Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti odluke o uvođenju samodoprinosa
Kratak pregled
Ustavni sud utvrđuje da Odluka o uvođenju samodoprinosa Mesne zajednice Kulpin nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Odluka je doneta pismenim izjašnjavanjem građana, dok zakon izričito propisuje da se takva odluka donosi tajnim glasanjem na referendumu.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-94/2011
24.10.2013.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. oktobra 2013. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin za period 1. februara 2010. do 31. januara 2015. godine („Službeni list opštine Bački Petrovac“, broj 1/10) ni je u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu Odluke iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnete su dve inicijativ e, identičnog sadržaja, za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti postupka donošenja Odluke navedene u izreci. Osnov nezakonitosti osporene Odluke inicijatori vide u činjenici da je Odluka, suprotno odredbama člana 20. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br oj 62/06) i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS“, br. 48/94 i 11/98) , doneta pismenim izjašnjavanjem građana, a ne referendumom. Inicijatori smatraju „da je jasno da se u ovom slučaju ne radi o referendumu već o pismenim izjavama koje su bliže narodnoj inicijativi, jer je članom 7. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi propisano da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno, na glasačkim listićima.“ Iz navedenih razloga , inicijatori su predložili Ustavnom sudu da utvrdi da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom i zatražili su obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke, do donošenja konačne odluke Suda.
U odgovoru Skupštine opštine Bački Petrovac se ističe: da je zbog neophodnosti finansiranja mesnih zajednica na teritoriji Opštine Bački Petrovac, članom 133. Statuta ove opštine, a saglasno odredbi člana 20. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave prema kojoj se oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje statutom jedinice lokalne samouprave, predviđeno da odluku o uvođenju samodoprinosa građani mogu da donesu i ličnim izjašnjavanjem; da je Odlukom o utvrđivanju predloga Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin, za period od 1. februara 2010. do 31. januara 2015. godine i o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o samodoprinosu, koju je Skupština opštine Bački Petrovac donela 8. decembra 2009. godine, bio utvrđen period u kome je trebalo da se izvrši neposredno pismeno izjašnjavanje građana Mesne zajednice Kulpin o uvođenju samodoprinosa i obrazovana je Komisija koja je sprovela navedeni postupak izjašnjavanja; da je prema izveštaju Komisije o rezultatima izjašnjavanja građana Mesne zajednice Kulpin, broj: 74-6-09 od 28. decembra 2009. godine, od ukupnog broja građana ove mesne zajednice sa pravom izjašnjavanja, izjavu „ZA“ uvođenje samodoprinosa dalo 53,32% građana, nakon čega je Skupština opštine Bački Petrovac, na sednici od 5. januara 2010. godine, donela osporenu Odluku. Dopisom od 5. avgusta 2013. godine Skupština opštine Bački Petrovac je obavestila Ustavni sud da je osporena Odluka na snazi, da nije menjana, ni dopunjavana i da se primenjuje.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin za period 1. februara 2010. do 31. januara 2015. godine („Službeni list Opštine Bački Petrovac“, broj 1/10), doneta pismenim izjašnjavanjem građana Mesne zajednice Kulpin, koje je sprovedeno u periodu od 16. do 22. decembra 2009. godine, a sa pozivom na odredbe čl. 20. do 22. i člana 27. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06). Osporenom Odlukom je uveden samodoprinos za zadovoljavanje opštih i zajedničkih potreba građana u Mesnoj zajednici Kulpin, taksativno su utvrđene investicije za koje će se koristiti ostvarena sredstva samodoprinosa i propisano je da će se navedena sredstva koristiti i za finansiranje sporta, kulture i neophodnih društvenih aktivnosti kao i za finansiranje rada Mesne zajednice (član 1. st. 1. i 2.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 188. stav 4.) i da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).
Za ocenu zakonitosti postupka donošenja osporene Odluke od značaja su odredbe Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS“, br. 48/94 i 11/98).
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji uključujući i prihod od samodoprinosa (član 6. tačka 14)). Odredbama člana 20. Zakona određeno je da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (stav 1.) i da se oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje statutom jedinice lokalne samouprave (stav 2.).
Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi propisano je: da referendumom građani odlučuju o pitanjima za koja je to Ustavom i zakonom određeno i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, odnosno skupštine autonomne pokrajine, opštine i grada za koja skupština to odluči i da se o pitanjima određenim statutom autonomne pokrajine, opštine ili grada, odnosno o drugim pitanjima iz njihove nadležnosti referendum sprovodi na način i po postupku utvrđenim ovim zakonom, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. st. 1. i 3.). Prema odredbama člana 7. Zakona, na referendumu se građani izjašnjavaju lično i tajno, na glasačkim listićima (stav 1.), a u narodnoj inicijativi građani učestvuju potpisivanjem odgovarajućeg predloga (stav 2.).
Odredbama Glave VI (čl. 125. do 138.) Statuta Opštine Bački Petrovac („Službeni list Opštine Bački Petrovac“, br. 11/08, 4/09 i 4/11), uređeno je finansiranje poslova opštine i propisano je, između ostalog, da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, kao i da odluku o uvođenju samodoprinosa građani mogu da donesu i ličnim izjašnjavanjem uz potpis (član 133. st. 1. i 2.).
Odlukom o utvrđivanju predloga Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin, za period od 1. februara 2010. do 31. januara 2015. godine i o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o samodoprinosu („Službeni list Opštine Bački Petrovac“, broj 10/09), koju je donela Skupština opštine Bački Petrovac na sednici od 8. decembra 2009. godine, predviđeno je: da odluku o uvođenju samodoprinosa donose građani Mesne zajednice Kulpin neposredno, putem pismenog izjašnjavanja, u skladu sa važećim propisima o neposrednom izjašnjavanju građana i Statutom Opštine Bački Petrovac (član 2.); da će se neposredno pismeno izjašnjavanje građana o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin vršiti u periodu od 16. decembra do 22. decembra 2009. godine (član 3. stav 1.); da se za sprovođenje postupka neposrednog pismenog izjašnjavanja građana o donošenju Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje navedene mesne zajednice, obrazuje Komisija koja će izvršiti sve tehničke i sa njima vezane poslove za sprovođenje neposrednog izjašnjavanja građana, u skladu sa Zakonom, Statutom Opštine Bački Petrovac i ovom odlukom (član 4. stav 1. i član 5.).
Prema Rezultatima izjašnjavanja građana Mesne zajednice Kulpin o uvođenju samodoprinosa broj: 74-6-09 od 28. decembra 2009. godine, koje je Komisija za sprovođenje postupka neposrednog pismenog izjašnjavanja građana o donošenju odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin, podnela Skupštini opštine Bački Petrovac, izjašnjavanje građana je izvršeno u periodu od 16. do 22. decembra 2009. godine i potpisanih izjava građana „ZA“ uvođenje samodoprinosa je 1307, što iznosi 53,32%.
Iz odredaba člana 20. Zakona o finansiranju lokalne samouprave proizlazi da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donese referendumom, po postupku uređenom odredbama Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi koji, između ostalog, predviđa da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno na glasačkim listićima (član 7. stav 1.), a da se statutom jedinice lokalne samouprave mogu urediti pitanja oblika i načina sprovođenja referenduma kao načina neposrednog izjašnjavanja građana. Kako odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, kao tajnim oblikom ličnog izjašnjavanja, to opština nije ovlašćena da svojim opštim aktima utvrdi i uredi izjašnjavanje građana o uvođenju samodoprinosa na drugačiji način od Zakonom propisanog, odnosno da, umesto ili pored izjašnjavanja građana referendumom, utvrdi lično izjašnjavanje građana uz potpis. Imajući u vidu da je Skupština opštine Bački Petrovac Odlukom o utvrđivanju predloga Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin, za period od 1. februara 2010. do 31. januara 2015. godine i o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o samodoprinosu, za uvođenje navedenog samodoprinosa predvidela neposredno, pismeno izjašnjavanje građana, tj. lično izjašnjavanje građana uz potpis, te da je ovakvim izjašnjavanjem doneta i osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje Mesne zajednice Kulpin, za period od 1. februara 2010. do 31. januara 2015. godine, Ustavni sud je ocenio da je osporena Odluka doneta na način i po postupku koji nije u saglasnosti sa odredbama člana 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i člana 7. stav 1. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi.
Kako je članom 195. stav 2. Ustava utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to osporena Odluka za koju je utvrđeno da nije u saglasnosti sa zakonom, nije saglasna ni sa Ustavom.
Imajući u vidu da se osporenom Odlukom regulišu pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav , Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke , bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, a saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US).
S obzirom na to da je Sud doneo konačnu odluku u ovoj ustavnopravnoj stvari , zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili ra dnje preduzete na osnovu osporene Odluke Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 5 6. stav 3 . Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka navedena u tački 1. izreke prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević