Odluka Ustavnog suda o neustavnosti pravilnika o legalizaciji objekata

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da pravilnici o legalizaciji objekata nisu u saglasnosti sa Ustavom. Odluka je doneta jer su pravilnici doneti na osnovu odredaba Zakona o planiranju i izgradnji koje je Ustavni sud prethodno proglasio neustavnim.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-855/2010
31.01.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 31. januara 2013. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Pravilnik o kriterijumima za određivanje naknade u postupcima legalizacije, kriterijumima za objekte za koje se ne može naknadno izdati građevinska dozvola, kao i o sadržini tehničke dokumentacije i sadržini i načinu izdavanja građevinske i upotrebne dozvole za objekte koji su predmet legalizacije („Službeni glasnik RS“, br. 89/09 i 5/10), u vreme važenja, nije bio u saglasnosti s a Ustavom.

Utvrđuje se da Pravilnik o kriterijumima za umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupku legalizacije i o uslovima i načinu legalizacije objekata („Službeni glasnik RS“, broj 26/11), nije u saglasnosti s a Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnet je veći broj inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti pojedinih odredaba Pravilnika navedenih u izreci. Povodom inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 2 . stav 3 . i čl. 22. i 24. Pravilnika iz tačke 1. izreke , Ustavni sud je formirao predmet IUo-855/2010. Osporavajući ustavnost i zakonitost navedenih odredaba Pravilnika, inicijatori su istakli: da su niži m iznos ima naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije, građani koji su „legalno gradili“ dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na „nelegalne graditelje“ ; da je osporeni Pravilnik, suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 i 64/10), neovlašćeno doneo ministar životne sredine i prostornog planiranja, jer je za njegovo donošenje bio ovlašćen jedino „Ministar građevinarstva“; da ministar , saglasno odredbi člana 196. Zakona, nije bio ovlašćen da osporenim Pravilnik om propiše dokaze koji se prilažu uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole, jer su ovi dokazi uređeni Zakonom i da su osporenim članom 22. Pravilnika propisani i dokazi koji nisu predviđeni Zakonom; da je odredbom člana 24. Pravilnika propisano izdavanje građevinskih dozvola za posebn e fizičk e delove stambenih objekata, što je suprotno Zakonu koj i predviđa izdavanje jedne dozvole za ceo objekat. Nakon stupanj a na snagu Pravilnika o kriterijumima za umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupku legalizacije i o uslovima i načinu legalizacije objekata („Službeni glasnik RS“, broj 26/11), čime je prestao da važi osporeni Pravilnik, inicijatori su, na traženje Ustavnog suda, obavestili Sud da ostaju pri podnetim inicijativama, a jedan od inicijatora je osporio i ustavnost i zakonitost odredaba člana 2. važećeg Pravilnika, uz ponavljanje navoda iz prvobitne inicijative.

U vezi sa inicijativama za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 2. stav 7. i člana 3. prvoosporenog Pravilnika, kao i odredaba člana 5. stav 2, člana 14. stav 2, člana 17. stav 2, člana 26. i člana 28. stav 4. važećeg Pravilnika, sa zahtevom za „obustavu primene osporenih odredaba Pravilnika do okončanja postupka pred Ustavnim sudom“, Ustavni sud je formirao predmet IUo-876/2010. U ovim inicijativama se ističe: da se osporen im aktima lic a čiji su objekti predmet legalizacije nalaze u neravnopravnom položaju jer se jednima, prilikom utvrđivanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, obračunava bruto razvijena građevinska površina stambenih objekata, a drugima neto korisna površina stana; da je osporenim članom 3. Pravilnika „smanjen stepen izgrađenosti objekata“ u odnosu na način kako je utvrđen Zakonom, kako bi se legalizovali i oni objekti koji nisu bili izgrađeni do 11. septembra 2009. godine; da je nejasno kako se mogu legalizovati objekti ako su radovi na njihovoj izgradnji obustavljeni aktom nadležnog inspekcijskog organa , što je u suprotnosti sa odredbama člana 175. Zakona kojima se uređuju prava i dužnosti građevinskog inspektora; da je osporenom odredbom člana 5. stav 2. važećeg Pravilnika, suprotno Zakon u, izuzetno dozvoljena legalizacija objekata visokogradnje koji nisu u potpunosti izgrađeni, čime se dovode u neravnopravan položaj inivestitori porodičnih objekata, što ovu odredbu Pravilnika čini nesaglasnom i sa odredbama člana 194. st. 1. i 3. i člana 195. stav 1. Ustava Republike Srbije . Preostale odredbe važećeg Pravilnika inicijator je osporio iz razloga što se nalaze u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenom odredbom člana 5. stav 2. navedenog Pravilnika.

Na kraju, povodom inicijative kojom je osporena zakonitost odredbe člana 6. stav 1. važećeg Pravilnika iz razloga što, suprotno odredbi člana 187. stav 1. tačka 3) Zakona, dozvoljava legalizaciju objekata izgrađenih na površinama javne namene, Ustavni sud je formirao predmet IUo-46/2012.

Na osnovu odredaba člana 42. st. 1. i 2. Poslovnika o radu Ustavnog suda (“Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je spojio predmete IUo-46/2012 i IUo-876/2010 sa predmetom IUo-855/2010, kao prvo formiranim, radi vođenja jedinstvenog postupka.

U odgovoru donosioca osporenog akta, koji je dostavljen Ustavnom sudu , se ističe : da je osporeni Pravilnik donet u skladu sa ovlašćenjima iz člana 185. stav 6. i člana 196. Zakona o planiranju i izgradnji; da su saglasno zakonskim ovlašćenjima osporenim aktom bliže utvrđeni kriterijumi za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije, uključujući i način obračuna građevinske površine objekata za umanjenj e naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, kada je ispunjen osnov za umanjenje utvrđen Pravilniko m i da se utvrđeni kriterijumi podjednako odnose na sva lica koja se nalaze u istoj pravnoj situaciji, bez obzira na njihova lična svojstva.

U sprovedenom postuku, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporeni Pravilnik o kriterijumima za određivanje naknade u postupcima legalizacije, kriterijumima za objekte za koje se ne može naknadno izdati građevinska dozvola, kao i o sadržini tehničke dokumentacije i sadržini i načinu izdavanja građevinske i upotrebne dozvole za objekte koji su predmet legalizacije („Službeni glasnik RS“, br. 89/09 i 5/10) doneo je ministar životne sredine i prostornog planiranja , na osnovu ovlašćenja iz člana 185. stav 6. i člana 196. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09-ispravka ). Pravilnikom se bliže propisuju: kriterijumi za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije za porodične stambene objekte do 100 m2, objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave; kriterijumi za objekte, odnosno delove objekta izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju za koje se ne može naknadno izdati građevinska dozvola, način izrade i sadržina tehničke dokumentacije pro pisane za postupak legalizacije, način izrade i sadržina projekta izvedenog objekta, kao i sadržina i način izdavanja građevinske i upotrebne dozvole za objekte koji su predmet legalizacije (član 1.) . Osporen im odredbama Pravilnika propisano je: da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije za porodične stambene objekte do 100 m2 umanjuje za 60% u odnosu na visinu naknade koju propisuje jedinica lokalne samouprave za uređivanje građevinskog zemljišta, ako se ugovor o uređivanju građevinskog zemljišta zaključi do 31. decembra 2010. godine i da se prilikom obračuna površina za umanjenje po osnovu propisanom u stavu 3. ovog člana, za porodične stambene objekte do 100 m2 obračunava bruto razvijena građevinska površina u skladu sa članom 2. tačka 12) Zakona ( član 2. st. 3. i 7.); da se za objekte koji su izgrađeni bez građevinske dozvole ne može naknadno izdati građevinska dozvola, ako taj objekat do dana stupanja na snagu Zakona nije ukrovljen, ako nije postavljena spoljna stolarija i ako nisu izvedeni razvodi unutrašnjih instalacija koje omogućavaju njegovo priključenje na spoljnu mrežu infrastrukture i da se za objekte koji su izgrađeni bez građevinske dozvole, na kojima su izvedeni grubi građevinski radovi sa formiranim konstruktivnim sklopom (objekat poseduje noseće elemente: temelj, zidove ili armirano betonske zidove sa armirano betonskom tavanicom), ali na kojima nije postavljena spoljna stolarija, nisu izvedeni razvodi unutrašnjih instalacija, ni završni radovi (fasaderski, podopolagački, stolarski i sl.), može naknadno izdati građevinska dozvola, ako su radovi na izgradnji obustavljeni na osnovu akta nadležnog inspekcijskog organa (član 3.). Osporenim odredbama člana 22. Pravilnika propisani su do kazi koji se podnose uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole (stav 1.), da se za izdavanje građevinske dozvole za objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ne podnosi dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa, odnosno korišćenja na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu (stav 2.) i da se za izdavanje naknadnog rešenja za objekte iz člana 190. Zakona, pored dokaza propisanih Zakonom dostavlja i skica (osnova, izgled, presek) i položaj objekta na parceli, sa naznakom površine i spratnosti objekta i podacima o materijalu od koga je izgrađen (stav 3.). Osporenim članom 24. Pravilnika propisano je da , kada je predmet legalizacije objekat iz člana 189. Zakona, osim proizvodnih objekata, nadležni organ izdaje građevinsku dozvolu za objekat, a po pravnosnažnosti tog rešenja izdaje pojedinačna rešenja, po zahtevima vlasnika na posebnim fizičkim delovima zgrade (stav 1.) i da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta za objekat plaća sukcesivno, kroz plaćanje naknade prilikom izdavanja pojedinačnih rešenja o građevinskoj dozvoli za posebne fizičke delove objekta (stav 2.).

Navedeni Pravilnik je prestao da važi 16. aprila 2011. godine, kada je stupio na snagu Pravilnik o kriterijumima za umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupku legalizacije i o uslovima i načinu legalizacije objekata („Službeni glasnik RS“, broj 26/11), koji je doneo ministar životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja, na osnovu ovlašćenja iz člana 185. stav 13. i člana 196. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ , br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10 i 24/11). Ovim važećim Pravilnikom bliže se propisuju: kriterijumi za umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije za porodične stambene objekte i stanove u stambenim zgradama čija je neto korisna površina do 100 m2, odnosno 200 m2 i objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, kriterijumi za objekte, odnosno delove objekta izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole, odnosno bez odobrenja za izgradnju za koje se ne može naknadno izdati građevinska dozvola, odnosno rešenje kojim se ti radovi odobravaju , način izrade i sadržina tehničke dokumentacije propisane za postupak legalizaci je, kao i sadržina i način izdavanja građevinske i upotrebne dozvole, odnosno rešenja kojim se odobravaju izvedeni radovi za objekte, odnosno za delove objekta koji su predmet legalizacije (član 1. stav 1.). Osporenim odredbama Pravilnika propisani su kriterijumi za utvrđivanje naknad e za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije navedenih objekata i određeni su slučajevi u kojima se ova naknada može umanjiti (član 2.); utvrđeno je da se, izuzetno, građevinska dozvola može izdati i za objekte visokogradnje koji nisu u potpunosti izgrađeni, kada se utvrdi da su na objektu izvedeni grubi građevinski radovi sa formiranim konstruktivnim sklopom, odnosno kada o bjekat poseduje noseće elemente - temelj, zidove, armirano betonske ili čelične stubove sa gredama, odnosno armirano betonsku tavanicu, a na kojima nije postavljena spoljna stolarija, koji nije ukrovljen, nisu izvedeni razvodi unutrašnjih instalacija, ni završni građevinsko-zanatski radovi (fasaderski, podopolagački, stolarski i sl.), što predstavlja minimalni stepen izgrađenosti z a ovu vrstu objekata (član 5. stav 2.); predviđeno je da predmet legalizacije mogu biti i objekti izgrađeni, dograđeni ili rekonstruisani bez građevinske dozvole ako su izgrađeni na površinama javne namene, odnosno na zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili površina javne namene za koje se utvrđuje javni interes u skladu sa odredbama posebnog zakona, osim za linijske infrastrukturne objekte za koje građevinsku dozvolu izdaje nadležno ministarstvo, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, kao i za objekte saobraćajne komunalne infrastrukture, ako organ, posebna organizacija, javno preduzeće ili drugo pravno lice kao upravljač tog javnog dobra da pismenu saglasnost za legalizaciju (član 6. stav 2.) . Osporenim odredbama člana 14. stav 2, člana 17. stav 2, člana 26. i člana 28. stav 4. Pravilnika propisana je sadržina tehničkog izveštaja o stanju objekta (član 14. stav 2.), zapisnika o izvršenom veštačenju o tehničkoj ispravnosti i ispunjenosti uslova za upotrebu objekta (član 17. stav 2.) , sadržina projekta izvedenog objekta (član 26.) i sadržina rešenja o naknadno izdatoj građevinskoj dozvoli (član 28. stav 4.), kada su predmet legalizacije objekti visokogradnje koji nisu u potpunosti izgrađeni.

Ustavni sud konstatuje da su odredbe čl. 185. i 196. Zakona o planiranju i izgradnji , sa pozivom na koje su doneti osporeni p ravilnici, sistematizovane u okviru Glave XIII . Zakona , kojima j e uređena legalizacija objekata (čl . 185. do 200.). Odredbom člana 185. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09), koja je navedena kao pravni osnov za donošenje prvoosporenog Pravilnika, bilo je propisano da će kriterijume za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije, za porodične stambene objekte do 100 m2, objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, utvrditi ministar nadležan za poslove građevinarstva , u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), koji je stupio na snagu 5. aprila 2011. godine, izmenjen je stav 6. člana 185. Zakona i dodati su novi st. 7. do 14. Nakon stupanja na snagu navedenih izmena i dopuna Zakona, donet je osporeni važeći Pravilnik, sa pozivom na odredbu člana 185. stav 13. Zakona kojom je propisano da kriterijume za umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije, posebno za objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, kao i uslove i način legalizacije, utvrđuje ministar nadležan za poslove građevinarstva , u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona . Osporeni pravilnici su takođe doneti i sa pozivom na odredbu člana 196. Zakona kojo m je određeno da ministar nadležan za poslove građevinarstva propisuje bliže kriterijume iz člana 187. ovog zakona, način izrade i sadržinu tehničke dokumentacije propisane za postupak legalizacije, projekta izvedenog objekta, kao i sadržinu i način izdavanja građevinske i upotrebne dozvole za objekte koji su predmet legalizacije.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je o ustavnosti odredaba Glave XIII . Zakona o planiranju i izgradnji, znači i odredaba čl . 185. i 196. Zakona , sa pozivom na koje su doneti osporeni Pravilnici, odlučivao u predmetu IUz-295/2009 kada je Sud, na sednici održanoj 6. decembra 2012. godine, doneo Odluku kojom se u tački 1. izreke utvrđuje da odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom. Na istoj sednici Ustavni sud je doneo Rešenje IUz-295/2009 kojim se o dlaže objavljivanje Odluke Ustavnog suda IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine u „Službenom glasniku Republike Srbije“ za šest meseci od dana njenog donošenja.

U vezi sa ocenom ustavnosti i zakonitosti osporenih pravilnika, Sud je pošao od ustavnog položaja državne uprave iz člana 136. Ustava, kojim je, između ostalog, utvrđeno da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna Vladi (stav 1.), da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom (stav 2.) i da se poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju zakonom (stav 3.).

Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07 i 95/10) propisano je: da državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (u daljem tekstu: organi državne uprave) (član 1. stav 1.) ; da se delokrug organa državne uprave određuje zakonom (član 2. stav 2.); da organi državne uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje (član 14. stav 1.); da ministarstva i posebne organizacije donose, između ostalog, pravilnike kojima se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 15. st. 1. i 2.); da ministarstva i posebne organizacije mogu donositi propise samo kad su na to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (član 16. stav 1.); da ministarstvom rukovodi ministar koji predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva (član 23. st. 1. i 2.).

Kako su osporeni pravilnici doneti u izvršavanju odredaba Zakona o planiranju i izgradnji za koje je Ustavni sud Odlukom IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom, to po oceni Suda, sledi da ni prvoosporeni Pravilni k u celini , u vreme važenja , nije bio u saglasnosti sa Ustavom, odnosno da važeći pravilnik u celini ni je u saglasnosti sa Ustavom. S obzirom na utvrđen u neustavnost osporenih Pravilnika , iz razloga neustavnosti odredaba Zakona radi čije g izvršenja su pravilnici doneti, Ustavni sud smatra da je razmatranje razlog a osporavanja zakonitosti navedenih p ravilnika, koji su izneti u inicijativama , u konkretnom slučaju bespredmetno.

Imajući u vidu da je u toku postupka ocene ustavnosti osporenih pravilnika pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, a da je ustavnost podzakonskog akta koji je donet u izvršavanju Zakona koji je Odlukom Suda oglašen neustavn im, bila predmet ocene Ustavnog suda u predmetima IU-206/2000 i IU-400/2009, kada je Sud doneo odluke kojima je utvrdio neustavnost dve u redbe Vlade donete radi izvršavanja Zakona o merama za otklanjanje i ublažavanje posledica primene sankcija međunarodnih organizacij a („Službeni glasnik RS“, br. 46/92, 7/95 i 45/02), koji je takođe Odlukom IU-206/2000 oglašen neustavn im, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11) , odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Ustavni sud takođe ukazuje da nije nadležan da donese privremenu meru kojom bi se „obustavila primena osporenih odredaba Pravilnika do okončanja postupka pred Ustavnim sudom“, kako je to jedan od inicijatora zatražio, već da, saglasno članu 168. stav 4. Ustava i članu 56. staljv 1. Zakona o Ustavnom sudu , može obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba opšteg akta čiju ustavnost ocenjuje do donošenja svoje konačne odluke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45 . tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pravilnik naveden u tački 2. izreke prestaje da važi danom objavljivanja ove o dluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti pravilnika o legalizaciji objekata

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti