Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Uredbe o konverziji prava korišćenja

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 4. stav 1. Uredbe o kriterijumima za utvrđivanje naknade po osnovu konverzije prava korišćenja nije bila u saglasnosti sa Ustavom u vreme važenja. Odbačene su inicijative za ocenu ustavnosti drugih odredaba i zahtevi za obustavu izvršenja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-838/2010
07.11.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. novembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 4. stav 1. Uredb e o kriterijumima i postupku za utvrđivanje visine naknade po osnovu konverzije prava za lica koja imaju pravo na konverziju uz naknadu („Službeni glasnik RS“, br. 4/10, 24/10 i 46/10) , u vreme važenja, nije bila u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 3a Uredbe iz tačke 1.

3. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 3a i člana 4. stav 1. Uredbe iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 3. stav 2, člana 3a i člana 4. stav 1. Uredbe navedene u tački 1. izreke, povodom kojih je Ustavni sud formirao predmete IUo-62/2010 i IUo-838/2010. Kako su inicijativama osporene odredbe iste Uredbe, Sud je na osnovu odredaba člana 42. st. 1. i 2. Poslovnika o radu Ustavnog suda (“Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), spojio navedene predmete, radi vođenja jedinstvenog postupka. Osporavajući ustavnost i zakonitost odredbe člana 3. stav 2. Uredbe, jedan od inicijatora je istakao: da tržišna vrednost zemljišta ne može da se određuje na osnovu kriterijuma propisanih članom 3. Uredbe, jer se ova vrednost može odrediti samo na „osnovu ponude i potražnje na otvorenom tržištu“; da je tržišna vrednost građevinskog zemljišta ekonomska kategorija, te da „nije moguće propisati način na koji se ta vrednost može putem bilo kakve formule odrediti“; da se „propisivanjem tržišne cene pomoću kriterijuma koji nisu merodavni“ krše odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno da je Republika Srbija zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi „jer se ne radi o tržišnoj, već propisanoj i to višoj ceni zemljišta od tržišne“; „da se ovde radi i o diskriminaciji jer građani za slično zemljište plaćaju različitu cenu ako vrše konverziju, od cene koju bi platili na slobodnom tržištu“; da je član 3. Uredbe suprotan i „odredbama člana 36. Ustava po kojima svako ima isto pravo, tj. da izvrši konverziju prava po tržišnoj ceni koja važi za kupovinu zemljišta na slobodnom tržištu“; da „propisivanje tržišne cene zemljišta na osnovu neadekvatnih kriterijuma nije u saglasnosti ni sa odredbama čl. 82. i 84. Ustava“, kojima su utvrđena osnovna načela ekonomskog uređenja i proklamovan jednak pravni položaj svih lica na tržištu; da se osporenim članom Uredbe, suprotno članu 58. stav 1. Ustava, ne jemči imovinsko pravo jer se svojina na zgradama kupljenim u postupku privatizacije ograničava cenom za konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu; da je Uredbom o izmenama i dopunama osporene Uredbe („Službeni glasnik RS“, broj 46/10) osporeni član 3. osnovnog teksta Uredbe u potpunosti izmenjen, a da je novim članom 3a Uredbe propisana formula za izračunavanje tržišne vrednosti zemljišta i da je, iz već iznetih razloga, ova uredba u celini neustavna i nezakonita. U vezi sa odredbom člana 4. stav 1. Uredbe, inicijatori su istakli: da je Vlada propisujući šta obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu na kome su nosioci ovog prava bila privredna društva ili druga pravna lica u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja, „izašla iz okvira“ člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 i 64/10 ) s obzirom na to da ovom zakonskom odredbom nije određeno šta navedeni troškovi obuhvataju; da je ovakvim propisivanjem Vlada „izašla i iz okvira svoje nadležnosti utvrđene članom 123. Ustava jer je podzakonskim aktom regulisala zakonsku materiju“, odnosno „utvrdila rešenje koje je suprotno rešenju iz člana 108. Zakona“ prema kome je Vlada ovlašćena da propiše kriterijume i postupak za utvrđivanje visine naknade po osnovu konverzije za lica koja po Zakonu imaju pravo na konverziju uz naknadu; da cena kapitala, odnosno imovine koja je isplaćena u postupku privatizacije ne može da bude određena kao trošak pribavljanja prava korišćenja na zemljištu, s obzirom na to da navedeno pravo korišćenja nije ni procenjivano u postupcima privatizacije jer je vlasnik ovog zemljišta država, što osporenu odredbu člana 4. Uredbe čini nesaglasnom sa odredbama čl. 84, 86, 194. i 195. Ustava. Pozivajući se na odredbu člana 168. stav 4. Ustava, jedan od inicijatora je predložio da Ustavni sud donese privremenu meru kojim bi odložio primenu osporenih odredaba Uredbe do donošenja konačne odluke Suda. Nakon što je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) osporena odredba člana 4. stav 1. Uredbe uneta u tekst člana 103. stav 1. Zakona, jedan od inicijatora je, na traženje Suda, dostavio obaveštenje da ostaje pri podnetoj inicijativi kojom je osporio navedenu odredbu člana 4. Uredbe.

U odgovoru donosioca osporenog akta se ističe: da je Vlada, u skladu sa ovlašćenjem iz člana 108. Zakona, osporenom Uredbom bliže uredila kriterijume i postupak utvrđivanja visine naknade po osnovu konverzije i predvidela da se naknada umanjuje za troškove pribavljanja prava korišćenja na konkretnom građevinskom zemljištu, s tim što se pod tim troškovima podrazumeva i ukupna revalorizovana cena kapitala isplaćena u postupku privatizacije, odnosno za imovinu ili deo imovine privrednog društva u stečajnom ili izvršnom postupku; da se pod troškovima pribavljanja prava korišćenja priznaju i troškovi pribavljanja objekata izgrađenih na građevinskom zemljištu na kome je podnosilac zahteva upisan kao nosilac prava korišćenja, ako je ugovor o kupovini zaključen i sudski overen do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji; da se osporena odredba člana 4. stav 1. Uredbe pod jednakim uslovima odnosi na sva lica koja se nađu u identičnim pravnim situacijama propisanim Zakonom i Uredbom i da se njome ne povređuje Ustavom zajemčeno pravo na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava. Iz navedenih razloga Vlada je predložila da se predmetna inicijativa ne prihvati.

Polazeći od sadržine inicijativa i osporene Uredbe, Ustavni sud je utvrdio da su, s obzirom na izložene razloge osporavanja, predmet osporavanja inicijativama odredbe člana 3 a i člana 4. stav 1. integralnog teksta Uredbe, te je Sud izvršio ocenu ustavnosti i zakonitosti samo ovih odredaba Uredbe.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Uredbu o kriterijumima i postupku za utvrđivanje visine naknade po osnovu konverzije prava za lica koja imaju pravo na konverziju uz naknadu („Službeni glasnik RS“, br. 4/10, 24/10 i 46/10) donela Vlada, na osnovu ovlašćenja iz člana 108. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09-ispravka). Uredbom su bili bliže propisani kriterijumi i postupak za utvrđivanje visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu (član 1.). Odredbom člana 3. stav 1. Uredbe bilo je propisano da se visina naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu na kome su nosioci prava korišćenja bili ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje promena vlasništva društvenog ili državnog kapitala, odnosno imovine (u daljem tekstu: privatizacija), stečajni i izvršni postupak, utvrđuje tako što se tržišna vrednost tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava umanjuje za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu. Osporenim članom 3a Uredbe bilo je propisano da se tržišna vrednost građevinskog zemljišta određuje na osnovu namene i planskim dokumentom maksimalno definisane površine objekta koji se na tom zemljištu može izgraditi i srednje prometne vrednosti zemljišta iste namene, odnosno podnamene kao i zemljište koje je predmet konverzije u istoj ili sličnoj urbanističkoj zoni, u poslednjih godinu dana (stav 1.) , da namena objekta koji se u skladu sa planskim dokumentom može izgraditi na predmetnom zemljištu opredeljuje način korišćenja tog zemljišta koji je određen planskim dokumentom i koji može biti namenjen za stanovanje, komercijalnu delatnost, proizvodnu delatnost i ostale delatnosti i bilo je bliže određeno šta obuhvata svaka od ovih delatnosti (stav 2.); bio je određen način utvrđivanja srednje prometne, odnosno prometne vrednosti zemljišta i kako se izračunava tržišna vrednost zemljišta iste namene, odnosno podnamene (st. 3. do 6.); bila je propisana formula koja se primenjuje u postupku izračunavanja tržišne vrednosti i njeno značenje (stav 7.); bili su određeni načini utvrđivanja tržišne vrednosti izgrađenog građevinskog zemljišta, građevinskog zemljišta koje je bilo predmet industrijskog zagađenja i zemljišta koje je delimično komunalno opremljeno ili neopremljeno (st. 8. do 10.); bio je propisan rok važenja ukupne tržišne vrednosti građevinskog zemljišta utvrđene od strane Poreske uprave u skladu sa zakonom i ovom uredbom i određeno kada se ova vrednost ponovo utvrđuje, u skladu sa ovom uredbom (st. 11. i 12.). Osporenom odredbom člana 4. stav 1. Uredbe bilo je propisano da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom i izvršnom postupku.

Osporena Uredba je prestala da važi 21. septembra 2011. godine, kada je stupila na snagu Uredba o uslovima, kriterijumima i načinu ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i o načinu određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu („Službeni glasnik RS“, broj 67/11).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.); da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 2. i 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju bisti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Odredbom člana 108. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09-ispravka), koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporene Uredbe, bilo je propisano da Vlada bliže propisuje kriterijume i postupak za utvrđivanje visine naknade po osnovu konverzije prava za lica koja po ovom zakonu imaju pravo na konverziju uz naknadu. Odredbom člana 103. stav 1. Zakona, koja je bila na snazi u vreme donošenja osporene Uredbe, bilo je propisano da se na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici, pravo korišćenja može konvertovati u pravo svojine, uz naknadu tržišne vrednosti tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjenu za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), koji je stupio na snagu 5. aprila 2011. godine, izmenjen je navedeni član 108. osnovnog teksta Zakona tako što je, pored ostalog, određeno da Vlada propisuje način određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu (član 51.) i dopunjen je član 103. stav 1. Zakona tako što je propisano da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove (član 48. stav 1.).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je Vlada donela osporenu Uredbu saglasno svojoj ustavnoj funkciji da izvršava zakone, a u okviru Zakonom predviđenog ovlašćenja Vlade da propiše način određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visinu naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu.

Saglasno navedenom zakonskom ovlašćenju, Vlada je osporenim članom 3a Uredbe utvrdila kriterijume na osnovu kojih se određuje tržišna vrednost građevinskog zemljišta, formulu koja se primenjuje u postupku izračunavanja ove vrednosti i bliže propisala načine utvrđivanja tržišne vrednosti ovog zemljišta u zavisnosti od toga da li je ono izgrađeno, komunalno opremljeno ili bilo predmet industrijskog zagađenja. Kako su se osporeni kriterijumi za utvrđivanje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta pod jednakim uslovima ravnopravno odnosili na sve imaoce prava korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini , koji su se nalazili u istoj pravnoj situaciji, odnosno koji su konverziju prava korišćenja na ovom zemljištu ostvarivali uz naknadu, Ustavni sud nalazi da se razlozi osporavanja člana 3a Uredbe koje je izneo inicijator sa aspekta njegove saglasnosti sa članom 21. Ustava, ne mogu smatrati ustavno-pravno utemeljenim razlozima za pokretanje postupka u ovoj pravnoj stvari. Saglasno iznetom, Ustavni sud je na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 -Odluka US), podnetu inicijativu u ovom delu odbacio kao očigledno neosnovanu. U pogledu istaknutih razloga osporavanja člana 3a Uredbe u odnosu na odredbe čl. 1, 2, 36, 58, 82. i 84. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da se ovi razlozi prvenstveno zasnivaju na mišljenju inicijatora o opravdanosti i celishodnosti propisanih kriterijuma za utvrđivanje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, kao i na njegovom tumačenju navedenih kriterijuma, te da stoga ne mogu predstavljati relevantne ustavno-pravne razloge osporavanja ovog člana Uredbe. Imajući u vidu da Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost rešenja propisanih osporenim članom 3a Uredbe, Sud je inicijativu i u ovom delu odbacio, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nenadležnosti da po njoj postupa.

U vezi sa osporenom odredbom člana 4. stav 1. Uredbe, Ustavni sud je utvrdio da je Vlada ovom odredbom, a saglasno zakonskom ovlašćenju da propiše način određivanja visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, odredila šta obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta na kome su nosioci ovog prava privatizovana privredna društva, odnosno društva na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje stečajni i izvršni postupak, s obzirom na to da ovi troškovi, pored tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, predstavljaju jedan od elemenata za utvrđivanje visine navedene naknade, u smislu odredbe člana 103. stav 1. Zakona. Takođe, osporenom odredbom člana 4. stav 1. Uredbe su navedeni troškovi pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu bili određeni na istovetan način kako je to propisano i odredbom člana 103. stav 1. Zakona.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da je u predmetu IUz-68/2013 razmatrao ustavnost odredbe člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US i 50/13-US) u delu kojim je određeno šta, u smislu ovog zakona, obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci ovog prava bila ili jesu privatizovana privredna društva, odnosno društva na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici. Tada je Ustavni sud na sednici održanoj 10. oktobra 2013. godine doneo Odluku IUz-68/2013 kojom je, u tački 1. izreke, utvrdio da odredba člana 103. stav 1. Zakona u delu koji glasi: „Troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove.“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

Imajući u vidu da su osporenom odredbom člana 4. stav 1. Uredbe, koja je bila doneta u izvršavanju člana 103. stav 1. Zakona, troškovi pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu bili određeni na istovetan način kako je to propisano odredbom člana 103. stav 1. Zakona, i to u delu čiju je neustavnost Sud utvrdio Odlukom IUz-68/2013, to po oceni Suda sledi da ni osporena odredba člana 4. stav 1. predmetne Uredbe („Službeni glasnik RS“, br. 4/10, 24/10 i 46/10), u vreme važenja nije bila u saglasnosti sa Ustavom.

Prema odredbi člana 64. Zakona o Ustavnom sudu, kad je u toku postupka opšti akt prestao da važi, ali nisu otklonjene posledice neustavnosti ili nezakonitosti, Ustavni sud može odlukom utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom ili zakonom.

Budući da je u toku postupka ocene ustavnosti osporene odredbe člana 4. stav 1. Uredbe pravno stanje potpuno utvrđeno i da su prikupljeni podaci pružali pouzdan osnov za odlučivanje, kao i da je ova odredba proizvele posledice u primeni, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 53. stav 3. i člana 64. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Kako je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili ra dnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Uredbe Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 5 6. stav 3 . Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1), člana 46. tačka 3) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Uredbe o konverziji prava korišćenja

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti