Odluka o povredi prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući povredu prava na pravično suđenje zbog pogrešne primene materijalnog prava u vezi sa obračunom duga u uslovima hiperinflacije, kao i povredu prava na suđenje u razumnom roku zbog trajanja postupka od 13 godina.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-870/2010
07.03.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. marta 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba čl. 4. do 6. Pravilnika o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, broj 93/11).

2. Obustavlja se postupak za ocenu zakonitosti odredaba čl. 2b, 2v, 2g i 3. Pravilnika o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, br. 4/10 i 26/10).

3. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 4. Pravilnika iz tačke 2.

4. Rešenje iz tačke 1. dostaviti ministru građevinarstva i urbanizma, radi davanja odgovora.

5. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba Odluke o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, br. 4/10 i 26/10). Prvi inicijator je osporio zakonitost odredaba čl. 2b, 2v i 2g Pravilnika, a drugi inicijator je, pored navedenih, osporio i zakonitost odredaba čl. 3. i 4. Pravilnika. U inicijativama se ističe: da je osporenim odredbama čl. 2b, 2v i 2g Pravilnika ministar, suprotno odredbi člana 201. tačka 11) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09), propisao sadržinu zahteva za izdavanje građevinske dozvole za objekte koji se zidaju u etapama i dokumentaciju koja se podnosi uz zahtev, iako je ovlašćen da propiše samo sadržinu i način izdavanja građevinske dozvole; da su ove odredbe Pravilnika u suprotnosti sa odredbama člana 137. stav 1. i člana 158. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji, koje predviđaju izdavanje građevinske i upotrebne dozvole i za deo objekta ali samo ako on predstavlja tehničku i funkcionalnu celinu, a da objekat izgrađen do prve etape izgradnje predstavlja nedovršen objekat za koji se ne može izdati građevinska, ni upotrebna dozvola; da se lokacijskom dozvolom može predvideti i fazna izgradnja objekta, ali da „ova izgradnja predstavlja izgradnju jednog složenog objekta u više zasebnih tehnički dovršenih i potpuno funkcionalnih delova, pri čemu svaka faza mora biti završena kao celina (izgradnja stambenog objekta po lamelama, izgradnja bolnice po bolničkim blokovima i sl.)“, što nije slučaj sa objektima izgrađenim po etapama, jer oni ne predstavljaju tehničku i funkcionalnu celinu; da je neprihvatljivo osporenim Pravilnikom menjati odredbe Zakona i izdavati građevinske dozvole za nedovršene objekte; da se glavni projekat, koji je sastavni deo građevinske dozvole, izrađuje za ceo objekat i da se, s obzirom na Zakonom propisanu sadržinu građevinske dozvole i uslove za njeno izdavanje, ne može Pravilnikom smanjiti obim „radova na izgradnji da bi se to onda nazvalo građevinska dozvola za prvu i drugu etapu izgradnje“; da ministar nije bio ovlašćen da članom 3. Pravilnika propiše dokaze koji se prilažu uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole, s obzirom na to da su ovi dokazi propisani Zakonom; da je odredbom člana 3. stav 1. tačka 2) Pravilnika propisano da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnosi i dokaz o pravu svojine na objektu, a da ovaj dokaz nije propisan Zakonom; da odredbama člana 4. Pravilnika nije propisano da građevinska dozvola sadrži „rok završetka građenja“, iako je, saglasno odredbi člana 136. stav 1. tačka 5) Zakona, navedeni rok obavezan „podatak građevinske dozvole“. Nakon stupanja na snagu novog Pravilnika o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, broj 93/11), čime je prestao da važi osporeni Pravilnik, inicijatori su obavestili Sud da ostaju pri podnetim inicijativama, a prvi inicijator je osporio i zakonitost odredaba čl. 4. do 6. važećeg Pravilnika, kojima su sada uređena pitanja u vezi sa građevinskom dozvolom za prvu i drugu etapu izgradnje. Zakonitost odredaba čl. 4. do 6. važećeg Pravilnika, ovaj inicijator je osporio iz razloga zbog kojih je osporio i zakonitost odredaba čl. 2b, 2v i 2g ranije važećeg Pravilnika, s obzirom na to da, prema njegovom mišljenju, nema suštinske razlike u sadržini navedenih odredaba ova dva pravilnika. Prvi inicijator je takođe zatražio i obustavu primene važećeg Pravilnika do donošenja konačne odluke Suda.

U odgovoru ministra životne sredine i prostornog planiranja, kao donosioca osporenog akta, se ističe: da je Zakonom o planiranju i izgradnji predviđena mogućnost izdavanja građevinske dozvole i za deo objekta, ako taj deo predstavlja tehničku i funkcionalnu celinu; da je lokacijskom dozvolom, u smislu člana 54. Zakona, moguće predvideti i faznu izgradnju objekta; da se građevinska dozvola za faznu izgradnju ne bi mogla izdati ako fazna izgradnja nije predviđena lokacijskom dozvolom koja, pored ostalog, sadrži moguće i obavezujuće faze u realizaciji projekata; da je osporenim Pravilnikom propisano da glavni projekat pripremnih radova i glavni projekat prve i druge faze izgradnje objekta podležu tehničkoj kontroli koja, pored ostalog, obuhvata i usklađenost sa svim uslovima i pravilima sadržanim u lokacijskoj dozvoli, kao i proveru ispravnosti i tačnosti tehničko-tehnoloških rešenja objekta; da je investitor dužan da obezbedi stručan nadzor u toku građenja, odnosno izvođenja radova za koje je izdata građevinska dozvola, a da se upotrebna dozvola izdaje kad se utvrdi da je objekat podoban za upotrebu, „što znači da su svi radovi predviđeni građevinskom dozvolom za prvu i drugu etapu izgradnje, i glavnim projektom, završeni“. S obzirom na izneto, donosilac osporenog Pravilnika je predložio da Sud ne prihvati inicijativu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, br. 4/10 i 26/10), doneo ministar životne sredine i prostornog planiranja na osnovu ovlašćenja iz člana 201. tačka 11) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09-ispravka). Pravilnikom se bliže propisuju sadržina i način izdavanja građevinske dozvole (član 1.). S tim u vezi, osporenim Pravilnikom je propisano da se građevinska dozvola izdaje na zahtev investitora koji namerava da gradi, rekonstruiše, odnosno dogradi objekat, utvrđeno je šta sadrži zahtev za izdavanje građevinske dozvole i predviđeno je da u slučaju da se objekat gradi po delovima koji predstavljaju tehničku i funkcionalnu celinu, zahtev sadrži i podatke o planiranim fazama građenja i konačnom roku završetka radova (član 2.); propisana je sadržina građevinske dozvole koja se izdaje posebno za izvođenje pripremnih radova za objekte iz člana 133. Zakona o planiranju i izgradnji, kao i za objekte bruto razvijene građevinske površine preko 800m2 i utvrđena je dokumentacija koja se prilaže uz zahtev za izdavanje navedene građevinske dozvole (član 2a). Osporenim odredbama člana 2b Pravilnika propisano je: da građevinska dozvola koju izdaje jedinica lokalne samouprave za izgradnju zgrada bruto razvijene građevinske površine preko 800m2, na osnovu lokacijske dozvole kojom je predviđena fazna izgradnja, sadrži podatke o fazama (u daljem tekstu: etape) na koju se odnosi građevinska dozvola (stav 1.); da građevinska dozvola za prvu etapu izgradnje zgrade iz stava 1. ovog člana, sadrži podatke o konstrukciji zgrade, zaključno sa krovom, instalaterskim radovima koji se moraju izvesti u ovoj etapi (delovi instalacija ispod temeljne konstrukcije, drenaža i druge slične instalacije, kao i gromobranska instalacija u konstrukciji), a po potrebi i radove na obezbeđenju iskopa temeljne jame, susednih objekata i stabilnosti terena, kao i obavezu investitora da radove završi u roku koji odredi nadležni organ i mogućnosti da se taj rok produži za najviše šest meseci, zavisno od vrste, namene i površine zgrade, tehnologije građenja, kao i mesta gde se ista nalazi (stav 2.); da građevinska dozvola za drugu etapu izgradnje zgrade iz stava 1. ovog člana, sadrži podatke o preostalim radovima, koji nisu obuhvaćeni prvom etapom građenja, u cilju završetka izgradnje zgrade, kao i radove na uređenju slobodnih prostora na predmetnoj parceli (stav 3.); da se građevinske dozvole za prvu i drugu etapu izgradnje izdaju rešenjem, na zahtev investitora koji namerava da gradi zgradu iz stava 1. ovog člana (stav 4.); da se građevinska dozvola za prvu etapu izgradnje zgrade izdaje u roku od osam dana od dana podnošenja urednog zahteva i da se građevinska dozvola za drugu etapu izgradnje zgrade izdaje po pravnosnažnosti građevinske dozvole za prvu etapu izgradnje objekta, u roku od osam dana od dana podnošenja urednog zahteva (st. 5. i 6.). Osporenim članom 2v Pravilnika predviđeno je: da zahtev za izdavanje građevinske dozvole za prvu etapu izgradnje zgrade iz člana 2b ovog pravilnika, pored podataka iz člana 2. stav 2. Pravilnika, sadrži i podatke o: rešenju konstrukcije zgrade, izolaterskim radovima i radovima na instalacijama (vodovoda i kanalizacije, mašinskih i elektro instalacija) koji se iz tehnoloških razloga moraju izvesti u ovoj etapi izgradnje, po potrebi, izvođenju radova na rušenju i izmeštanju postojećih objekata i instalacija, obezbeđenju temeljne jame i stabilnosti terena i zaštiti susednih objekata, ako je to utvrđeno lokacijskom dozvolom (stav 1.); da se uz zahtev iz stava 1. ovog člana, pored dokumentacije navedene u članu 3. stav 1. Pravilnika, podnosi i glavni arhitektonski projekat za prvu etapu izgradnje zgrade, u tri primerka, glavni projekat konstrukcije zgrade i glavni projekat instalacija (vodovoda i kanalizacije, mašinskih instalacija i elektro instalacija), a po potrebi i glavni projekat uklanjanja postojećeg objekta i instalacija, obezbeđenja temeljne jame, stabilnosti terena i zaštite susednih objekata, kao i dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta (stav 2.). Prema odredbama osporenog člana 2g Pravilnika, zahtev za izdavanje građevinske dozvole za drugu etapu izgradnje zgrade iz člana 2b ovog pravilnika, koji se podnosi najkasnije u roku od šest meseci od dana pravnosnažnosti rešenja o izdavanju građevinske dozvole za prvu etapu izgradnje, pored podataka iz člana 2. stav 2. Pravilnika sadrži i podatke o radovima i instalacijama koji nisu obuhvaćeni prvom etapom izgradnje, a koji se odnose na preostale građevinske radove, građevinsko-zanatske radove, na instalacije vodovoda i kanalizacije, elektro instalacije, mašinske instalacije (grejanja, ventilacije, klimatizacije i gasnih instalacija), podatke o liftovima i eskalatorima, podatke o zaštiti od požara i uređenju slobodnih prostora na parceli (stav 1.), a uz zahtev iz stava 1. ovog člana, pored dokumentacije navedene u članu 3. stav 1. Pravilnika, podnosi se i glavni arhitektonsko-građevinski projekat za drugu etapu izgradnje, u tri primerka, glavni projekat instalacija vodovoda i kanalizacije, glavni projekat elektro instalacija, glavni projekat mašinskih instalacija (grejanja, ventilacije, klimatizacije i gasnih instalacija), glavni projekat liftova i eskalatora, glavni projekat zaštite od požara i glavni projekat uređenja slobodnih prostora na predmetnoj parceli (stav 2.). Osporenim članom 3. stav 1. Pravilnika propisano je da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnosi glavni projekat u tri primerka sa izveštajem o izvršenoj tehničkoj kontroli, usklađen sa pravilima građenja sadržanim u lokacijskoj dozvoli, kao i dokumentacija utvrđena Zakonom o planiranju i izgradnji, i to - 1) lokacijska dozvola, 2) dokaz o pravu svojine, odnosno pravu zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, 3) dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i 4) dokaz o uplati administrativne takse, dok je odredbom osporenog stava 2. istog člana Pravilnika predviđeno da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju objekata, za koje građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno autonomna pokrajina podnosi, pored dokumentacije iz stava 1. ovog člana, i izveštaj revizione komisije iz člana 132. Zakona. Osporenim članom 4. Pravilnika propisano je da se građevinska dozvola izdaje rešenjem, u roku od osam dana od dana podnošenja urednog zahteva za izdavanje građevinske dozvole i utvrđeni su podaci koje sadrži dispozitiv rešenja, pored podataka propisanih zakonom (st. 1. i 2.), kao i podaci koji se unose u obrazloženju rešenja, pored već propisanih podataka (stav 3.).

Osporeni Pravilnik je prestao da važi 17. decembra 2011. godine, kada je stupio na snagu Pravilnik o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, broj 93/11), koji je doneo ministar životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja, takođe na osnovu ovlašćenja iz člana 201. tačka 11) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11). Sadržina i način izdavanja građevinske dozvole za prvu i drugu etapu izgradnje, sadržina zahteva za njihovo izdavanje i dokumentacija koja se podnosi uz zahtev su u važećem Pravilniku uređeni odredbama čl. 4. do 6, čiju je zakonitost jedan od inicijatora takođe osporio. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je osporenom odredbom člana 4. stav 1. Pravilnika propisano da građevinska dozvola za izgradnju zgrada bruto razvijene građevinske površine preko 800m2, na osnovu pravnosnažnog rešenja o lokacijskoj dozvoli kojim je predviđena fazna, odnosno etapna izgradnja, sadrži podatke o fazama, odnosno etapama na koje se odnosi građevinska dozvola, a da je osporenim odredbama st. 2. i 3. navedenog člana Pravilnika na isti način, kao i u prvoosporenom Pravilniku, određena sadržina građevinske dozvole za prvu i drugu etapu izgradnje. Osporenim odredbama st. 4. i 5. navedenog člana 4. Pravilnika propisano je da se građevinske dozvole za prvu i drugu etapu izgradnje izdaju rešenjem, na zahtev investitora koji namerava da gradi zgradu iz stava 1. ovog člana, u roku od osam dana od dana podnošenja urednog zahteva, odnosno da se građevinska dozvola za drugu etapu izgradnje izdaje po pravnosnažnosti građevinske dozvole za prvu etapu izgradnje objekta, u roku od osam dana od dana podnošenja urednog zahteva. Osporenim odredbama čl. 5. i 6. Pravilnika je, na isti način kao i u prvoosporenom Pravilniku, utvrđena sadržina zahteva za izdavanje građevinske dozvole za prvu i drugu etapu izgradnje zgrade, odnosno dokumentacija koja se podnosi uz ove zahteve. Odredbama člana 7. Pravilnika uređena je dokumentacija koja se podnosi uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole, i to tako što je propisano: da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnosi idejni ili glavni projekat u tri primerka (stav 1.); da se pored tehničke dokumentacije iz stava 1. ovog člana, uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole prilaže i - 1) pravnosnažno rešenje o lokacijskoj dozvoli, 2) dokaz o pravu svojine, odnosno pravu zakupa na građevinskog zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, odnosno drugi dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima predviđen Zakonom, 3) dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, 4) dokaz o uplati administrativne takse (stav 2.); da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju objekata za koje građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno autonomna pokrajina podnosi, pored dokumentacije iz st. 1. i 2. ovog člana, i izveštaj revizione komisije u skladu sa članom 135. stav 13. Zakona (stav 3.).

Odredbom člana 201. tačka 11) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US, 24/11 i 121/12), koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporenih pravilnika, propisano je da ministar propisuje bliže sadržinu i način izdavanja građevinske dozvole (čl. 136. i 137.). Zakonom je takođe propisano: da se ovim zakonom uređuje, pored ostalog, i izgradnja objekata (član 1.); da je izgradnja objekata skup radnji koji obuhvata: prethodne radove, izradu i kontrolu tehničke dokumentacije, pripremne radove za građenje, građenje objekta i stručni nadzor u toku građenja objekta i da je građenje izvođenje građevinskih i građevinsko-zanatskih radova, ugradnja instalacija, postrojenja i opreme (član 2. tač. 30) i 31)). Odredbama člana 54. Zakona propisano je, između ostalog, da se lokacijska dozvola izdaje rešenjem za izgradnju novih i dogradnju postojećih objekata, za objekte za koje se po ovom zakonu izdaje građevinska dozvola, a sadrži sve uslove i podatke potrebne za izradu tehničke dokumentacije, u skladu sa važećim planskim dokumentom (stav 1.) i da se lokacijskom dozvolom, po zahtevu investitora može predvideti i fazna, odnosno etapna izgradnja (stav 2.). Prema odredbama Zakona, građenje objekta vrši se na osnovu građevinske dozvole i tehničke dokumentacije, pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom (član 110.), a tehnička dokumentacija za građenje i rekonstrukciju objekta se izrađuje kao generalni projekat, idejni projekat, glavni projekat, izvođački projekat i projekat izvedenog objekta (član 116.). Zakonom je takođe propisana obavezna sadržina idejnog projekta (član 118.), glavnog projekta (član 119.) i obavezna sadržina posebnih vrsta glavnog projekta (čl. 120. do 122.). Odredbe Zakona o planiranju i izgradnji kojima se uređuje izdavanje građevinske dozvole i druga pitanja u vezi sa ovom dozvolom, sistematizovane su u okviru Glave VI ovog zakona (čl. 133. do 147.). Tako je odredbama člana 135. Zakona propisana, pored ostalog, dokumentacija koja se prilaže uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole i određeno je: da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole prilaže - 1) lokacijska dozvola, 2) idejni ili glavni projekat u tri primerka, sa izveštajem o izvršenoj tehničkoj kontroli, 3) dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno dokaz o pravu svojine na objektu ako se izvode radovi na nadziđivanju objekta, 4) dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, te 5) dokaz o uplati administrativne takse (stav 1.); da se za izgradnju linijskih infrastrukturnih objekata, kao dokaz u smislu stava 1. tačka 3) ovog člana, može dostaviti i konačno rešenje o eksproprijaciji i dokaz da je krajnji korisnik eksproprijacije obezbedio novčana sredstva u visini tržišne vrednosti nepokretnosti, odnosno ugovor o ustanovljavanju prava službenosti sa vlasnikom poslužnog dobra, odnosno saglasnost vlasnika predmetnog zemljišta (stav 3.); da se za izgradnju ili izvođenje radova na građevinskom zemljištu ili objektu koji je u vlasništvu više lica uz zahtev prilaže i overena saglasnost tih lica, a ako se izvode radovi na nadziđivanju, prilaže se i ugovor zaključen u skladu sa posebnim zakonom (stav 4.); da za izgradnju ili izvođenje radova na izgradnji objekata za službene potrebe diplomatsko-konzularnih predstavništava stranih država, odnosno kancelarija međunarodnih organizacija u Republici Srbiji, ukoliko je to propisano bilateralnim sporazumom, investitor nema obavezu da dostavi dokaz iz stava 1. tačka 4) ovog člana, ako postoji reciprocitet sa tom stranom državom, o čemu potvrdu izdaje ministarstvo nadležno za spoljne poslove (stav 5.); da se za izgradnju energetskih objekata, uz zahtev iz stava 1. ovog člana prilaže i energetska dozvola u skladu sa posebnim zakonom (stav 6.) i da se za objekte za koje građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, uz zahtev iz stava 1. ovog člana prilaže glavni projekat i izveštaj revizione komisije (stav 13.). Odredbama člana 136. stav 1. Zakona propisana je sadržina građevinske dozvole, pa je, između ostalog, predviđeno da građevinska dozvola sadrži, naročito, podatak o roku važenja građevinske dozvole i roku završetka građenja. Saglasno odredbama člana 137. Zakona, građevinska dozvola se izdaje za ceo objekat, odnosno za deo objekta, ako taj deo predstavlja tehničku i funkcionalnu celinu (stav 1.), pripremni radovi se izvode na osnovu građevinske dozvole iz stava 1. ovog člana (stav 2.), a pripremni radovi za objekte iz člana 133. ovog zakona (objekti za koje građevinsku dozvolu za izgradnju izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva), kao i za objekte bruto razvijene građevinske površine preko 800m2, mogu se izvoditi i na osnovu posebne građevinske dozvole (stav 3.), uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole iz stava 3. ovog člana, prilaže se rešenje o lokacijskoj dozvoli i glavni projekat za izvođenje pripremnih radova (stav 4.), rešenje iz stava 3. ovog člana donosi organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole, u roku od osam dana od dana podnošenja uredne dokumentacije (stav 5.), na rešenje iz stava 3. ovog člana može se izjaviti žalba u roku od osam dana od dana dostavljanja, a ako je rešenje izdalo ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, može se tužbom pokrenuti upravni spor (stav 6.). Saglasno odredbama člana 138a Zakona, građenju se može pristupiti na osnovu pravnosnažnog rešenja o građevinskoj dozvoli i prijavi radova iz člana 148. ovog zakona (stav 1.), a investitor može pristupiti građenju i na osnovu konačnog rešenja o građevinskoj dozvoli i prijavi radova iz člana 148. ovog zakona, na sopstveni rizik i odgovornost (stav 2.).

Polazeći od odredbe člana 54. stav 2. Zakona, kojom je predviđeno da se lokacijskom dozvolom, po zahtevu investitora može predvideti i fazna, odnosno etapna izgradnja, Ustavni sud je, u cilju razmatranja spornih pitanja koja se javljaju u ovom predmetu, uzeo u obzir i relevantne odredbe člana 7. Pravilnika o sadržini informacije o lokaciji i o sadržini lokacijske dozvole („Službeni glasnik RS“, broj 3/10), kojima se utvrđuje sadržina lokacijske dozvole. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je odredbama navedenog člana Pravilnika, između ostalog, propisano: da lokacijska dozvola, koja se u skladu sa Zakonom izdaje rešenjem, u dispozitivu rešenja sadrži, naročito, moguće i obavezujuće faze u realizaciji projekta (stav 1. tačka 9)) i da lokacijska dozvola, koja se izdaje za ceo objekat, u dispozitivu rešenja sadrži i podatke o mogućnosti fazne izgradnje, ako ti radovi predstavljaju tehničko-tehnološku, ambijentalnu, odnosno građevinsku celinu (posebne lamele objekta i sl.) ili je za njihovo izvođenje predviđeno izdavanje posebne građevinske dozvole (pripremni radovi, izvođenje radova na formiranju temeljne jame do kote 0 i sl.), ako se radi o objektu za koji je Zakonom predviđena mogućnost fazne izgradnje i ako postoji zahtev investitora za faznu izgradnju, u kom slučaju svaka faza mora biti precizno definisana (stav 2.).

Iz svega navedenog proizlazi:

- da je Zakonom propisana mogućnost da se lokacijskom dozvolom, po zahtevu investitora, predvidi i fazna, odnosno etapna izgradnja, pri čemu Zakon ne definiše ovu izgradnju;

- da iz odredaba Pravilnika o sadržini informacije o lokaciji i o sadržini lokacijske dozvole proizlazi da fazna izgradnja podrazumeva radove koji predstavljaju tehničko-tehnološku, ambijentalnu, odnosno građevinsku celinu (posebne lamele objekta i sl.), odnosno radove za čije je izvođenje predviđeno izdavanje posebne građevinske dozvole (pripremni radovi, izvođenje radova na formiranju temeljne jame do kote 0 i sl.);

- da je Zakonom određen način izdavanja građevinske dozvole u zavisnosti od toga da li je predmet dozvole ceo objekat, deo objekta koji predstavlja tehničku i funkcionalnu celinu ili izvođenje pripremnih radova za određene objekte (član 137.), i da Zakonom nije, kao način izdavanja građevinske dozvole, predviđeno izdavanje ove dozvole po etapama izgradnje određenih zgrada;

- da odredbom člana 201. tačka 11) Zakona, koja je bila pravni osnov za donošenje osporenih pravilnika, nije dato ovlašćenje ministru da, kao način izdavanja građevinske dozvole, uvede izdavanje ove dozvole po etapama izgradnje određenih zgrada, s obzirom na to da su načini izdavanja ove dozvole utvrđeni Zakonom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se pri odlučivanju o podnetim inicijativama osnovano može postaviti kao sporno ustavnopravno pitanje da li je ministar bio ovlašćen da osporenim pravilnicima predvidi izdavanje građevinske dozvole za prvu i drugu etapu izgradnje određenih zgrada.

S obzirom na navedeno sporno pitanje, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredaba čl. 4. do 6. Pravilnika o sadržini i načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, broj 93/11), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Istovremeno, Sud je odlučio da rešenje o pokretanju postupka dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (tač. 4. i 5. izreke).

U pogledu zahteva inicijatora za ocenu zakonitosti odredaba čl. 2b, 2v i 2g ranije važećeg Pravilnika, Ustavni sud ukazuje da odredbe čl. 4. do 6. Pravilnika koji je na snazi i za koje je Sud pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti, sadržinski odgovaraju osporenim odredbama čl. 2b, 2v i 2g ranije važećeg Pravilnika. S tim u vezi, Ustavni sud je mišljenja da su se stekli uslovi da se Sud o zakonitosti osporenih odredaba čl. 2b, 2v i 2g ranije važećeg Pravilnika, izjasni kroz ocenu zakonitosti odredaba čl. 4. do 6. važećeg Pravilnika. Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da su prestale procesne pretpostavke za vođenje postupka za ocenu zakonitosti odredaba čl. 2b, 2v i 2g Pravilnika („Službeni glasnik RS“, br. 4/10 i 26/10), pa je, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu postupak obustavio, kao u tački 2. izreke.

U vezi sa razlozima osporavanja člana 3. ranije važećeg Pravilnika sa aspekta ovlašćenja ministra da propiše dokumentaciju koja se prilaže uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole, Ustavni sud konstatuje da su ovim članom Pravilnika preuzete, u jednom delu, odredbe člana 135. Zakona kojima je utvrđena navedena dokumentacija. Međutim, kako je Ustavni sud do sada više puta ukazivao, preuzimanje zakonskih odredaba u akt niže pravne snage, kao što je u konkretnom slučaju osporeni Pravilnik, ne čini samo po sebi osporeni Pravilnik nezakonitim, ukoliko je preuzimanje izvršeno na način da se ne vrše promene u tekstu preuzete odredbe, odnosno ukoliko je odredba koja se preuzima tako formulisana da se iz nje jasno vidi da su određena pitanja i odnosi izvorno uređeni zakonom, a ne podzakonskim propisom koji je donet za njegovo izvršenje. U vezi sa tim, Ustavni sud je utvrdio da je, preuzimajući zakonska rešenja u ovoj pravnoj stvari, odredbom stava 1. osporenog člana 3. Pravilnika ministar predvideo da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnosi isključivo glavni projekat iako Zakon, alternativno, propisuje i mogućnost podnošenja idejnog projekta koji, imajući u vidu njegovu sadržinu kao i da prethodi izradi glavnog projekta, predstavlja niži nivo razrade uslova i načina izgradnje objekta u odnosu na glavni projekat. S obzirom na izneto, Ustavni sud ukazuje da bi se osnovano moglo postaviti pitanje saglasnosti navedene odredbe člana 3. Pravilnika iz 2010. godine sa Zakonom koji je, kao što je navedeno, na drugačiji način uredio vrstu tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole. Međutim, imajući u vidu da je, u toku postupka pred Ustavnim sudom, prvoosporeni Pravilnik prestao da važi, da je odredbama važećeg Pravilnika predviđena mogućnost da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnese idejni ili glavni projekat i da u pogledu dokumentacije koju nije izričito preuzeo iz Zakona, važeći Pravilnik upućuje na zakonska rešenja u ovoj pravnoj stvari (član 7. stav 1. i stav 2. tačka 2)), čime su odredbe osporenog člana 3. ranije važećeg Pravilnika usaglašene sa Zakonom, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 57. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak u ovom delu jer je ocenio da zbog otklanjanja posledica nezakonitosti ne treba doneti odluku o utvrđivanju nezakonitosti osporenog člana 3. Pravilnika u vreme njegovog važenja, kao u tački 2. izreke. S obzirom na izložene razloge za obustavu postupka za ocenu zakonitosti člana 3. ranije važećeg Pravilnika u celini, posebno razmatranje materijalnopravnih razloga osporavanja zakonitosti odredbe stava 1. tačka 2) navedenog člana Pravilnika, koje je istakao jedan od inicijatora, Sud je ocenio kao bespredmetno.

Razmatrajući odredbe člana 4. ranije važećeg Pravilnika, Ustavni sud je utvrdio da inicijator osporava njihovu zakonitost isključivo iz razloga što ovim odredbama nije, kao sastavni deo dispozitiva rešenja kojim se izdaje građevinska dozvola, propisan rok završetka građenja, usled čega su ove odredbe, po mišljenju inicijatora, nesaglasne sa odredbom člana 136. stav 1. tačka 5) Zakona, kojom je navedeni rok predviđen kao obavezan podatak građevinske dozvole.S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da su odredbama stava 2. osporenog člana 4. ranije važećeg Pravilnika taksativno utvrđeni podaci koje sadrži dispozitiv rešenja o građevinskoj dozvoli i propisano je da ove podatke dispozitiv rešenja sadrži pored podataka koji su već propisani zakonom, što uključuje i rok završetka građenja, kao jedan od podataka koji je predviđen odredbom člana 136. stav 1. tačka 5) Zakona. Na ovaj način, po oceni Ustavnog suda, donosilac osporenog akta je Pravilnikom indirektno preuzeo zakonska rešenja kada je u pitanju sadržina građevinske dozvole, što samo po sebi nije nezakonito, koja je rešenja dalje bliže razradio odredbama stava 2. osporenog člana 4. Pravilnika, pri čemu je njegovo opredeljenje da to učini generalnim upućivanjem na odredbe Zakona koje sadrže ove podatke, a ne pojedinačnim navođenjem ovih podataka, stvar nomotehničke izrade Pravilnika, za čiju ocenu, saglasno odredbama člana 167. Ustava, Ustavni sud nije nadležan. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se razlozima iznetim u inicijativi ne dovodi u pitanje saglasnost osporenog člana 4. Pravilnika sa odredbama člana 136. Zakona, te je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u ovom delu odbacio kao očigledno neosnovanu, rešavajući kao u tački 3. izreke.

Ustavni sud takođe ukazuje da nije nadležan da donese privremenu meru kojom bi se „obustavila primena važećeg Pravilnika do donošenja konačne odluke Suda“, kako je to jedan od inicijatora zatražio, već da, saglasno članu 168. stav 4. Ustava, može obustaviti samo izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Pravilnika do donošenja svoje konačne odluke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 1) i 7) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka o povredi prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti