Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti odluke grada Zaječara o prevozu

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su odredbe Odluke grada Zaječara, kojima se određuje cena karte u javnom prevozu i način obračuna putnih troškova za zaposlene, neustavne i nezakonite. Grad je prekoračio svoja zakonska ovlašćenja uređujući ovu materiju.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-94/2022
26.09.2024.
Beograd

Republika Srbija

USTAVNI SUD

Broj: IUo-94/2022

_______2024. godine

B e o g r a d

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. septembra 2024. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 2. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o subvencionisanju gradskog i prigradskog linijskog prevoza putnika na teritoriji grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 23/22), nisu u saglasnosti sa Ustav om i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti opšteg akta navedenog u izreci .

U prvoj inicijativi se navodi da je osporena odredba Odluke kojom je predviđen iznos u kome će se naplaćivati prevozna karta za sva lica koja nisu obuhvaćena članom 1. ove Odluke, zavisno od dužine relacija predviđenih Ugovorom o poveravanju obavljanja komunalne delatnosti linijskog gradskog i prigradskog prevoza putnika na teritoriji grada Zaječara, nesaglasna sa odredbom člana 21. Ustava i odredbom člana 118. Zakona o radu, zbog toga što su, prema mišljenju podnosioca inicijative, zaposleni u Ustanovama obrazovanja, osnovnim i srednjim školama i domovima učenika diskriminisani i povređeno je njihovo Ustavom zajemčeno pravo na naknadu troškova radi dolaska na rad i odlaska sa rada. Inici jator ističe i da su osporenom odred bom Oduke povređene odredbe Zakona o komunalnim delatnostima, koji predstavlja pravni odnos za donošenje odluke i to odredbe kojima je predviđeno šta su komunalne delatnosti (član 2. stav 1. Zakona), kao i da u komunalne delatnosti spada pitanje gradskog i prigradskog prevoza putnika (član 2. stav 3 . tačka 5. Zakona). Međutim, inicijator ističe da navedene zakonske odredbe ne daju pravo jedinicama lokalne samouprave da osporenom Odlukom utvrđuje visinu cene prevozne karte u javnom saobraćaju, niti da regulišu pitanja koja se tiču prava zaposlenih, jer je pitanje naknade troškova za dolazak na rad i odlazak sa rada zaposlenih čiji je osni vač grad Zaječar uređeno Zakonom o radu i Kolektivnim ugovorom za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika. Inicijator ističe da je Zakonom o radu propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada u visini cene prevozne karte, kao i da je ovo pravo predviđeno Kolektivnim ugovorom uz preciziranje da se ova naknada isplaćuje do petog u mesecu za prethodni mesec. I nicijator ističe da je donosilac osporenog akta prekoračio svoje ovlašćenje, jer nije nadležan da određuje visinu cene prevozne karte u javnom saobraćaju, posebno zbog toga što pojedina lica moraju da koriste druge prevoze, jer im ustanovljene linije ne odgovaraju, kao i zbog toga što utvrđene linije ne pokrivaju celu teritoriju grada Zaječara. Drugom inici jativom se ističe da je osporenom Odlukom određeno da lica koja nisu obuhvaćena članom 1. Odluke učestvuju u ceni karte sa 15, odnosno 20 dinara, čime je grad Zaječar ova lica subvencionisao samo u određenom procentu , te je predviđanje da će se deo nesubvencionisanog iznosa primenjivati prilikom obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih nesaglasno sa odredbom člana 118. stav 1. tačka 1. Zakona o radu, kojom je propisana obaveza poslodavca da zaposlenom isplati naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada u visini cene prevozne karte. Inicijator ističe da se posledica primene osporene odluke ogleda u tome što su lica kojima se naknada isplaćuje iz budžeta i obračunava po osporenoj odluci, dakle u visini nesubvencionisanog dela karte od 15 dinara za dolazak na rad diskriminisana u odnosu na lica kojima se naknada troškova prevoza ne isplaćuje iz budžeta i kojima poslodavac isplaćuje naknadu po punoj visini cene karte u javnom prevozu

U odgovoru donosioca osporenog akta is tiče se da su navodi inicijativa neosnovani i zasnovani na proizvoljnom i pogrešnom tumačenju zakona i činjenica od strane inicijatora. Donosilac ističe da se osporenom odredbom određuje visina cene karte prevoza, zavisno od relacije, i da ne postoje „pun“ ili „subvencionisan“ iznos karte kako se pogrešno navodi u inicijativi, kao i da se osporenim aktom ne predviđa nikakva razlika u ceni karte između lica koja imaju prebivalište na teritoriji grada Zaječara i lica koja nemaju prebivalište na ovoj teritoriji, kao i da je osporenom Odlukom predviđena jedinstvena cena karte koja važi za sve korisnike javnog prevoza, osim onih lica koja su Odlukom subvencionisana sa 100% cene karte. Donosilac osporenog akta takođe ističe da su neosnovani navodi inicijative da je Skupština grada Zaječara prekoračila svoja zakonska ovlašćenja zbog toga što Zakon o komunalnim delatnostima ne propisuje način određivanja visine cene karte u javnom prevozu, niti način obračuna putnih troškova za zaposlene. Na kraju, ističe se da su neosnovani navodi o nesaglasnosti osporene Odluke sa Kolektivnim ugovorom, kao i da Ustavni sud nije nadležan da ceni saglasnost opšteg akta jedinice lokalne samouprave sa Kolektivnim ugovorom.

Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku donela Skupština grada Zaječara na sednici održanoj 22. juna 2022. godine na osnovu člana 29. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18) i člana 2. stav 3. Ugovora o poveravanju obavljanja komunalne delatnosti linijskog gradskog i prigradskog prevoza putnika na teritoriji grada Zaječara br. 344-30/2019 od 28. februara 2019. godine. Odlukom o subvencionisanju gradskog i prigradskog linijskog prevoza putnika na teritoriji grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara “, broj 8/19) predviđeno je da će grad Zaječar subvencionisati cenu prevoznih karata za prevoz putnika u gradskom i prigradskom linijskom prevozu putnika na teritoriji grada Zaječara za sve putnike sa prebivalištem na teritoriji grada Zaječara koji koriste usluge prevoza, na osnovu Ugovora o poveravanju obavljanja komunalne delatnosti linijskog gradskog i prigradskog prevoza putnika na teritoriji grada (član 1.), kao i da se navedena subvencija utvrđuje u visini od 100% (član 2. stav 1.). Osporenom odlukom izmenjen je član 2. stav 1. Odluke tako što su određene kategorije lica kojima se utvrđuje subvencija u visini od 100% (član 1.) dok je osporenim odredbama člana 2. Odluke predviđena visina prevozne karte koja će se naplaćivati licima koja nisu obuhvaćena navedenim kategorijama (15,00, odnosno 20,00 dinara zavisno od relacije definisane Ugovorom o poveravanju obavljanja komunalne delatnosti linijskog gradskog i prigradskog prevoza putnika na teritoriji grada Za ječara), kao i da će se ovaj iznos primenjivati i prilikom obračunavanja naknade troškova za prevoz radi dolaska i odlaska sa posla zaposlenih lica, koja se isplaćuje na teret budžeta grada Zaječara .

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14-dr. zakon, 101/16-dr. zakon, 47/18 i 111/21), propisano je : da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom, kao i da jedinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana (član 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom uređuje i obe zbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, pa pored ostalog i lokalni prevoz (član 20. stav 1. tačka 2.).

Zakonom o komunalnim delatnostima („ Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18) propisano je: da u komunalne delatnosti spada, pored ostalog, gradski i prigradski prevoz putnika (član 2. stav 3. tačka 5)); da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, kao i da jedinica lokalne samouprave uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti ( član 4. st. 1. i 3.); da se pod poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti podrazumeva vremenski oročeno ugovorno uređivanje odnosa u vezi sa obavljanjem komunalne delatnosti ili pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti između jedne ili više jedinica lokalne samouprave i vršioca komunalne delatnosti, koje za cilj ima pružanje komunalnih usluga na teritoriji jedne ili više jedinica lokalne samouprave ili na delu teritorije jedinice lokalne samouprave, kao i da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši se na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti i ugovora o poveravanju, osim kada se osniva javno preduzeće i da se na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta jedinice lokalne samouprave, odnosno čije se finansiranje obezbeđuje u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika komunalnih usluga, primenjuju se odredbe zakona kojima se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije (član 9. st. 1, 3. i 7); da Skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju, kao i da obaveze korisnika komunalne usluge, uključujući i plaćanje cene komunalne usluge, nastaju započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge, i kada se ona koristi suprotno propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost (član 13. st. 1. i 7.); da se cene komunalnih usluga određuju na osnovu sledećih načela: primena načela "potro šač plaća", primena načela "zagađivač plaća"; dovoljnost c ene da pokrije poslovne rashode, usaglašenosti cena komunalnih usluga sa načelom pristupačnosti i nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge (član 25. stav 1.); da su elementi za određivanje cena komunalnih usluga: poslovni rashodi iskazani u poslovnim knjigama i finansijskim izveštajima; rashodi za izgradnju i rekonstrukciju objekata komunalne infrastrukture i nabavku opreme, prema usvojenim programima i planovima vršioca komunalne delatnosti na koje je jedinica lokalne samouprave dala saglasnost i dobit vršioca komunalne delatnosti (član 26. stav 1.); da odluku o promeni cena komunalnih usluga donosi vršilac komunalne delatnosti, da n a odluku o promeni cena komunalnih usluga iz člana 2. stav 3. tač. 1)-8) ovog zakona, osim prevoza posmrtnih ostataka umrlog, saglasnost daje nadležni or gan jedinice lokalne samouprave i da uz zahtev za davanje saglasnosti iz stava 2. ovog člana, vršilac komunalne delatnosti nadležnom organu jedinice lokalne samouprave dostavlja obrazloženje koje naročito sadrži razloge za promenu i detaljnu strukturu predložene cene (član 28. st. 1, 2. i 3.); da j edinica lokalne samouprave može utvrditi kategorije korisnika komunalne usluge koji plaćaju subvencioniranu cenu komunalne usluge, kao i iznos subvencija za svaku kategoriju i da je j edinica lokalne samouprave dužna da vršiocu komunalne delatnosti dostavi spisak i podatke korisnika komunalnih usluga iz stava 1. ovog člana (ime i prezime, JMBG, adresa prebivališta), sa ukupno iskazanim iznosom subvencija, do septembra tekuće godine za narednu godinu, kao i da nadoknadi subvencionisani deo cene vršiocu komunalne delatnosti, u periodu od 30 dana od dana izvršenja komunalne usluge (član 29. st. 1. i 2.).

Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 15/16 i 104/16) propisano je: da je odluka o izboru najpovoljnije ponude akt koji donosi javno telo, nakon ocene pristiglih ponuda za dodelu javnog ugovora, a u skladu sa konkursnom dokumentacijom i kriterijumima za izbor najpovoljnije ponude (član 4. stav 1. tačka 14)); da je k oncesija, u smislu ovog zakona, ugovorno ili institucionalno JPP sa elementima koncesije u kome je javnim ugovorom uređeno komercijalno korišćenje prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi koja su u javnoj svojini, odnosno dobra u svojini javnog tela ili obavljanja delatnosti od opšteg interesa, koje javni partner ustupa privatnom partneru, na određeno vreme, pod posebno propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane privatnog, odnosno javnog partnera, pri čemu privatni partner snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta koncesije, dok je koncesija za javne usluge, u smislu ovog zakona ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci usluga u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke, ako se naknada za pružene usluge sastoji ili od samog prava na komercijalno korišćenje, odnosno pružanje usluga ili od tog prava zajedno sa plaćanjem. (član 10. st. 1. i 3.).

Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br.91/19 i 92/23) propisano je: da naručilac donosi odluku o sprovođenju postupka javne nabavke koja naročito sadrži podatke o predmetu javne nabavke, vrsti postupka i procenjenoj vrednosti javne nabavke ukupno i za svaku partiju posebno, kao i podatke o sastavu komisije za javnu nabavku, odnosno licu koje sprovodi postupak javne nabavke. (član 91. stav 1.); da konkursna dokumentacija u zavisnosti od vrste postupka javne nabavke naročito sadrži podatke o predmetu nabavke, tehničke specifikacije, kriterijume za kvalitativni izbor privrednog subjekta, kriterijume za dodelu ugovora, uslove ugovora, obrasce dokumenta koje podnose kandidati i ponuđači, informacije o propisanim obavezama i druge informacije potrebne za pripremu i podnošenje ponude, ako nisu sadržani u javnom pozivu i drugim oglasima koji se koriste kao javni poziv (član 93. stav 2.); da u postupku javne nabavke naručilac dodeljuje ugovor ekonomski najpovoljnijoj ponudi koju određuje na osnovu nekog od propisanih kriterijuma, pored ostalog, na osnovu cene (132. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br.24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17- Odluka US, 113/17 i 95/18- autentično tumačenje) propisano je da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za dolazak i odlazak sa rada, u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz (član 118. stav 1. tačka 1)).

Odlukom o uslovima i načinu poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti na teritoriji grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 12/09 i 44/14) uređeni su, pored ostalog, uslovi i način poveravanja obavljanja komunalne delatnosti, kao i način i postupak poveravanja pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti (član 1.) i predviđeno je da se obavljanje komunalne delatnosti može poveriti preduzeću ili preduzetniku koji su registrovani za tu delatnost i ispunjavaju uslove propisane zakonom, te da se poveravanje komunalnih delatnosti vrši ugovorom, po postupku sprovedenom u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama (član 4. st. 1. i 2.).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalne delatnosti gradskog i prigradskog prevoza putnika, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojim aktom propiše, pored ostalog, način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole. Ustavni sud je takođe utvrdio da jedinica lokalne samouprave može poveriti obavljanje pojedinih komunalnih delatnosti, pa i komunalne delatnosti gradskog i prigradskog prevoza odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave , te utvrditi kategorije korisnika komunalne usluge koji plaćaju subvencioniranu cenu komunalne usluge, kao i iznos subvencija za svaku kategoriju. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da je Skupština grada Zaječara, saglasno zakonskom ovlašćenju, donela osporenu Odluku kojom je utvrdila krug lica u pogledu kojih grad Zaječar subvencioniše cenu prevoznih karata u gradskom i prigradskom prevozu putnika u iznosu od 100%. Međutim, osporenom odredbom člana 2. stav 1. Odluke jedinica lokalne samouprave je odredila visinu iznosa prevozne karte koju će plaćati lica koja nisu obuhv aćena članom 1. osporene Odluke, zavisno od relacija određenih Ugovorom o poveravanju obavljanja ove komunalne delatnosti. Polazeći od toga da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da, pored ostalog, uredi način plaćanja cena komunalnih usluga, dok su načela na osnovu kojih se utvrđuju cene komunalnih usluga (primena načela „potrošač plaća“, primena načela „zagađivač plaća“; dovoljnost cene da pokrije poslovne rashode, usaglašenost cena komunalnih usluga sa načelom pristupačnosti i nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača) , kao i elementi na osnovu kojih se određuju cene komunalnih usluga (poslovni rashodi iskazani u poslovnim knjigama i finansijskim izveštajima; rashodi za izgradnju i rekonstrukciju objekata komunalne infrastrukture i nabavku opreme i dobit vršioca komunalne delatnosti ) propisani Zakonom o komunalnim delatnostima, Ustavni sud je našao da navedene zakonske odredbe ne ostavljaju mogućnost jedinici lokalne samouprave da samostalno određuje elemente za formiranje cene komunalne usluge, niti da svojom odlukom određuje c enu komunalne usluge. Pri tome, imajući u vidu da se u konkretnom slučaju radi o poverenoj komunalnoj delatnosti gradskog i prigradskog prevoza, Ustavni sud dodatno ukazuje da se cena komunalne usluge formira u postupku javno-privatnog partnerstva u okviru koga se vrši ocena pristiglih ponuda za dodelu javnog ugovora, te se odluka o izboru najpovoljnije ponude donosi u skladu sa konkursnom dokumentacijom i kriterijumima za izbor najpovoljnije ponude, saglasno odredbi člana 4. stav 1. tačka 14) Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 2. stav 1. Odluke nije u saglasnosti sa odredbama člana 13. stav 1, člana 25. stav 1. i člana 26. st. 1. Zakona o komunalnim delatnostima.

Kada je u pitanju ocena zakonitosti osporene odredbe stava 2. kojom je predviđeno da će se utvrđeni iznos cene iz stava 1. primenjivati i prilikom obračunavanja naknade troškova za prevoz zaposlenih radi dolaska i odlaska sa posla, a koja se isplaćuje na teret budžeta grada Zaječara, Ustavni sud je u više svojih odluka zauzeo stav da jedinica l okalne samouprave nije ovlašćena da svojim opštim aktom uređuje pitanja koja se tiču prava zaposlenih na naknadu troškova prevoza na rad i sa rada (videti npr. Odluku Ustavnog suda IUl-202/2009 od 27. oktobra 2011. godine, dostupna na internet stranici Ustavnog suda www.ustavni.sud.rs). Ustavni sud ukazuje da pravni osnov za ostvarivanje ovog prava predstavljaju posebni zakoni kojima se uređuju prava, obaveze i odgovornosti zaposlenih, postavljenih i imenovanih lica u organima jedinica lokalne samouprave, kao i zakoni kojima se uređuju prava, obaveze i odgovornosti zaposlenih u javnim službama.

Polazeći od odredbe člana 195. stav 1. Ustava, prema kojoj zakonitost opšteg akta istovremeno predstavlja i uslov njegove ustavnosti, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe Odluke nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.

Kako je u toku postupka ocene ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik PC“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23).

Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ prestaju da važe odredbe člana 2. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o subvencionisanju gradskog i prigradskog linijskog prevoza putnika na teritoriji grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 23/22).

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti odluke grada Zaječara o prevozu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti