Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja nije u saglasnosti sa zakonom. U postupku donošenja Plana nisu pribavljeni neophodni uslovi od nadležnih organa u vezi sa zaštitom voda, što predstavlja bitnu povredu procedure propisane zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-81/2020
19.01.2023.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. januara 2023. godine, doneo je

 

 

O D L U K U

 

Utvrđuje se da Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 8/17) nije u saglasnosti sa zakonom.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

Predlogom ovlašćenog predlagača pokrenut je pred Ustavnim sudom postupak za ocenu zakonitosti Plana navedenog u izreci. U predlogu se ističe da je u postupku vanrednog inspekcijskog nadzora, uvidom u Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni glasnik opštine Vrnjačka Banja“, broj 8/17), Republički urbanistički inspektor utvrdio da osporeni Plan nije usklađen sa planom šireg područja, tj. Prostornim planom opštine Vrnjačka Banja 2011-2021 („Službeni glasnik opštine Vrnjačka Banja“, broj 13/11). Nadalje se navodi da osporeni Plan nije „usklađen“ sa odredbom člana 47. Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja („Službeni glasnik RS“, broj 32/19), što je razlog nezakonitosti jer se, saglasno navedenom Pravilniku, prilikom izrade urbanističkih planova prikupljaju podaci o postojećem stanju koje izdaju organizacije, organi i preduzeća za zaštitu vodotokova, kao i zona zaštite izvorišta termomineralnih, mineralnih i voda za piće. U predlogu se ističe da je „navedeno u vezi sa članom 77. Zakona o vodama, kojim je definisano da ministar nadležan za poslove zdravlja donosi rešenje o određivanju zona sanitarne zaštite“. Predlaže se da „Ustavni sud sprovede postupak i oceni da li je doneti Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja u skladu sa Zakonom“.

U odgovoru od 9. februara 2022. godine, Skupština opštine Vrnjačka Banja je istakla: da je Skupština opštine Vrnjačka Banja, 31. januara 2019. godine, tj. pre nego što je izvršen inspekcijski nadzor od strane Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, donela Odluku o izradi izmena i dopuna Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 4/19), nakon čega je sproveden postupak javne nabavke i 4. juna 2020. godine zaključen Ugovor o izradi elaborata o utvrđivanju zona sanitarne zaštite izvorišta mineralnih i/ili lekovitih voda, koji je „ugrađen u izmenu i dopunu Plana generalne regulacije, čime su se otklonile nepravilnosti na koje je ukazao Republički urbanistički inspektor“; da je osporeni Plan bio na snazi do 27. decembra 2021. godine, kada je doneta Odluka o izmenama i dopunama Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja, kojom su otklonjene nepravilnosti. U drugom odgovoru od 6. aprila 2022. godine, dostavljenom na ponovno traženje Ustavnog suda da se donosilac osporenog akta izjasni o navodima predloga i da dokumentuje postupak izrade i donošenja osporenog Plana, Skupština opštine Vrnjačka Banja je navela: da je pribavljeno Mišljenje Javnog vodoprivrednog preduzeće „Srbijavode“ Beograd, Vodoprivredni centar „Morava“ Niš, PJ „Zapadna Morava“ Čačak, 04 broj: 4427/3 od 29. oktobra 2010. godine; da je obrađivač Plana, u izveštaju br. 350-114/20-1 od 29. januara 2020. godine, naveo da su prilikom izrade Plana korišćeni podaci koji su bili dostupni; da je postupak izrade i donošenja Plana generalne regulacije u skladu sa tada važećim Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) i Pravilnikom o sadržini, načinu i postupku izrade planskih dokumenata („Službeni glasnik RS“, br. 31/10 i 69/10): da je u ranije dostavljenom odgovoru na navode iz predloga istaknuto da je zaključen ugovor o izradi elaborata o utvrđivanju zona sanitarne zaštite izvorišnih mineralnih voda koji je ugrađen u izmene Plana i da je doneta Odluka o izmenama i dopunama Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja, čime su otklonjene uočene nepravilnosti. U prilogu odgovora dostavljen je prečišćeni tekst Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja, koji je izradila Opštinska stambena agencija Vrnjačka Banja, novembra 2021. godine, a koji sadrži Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 27/16) i Izmene i dopune Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 3/19). Donosilac osporenog akta traži da, „s obzirom da su nepravilnosti otklonjene i Plan usaglašen sa zakonom“, Ustavni sud obustavi postupak.

 

II

 

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Vrnjačka Banja, na sednici održanoj 22. decembra 2016. godine, donela Odluku o donošenju Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja kojom se donosi Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja (u daljem tekstu: PGR), koji je u prilogu ove odluke i čini njen sastavni deo (član 1. stav 1.). Član 7. Odluke sadrži odredbu koja glasi: „Tekstualni deo PGR-a objaviti u „Službenom listu opštine Vrnjačka Banja“. Odluka o donošenju Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja je objavljena u „Službenom listu opštine Vrnjačka Banja“, broj 27/16, dok je Tekst osporenog Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja objavljen u je „Službenom listu opštine Vrnjačka Banja“, broj 8/17.

Pravni osnov za donošenje osporenog Plana je Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14), Pravilnik o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja („Službeni glasnik RS“, broj 64/15) i Odluka o izradi Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 13/09).

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da osporeni Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja predstavlja, u smislu odredaba člana 11. stav 1. i stav 3. tač. 2) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr. zakon, 9/20 i 52/21), planski dokument, odnosno urbanistički plan, i da je, prema dugogodišnjoj praksi Ustavnog suda, predmet ocene u postupku pred Ustavnim sudom, samo ispitivanje zakonitosti postupka u kome je određeni planski dokument donet.

Kao dokumentaciju koja se odnosi na postupak izrade i donošenja osporenog Plana, Skupština opštine Vrnjačka Banja je dostavila: Mišljenje Javnog vodoprivrednog preduzeća „Srbijavode“ Beograd, 04 broj: 4427/3 od 29. oktobra 2010. godine; Izveštaj Komisije za planove opštine Vrnjačka Banja od 14. aprila 2011. godine; Izveštaj Komisije za planove o obavljenom javnom uvidu u Nacrt Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja od 20. decembra 2016. godine; Odluku o donošenju Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja, broj: 350-384/16 od 22. decembra 2016. godine.

Uvidom u navedenu dokumentaciju, Sud je utvrdio: da je Skupština opštine Vrnjačka Banja, 5. oktobra 2009. godine, donela Odluku o izradi Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja, kojim se obuhvata područje sedišta opštine, odnosno naseljeno mesto Vrnjačka Banja, kao i naseljena mesta, odnosno delovi naseljenih mesta – Vrnjci, Ruđinci, Lipova i Novo Selo; da je u Mišljenju Javnog vodoprivrednog preduzeća „Srbijavode“ Beograd, 04 broj: 4427/3 od 29. oktobra 2010. godine, predloženo, pored ostalog, da nadležni organ vodnim uslovima odredi tehničke i druge zahteve koji moraju da se ispune pri izradi planskog dokumenta, kao i da je potrebno definisati granice zaštitnih sanitarnih zona oko postojećih izvorišta; da je Komisija za planove, 14. aprila 2011. godine, izvršila stručnu kontrolu koncepta Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja i dala pozitivno mišljenje na koncept Plana, o čemu je sačinila izveštaj. U Izveštaju o obavljenom javnom uvidu u nacrt Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja sa izveštajem o strateškoj proceni uticaja Plana na životnu sredinu, koji je sačinila Komisije za planove 20. decembra 2016. godine, navodi se: da je Komisija za planove, 27. novembra 2015. godine, izvršila stručnu kontrolu nacrta Plana i dala određene primedbe po kojima je postupio obrađivač, nakon čega je, 28. januara 2016. godine izvršena stručna kontrola i sačinjen izveštaj kojim je dala pozitivno mišljenje na nacrt Plana; da je oglas o javnom uvidu u nacrt Plana objavljen, 12. februara 2016. godine, u dnevnom listu „Danas“ i lokalnim sredstvima informisanja; da je javni uvid trajao 30 dana, i to od 12. februara do 13. marta 2016. godine; da je javna prezentacija nacrta Plana održana 26. februara 2016. godine, a javna sednica Komisije za planove 18. marta 2016. godine; da je u toku javnog uvida stiglo 144 primedbe, zbog čega su održane još dve javne sednice, 18. marta i 5. aprila 2016. godine, na kojima je obrađivač Plana javno izneo svoj stav o svakoj podnetoj primedbi. Skupština opštine Vrnjačka Banja, 22. decembra 2016. godine, donela je Odluku o donošenju Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja.

III

 

Zakonom o planiranju i izgradnji se, saglasno Ustavnom ovlašćenju da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju i korišćenje prostora (član 97. tačka 12. Ustava), uređuju, pored ostalog, uslovi i način uređenja prostora i propisuje da urbanističke planove, kao planske dokumente, donosi skupština jedinice lokalne samouprave, po postupku za donošenje planskih dokumenata propisanim ovim zakonom. Tako je, po nalaženju Suda, odredbama člana 45a stav 2. i člana 46. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14), na osnovu koga je donet osporeni Plan, bilo propisano da se organi, organizacije i javna preduzeća, koji su ovlašćeni da utvrđuju uslove za zaštitu i uređenje prostora i izgradnju objekata, obaveštavaju i pozivaju da daju mišljenje u pogledu uslova, kao i neophodnog obima i stepena procene uticaja na životnu sredinu i da su dužni da po zahtevu nosioca izrade plana, u roku od 30 dana, dostave sve tražene podatke, bez naknade. Nacrt planskog dokumenta, saglasno članu 48. Zakona, izrađuje nosilac izrade, koji za potrebe izrade nacrta plana prikuplja podatke, naročito o posebnim uslovima za zaštitu i uređenje prostora. Takođe, odredbama člana 46. stav 2. tačka 3) tada važećeg Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja („Službeni glasnik RS“, broj 64/15) bilo je određeno da se za potrebe izrade urbanističkog plana pribavljaju podaci o postojećem stanju, uslovima korišćenja i razvojnim planovima od nadležnih organizacija, organa i preduzeća za zaštitu vodotokova, kao i zona zaštite izvorišta termomineralnih, mineralnih i vode za piće.

Navedene odredbe člana 45a stav 2. i člana 46. stav 4. Zakona nisu suštinski izmenjene naknadnim izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2018, 2019, 2020. i 2021. godine, a sadržina odredbe člana 48. stav 2. Zakona, kojom je propisana obaveza nosioca izrade plana da, za potrebe izrade nacrta plana, pribavi posebne uslove za zaštitu i uređenje prostora, nije menjala navedenim izmenama i dopunama. Dakle, postupak za donošenje planskih dokumenata, koji je uređen odredbama čl. 45a do 52. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr. zakon, 9/20 i 52/21), obuhvata, pored ostalog, obavezu nosioca izrade planskog dokumenta da pribavi uslove i druge značajne podatke za izradu planskog dokumenta, odnosno da, saglasno odredbi člana 47b Zakona, u toku ranog javnog uvida dostavi nadležnim organima, posebnim organizacijama i imaocima javnih ovlašćenja, koji u skladu sa ovim zakonom i posebnim propisima utvrđuju uslove za planiranje i uređenje prostora, zahtev za izdavanje tih uslova, kao i da za potrebe izrade nacrta plana, saglasno članu 48. stav 2. Zakona, prikupi podatke o posebnim uslovima za zaštitu i uređenje prostora.

Odredbom člana 47a stav 5. Zakona dato je ovlašćenje ministru nadležnom za poslove prostornog planiranja i urbanizma da bliže propiše način i postupak sprovođenja procedure pripreme i praćenja izrade planskih dokumenata. Na osnovu datog ovlašćenja, ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture je odredbom člana 47. stav 2. tačka 3) Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja („Službeni glasnik RS“, broj 32/19) odredio da se za potrebe izrade urbanističkog plana pribavljaju podaci o postojećem stanju, uslovima korišćenja i razvojnim planovima od nadležnih organizacija, organa i preduzeća za zaštitu vodotokova, kao i zona zaštite izvorišta termomineralnih, mineralnih i vode za piće. Ista obaveza vezana za pribavljanje navedenih uslova bila je propisana citiranim članom 46. stav 2. tačka 3) prethodno važećeg Pravilnika o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja.

Iz navedenog, po nalaženju Suda, proizlazi da, saglasno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji na osnovu kojih je sprovedena procedura pripreme, izrade i donošenja osporenog Plana, kao i sada važećim odredbama Zakona, jedinica lokalne samouprave, odnosno nosilac izrade planskog dokumenta ima obavezu da u postupku izrade planskog dokumenta, pored uslova koji su, po proceni donosioca plana, potrebni za uređenje prostora prema specifičnostima i potrebama naselja, pribavi i uslove od nadležnih organa koji u skladu sa posebnim propisima utvrđuju uslove za planiranje i uređenje prostora.

Saglasno navedenom, po nalaženju Ustavnog suda, od značaja za ocenu zakonitosti osporenog Plana su i odredbe Zakona o vodama („Službeni glasnik RS“, br. 30/10, 93/12, 101/16 i 95/18). Odredbama člana 77. Zakona o vodama („Službeni glasnik RS“, br. 30/10 i 93/12), koji je bio na snazi u vreme donošenja osporenog Plana, propisana je obaveza jedinici lokalne samouprave da izradi elaborat kojim su predviđene zone sanitarne zaštite izvorišta za snabdevanje vodom za piće, koja se nalaze na njenoj teritotiji, nakon čega ima obavezu da podnese zahtev za određivanje zona sanitarne zaštite i pribavi rešenje nadležnog ministra o određivanju zona sanitarne zaštite, koje se unose u urbanistički plan. Odredbama člana 115. Zakona je propisano da se vodni uslovi izdaju za izradu planskih dokumenata (prostornih i urbanističkih planova) i da se vodnim uslovima određuju tehnički i drugi zahtevi koji moraju da se ispune pri izradi planskih dokumenata, radi usklađivanja sa odredbama ovog zakona i propisima donetim na osnovu njega. Izmenama Zakona o vodama iz 2016. godine navedena obaveza izrade elaborata i pribavljanja rešenja nadležnog ministra o zonama sanitarne zaštite izvorišta koje se unose u urbanistički plan i pribavljanja vodnih uslova za izradu urbanističkih planova je ostala nepromenjena.

 

IV

 

Na osnovu iznetog činjeničnog i pravnog stanja koje se odnosi na pribavljanje uslova potrebnih za izradu planskog dokumenta, koji su određeni posebnim propisima (u konkretnom slučaj to je Zakon o vodama), što je predmet osporavanja iz predloga, kao i navoda donosioca Plana „da su uočene nepravilnosti i da su iste, naknadno u postupku izmena i dopuna Plana, otklonjene zaključivanjem ugovora o izradi elaborata“, Ustavni sud je ocenio da u postupku izrade osporenog Plana nisu pribavljeni uslovi za zaštitu i uređenje prostora koje, u skladu sa posebnim propisima, izdaju nadležni organi, posebne organizacije i imaoci javnih ovlašćenja, a koji se odnose na vodne uslove, zone sanitarne zaštite i zone zaštite izvorišta termomineralnih, mineralnih i vode za piće.

Ustavni sud ističe da se pribavljanjem uslova koji su propisani posebnim propisima (tj. uslova koji ne zavise od procene donosioca plana) u postupku izrade izmena i dopuna planskog dokumenta, ne može „otkloniti nepravilnost“ učinjena u postupku izrade plana koji se menja, kako to pogrešno smatra donosilac osporenog Plana.

Takođe, Ustavni sud nalazi da na osnovu Odluke o donošenju izmena i dopuna Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 53/21) nije prestao da važi osporeni Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 8/17), kako navodi donosilac osporenog akta, već je, saglasno članu 5. stav 2. Odluke o izradi izmena i dopuna Plana generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 4/19), radi proširenja hotelskih kapaciteta i preispitivanja urbanističkih parametara za izgradnju hotela, odnosno planiranje hotela na novim lokacijama, kao i provere planiranih namena i parametara u centralnim zonama, izvršena izmena i dopuna osporenog Plana.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da u postupku izrade osporenog Plana nisu pribavljeni neophodni uslovi koji se utvrđuju u skladu sa posebnim propisima, kao i da je u postupku donošenja osporenog akta, i po navodima donosioca, „učinjena nepravilnost“, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja („Službeni list opštine Vrnjačka Banja“, broj 8/17), nije u saglasnosti sa zakonom.

Kada su u pitanju navodi predlagača da osporeni Plan nije usklađen sa planom šireg područja, tj. Prostornim planom opštine Vrnjačka Banja 2011-2021 („Službeni glasnik opštine Vrnjačka Banja“, broj 13/11), Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da u postupku ocene zakonitosti planskih dokumenata ceni sadržinu ovih akata, proveru opravdanosti konkretnih planskih rešenja, kao ni usklađenost planskih dokumenata. Naime, predmet ocene u postupku pred Ustavnim sudom, kao što je navedeno, je samo ispitivanje zakonitosti postupka u kome je određeni planski dokument donet, dok je provera celishodnosti i opravdanosti planskih rešenja i provera usklađenosti plana sa planovima šireg područja, Zakonom o planiranju i izgradnji poverena stručnom telu – komisiji za planove, čiji predsednik i članovi se imenuju iz reda stručnjaka za oblast prostornog planiranja i urbanizma i drugih oblasti koje su od značaja za obavljanje stručnih poslova u oblasti planiranja, uređenja prostora i izgradnje, sa odgovarajućom licencom, u skladu sa ovim zakonom.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, Plan generalne regulacije Vrnjačka Banja, naveden u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

 

Snežana Marković

 

 

Slični dokumenti

• Už 11776/2023: Ustavna žalba „N.“ d.o.o. odbijena u urbanističkom sporu
• IUo 43/2023: Ustavni sud utvrdio nezakonitost urbanističkog plana zbog propusta u propisanoj proceduri donošenja
• U 3337/2023: Upravni sud poništio rešenje o rekonstrukciji infrastrukture na savskom nasipu
• U 10361/2012: Poništeno odobrenje za geološka istraživanja zbog neučestvovanja lokalne samouprave u postupku
• IUo 39/2020: Utvrđena nezakonitost odluke o izmeni plana detaljne regulacije u Vršcu
• IUo 277/2015: Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluka o stavljanju van snage planova
• IUo 170/2020: Odluka o odbijanju predloga za utvrđivanje nezakonitosti Plana generalne regulacije „Požarevac 1“