Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti žalbe u sporu o vojnim platama
Kratak pregled
Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu podnetu protiv presuda kojima je odbijen zahtev za naknadu štete zbog manje isplaćene plate profesionalnom vojniku. Sud je zaključio da odluke redovnih sudova nisu bile proizvoljne, već zasnovane na prihvatljivom tumačenju prava.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-84/2021
18.05.2023.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 18. maja 2023. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da odredbe člana 31. tačka 2. u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,00“, tačka 3. podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 3,66“, podtačka (2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,17“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,786“, tačka 4. podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 135,5“, podtačka (2) u de lu koji glasi: „po koeficijentu 240 ,15“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 3,66“ Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16, 18/18, 40/20 i 20/22), nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 40/20).
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 40/20) u celini i ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 1. ove odluke. Podnosilac inicijative smatra da je osporena Odluka nesaglasna sa članom 51. Ustava jer „donošenju Odluke nije prethodila javna rasprava, čime je prekršeno ustavno načelo iz člana 51. Ustava koje propisuje pravo na obavešte nost“. Nadalje navodi da su odredbe člana 1. Odluke suprotne odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. st. 1. i 2. Ustava, kao i odredbi člana 25. stav 1. tačka 5) Zakona o komunalnim delatnostima, jer su propisani različiti načini obračuna za različite kategorije potrošača, tako da se fizičkim licima obračun vrši po broju članova domaćinstva dok se pravnim licima vrši po m² , a korisnicima budžetskih sredstava s e ista usluga obračunava po koeficijentu 1, a ostalim korisnicima poslovnog prostora po koeficijentu 2,77, kao i da je propisan poseban koeficijent za delatnosti trgovine i ugostiteljstva, zavisno od površine poslovnog prostora, pored čega im je određen i paušalan način obračuna usluge. Inicijator ističe da je Ustavni sud, u svojoj Odluci, objavljenoj u „Službenom glasniku R epublike Srbije“, broj 14/21, utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16 i 18/18). Iz navedenih razloga traži da Ustavni sud utvrdi da osporena Odluka u celini nije saglasna sa Ustavom i da odredbe člana 1. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
Donosilac osporene Odluke u odgovoru navodi: da je na snazi Odluka o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16, 18/18, 40/20 i 20/22) i da je poslednja izmena i dopuna ove odluke bila 18. jula 2022. godine, koja je objavljena u „Službenom listu opština Srema“, broj 20/22; da je Skupština opštine Pećinci , „s obzirom na činjenicu da je Ustavni sud utvrdio da odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16 i 18/18) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom“, na XVIII sednici, održanoj 18. jula 2022. godine, donela Odluku o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci, „kojom je menjan član 1. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 40/20) i koji je sada na snazi, tako da član 1. osporene Odluke objavljene u „Službenom listu opština Srema“, broj 40/20, nije više na snazi“.
II
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je , najpre, utvrdio da je Odlukom o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci Skupština opštine Pećinci uredila i propisala uslov e i način obavljanja komunalnih delatnosti održavanja čistoće na površinama javne namene na teritoriji opštine Pećinci, prava i obaveze vršioca komunalnih delatnosti i korisnika usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem ovih delatnosti kao i upravljanje otpadom (član 1.).
Osporenu Odluku o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 40/20) Skupština opštine Pećinci je donela na sednici održanoj 12. novembra 2020. godine, na osnovu, pored ostalog, člana 4. i člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18 ). Osporenim članom 1. Odluke bilo je propisano da se u Odluci o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16 i 18/18) menja član 31. i da glasi:
„Korisnicima usluga cena održavanja čistoće utvrđuje se na sledeći način:
1. Fizičkim licima (domaćinstva) – po članu domaćinstva;
2. Korisnicima budžetskih sredstava – po metru kvadratnom, po koeficijentu 1,00;
3. Ostalim korisnicima po metru kvadratnom:
- za poslovni prostor po koeficijentu 2,77
- za magacinski prostor po koeficijentu 0,76
- za proizvodni prostor po koeficijentu 1,13
4. Za delatnosti trgovine i ugostiteljstva:
- poslovni prostor do 16 m² paušalno po koeficijentu 92,00
- poslovni prostor od 16 do 60 m² paušalno po koeficijentu 1 96,00
- poslovni prostor preko 60 m² po metru kvadratnom po koeficijentu 2,77“.
U toku postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, Skupština opštine Pećinci je, 18. jula 2022. godine, donela Odluku o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 20/22). Odredbom člana 1. ove odluke izvršena je izmena člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16, 18/18, 40/20 i 20/22), tako da sada glasi:
„Korisnicima usluga cena održavanja čistoće utvrđuje se na sledeći način:
1. Fizičkim licima (domaćinstva) – po članu domaćinstva;
2. Korisnicima budžetskih sredstava – po metru kvadratnom, po koeficijentu 1,00;
3. Ostalim korisnicima po metru kvadratnom:
- za poslovni prostor po koeficijentu 3,66
- za magacinski prostor po koeficijentu 1,17
-za proizvodni prostor po koeficijentu 1,786
4. Za delatnosti trgovine i ugostiteljstva:
- poslovni prostor do 16 m² paušalno po koeficijentu 135,5
- poslovni prostor od 16 do 60 m² paušalno po koeficijentu 240,15
- poslovni prostor preko 60 m² po metru kvadratnom po koeficijentu 3,66“.
Imajući u vidu navedenu sadržinu izmenjenog člana 31 . Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci, Ustavni sud je konst atovao da osporene odredbe člana 1. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 40/20) u sadržinskom smislu nisu suštinski izmenjene, odnosno da je navedenim izmenama Odluke izmenjena samo visina koeficijenta po kome se utvrđuje cena komunalne usluge za pojedine korisnike. Kako izvršenom izmenom i dopunom Odluke iz jula meseca 2022. godine nisu otklonjeni razlozi zbog kojih je tražena intervencija Ustavnog suda, Sud je, saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 i 10/23 ), nastavio postupak normativne kontrole u odnosu na važeće odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 21/14, 42/16, 18/18, 40/20 i 20/22).
III
Ustavni sud je, takođe, konstatovao da su važeće odredbe člana 31. Odluke, čija je ustavnost i zakonitost predmet razmatranja u ovom ustavnosudskom predmetu, u osnovi iste sadržine (razlika je samo u visini k oeficijenata) kao i odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine P ećinci („Službeni list opština S rema“, br. 22/14, 42/16 i 18/18) čiju je ustavnost i zakonitost cenio u predmetu IUo-36/2019 kada je, na sednici održanoj 19. novembra 2020. godine, doneo Odluku kojom je utvrdio da odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 22/14, 42/16 i 18/18) tačka 2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,00“, tačka 3) podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,6“, podtačka (2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 0,4“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 0,8“, tačka 4) podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 60,00“, podtačka (2) u delu koji glasi: „i koeficijentu 120,00“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,6“, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. U navedenoj odluci Ustavni sud je, polazeći od odredaba člana 26. Zakona o komunalnim delatnostima, kojima su kao elementi za određivanje cena komunalnih usluga određeni poslovni rashodi iskazani u poslovnim knjigama i finansijskim izveštajima, rashodi za izgradnju i rekonstrukciju objekata komunalne infrastrukture i nabavku opreme i dobit vršioca komunalne delatnosti, našao da Zakon ne ostavlja mogućnost jedinici lokalne samouprave da samostalno određuje elemente za formiranje cene komunalnog proizvoda. P olazeći od toga da jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da pored navedenih propisuje dodatne elemente za formiranje cene komunalne usluge, a da osporeni koeficijent ne izražava ni jedan od Zakonom određenih elemenata, već je određen kao samostalni element, koji utiče na visinu cene održavanja čistoće tako što za određeni iznos uvećava cenu koja je, u zavisnosti od kategorije korisnika, određena po datim jedinicama mere – članu domaćinstva, metru kvadratnom ili paušalno, Ustavni sud je ocenio da je odredbama člana 31. osporene Odluke Skupština opštine Pećinci, suprotno odredbama člana 26. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima , propisala koeficijent kao element za određivanje cene ove komunalne usluge. U navedenoj odluci Ustavni sud je, takođe, ocenio da je odredbama člana 31. Odluke, u delu koji određuje da se korisnicima usluga cena održavanja čistoće utvrđuje u zavisnosti od koeficijenta, povređeno i načelo za određivanje cene komunalnih usluga iz člana 25. stav 1. tačka 5) Zakona, jer se na ovaj način, određivanjem cene u zavisnosti od visine koeficijenta, stvara razlika u ceni između različitih kategorija potrošača, a da razlika nije zasnovana na različitim troškovima obezbeđenja komunalne usluge, te da su odredbe člana 31. Odluke u navedenom delu, samim tim što nisu saglasn e sa zakonom, nesaglasn e i ustavnom principu obavezne saglasnosti svih opštih pravnih akata sa zakonom, utvrđenom u članu 195. stav 1. Ustava.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je da su odluke Ustavnog suda konačne, izvršne i opšteobavezujuće (član 166. stav 2.) i da je svako dužan da poštuje i izvršava odluku Ustavnog suda (član 171. stav 1.) .
Polazeći od toga da je važećim odredbama člana 31. Odluke, kao element za određivanje cene komunalne usluge održavanja čistoće na teritoriji opštine Pećinci određen koeficijent, iako saglasno navedenoj odluci Suda jedinica lokalne samouprave nema ovlašćenje da samostalno određuje elemente za formiranje cene komunalnog proizvoda i da propisani koeficijent ne izražava ni jedan od Zakonom određenih elemenata, već je određen kao samostalni element koji stvara razlika u ceni između različitih kategorija potrošača, a da razlika nije zasnovana na različitim troškovima obezbeđenja komunalne usluge, to je Ustavni sud ocenio da je Skupština opštine Pećinci, nakon donošenja Odluke Ustavnog suda IUo-36/2019 od 19. novembra 2020. godine, suprotno Zakonu o komunalnim delatnostima, odredbama člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci odredila koeficijent kao elemenat od koga zavisi cena komunalne usluge održavanja čistoće.
IV
Razmatrajući navode inicijatora o nesaglasnosti osporenih odredaba Odluke sa odredbama člana 25. stav 1. tačka 5) Zakona o komunalnim delatnostima, zbog toga što su „propisani različiti načini obračuna za različite kategorije potrošača, tako da se fizičkim licima obračun vrši po broju članova domaćinstva dok se pravnim licima vrši po m²“, Ustavni sud je pošao od načela za određivanje cena komunalnih usluga propisanih odredabama člana 25. stav 1. Zakona. Pored načela " potrošač plaća" i "zagađivač plaća" (tač. 1) i 2)), koji znače da svaki potrošač treba da plati sve troškove uklanjanja otpada koje je proizveo i da svaki zagađivač snosi troškove za otklanjanje posledica sopstvenog zagađenja, članom 25. stav 1. Zakona je propisano i načelo da cena komunalne usluge treba da pokrije sve poslovne rashode što uključuje sve operativne i tekuće troškove koje ima vršilac komunalne delatnosti , sredstva za obnovu i razvoj sistema određene komunalne delatnosti, uključujući i dobit vršioca komunalne delatnosti ( tačka 3)), uz uvažavanje načela pristupačnosti cene komunalne usluge imajući u vidu realnu kupovnu moć korisnika ( tačka 4)). Članom 25. stav 1. tačka 5) Zakona propisano je načelo nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge. Dakle, Zakon dozvoljava jedinici lokalne samouprave da odredi različite kategorije potrošača za koje će se odrediti cena komunalne usluge, s tim da je postojanje razlike u ceni moguće samo ako se ta razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđenja komunalne usluge. Kako u postojećem sistemu sakupljanja komunalnog otpada u Republici Srbiji nema tehničkih preduslova za individualizaciju navedenog troška, odnosno kako se ne može precizno utvrditi količina otpada koju je, od ukupno utvrđene količine komunalnog otpada proizvedene na teritoriji jedinice lokalne samouprave, generisao svaki pojedini korisnik, Ustavni sud smatra da je jedinica lokalne samouprave, saglasno zakonskom ovlašćenju da uređuje način naplate cene komunalne usluge, ovlašćena da propiše jedinice mere za obračun cene izvršene komunalne usluge, a da je izbor jedinice mere, u konkretnom slučaju za fizička lica – član domaćinstva, za pravna lica – metar kvadratni, za delatnosti trgovine i ugostiteljstva – paušalno, stvar procene jedinice lokalne samouprave da li će propisana jedinica mere obezbediti da korisnici komunalne usluge budu pravično opterećeni troškovima pružanja usluge, o čemu Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. stav 1. Ustava, nije nadležan da odlučuje (ovakav stav Ustavni sud je zauzeo u Odluci IUo-36/2019 od 19. novembra 2020. godine o bjavljenoj u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 14/21, i u Rešenju IUo-3/2016 od 18. oktobra 2018. godine – „Bilten Ustavnog suda“ za 2018. godinu, strana 232 .).
Kada je u pitanju tvrdnja inicijatora da je „prekršeno Ustavno načelo iz člana 51. Ustava, koje propisuje pravo na obaveštavanje, jer donošenju osporene Odluke nije prethodila javna rasprava“, Ustavni sud nalazi da se navedena tvrdnja inicijatora , u suštini, zasniva na pogrešnom shvatanju da Ustavom zajamčeno pravo na obaveštenost podrazumeva obavezno održavanje javne rasprave , kao neizostavne faze u postupku donošenja odluka kojima se uređuje obavljanje komunalne delatnosti. Imajući u vidu da je Odluku o održavanju čistoće, kao i odluke kojima se menja i dopunjuje ova odluka, Skupština opštine Pećinci donela na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima, koji, kao ni Zakon o lokalnoj samoupravi, ne propisuje obavezu jedinicama lokalne samouprave da organizuju i sprovedu javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga oduke o obavljanju komunalnih delatnosti i da istu donesu nakon održane javne rasprave, Sud smatra da nije „prekršena“ odredba člana 51. stav 1. Ustava, koja garantuje pravo na obaveštenost, kao opšte pravo koje uživa svaki pojedinac, koje podrazumeva istinito, potpuno i blagovremeno obaveštavanje o pitanjima koja su od javnog značaja i izričito obavezuje sredstva javnog obaveštavanja da poštuju navedeno pravo građana. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za utvrđivanje neustavnosti Odluke o izmeni i dopuni Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, broj 40/20) u celini, te je, u ovom delu, inicijativu odbacio, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, i odlučio kao u tački 2. izreke.
V
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 31. tačka 2. u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,00“, tačka 3. podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 3,66“, podtačka (2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,17“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,786“, tačka 4. podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 135,5“, podtačka (2) u delu koji glasi: „ po koeficijentu 240,15“, podtačka (3) u delu koji gl asi: „po koeficijentu 3,66“ Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 22/14, 42/16, 18/18, 40/20 i 20/22), nisu u saglasnosti sa odredbama člana 25. stav 1. tačka 5) i člana 26. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima.
Ustavni sud je, takođe, utvrdio da su odredbe člana 31. Odluke u n avedenom delu, samim tim što nisu saglasn e sa zakonom, nesaglasn e i sa ustavnim principom obavezne saglasnosti svih opštih pravnih akata sa zakonom, utvrđen im u članu 195. stav 1. Ustava.
VI
Ustavni sud je, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, s obzirom na to da o ovom pitanju već ima zauzet stav, kao i da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno, a prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, kao u tački 1. izreke.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS “, broj 103/13 ), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci, navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković