Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odluke o uvođenju samodoprinosa donete pismenim izjašnjavanjem
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da Odluka o uvođenju samodoprinosa za Mesnu zajednicu Gložan nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Odluka je doneta pismenim izjašnjavanjem građana, umesto referendumom koji podrazumeva tajno glasanje, kako je propisano zakonom.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-93/2011
21.03.2013.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 21. marta 2013 . godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan, za period 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine („Službeni list opštine Bački Petrovac“, broj 1/10), ni je u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu Odluke iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnete su dve inicijativ e, identičnog sadržaja, za pokretanj e postupka za ocenu zakonitosti postupka donošenja Odluke navedene u tački 1. izreke i ustavnosti odredbe člana 3. iste odluke. Osnov nezakonitosti osporene Odluke inicijatori vide u činjenici da je Odluka, suprotno odredbama člana 20. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“ , broj 62/06) i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS“, br. 48/94 i 11/98) doneta pismenim izjašnjavanjem građana, a ne referendumom. Inicijatori smatraju „da je jasno da se u ovom slučaju ne radi o referendumu već o pismenim izjavama koje su bliže narodnoj inicijativi, s obzirom na to da je članom 7. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi propisano da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno, na glasačkim listićima.“ Imajući u vidu da je osporena Odluka objavljena u „lokalnom službenom glasilu 6. januara 2010. godine“, a da je osporenim član om 3. Odluk e određeno da se samodoprinos uvodi za period od 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine, inicijator i smatra ju da osporena Odluka ima povratno dejstvo „koje je zabranjeno Ustavom Republike Srbije“. Iz navedenih razloga inicijatori su predložili da Ustavni sud utvrdi da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom i zatražili su obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke, do donošenja konačne odluke Suda.
U odgovoru Skupštine opštine Bački Petrovac se ističe: da je zbog neophodnosti finansiranja mesnih zajednica na teritoriji Opštine Bački Petrovac, članom 133. Statuta navedene o pštine, a saglasno odredbi člana 20. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave prema kojoj se oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje statutom jedinice lokalne samouprave, predviđeno da odluku o uvođenju samodoprinosa građani mogu da donesu i ličnim izjašnjavanjem; da je Skupština opštine Bački Petrovac, u skladu sa rezultatima javne rasprave održane u Mesnoj zajednici Gložan, na sednici od 19. decembra 2009. godine donela Odluku o utvrđivanju predloga Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan, za period od 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine i o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o samodoprinosu; da je navedenom Odlukom utvrđen period u kome je trebalo da se izvrši neposredno pismeno izjašnjavanje građana Mesne zajednice Gložan i obrazovana je posebna Komisija koja je sprovela ovaj postupak neposrednog pismenog izjašnjavanja; da je prema Izveštaju K omisije o rezultatima izjašnjavanja građana Mesne zajednice Gložan od 28. decembra 2009. godine , izjavu „ZA“ uvođenje samodoprinosa dalo 63,47% građana navedene mesne zajednice, sa pravom izjašnjavanja, nakon čega je Skupština opštine Bački Petrovac, na sednici od 5. januara 2010. godine, donela osporenu Odluku.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan, za period 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine , doneta pismenim izjašnjavanjem građana Mesne zajednice Gložan , koje je sprovedeno u periodu od 22. do 28. decembra 2009. godine, a sa pozivom na odredbe čl. 20. do 22. i člana 27. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Sl užbeni glasnik RS“, broj 62/06), a objavljena je 6. januara 2010. godine u „Službenom listu Opštine Bački Petrovac“, broj 1/10 . Osporenom Odlukom se uvodi samodoprinos za područje Mesne zajednice Gložan za namene utvrđene odredbama člana 1. Odluke. Saglasno osporenom članu 3. Odluke, samodoprinos se uvodi na period od pet godina, i to od 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine. Odredbom člana 9. osporene Odluke propisano je da će se Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan objaviti u „Službenom listu Opštine Bački Petrovac“ i da će se ista primenjivati od 1. januara 2010. godine.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 188. stav 4.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, i da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).
Za ocenu zakonitosti postupka donošenja osporene Odluke od značaja su odredbe Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS“, br. 48/94 i 11/98).
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, uključujući i prihod od samodoprinosa (član 6. tačka 14)) . Odredbama člana 20. Zakona određeno je da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (stav 1.) i da se oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje statutom jedinice lokalne samouprave (stav 2.).
Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi propisano je: da referendumom građani odlučuju o pitanjima za koja je to Ustavom i zakonom određeno i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, odnosno skupštine autonomne pokrajine, opštine i grada za koja skupština to odluči i da se o pitanjima određenim statutom autonomne pokrajine, opštine ili grada, odnosno o drugim pitanjima iz njihove nadležnosti referendum sprovodi na način i po postupku utvrđenim ovim zakonom, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. st. 1. i 3.). Prema odredbama člana 7. Zakona, na referendumu se građani izjašnjavaju lično i tajno, na glasačkim listićima (stav 1.), a u narodnoj inicijativi građani učestvuju potpisivanjem odgovarajućeg predloga (stav 2.).
Odredbama Glave VI (čl. 125. do 138.) Statuta Opštine Bački Petrovac („Službeni list Opštine Bački Petrovac“, br. 11/08, 4/09 i 4/11 ) uređeno je finansiranje poslova opštine i propisano je, između ostalog, da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, kao i da odluku o uvođenju samodoprinosa građani mogu da donesu i ličnim izjašnjavanjem uz potpis (član 133. st. 1. i 2.).
Odlukom o utvrđivanju predloga Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan, za period od 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine i o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o samodoprinosu („Službeni list Opštine Bački Petrovac“, broj 11/09), koju je donela Skupština opštine Bački Petrovac na sednici od 19. decembra 2009. godine, predviđeno je : da odluku o uvođenju samodoprinosa donose građani Mesne zajednice Gložan neposredno, putem pismenog izjašnjavanja, u skladu sa važećim propisima o neposrednom izjašnjavanju građana i Statutom Opštine Bački Petrovac (član 2.); da će se neposredno pismeno izjašnjavanje građana o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan vršiti u periodu od 22. decembra do 28. decembra 2009. godine (član 3. stav 1.) ; da se za sprovođenje postupka neposrednog pismenog izjašnjavanja građana o donošenju Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje navedene mesne zajednice, obrazuje Komisija koja će izvršiti sve tehničke i sa njima povezane poslove za sprovođenje neposrednog izjašnjavanja građana, u skladu sa Zakonom, Statutom Opštine Bački Petrovac i ovom odlukom (član 4. stav 1. i član 5. ); da pravo neposrednog pismenog izjašnjavanja o predlogu Odluke imaju građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području ovog naseljenog mesta, kao i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području Mesne zajednice Gložan, ako na istom imaju nepokretnu imovinu a sredstvima samodoprinosa se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine (član 6.).
Prema Izveštaju o rezultatu neposrednog pismenog izjašnjavanja građana o predlogu odluke o uvođenju samodoprinosa od 28. decembra 2009. godine, koji je Komisija za sprovođenje postupka neposrednog pismenog izjašnjavanja građana Mesne zajednice Gložan podnela Skupštini opštine Bački Petrovac, neposredno pismeno izjašnjavanje građana o uvođenju samodopr inosa za područje Mesne zajednice Gložan izvršeno je u periodu od 22. do 28. decembra 2009. godine (tačka 1.) i za uvođenje samodoprinosa se izjasnilo 63,47% od ukupnog broja birača na području ove mesne zajednice (tačka 3.) .
Iz odredaba člana 20. Zakona o finansiranju lokalne samouprave proizlazi da odluku o uvođenju samodoprinos a građani donese referendumom , po postupku uređenom odredbama Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi koji , između ostalog, predviđa da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno na glasačkim listićima (član 7. stav 1.), a da se statutom jedinice lokalne samouprave mogu urediti pitanja oblika i načina sprovođenja referenduma kao načina neposrednog izjašnjavanja građana. Kako odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, kao tajnim oblikom ličnog izjašnjavanja, to opština nije ovlašćena da svojim opštim aktima utvrdi i uredi izjašnjavanje građana o uvođenju samodoprinosa na drugačiji način od Zakonom propisanog, odnosno da, umesto ili pored izjašnjavanja građana referendumom , utvrdi lično izjašnjavanje građana uz potpis. Imajući u vidu da je Skupština opštine Bački Petrovac Odlukom o utvrđivanju predloga Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan, za period od 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine i o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o samodoprinosu, za uvođenje navedenog samodoprinosa predvidela neposredno, pismeno izjašnjavanje građana, tj. lično izjašnjavanje građana uz potpis, te da je ovakvim izjašnjavanj em doneta i osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Gložan , za period od 1. januara 2010. do 31. decembra 2014. godine, Ustavni sud je ocenio da je osporena Odluka doneta na način i po postupku koji nije u saglasnosti sa odredbama člana 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i člana 7. stav 1. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi.
Kako je članom 195. stav 2. Ustava utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to osporena Odluka za koju je utvrđeno da nije u saglasnosti sa zakonom, nije saglasna ni sa Ustavom.
Imajući u vidu da je Ustavni sud ocenio da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, to se Sud nije posebno upuštao u ocenu ustavnosti odredbe člana 3. navedene Odluke, koja je takođe tražena inicijativom.
Kako se osporenom Odlukom regulišu pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav , Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke , bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, a saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 , 99/11 i 18/13 - US ).
S obzirom na to da je Sud doneo konačnu odluku u ovoj ustavnopravnoj stvari , zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporene Odluke, Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3 . Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka navedena u tački 1. izreke, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević