Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Odluke o samodoprinosu MZ Sjenica
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da su odredbe člana 3, 9. i 10. Odluke o uvođenju samodoprinosa za MZ Sjenica neustavne i nezakonite. One suprotno zakonu proširuju krug obveznika, neadekvatno uređuju nadzor građana i način povraćaja prekomerno prikupljenih sredstava.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-81/2015
22.02.2018.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. februara 201 8. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da odredbe člana 3. al. 1. i 2, člana 9. i član a 10, u delu koji glasi : „povraćaja “ Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica („Opštinski službeni glasnik Sjenica“, broj 3/13), nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o sprovođenju neposrednog i tajnog glasanja građana Mesne zajednice Sjenica za uvođenje mesnog samodoprinosa za područje Mesne zajednice Sjenica („Opštinski službeni glasnik Sjenica“, broj 2/13).
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu su podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka navedenih u tač. 1. i 2. izreke. Inicijatori smatraju da Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica („Opštinski službeni glasnik Sjenica“, broj 3/13), koja predviđa da se samodoprinos uvodi za period od 15. juna 2013. do 15. juna 2018. godine, nije u saglasnosti sa članom 21. tačka 10) Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14 i 95/15), jer ne sadrži odredbu o načinu vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji bi odlukom o uvođenju samodoprinosa trebalo da bude određen, a koji predstavlja obavezan element odluke o uvođenju samodoprinosa, te je, samim tim, saglasno odredbi člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije, navedena Odluka u celini i neustavna. Pored toga, inicijatori smatraju da postupak donošenja Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica nije sproveden u skladu sa Ustavom i zakonom, a „da su rezultati komisije za sprovođenje referenduma i glasačkog odbora o izjašnjavanju građana lažirani, kao i da postoje brojne pritužbe na regularnost postupka donošenja navedene odluke“.
U odgovoru, koji je dostavila Skupština opštine Sjenica, se ističe da je , na sednici održanoj 17. aprila 2013. godine, navedena skupština donela Odluku o sprovođenju neposrednog i tajnog glasanja građana Mesne zajednice Sjenica za uvođenje mesnog samodoprinosa za područje Mesne zajednice Sjenica broj 06-4/2013-10, a da ova odluka nije opšti pravni akt čiju ustavnost i zakonitost Ustavni sud može da ceni (Odluka Ustavnog suda IU-257/02 od 12. maja 2005. godine). U odnosu na navode koji se odnose na postupak donošenja Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Sjenica, ističe se da Ustavni sud nije nadležan ni za ocenu zakonitosti radnji koje prethode donošenju odluke o uvođenju samodoprinosa, što je, takođe, u skladu sa praksom Suda (Odluka IU-157/00 od 21. aprila 2005. godine). Na kraju , podnosilac ukazuje da su netačni navodi inicijatora o nezakonitosti, pa samim tim i o neustavnosti Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica, u odnosu na odredbu člana 21. tačka 10) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer se u članu 10. osporene Odluke „upućujućom normom određuje i način povraćaja sredstava primenom propisa koji važe za porez građana“.
Nakon dostavljanja odgovora, predsednik Skupštine opštine Sjenica je, 11. januara 2017. godine, obavestio Sud da su 20. decembra 2016. godine odbornici Skupštine opštine Sjenica zbog naknadno uočenih nedoslednosti u Odluci o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica („Opštinski službeni glasnik Sjenica“, broj 3/13), podneli inicijativu za donošenje Odluke o izmeni i dopuni navedene O dluke, a da je na osnovu te inicijative Skupština opštine Sjenica donela odluku o njenom prihvatanju i na taj način pokrenula postupak promene Odluke u skladu sa Statutom opštine Sjenica. U vezi sa ovim, Ustavni sud ukazuje da je imao u vidu navedeno obaveštenje o pokretanju postupka za izmenu osporene Odluke, ali da donosilac osporenog akta nije tražio od Suda da u skladu sa odredbama člana 55. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) zastane sa postupkom i da mogućnost donosiocu opšteg akta, da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti i nezakonitosti.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje i na to da u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti , saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, nije ograničen zahtevom ovlašćenog predlagača, odnosno inicijatora.
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da su osporenu Odluku o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica, kojom se samodoprinos uvodi za period od 15. juna 2013. godine do 15. juna 2018. godine, doneli građani Mesne zajednice Sjenica, na osnovu odredaba člana 32. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), čl. 20. do 22. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) i člana 41. Statuta opštine Sjenica („Opštinski službeni glasnik Sjenica“, br. 3/09 i 10/10). Odluka je objavljena u „Opštinskom službenom glasniku“ opštine Sjenica, broj 3/13 , od 31. maja 2013. godine i stupila je na snagu osmog dana od dana objavljivanja.
Odredbama osporene Odluke propisano je: da se samodoprinos uvodi za područje Mesne zajednice Sjenica u novcu za period od 15. juna 2013. godine do 15. juna 2018. godine (član 1.); da su obveznici samodoprinosa radni ljudi i građani koji imaju zasnovan radni odnos, obavljaju delatnost kod poslodavca čije je sedište na području MZ Sjenica, radni ljudi i građani koji obavljaju delatnost na području MZ Sjenica, kod poslodavca čije je sedište van područja MZ Sjenica, građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području MZ Sjenica i punoletni građani koji nemaju prebivalište na području MZ Sjenica, ako na području iste imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine (član 3.); da će se ostvarivanje nadzora radnih ljudi i građana Mesne zajednice Sjenica nad prikupljenim i upotrebljenim sredstvima samodoprinosa vršiti preko finansijskog plana i završnog računa, koji usvaja Savet mesne zajednice Sjenica i neposredno uvidom u evidenciju koja se vodi o sredstvima samodoprinosa (član 9.); da će se u predlogu prinudne naplate, obračuna, kamata, povraćaja i dr. primenjivati propisi koji važe za porez građana (član 10.).
Ustav Republike Srbije utvrđuje: da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd, kao i da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinici obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 188. st. 1. i 4.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).
Za ocenu zakonitosti osporene Odluke od značaja su i odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14-dr. zakon i 101/16 -dr. zakon) i Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 -dr. zakon i 96/17).
Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje: da radi zadovoljavanja opštih, zajedničkih i svakodnevnih potreba stanovništva na određenom području, jedinice lokalne samouprave mogu da obrazuju mesne zajednice ili druge oblike mesne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom (član 8.); da se sredstva za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave obezbeđuju iz sredstava utvrđenih odlukom o budžetu opštine, odnosno grada, uključujući i samodoprinos (član 75. stav 1. tačka 1)).
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave je propisano: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji uključujući i prihod po osnovu samodoprinosa (član 6. tačka 14)); da odluka o uvođenju samodoprinosa sadrži potrebe, odnosno namene za koje se sredstva prikupljaju, područje na kome se sredstva prikupljaju, vreme za koje se sredstva prikupljaju, ukupan iznos sredstava koja se prikupljaju, obveznike, način i rokove izvršavanja samodoprinosa, kao i lica koja se oslobađaju te obaveze, visinu samodoprinosa (osnovica, proporcionalna stopa i dr.), način vođenja evidencije o sredstvima, iznos i jedinicu mere preračunavanja kada se samodoprinos izražava u radu, prevozničkim i drugim uslugama, način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava, te način vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je odlukom određen (član 21.); da odluku donose građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, odnosno da odluku donose i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, ako na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine, kao i da se odluka smatra donetom kada se za nju izjasni većina od ukupnog broja građana iz st. 1. i 2. ovog člana (član 23.); da se osnovica samodoprinosa uređuje odlukom, a ako odlukom nije drukčije određeno, osnovicu samodoprinosa čine zarade (plate) zaposlenih, prihodi od poljoprivrede i šumarstva i prihodi od samostalne delatnosti, na koje se plaća porez na dohodak građana u skladu sa zakonom koji uređuje porez na dohodak građana, penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, odnosno vrednost imovine na koju se plaća porez na imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje porez na imovinu (član 26.); da se samodoprinos ne može uvoditi na primanja i imovinu koji su zakonom izuzeti od oporezivanja, a da penzioneri mogu dobrovoljno uplaćivati samodoprinos po osnovu penzija ostvarenih u zemlji i inostranstvu na osnovu pisane izjave (član 27.); da se obračun i naplata samodoprinosa vrši na način i u rokovima određenim odlukom, osim u slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, a u slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, obaveza je isplatioca da prilikom svake isplate odgovarajućeg prihoda, obračuna i uplati samodoprinos na taj prihod i da ako se obračun i izvršenje naplate odlukom ne urede na drugi način, obračun i naplatu samodoprinosa iz ličnog primanja, od autorskih prava, patenata i tehničkih unapređenja i drugih ličnih primanja, odnosno prihoda na koje se plaća porez u procentu od svakog ostvarenog bruto prihoda, dužni su da vrše isplatioci tih ličnih primanja, odnosno prihoda, istovremeno sa uplatom odgovarajućih poreza i doprinosa, a iz penzija – prilikom njihovog obračuna (član 28.); da se u pogledu načina utvrđivanja samodoprinosa, obračunavanja, zastarelosti, naplate, rokova za plaćanje, obračuna kamate i ostalog što nije posebno propisano ovim zakonom, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija (član 30.).
Na osnovu navedenog, Ustavni sud najpre konstatuje da se odredbama člana 3. osporene Odluke proširuje krug obveznika samodoprinosa , suprotno odredbama člana 23. st. 1. i 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, i na lica koja nisu učestvovala u donošenju odluke o uvođenju samodoprinosa, pa samim tim i ne mogu biti njegovi obveznici. Formulacija naved enih odred aba Odluke je šira, jer kao obveznike samodoprinosa obuhvata i radne ljude i građane koji imaju zasnovan radni odnos, a obavljaju delatnost kod poslodavca čije je sedište na području MZ Sjenica (alineja 1.) , kao i radne ljude i građane koji obavljaju delatnost na području MZ Sjenica, kod poslodavca čije je sedište van područja MZ Sjenica (alineja 2.) .
Odredba člana 9. osporene Odluke, kojom je propisano da će se ostvarivanje nadzora radnih ljudi i građana Mesne zajednice Sjenica nad prikupljenim i upotrebljenim sredstvima samodoprinosa vršiti preko finansijskog plana i završnog računa koji usvaja Savet mesne zajednice Sjenica, odnosno neposrednim uvidom u evidenciju koja se vodi o sredstvima samodoprinosa, nije saglasna sa odredbama člana 21. tač. 7) i 9) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojima je propisano da odluka o uvođenju samodoprinosa sadrži i način vođenja evidencije o sredstvima, koji u konkretnom slučaju nije detaljnije uređen već je samo deklarativno naveden, dok je sam način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava, koji takođe treba da bude propisan odlukom o uvođenju samodoprinosa, poistovećen sa nadzorom koji građani vrše nad finansijskim poslovanjem same mesne zajednice.
Pored toga, odredba člana 10. osporene Odluke predviđa da će se i za povraćaj sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je odlukom o uvođenju samodoprinosa određen, primenjivati propisi koji važe za porez građana, što je suprotno odredbi člana 30. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojom je izričito predviđena mogućnost shodne primene zakona koji uređuje poreski postupak i poreska administracija, ali samo u situacijama kada Zakon o finansiranju lokalne samouprave izričito ne uređuje posebnom normom neku pravnu situaciju. Naime, u konkretnom slučaju, odredbom člana 21. tačka 10) Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisan je, kao obavezan element odluke o uvođenju samodoprinosa, i način vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je odlukom o samodoprinosu određen, što u konkretnom slučaju znači da to mora biti posebnom normom na izričit način uređeno , a ne (upućujućom) primenom odredaba zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija.
Ustavni sud ističe i to da je imao u vidu navode inicijatora kojima se traži ocena nezakonitosti osporene Odluke u celini, ali da smatra da i bez odredaba osporene Odluke za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa zakonom, ova odluka koja se trenutno nalazi u postupku izmena i dopuna, može opstati u pravnom poretku .
Kako Ustav odredbom člana 195. stav 2. utvrđuje princip da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to je Ustavni sud ustanovio da odredbe osporene Odluke koje nisu saglasne zakonu, nisu saglasne ni Ustavu.
U odnosu na navode inicijatora koji se odnose na postupak donošenja predmetne Odluke o uvođenju samodoprinosa i na Odluku o sprovođenju neposrednog i tajnog glasanja građana Mesne zajednice Sjenica za uvođenje mesnog samodoprinosa za područje Mesne zajednice Sjenica („Opštinski službeni glasnik Sjenica“, broj 2/13), Ustavni sud konstatuje da ocena zakonitosti konkretnih radnji u načinu sprovođenja referenduma za uvođenje mesnog samodoprinosa ne spada u nadležnost Ustavnog suda utvrđenu odredbama člana 167. Ustava, te je , stoga, u ovom delu odbacio inicijative, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nenadležnosti.
Polazeći od navedenog, a imajući u vidu i da se inicijativama osporava ustavnost i zakonitost odredaba akata kojima se uređuju pitanja o kojima Ustavni sud ve ć ima zauzet stav (vid. npr. Odluku Ustavnog suda IUl-322/2009 od 10. februara 2011. godine („Službeni glasnik RS“, broj 21/11), dostupna na internet stranici suda: www.ustavni.sud.rs), kao i da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio jedinstvenom odlukom, kao u tač. 1. i 2. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS”, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 3. al. 1. i 2, člana 9 , kao i člana 10, u delu koji glasi : „povraćaja “ Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Sjenica, navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić