naknada predstavlja izvorni prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno odredbi člana 6. tačka 7) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer se radi o posebnoj naknadi koja je uspostavljena zakonom. Saglasno odredbi člana 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada, u skladu sa zakonom. Kada je u pitanju postupak donošenja i menjanja navedene odluke, odredbama člana 7. Zakona propisana je obaveza da se pre donošenja odluke održi javna rasprava, a mogućnost izmene odluke predviđena je samo jednom godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu (stav 2.), ili izuzetno, i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave (stav 3.) kako bi se moglo izvršiti usaglašavanje sa izmenjenim rešenjima u ovim aktima.
Polazeći od navedenog i dokumentacije koju je u vezi sa donošenjem osporene Odluke dostavila Skupština grada Kraljeva, a koja sadrži mišljenje nadležnog ministarstva u vezi sa predlogom ove odluke i mišljenja Gradske uprave grada Kraljeva, Odeljenja za privredu i finansije od 12. juna 2015. godine i Komisije za društveno-ekonomski razvoj, privredu i finansije Skupštine grada Kraljeva od 8. jula 2015. godine, a bez pružanja bilo kakvog dokaza o organizovanju i sprovođenju javne rasprave prilikom donošenja osporene Odluke, Ustavni sud je konstatovao da Skupština grada Kraljeva nije organizovala i sprovela javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga osporene Odluke. Imajući u vidu da pribavljanje mišljenja nadležnog ministarstva na predlog odluke o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine, u skladu sa odredbom člana 87. stav 9. Zakona o zaštiti životne sredine, ne isključuje obavezu jedinice lokalne samouprave da pre donošenja navedene odluke održi javnu raspravu, Ustavni sud je utvrdio da Skupština grada Kraljeva nije sprovela zakonom propisan postupak donošenja osporene Odluke jer nije održala javnu raspravu prilikom njenog donošenja, a što je odredbom člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisano kao obavezna faza u postupku donošenja ovakve vrste akta jedinice lokalne samouprave.
S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva iz 2015. godine nije doneta u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.
S obzirom na utvrđenu nezakonitost osporene Odluke u celini sa aspekta postupka njenog donošenja, Ustavni sud se nije posebno upuštao u ocenu ustavnosti člana 14. Odluke u delu kojim je uređena primena navedene odluke.
Imajući u vidu da se inicijativom osporava ustavnost i zakonitost postupka donošenja odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine i da o ovom ustavnopravnom pitanju Ustavni sud već ima zauzet stav iznet u Odluci IUo-1256/2010 od 20. decembra 2012. godine („Službeni glasnik RS“, broj 12/13) i Odluci IUo-338/2013 od 20. marta 2014. godine („Službeni glasnik RS“, broj 46/14), Sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.
S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je odbacio zahtev inicijatora za obustavu izvršenja Rešenja Gradske uprave grada Kraljeva, Odeljenja za poresku administraciju broj 434-3-1/30/2015 kojim je 18. avgusta 2015. godine inicijatoru utvrđena naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine za 2015. godinu, saglasno odredb i člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , i rešio kao u tački 3. izreke.
Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4), člana 46. tačka 3) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 17/15) prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić