Odluka Ustavnog suda o neustavnosti naknade za prioritetno rešavanje predmeta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 8a Uredbe o visini naknade Republičkog geodetskog zavoda nije u saglasnosti sa Ustavom. Osporena odredba, koja omogućava prioritetno rešavanje uz uvećanu naknadu od 100%, ocenjena je kao diskriminatorna po imovnom stanju.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-872/2010
04.07.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 4. jula 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 8a Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", br. 45/02 i 15/10) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Uredbe iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 1. stav 2. i člana 8a Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", broj 45/02) i tarifnog broja 17. Tarife naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo osporene Uredbe. Pored ovoga, podnetim inicijativama se osporava ustavnost i zakonitost odredbe člana 8a stav 1. navedene Uredbe, koja je inkorporisana u integralni tekst Uredbe članom 2. Uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanja usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", broj 15/10), kojom je propisano da se za izdavanje podataka i pružanje usluga koje Republički geodetski zavod, po izričitom zahtevu za prioritetno rešavanje, prekoredno uzima u rad, naknada utvrđena Tarifom uvećava 100 %. Prema navodima inicijatora, osporena odredba Uredbe u suprotnosti je sa članom 21. Ustava Republike Srbije kojim se zabranjuje svaka diskriminacija, a posebno po taksativno nabrojanim osnovima, među kojima je i imovno stanje. P o mišljenju inicijatora, osporeno zakonsko rešenje dovodi do posredne diskriminacije osoba lošijeg imovinskog stanja koje nisu u mogućnosti da plate naknadu utvrđenu Tarifom uvećanu 100% da bi se po njihovom zahtevu prioritetno rešavalo. Takođe, inicijator ističe da usluge za koje je uvedena uvećana naknada predstavljaju usluge koje moraju biti dostupne svim građanima pod jednakim uslovima, bez obzira na njihovo imovno stanje, kao i da se radi o uslugama koje ni na koji način ne predstavljaju "luksuz". Pri tome, jedan od podnosilaca inicijative navodi da se ne traže nikakvi opravdani razlozi za prekoredno rešavanje ovih predmeta, već je dovoljno samo da se plati iznos naknade uvećan 100%. Iznosi mišljenje da je logično da ako neka stranka zahteva da se prekoredno odluči o njenom zahtevu, navede razloge zbog kojih takav zahtev podnosi, te da starešina organa koji odlučuje o zahtevu treba da ceni opravdanost ovih razloga i da, ukoliko smatra da su osnovani, izda nalog da se ovakav zahtev prekoredno reši. Jedan od inicijatora osporava ustavnost i zakonitost odredbe člana 8a stav 1. Uredbe i sa stanovišta njene usklađenosti sa odredbom člana 91. stav 1. Ustava, kojom je propisano da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom. Predlaže se da Sud, na osnovu člana 56. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11), obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe člana 8a navedene Uredbe.

Ustavni sud je, na sednici održanoj 3. aprila 2013. godine , doneo Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 8a navedene Uredbe i o odbacivanju inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 1. stav 2. Uredbe i tarifnog broja 17 Tarife naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo Uredbe. Navedeno Rešenje je dostavljeno Vladi 24. aprila 2013. godine radi davanja odgovora, ali Vlada u ostavljenom roku nije dostavila traženi odgovor, pa je Ustavni sud nastavio postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - O dluka US).

Razmatrajući navode inicijatora u vezi osporavanja ustavnosti odredbe člana 8a stav 1. Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanja usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", br oj 45/02) , kao i odredbe stava 2. istog člana, koje su unete u osnovni tekst Uredbe članom 2. Uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanja usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", broj 15/10), Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 8a Uredbe u integralnom tekstu u celini i da se kao sporna postavljaju dva osnovna ustavnopravna pitanja:

1) da li se osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe, kojom se omogućava prekoredno rešavanje predmeta samo na osnovu plaćanja određenog novčanog iznosa u vidu uvećanja Tarifom propisane naknade za 100%, stranke kojima se na ovaj način prioritetno rešavaju predmeti stavljaju u povlašćeni položaj u odnosu na druge stranke, te da li se time povređuje ustavno načelo zabrane diskriminacije utvrđeno članom 21. Ustava;

2) da li se osporenom regulativom člana 8a Uredbe uskraćuje pravo drugih lica koja su ranije podnela zahtev za upis u katastar nepokretnosti da steknu svojinu i druga imovinska prava na nepokretnostima, pa time i da mirno uživaju svojinu i druga imovinska prava stečena na osnovu zakona, s obzirom na to da se svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti (konstitutivnost upisa), a da je odredbom člana 8a stav 2. osporene Uredbe poštovanje redosleda rešavanja podnetih zahteva predviđeno samo u odnosu na provođenje promene u bazi podataka katastra na istoj nepokretnosti na koju se odnosi zahtev iz stava 1. ovog člana.

U sprovedenom prethodnom postupku utvrđeno je da je osporenu Uredbu o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda donela Vlada Republike Srbije, pozivajući se na odredbu člana 132. Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima ("Službeni glasnik RS", br. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 i 101/05), kojom je bilo propisano da visinu naknade za korišćenje i razgledanje podataka i za pružanje usluga iz člana 131. stav 2. ovog zakona utvrđuje Vlada. Navedeni Zakon prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, stupanjem na snagu Zakona o državnom premeru i katastru ("Službeni glasnik RS", broj 72/09), kojim je u članu 174. takođe propisano da se za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Zavod plaća naknada, da visinu naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga utvrđuje Vlada na osnovu vrste i vrednosti podataka, vrednosti nepokretnosti, troškova prikupljanja podataka i utvrđivanja nastalih promena na nepokretnosti, troškova obrade i provođenja podataka u bazi geodetsko-katastarskih podataka, troškova arhiviranja i čuvanja podataka, troškova održavanja baze geodetsko-katastarskih podataka i upisa prava u katastar nepokretnosti, a da se pod uslugama Zavoda smatraju terenski i kancelarijski radovi iz delokruga Zavoda.

Odredbama člana 1. Uredbe propisano je: da se ovom uredbom uređuje visina naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda (stav 1.); da se pod uslugom, u smislu ove uredbe, smatra uviđaj na terenu i provođenje promena na katastarskom planu i katastarskom operatu (osporeni stav 2.). Odredbom člana 2. Uredbe propisano je da se visina naknade utvrđuje Tarifom naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo ove uredbe i izražena je u bodovima.

Osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe propisano je da se za izdavanje podataka i pružanje usluga koje Republički geodetski zavod, po izričitom zahtevu za prioritetno rešavanje, prekoredno uzima u rad, naknada utvrđena Tarifom uvećava 100%. Prema stavu 2. navedenog člana Uredbe, koji je u neposrednoj pravnoj vezi sa odredbom stava 1. istog člana, propisano je da, kad se zahtev iz stava 1. ovog člana odnosi na provođenje promena u bazi podataka katastra na istoj nepokretnosti, mora se poštovati redosled rešavanja podnetih zahteva.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom (član 97. tačka 15.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Za ocenu ustavnosti odredaba člana 8a navedene Uredbe, sa stanovišta načela jedinstva pravnog poretka izraženog u odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava , prema oceni Suda, od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o državnom premeru i katastru ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 18/10) uređeni su stručni poslovi i poslovi državne uprave koji se odnose na državni premer i katastar nepokretnosti (član 1.), utvrđena su načela katastra nepokretnosti , među kojima je i načelo upisa koje podrazumeva da se svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti (konstitutivnost upisa), a prestaju brisanjem upisa (član 60. stav (1)), propisano je da se upis u katastar nepokretnosti vrši na osnovu ovog zakona i drugih propisa (član 64.), te propisano da se upis u katastar nepokretnosti i utvrđivanje reda prvenstva prava vrši prema vremenskom redosledu podnošenja zahteva za upis, osim ako je zakonom drukčije određeno (član 65.) .

Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa ("Službeni list SFRJ", br. 6/80 i 36/90 i "Službeni list SRJ", broj 29/06) , koji se sada primenjuje kao republički zakon, propisano je: da se sticanje, zaštita i prestanak prava svojine, prava službenosti, prava stvarnog tereta i prava zaloge uređuju zakonom (član 7.); da se pravo svojine stiče po samom zakonu, na osnovu pravnog posla i nasleđivanjem, kao i odlukom državnog organa, na način i pod uslovima određenim zakonom (član 20.); da se na osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnosti stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom (član 33.); da pravo svojine koje određeno lice ima na stvar prestaje kad drugo lice stekne pravo svojine na tu stvar (član 45.).

Zakonom o zabrani diskriminacije ("Službeni glasnik RS", broj 22/09) propisano je: da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije (član 4.); da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog, odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje (član 8.); da svako ima pravo na jednak pristup i jednaku zaštitu svojih prava pred sudovima i organima javne vlasti (član 15.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), između ostalog, propisano je: da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6. stav 1.).

Imajući u vidu sve relevantne odredbe Ustava i navedenih zakona, Ustavni sud smatra da se osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe, kojom se omogućava prekoredno rešavanje predmeta samo na osnovu plaćanja određenog novčanog iznosa u vidu uvećanja Tarifom propisane naknade za 100%, stranke kojima se na ovaj način prioritetno rešavaju predmeti stavljaju u povlašćeni položaj u odnosu na druge stranke, te da se time povređuje ustavno načelo zabrane diskriminacije utvrđeno članom 21. Ustava, kojim se garantuje jednakost građana u pravima i obavezama pred Ustavom i zakonom i zabranjuje svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po taksativno nabrojanim osnovama, među kojima je i imovno stanje. Pored toga, Ustavni sud nalazi da se u odsustvu bližeg određivanja i definisanja konkretnih slučajeva, odnosno pravnih situacija u kojima je, iz naročito opravdanih razloga, potrebno određenim licima omogućiti prekoredno izdavanje podataka i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda, uskraćuje pravo drugih lica koja su ranije podnela zahtev za upis u katastar nepokretnosti da steknu svojinu i druga imovinska prava na nepokretnostima, pa time i da mirno uživaju svojinu i druga imovinska prava stečena na osnovu zakona u skladu sa odredbom člana 58. stav 1. Ustava. Naime, imajući u vidu da se na osnovu odredbe člana 60. stav 1. Zakona o državnom premeru i katastru svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti (konstitutivnost upisa), a da je odredbom člana 8a stav 2. osporene Uredbe poštovanje redosleda rešavanja podnetih zahteva predviđeno samo u odnosu na provođenje promene u bazi podataka katastra na istoj nepokretnosti na koju se odnosi zahtev iz stava 1. ovog člana, Ustavni sud smatra da se ovakvim propisivanjem onemogućava svim licima, koja su se zahtevom obratila Republičkom geodetskom zavodu za izdavanje podataka ili pružanje usluga , pravo na jednak pristup državnom organu , od čega može zavisiti sticanje i uživanje njihovih imovinskih prava.

Pored iznetog, Ustavni sud smatra da se i sa stanovišta ustavnog principa kojim se garantuje jedinstvo pravnog poretka (član 4. stav 1. i član 194. stav 1. Ustava ), posebnim propisima ne može otežavati položaj pojedinih kategorija lica u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i interesa, već se mora voditi računa da ostvarivanje prava i pravnih interesa jednih lica ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom. U suprotnom, može se dovesti u pitanje ostvarivanje prava pojedinih građana, odnosno uvesti nejednako postupanje organa javne vlasti prema građanima. U odnosu na načelo efikasnosti rada organa javne vlasti, Ustavni sud ističe da se ono ne može ostvarivati na štetu građana, već je dužnost organa da obezbedi kvalitetno ostvarivanje i zaštitu prava i pravnih interesa na jednak način za sv e građan e. Ovo posebno kada je u pitanju ostvarivanje i zaštita prava svojine, budući da postoji pozitivna obaveza države da stvori zakonski okvir putem koga će se obezbediti efikasna zaštit a prava pojedinaca .

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u tački 1. izreke.

Budući da je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je , saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredaba člana 8a Uredbe, rešavajući kao u tački 2. izreke.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 8a Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti naknade za prioritetno rešavanje predmeta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti