Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Pravilnika o tajnosti podataka

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da Pravilnik o određivanju, upotrebi i čuvanju tajni u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora iz 1979. godine nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, jer je zakonski osnov za njegovo donošenje i primenu prestao da važi.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-926/2012
07.05.2015.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. maja 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Pravilnik o određivanju, upotrebi i čuvanju državne, službene i poslovne tajne u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora („Službeni glasnik SRS“, broj 49/79) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba Pravilnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o određivanju, upotrebi i čuvanju državne, službene i poslovne tajne u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora („Službeni glasnik SRS“, broj 49/79). U inicijativi se navodi da je osporeni Pravilnik donet na osnovu odredaba Zakona o izvršenju krivičnih sankcija iz 1977. godine koji je prestao da važi, a da važeći Zakon o izvršenju krivičnih sankcija ne propisuje mogućnost donošenja takvog podzakonskog akta. Kako osporeni Pravilnik nije derogiran kasnije donetim zakonskim ili podzakonskim aktom i u primeni je, a Zakon o tajnosti podataka, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i Zakon o Vladi na potpuno drugačiji način regulišu materiju javnosti rada u odnosu na pobijani Pravilnik, predlaže se utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Pravilnika i obustava izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu tog akta.

Ministarstvo pravde je, na zahtev da obavesti Ustavni sud da li se navedeni P ravilnik primenjuje, i ako se primenjuje, na kojoj zakonskoj odredbi je zasnovana njegova primena, a ukoliko se ne primenjuje, koji su razlozi usled kojih isti nije formalnopravno stavljen van snage, obavestilo Sud da je do stupanja na snagu Zakona o izvršenju krivičnih sankcija („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), na osnovu koga je prestao da važi Zakon o izvršenju krivičnih sankcija („Službeni glasnik SRS“, broj 26/77), koji je bio osnov za donošenje osporenog Pravilnika, bila propisana mogućnost da bliže propise o državnoj i službenoj tajni i načinu njihovog čuvanja donese ministar pravde, a da se do donošenja podzakonskih propisa po tom zakonu primenjuju propisi Zakona iz 1977. godine, pod uslovom da nisu u suprotnosti sa novim zakonom. Međutim, nakon stupanja na snagu Zakona o izvršenju krivičnih sankcija („Službeni glasnik RS“, br. 85/05, 72/09 i 31/11), koji je takođe propisivao ovlašćenje Ministarstva pravde za donošenje podzakonskog propisa, mogli su se primenjivati samo podzakonski propisi doneti po Zakonu iz 2001. godine, a ne i po ranijim propisima, što istovremeno znači da svi raniji propisi (pa i osporeni Pravilnik) prestaju da važe. Kako se osporeni Pravilnik faktički primenjivao u praksi, jer je veoma bitan za nesmetano funkcionisanje službe za obezbeđenje u zavodima za izvršenje krivičnih sankc ija, kao i za bezbednost zavoda i sama oblast određivanja i zaštite tajnih podataka nije ni uređivana na drugačiji način nekim sistemskim propisom, a Zakon o tajnosti podataka („Službeni glasnik RS“, broj 104/09), koji je jedinstveno i celovito uredio sistem tajnih podataka, stepene tajnosti podataka, zaštitu tajnih podataka, doneo je značajne novine , od kojih je jedna i to da ne postoje vrste tajni određene prema onome ko ih je određivao (državna tajna, službena tajna, vojna tajna), već je određen jedinstven broj tajnih podataka, kao i stepen tajnosti koje tajni podaci mogu imati, a prelaznim odredbama tog zakona bila je predviđena i obaveza preispitivanja postojećih oznaka tajnosti i usklađivanje drugih propisa sa tim zakonom, s tim što ovaj zakon nije uredio sva pitanja koja su od značaja za odnosnu oblast, već je predvideo donošenje većeg broja podzakonskih akata koji će ih bliže urediti, a posebno podzakonskih akata Vlade koji će propisati bliže kriterijume za određivanje pojedinih oznaka stepena tajnosti, jer bez tih akata faktički nije bilo moguće primeniti zakon u praksi, to se „iz praktičnih razloga“, u praksi primenjivao veći broj podzakonskih propisa koji su uređivali ovu oblast, pa i osporeni Pravilnik, te je u toku donošenje podzakonskih akata o određivanju i zaštiti tajnih podataka.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Osporeni Pravilnik o određivanju, upotrebi i čuvanju državne, službene i poslovne tajne u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora („Službeni glasnik SRS“, broj 49/79) je doneo Republički sekretar za pravosuđe i opštu upravu, na osnovu člana 337. stav 1. tačka 5) Zakona o izvršenju krivičnih sankcija („Službeni glasnik SRS“, broj 26/77), kojim je republički odnosno pokrajinski sekretar bio ovlašćen da donese bliže propise o određivanju, dozvoljenoj upotrebi, čuvanju i oslobađanju od čuvanja državne, službene i poslovne tajne u ustanovi. Pravilnikom se bliže propisuje koji se podaci u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora smatraju državnom, službenom i poslovnom tajnom (u daljem tekstu: tajni podaci), upotreba, mere i način zaštite, obaveza čuvanja, oslobađanja od čuvanja i postupanja u slučaju neovlašćenog otkrivanja tajnih podataka (član 1. stav 1.). Odredbama čl. 4. do 15. Pravilnika određuju se „Tajni podaci iz delokruga ustanove“, a odredbe člana 7. st. 1. i 2. i čl. 8. i 9. Pravilnika propisuju da se tajni podaci prema značaju razvrstavaju na: državnu tajnu, službenu tajnu, poslovnu tajnu, da službena tajna prema stepenu poverljivosti može da bude: „strogo poverljivo“, „poverljivo“, „interno“ (član 7. st. 1. i 2.), da se državnom tajnom iz delokruga rada ustanove u smislu ovog pravilnika smatraju dokumenta i tajni podaci koji su zakonom ili drugim propisom utvrđeni kao državna tajna ili su od strane organa koji ih donosi, odnosno ustanovljava, proglašeni državnom tajnom (član 8.), te da se službenom tajnom smatraju dokumenti i podaci, pored onih kojih su propisani Zakonom o izvršenju krivičnih sankcija, i oni čije bi odavanje zbog njihovog značaja moglo da izazove teže štetne posledice za izvršenje krivičnih sankcija (član 9.). Odredbama čl. 16. do 28. Pravilnika propisane su „Mere i postupci za zaštitu tajnih podataka“, odredbama čl. 29. i 30. „kontakti sa inostranim, fizičkim i pravnim licima“, a odredbama čl. 31. do 35. „Prijem, otvaranje i dostavljanje dokumenata sa tajnim podacima“.

Zakon o izvršenju krivičnih sankcija iz 1977. godine, koji je bio osnov za donošenje osporenog Pravilnika, prestao je da važi stupanjem na snagu Zakona o izvršenju krivičnih sankcija iz 1997. godine („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 34/01), pri čemu je tada donetim zakonom, do donošenja novih, produžena primena podzakonskih akata donetih na osnovu Zakona iz 1977. godine, pod uslovom da nisu u suprotnosti sa novovažećim zakonom. I navedeni Zakon iz 1997. godine prestao je da važi 2005. godine, donošenjem Zakona o izvršenju krivičnih sankcija („Službeni glasnik RS“, br. 85/05, 72/09 i 31/11), s tim što je odredbom člana 281. stav 3. ovog zakona bilo predviđeno da će se, do donošenja propisa u koje spada i propis o službenoj tajni i načinu njenog čuvanja (koji donosi ministar nadležan za pravosuđe), primenjivati propisi doneti na osnovu Zakona iz 1997. godine, ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom. Međutim, i Zakon o izvršenju krivičnih sankcija iz 2005. godine prestao je da važi stupanjem na snagu i početkom primene Zakona o izvršenju krivičnih sankcija („Službeni glasnik RS“, broj 55/14).

Važeći Zakon o izvršenju krivičnih sankcija iz 2014. godine propisuje da Uprava (za izvršenje zavodskih sankcija) i zavodi, pored ostalog, vode evidencije o zaposlenima, opremi i naoružanju i da propis o vođenju ove evidencije donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa (član 9. st. 1. i 10.), kao i da je rad Uprave javan, a da ministar nadležan za poslove pravosuđa i direktor Uprave, neposredno ili preko lica koje ovlasti, obaveštavaju javnost o izvršenju krivičnih sankcija, pod uslovom da se time ne povređuju propisi koji uređuju tajnost podataka, ozbiljno ne ugrožava bezbednost ili održavanje reda u zavodu (član 31.).

U važećem pravnom poretku Republike Srbije jedinstveni sistem određivanja i zaštite tajnosti podataka koji su od interesa za nacionalnu i javnu bezbednost, odbranu, unutrašnje i spoljne poslove Republike Srbije, uređen je Zakonom o tajnosti podataka („Službeni glasnik RS“, broj 104/09). Ovim zakonom je propisano da je, u smislu ovog zakona, tajni podatak onaj podatak od interesa za Republiku koji je zakonom, drugim propisom ili odlukom nadležnog organa donetom u skladu sa zakonom, određen i označen određenim stepenom tajnosti, da je određivanje tajnih podataka postupak kojim se podatak, u skladu sa ovim zakonom, određuje kao tajni i za koji se utvrđuje stepen i rok tajnosti, da označavanje stepena tajnosti predstavlja označavanje tajnog podatka oznakama: „državna tajna“, „strogo poverljivo“, „poverljivo“ ili „interno“, da je organ javne vlasti, pored ostalih, i državni organ (član 2. tač. 2), 5), 6) i 7)), da se kao tajni podatak može odrediti podatak od interesa za Republiku Srbiju čijim bi otkrivanjem neovlašćenom licu nastala šteta, ako je potreba zaštite interesa Republike Srbije pretežnija od interesa za slobodan pristup informacijama od javnog značaja (član 8. stav 1.), da tajnost podataka, pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom, određuje ovlašćeno lice, da su ovlašćena lica, pored ostalih, rukovodilac organa javne vlasti, izabrani, postavljeni ili imenovani funkcioner organa javne vlasti koji je za određivanje tajnih podataka ovlašćen zakonom, odnosno propisom donesenim na osnovu zakona ili ga je za to pismeno ovlastio rukovodilac organa javne vlasti (član 9. stav 1. i stav 2. tač. 4) i 5)). Odredbama glave II Zakona uređen je postupak određivanja tajnih podataka, u okviru koga je, odredbom člana 13. stav 3. Zakona, Vladi dato ovlašćenje da propiše način i postupak označavanja tajnosti podataka, odnosno dokumenata. Prelaznim odredbama Zakona (čl. 104. do 108.) uređen je niz pitanja koja se odnose na donošenje podzakonskih akata, preispitivanje postojećih oznaka tajnosti, usklađivanje akata o organizaciji organa javne vlasti i izdavanje sertifikata zaposlenima u organima javne vlasti, usklađivanje međunarodnih sporazuma, primenu važećih zakona u delu koji se odnosi na određivanje i zaštitu tajnih podataka.

Ustavom Republike Srbije zajemčeno je pravo na obaveštenost tako što je u članu 51. stav 2. utvrđeno da svako, u skladu sa zakonom, ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja. To znači da se način ostvarivanja Ustavom zajemčenog prava na obaveštenost uređuje zakonom.

Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja („Službeni glasnik RS“, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10), kojim je na sistemski način uređeno ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja kojima raspolažu organi i organizacije označeni pojmom „organi javne vlasti“, propisani su slučajevi u kojima organ javne vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja. Jedan od tih slučajeva, predviđen odredbom člana 9. tačka 5) Zakona, je ako bi time organ vlasti učinio dostupnim informaciju ili dokument za koji je propisima ili službenim aktom zasnovanim na zakonu određeno da se čuva kao državna, službena, poslovna ili druga tajna, odnosno koji je dostupan samo određenom krugu lica, a zbog čijeg bi odavanja mogle nastupiti teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom koji pretežu nad interesom za pristup informaciji.

Ustavni sud nalazi da i iz važećeg Zakona o izvršenju krivičnih sankcija iz 2014. godine sledi da su određeni podaci koji se tiču izvršenja krivičnih sankcija, odnosno organa koji su nadležni za izvršavanje krivičnih sankcija - tajni podaci, jer je, saglasno članu 31. tog zakona, obaveštavanje javnosti o izvršenju krivičnih sankcija uslovljeno time da se ne povređuju propisi koji uređuju tajnost podataka, ozbiljno ne ugrožava bezbednost ili održavanje reda u zavodu (ustanovi za izvršenje krivičnih sankcija). Dakle, ustavnopravni poredak Republike Srbije dopušta mogućnost da određeni podaci, pa i oni koji se odnose na oblast izvršenja krivičnih sankcija, budu određeni kao tajni podaci i kao takvi ne budu dostupni javnosti. Određivanje i zaštita tajnosti podataka vrši se na način i po postupku koji je propisan Zakonom o tajnosti podataka.

Sa druge strane, iz izložene geneze uređivanja oblasti izvršenja krivičnih sankcija, kao i iz odgovora samog organa koji je pravni sledbenik donosioca osporenog Pravilnika, nesporno sledi da se već od stupanja na snagu Zakona o izvršenju krivičnih sankcija iz 2005. godine, moglo nastaviti sa primenom samo podzakonskih akata (koji nisu u suprotnosti sa tim zakonom) donetih na osnovu prethodno važećeg zakona, a to je Zakon iz 2001. godine. S obzirom na to da osporeni Pravilnik nije bio donet na osnovu Zakona iz 2001. godine (štaviše, nije bio donet ni na osnovu prethodnog zakona iz 1997. godine, već na osnovu Zakona iz 1977. godine), Ustavni sud konstatuje da nije postojao zakonski osnov da osporeni akt nastavi da se primenjuje, nezavisno od toga da li je njegova sadržina bila u suprotnosti sa zakonskim odredbama. Takođe, imajući u vidu odredbe Zakona o tajnosti podataka, Ustavni sud ocenjuje da pitanja određivanja, upotrebe i čuvanja tajne u ustanovama za izvršenje krivičnih sankcija predstavljaju pitanja koja se uređuju saglasno odredbama tog zakona i podzakonskih propisa Vlade donetih za njihovo izvršavanje.

Budući da pitanja koja su predmet osporenog Pravilnika nisu uređena na način kako to predviđaju važeća zakonska rešenja, a što nije ni moguće pošto su uređivana tri decenije pre nego što su ova zakonska rešenja doneta, te da je, i prema navodima ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa, prestao zakonski osnov za primenu Pravilnika, ali da je „faktički u primeni“ zbog značaja pitanja koja se njime uređuju za bezbednost zavoda u kojima se izvršavaju krivične sankcije, Ustavni sud je utvrdio da osporeni opšti akt nije u saglasnosti sa zakonom.

Istovremeno, polazeći od principa hijerarhije domaćih opštih pravnih akata iz člana 195. stav 1. Ustava, prema kome, pored ostalih opštih akata, svi podzakonski opšti akti Republike Srbije moraju biti saglasni zakonu, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Pravilnik nije saglasan ni sa Ustavom.

Ocenjujući da su u toku prethodnog postupka prikupljeni podaci koji su pružili pouzdan osnov za odlučivanje i da je na osnovu tih podataka pravno stanje potpuno utvrđeno, Ustavni sud je našao da su ispunjeni uslovi iz člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13- Odluka US), da se, u konkretnom slučaju, o ustavnosti i zakonitosti osporenog opšteg akta odluči bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Pravilnik o određivanju, upotrebi i čuvanju državne, službene i poslovne tajne u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, pa je odlučeno kao u tački 1 . izreke . Budući da je Ustavni sud doneo konačnu odluku, to je, na osnovu odredbe člana 56 . stav 3. Zakona o Ustavnom, odbačen zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenog Pravilnika, te odlučeno kao u tački 2. izreke.

Na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tač ka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pravilnik o određivanju, upotrebi i čuvanju državne, službene i poslovne tajne u ustanovama za izdržavanje kazne zatvora, naveden u tački 1. izreke, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Pravilnika o tajnosti podataka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti