Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti uredbe

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti člana 8a Uredbe o naknadama Republičkog geodetskog zavoda. Osporena odredba, koja omogućava uvećanje naknade za 100% radi prioritetnog rešavanja predmeta, dovodi u pitanje načelo zabrane diskriminacije po osnovu imovnog stanja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-872/2010
03.04.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. aprila 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 8a Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", br. 45/02 i 15/10).

2. Ovo rešenje dostaviti Vladi radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 30 dana od dana dostavljanja Rešenja.

4. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 1. stav 2. Uredbe iz tačke 1. i tarifnog broja 17. Tarife naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo Uredbe iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 1. stav 2. i člana 8a Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", broj 45/02) i tarifnog broja 17. Tarife naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo osporene Uredbe. U inicijativama se navodi da usluge Republičkog geodetskog zavoda za koje se plaćaju naknade za korišćenje podataka premera i katastra imaju značenje odlučivanja o određenim pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica u posebnom upravnom postupku, te da ove radnje treba da podležu plaćanju republičkih administrativnih taksi, a ne naknada. Pored ovoga, podnetim inicijativama se osporava ustavnost i zakonitost odredbe člana 8a stav 1. navedene Uredbe, koja je inkorporisana u integralni tekst Uredbe članom 2. Uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanja usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", broj 15/10), kojom je propisano da se za izdavanje podataka i pružanje usluga koje Republički geodetski zavod, po izričitom zahtevu za prioritetno rešavanje prekoredno uzima u rad, naknada utvrđena Tarifom uvećava 100%. Prema navodima inicijatora, ova osporena odredba Uredbe u suprotnosti je sa članom 21. Ustava Republike Srbije kojim se zabranjuje svaka diskriminacija, a posebno po taksativno nabrojanim osnovima, među kojima je i imovno stanje. Prema mišljenju inicijatora, osporeno uredbeno rešenje dovodi do posredne diskriminacije osoba lošijeg imovinskog stanja koje nisu u mogućnosti da plate naknadu utvrđenu Tarifom uvećanu 100% da bi se po njihovom zahtevu prioritetno rešavalo. Takođe, inicijator ističe da usluge za koje je uvedena uvećana naknada predstavljaju usluge koje moraju biti dostupne svim građanima pod jednakim uslovima, bez obzira na njihovo imovno stanje, kao i da se radi o uslugama koje ni na koji način ne predstavljaju "luksuz". Pri tome, jedan od podnosilaca inicijative navodi da se ne traže nikakvi opravdani razlozi za prekoredno rešavanje ovih predmeta, već je dovoljno samo da se plati iznos naknade uvećan 100%. Iznosi mišljenje da je logično da ako neka stranka zahteva da se prekoredno odluči o njenom zahtevu, navede razloge zbog kojih takav zahtev podnosi, te da starešina organa koji odlučuje o zahtevu treba da ceni opravdanost ovih razloga i da, ukoliko smatra da su osnovani, izda nalog da se ovakav zahtev prekoredno reši. Predlaže da Sud, na osnovu člana 56. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11) obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe člana 8a navedene Uredbe.

Jedan od inicijatora osporava ustavnost i zakonitost odredbe člana 8a stav 1. i sa stanovišta njene usklađenosti sa odredbom člana 91. stav 1. Ustava, kojom je propisano da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, kao i sa stanovišta odredbe člana 174. Zakona o državnom premeru i katastru ("Službeni glasnik RS", broj 72/09), navodeći da se predmetna naknada naplaćuje za korišćenje podataka i za usluge koje Republički geodetski zavod pruža, ali ne i onda kada kao nadležni državni organ odlučuje i rešava o pravima, obavezama ili pravnim interesima stranaka o čijim zahtevima se odlučuje. S tim u vezi, inicijator ističe da je u članu 10. Zakona o državnom premeru i katastru propisan delokrug Geodetskog zavoda, a u članu 11. istog zakona upravni poslovi koje rešava, te je Vlada, po njegovom mišljenju, donoseći osporenu Uredbu prekoračila svoja ovlašćenja, budući da je propisala predmetnu naknadu i za vršenje upravnih radnji i poslova vezanih za odlučivanje o pravima i obavezama fizičkih ili pravnih lica po odredbama čl. 73. do 89. i čl. 121. do 137. navedenog zakona. Stoga smatra da u ovakvim slučajevima treba da se naplaćuju Zakonom propisane republičke administrativne takse u fiksnom iznosu, a ne da se plaćaju naknade koje se, u smislu člana 2. stav 1. osporene Uredbe, usklađuju sa rastom cena na malo.

Na zahtev Ustavnog suda, Vlada je dostavila odgovor 4. januara 2013. godine u kome je navela da su navodi inicijatora neosnovani, jer je postojao pravni osnov za utvrđivanje i naplatu navedene naknade, budući da je zakonom propisana obaveza plaćanja ove naknade i uređeni su elementi i kriterijumi za utvrđivanje njene visine, te da su oni striktno poštovani prilikom donošenja osporene Uredbe. Donosilac akta ističe da je osporena odredba člana 8a Uredbe imala za cilj da omogući licima koja imaju potrebu da se u što kraćem roku, a pre isteka zakonom propisanog roka za donošenje rešenja, upišu u katastar nepokretnosti (npr. uzimanje kredita, odlazak u inostranstvo i sl.), te da su propisivanjem da se za tu vrstu usluge plaća uvećana naknada stvoreni finansijski uslovi da se prekovremenim radom zaposlenih omogući hitan upis u katastar nepokretnosti, a da se na taj način ne ugroze prava drugih lica koja su ranije podnela zahtev za upis. Što se tiče navoda podnosioca inicijative da za radnje državnog organa u upravnom postupku, kada odlučuje o pravima i obavezama fizičkih ili pravnih lica, treba da se naplaćuje republička administrativna taksa koja se propisuje zakonom, a ne naknada, Vlada ističe da osporenim odredbama tarifnog broja 17 Tarife, koja je sastavni deo Uredbe, nije propisana naknada za rad Republičkog geodetskog zavoda u upravnom postupku u kojem odlučuje o pravu fizičkog ili pravnog lica da bude upisano u katastar nepokretnosti, već naknada za uslugu provođenja promene u katastru nepokretnosti koja se odnosi na određenu nepokretnost, odnosno imaoca prava na nepokretnosti. Navodi da se u upravnom postupku koji se vodi kod Republičkog geodetskog zavoda – nadležne Službe za katastar nepokretnosti, po zahtevu za provođenje promene u katastru nepokretnosti, plaća republička administrativna taksa za zahtev i rešenje, saglasno Zakonu o republičkim administrativnim taksama, a ne naknada. Donosilac osporene Uredbe navodi da se naknada za provođenje promene u bazi podataka katastra nepokretnosti naplaćuje samo onda kada je rešenjem dozvoljen upis u katastar nepokretnosti. U slučaju kada je rešenjem odbijen ili odbačen zahtev za upis u katastar nepokretnosti, a podnosilac zahteva je prilikom podnošenja zahteva platio naknadu za upis, naknada se tada vraća, saglasno članu 127. stav 2. Zakona.

U sprovedenom prethodnom postupku utvrđeno je da je osporenu Uredbu o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", br. 45/02 i 15/10) donela Vlada Republike Srbije, pozivajući se na odredbu člana 132. Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima ("Službeni glasnik RS", br. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 i 101/05), kojom je bilo propisano da visinu naknade za korišćenje i razgledanje podataka i za pružanje usluga iz člana 131. stav 2. ovog zakona utvrđuje Vlada. Navedeni Zakon prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, stupanjem na snagu Zakona o državnom premeru i katastru ("Službeni glasnik RS", broj 72/09), kojim je u članu 174, takođe, propisano da se za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Zavod plaća naknada, da visinu naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga utvrđuje Vlada na osnovu vrste i vrednosti podataka, vrednosti nepokretnosti, troškova prikupljanja podataka i utvrđivanja nastalih promena na nepokretnosti, troškova obrade i provođenja podataka u bazi geodetsko-katastarskih podataka, troškova arhiviranja i čuvanja podataka, troškova održavanja baze geodetsko-katastarskih podataka i upisa prava u katastar nepokretnosti, a da se pod uslugama Zavoda smatraju terenski i kancelarijski radovi iz delokruga Zavoda.

Odredbama člana 1. Uredbe propisano je: da se ovom uredbom uređuje visina naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda (stav 1.); da se pod uslugom, u smislu ove uredbe, smatra uviđaj na terenu i provođenje promena na katastarskom planu i katastarskom operatu (osporeni stav 2.).

Odredbom člana 2. Uredbe propisano je da se visina naknade utvrđuje Tarifom naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo ove uredbe i izražena je u bodovima.

Osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe propisano je da se za izdavanje podataka i pružanje usluga koje Republički geodetski zavod, po izričitom zahtevu za prioritetno rešavanje, prekoredno uzima u rad, naknada utvrđena Tarifom uvećava 100%.

Osporenim odredbama tarifnog broja 17. navedene Tarife utvrđena je visina naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, izražena u odgovarajućem broju bodova, za sprovođenje promena u katastru nepokretnosti i to po više različitih, taksativno nabrojanih osnova u tač. 1) do 14) ovog tarifnog broja.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom (član 97. tačka 15.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Ustavni sud nalazi da se uređivanjem pitanja šta se smatra uslugom u smislu navedene Uredbe, kako je to propisano osporenom odredbom člana 1. stav 2, kao i određivanjem različite visine naknade za provođenje promena u katastru nepokretnosti po različitim osnovima i kriterijumima, kako je to predviđeno osporenim odredbama tarifnog broja 17. Tarife naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga, koja je sastavni deo Uredbe, ne dovodi u pitanje ustavnost niti zakonitost navedenih odredaba Uredbe. Naime, polazeći od toga da je Vlada ovlašćena Ustavom da u izvršavanju zakona donosi uredbe i druge propise, Sud smatra da za donošenje osporene Uredbe Vlada ima zakonsko ovlašćenje sadržano u članu 174. Zakona o državnom premeru i katastru.

Razmatrajući navode inicijatora da stranke u postupku pred organima uprave, kada oni odlučuju o njihovim pravima i obavezama, treba da plaćaju republičke administrativne takse za njihove usluge, saglasno odredbama Zakona o republičkim administrativnim taksama, Ustavni sud nalazi da se radi o različitim zakonskim obavezama koje su uvedene odgovarajućim zakonima kojima su uređeni njihovi elementi (obveznik, predmet taksene obaveze, način plaćanja, momenat nastanka obaveze, oslobođenja i dr.). Osporena Uredba o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda doneta je upravo u funkciji izvršavanja Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima. Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje međusobnu saglasnost različitih zakona, kao akata iste pravne snage, niti pojedinih rešenja sadržanih u ovim zakonima, u smislu odredaba člana 167. Ustava. Pri tome, Sud ukazuje da je povodom osporavanja ustavnosti i zakonitosti osnovnog teksta navedene Uredbe iz 2002. godine izrazio slično stanovište i u rešenjima IUp-141/2008 od 11. juna 2009. godine i IUp-56/2009 od 24. marta 2011. godine. Ustavni sud ukazuje i na to da se na zahtev za provođenje promena u katastru nepokretnosti plaća republička administrativna taksa, jer je članom 3. stav 1. Zakona o republičkim administrativnim taksama ("Službeni glasnik RS", br. 43/03, 51/03, 53/04, 42/05, 61/05, 101/05, 42/06, 47/07, 54/08, 5/09, 54/09, 35/10, 50/11, 70/11, 55/12 i 93/12) propisano da je obveznik takse lice koje se zahtevom obraća organu radi pokretanja upravnog, odnosno drugog postupka kod organa. Ukoliko u postupku upravnog rešavanja zahtev bude usvojen, neophodno je da se izvrši provođenje promena u katastru nepokretnosti, odnosno na katastarskom planu i u katastarskom operatu, te se za ovu vrstu usluga plaća naknada koja je bliže uređena osporenom Uredbom.

Kako iznetim razlozima osporavanja nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti osporenih odredaba člana 1. stav 2. Uredbe i tarifnog broja 17. Tarife, koja je sastavni deo Uredbe, Ustavni sud je ocenio da su inicijative u tom delu neprihvatljive, pa je inicijative odbacio, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - US), kao što je rešeno u tački 4. izreke.

Međutim, u pogledu osporavanja ustavnosti odredbe člana 8a stav 1. Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda, kao i odredbe stava 2. istog člana, koje su unete u integralni tekst Uredbe članom 2. Uredbe o izmenama i dopunama Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", broj 15/10), Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti navedenih odredaba. Naime, osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe propisano je da se za izdavanje podataka i pružanje usluga koje Republički geodetski zavod, po izričitom zahtevu za prioritetno rešavanje prekoredno uzima u rad, naknada utvrđena tarifom uvećava za 100%. Prema stavu 2. navedenog člana Uredbe, koji nije predmet izričitog osporavanja inicijatora, kad se zahtev iz stava 1. ovog člana odnosi na provođenje promena u bazi podataka katastra na istoj nepokretnosti, mora se poštovati redosled rešavanja podnetih zahteva.

Iz navedene pravne regulative proističe da se osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe pruža mogućnost strankama da, na njihov izričit zahtev za prioritetno rešavanje, uz plaćanje naknade utvrđene Tarifom uvećane 100%, njihov predmet bude prioritetno uzet u rad i prekoredno rešen. Imajući u vidu ovakvu sadržinu osporene odredbe, navode inicijatora i odgovor donosioca osporenog akta, Ustavni sud smatra da se, u konkretnom slučaju, kao sporna postavljaju sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li se osporenom odredbom člana 8a stav 1. Uredbe, kojom se omogućava prekoredno rešavanje predmeta samo na osnovu plaćanja određenog novčanog iznosa u vidu uvećanja Tarifom propisane naknade za 100%, stranke kojima se na ovaj način prioritetno rešavaju predmeti stavljaju u povlašćeni položaj u odnosu na druge stranke, te da li se time povređuje ustavno načelo zabrane diskriminacije utvrđeno članom 21. Ustava, kojim se garantuje jednakost građana u pravima i obavezama pred Ustavom i zakonom i zabranjuje svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po taksativno nabrojanim osnovama, među kojima je i imovno stanje; - da li se u odsustvu bližeg određivanja i definisanja konkretnih slučajeva u kojima je, iz naročito opravdanih razloga, potrebno prekoredno izdavanje podataka i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda, uskraćuje pravo drugih lica koja su ranije podnela zahtev za upis u katastar nepokretnosti da steknu svojinu i druga imovinska prava na nepokretnostima, pa time i da mirno uživaju svojinu i druga imovinska prava stečena na osnovu zakona u skladu sa članom 58. stav 1. Ustava, s obzirom na to da se na osnovu člana 60. stav 1. Zakona o državnom premeru i katastru svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti (konstitutivnost upisa), a da je odredbom člana 8a stav 2. osporene Uredbe poštovanje redosleda rešavanja podnetih zahteva predviđeno samo u odnosu na provođenje promene u bazi podataka katastra na istoj nepokretnosti na koju se odnosi zahtev iz stava 1. ovog člana.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka povodom podnetih inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 8a Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda ("Službeni glasnik RS", br. 45/02 i 15/10), pa je saglasno članu 52. stav. 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti navedenih odredaba, kako je rešeno u tački 1. izreke.

Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 82. stav 1. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti uredbe

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti