Odluka Ustavnog suda o neustavnosti gradske odluke o naknadi za legalizaciju

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe Odluke grada Beograda o naknadi za uređenje građevinskog zemljišta, koje se odnose na legalizaciju objekata, nisu u saglasnosti sa Ustavom. Razlog je što je zakonski osnov za njihovo donošenje prethodno proglašen neustavnim.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-941/2010
27.06.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 27. juna 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 21. Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09 i 6/10), u vreme važenja , nije bila u saglasnosti sa Ustavom.

2. Utvrđuje se da odredbe čl. 20, 20a, 22, 25. i 26. Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10, 18/11, 54/11, 17/12 i 42/12) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Povodom podnetih inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti , Ustavni sud je , na sednici održanoj 7. februara 2013. godine , doneo Rešenje IUo-941/2010 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 21. Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09 i 6/10), u vreme važenja , i odredaba čl. 20, 20a, 22, 25. i 26. Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10, 18/11, 54/11, 17/12 i 42/12). Polazeći o d relevantnih ustavnih odredaba, Ustavni sud je, kao sporno, postavio pitanje ustavnosti osporenih odredaba Odluke, s obzirom na već utvrđenu neustavnost odredaba člana 185. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) u kojima je bio sadržan pravni osnov za nj ihovo donošenje.

Na navedeno Rešenje o pokretanju postupka Skupština grada Beograda, kao donosilac osporenog akta, je dostavila odgovor u kome je istakla sledeće: da je Odlukom o izmenama i dopunama osporene Odluke („Službeni list grada Beograda“, broj 18/11) izmenjen osporeni član 20. Odluke propis ivanjem novi h popusta za plaćanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije u cilju usklađivanj a osporene Odluke sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2011. godine i Pravilnikom o kriterijumima za umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupku legalizacije i o uslovima i načinu legalizacije objekata („Službeni glasnik RS“, broj 26/11) ; da su osporenim članom 20a Odluke („Službeni list grada Beograda“, broj 18/11) propisani način i uslovi pod kojima lica koja su već ostvarila pravo na umanjenje naknade , mogu da preugovore visinu ove naknade u skladu sa novim, većim popustima predviđenim osporenim članom 20. ove odluke , kako ne bi bila u neravnopravnom položaju u odnosu na lica koja će koristiti ove veće popuste; da je osporenim članom 25. Odluke propisan način plaćanja naknade u skladu sa odredbama čl ana 92. stav 1, člana 93. st. 4. i 5. i člana 185. stav 9. Zakona o planiranju i izgradnji ; da su odredbom člana 26. Odluke propisana oslobođenja od plaćanja naknade u postupku legalizacije određenih pomoćn ih objek ata po osnovu „prava lokalne samouprave da na svojoj teritoriji uređuje građevinsko zemljište, stara se o njegovom racionalnom korišćenju i propisuje merila za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta“. Na osnovu izloženog, Skupština grada Beograda smatra da je osporena odredba člana 21. Odluke u vreme važenja bila u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, odnosno da su osporene odredbe važeće Odluke u sagl asnosti sa Ustavom i zakonom.

Osporenu Odluku o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni li st grada Beograda“, broj 60/09) donela je Skupština grada Beograda na sednici od 28. decembra 2009. godine, pozivajući se na odredbe člana 93. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) i Statuta grada Beograda („Sužbeni list grada Beograda“, broj 39/08). Odluka je stupila na snagu 29. decembra 2009. godine, a primenjuje se od 1. januara 2010. godine. Odlukom se uređuju merila za utvrđivanje visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i elementi za ugovaranje, za teritoriju grada Beograda (u daljem tekstu: grad), na osnovu kriterijuma utvrđenih Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) (član 1.). Osporeni m č lanom 21. Odluke, koji je bi o sistematizovan u Poglavlju III „Utvrđivanje i plaćanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta za objekte koji su predmet legalizacije“, bilo je propisano da se za objekat ukupne neto površine do 200m2 i sa maksimalno dve stambene jedinice , čiji je vlasnik fizičko lice, naknada za uređivanje građevinskog zemljišta za stambeni prostor obračunava samo u visini naknade za magistralnu i primarnu mrežu, utvrđene u članu 8. i članu 10. ove odluke (stav 1.), kao i da se za poslovni prostor ili prostor druge namene, koji je izgrađen bez građevinske dozvole, a koji se nalazi u objektu iz stava 1. ovog člana, naknada obračunava u visini ukupne naknade iz člana 8. i člana 10. ove odluke (stav 2.). Odredbom člana 4. Odluke o izmenama i dopunama osnovne Odluke („Službeni list grada Beograda“, broj 6/10) , osporeni član 21. Odluke je brisan.

Kada je u pitanju integralni tekst Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10, 18/11, 54/11, 17/12 i 42/12), čije su odredbe takođe osporene, Ustavni sud prethodno konstatuje da je odredbom člana 1. ovog teksta O dluke predmet njenog regulisanja definisan kao uređivanje merila za utvrđivanje visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i elemenata za ugovaranje, za teritoriju grada Beograda (u daljem tekstu: grad), na osnovu kriterijuma utvrđenih zakonom kojim se uređuju pitanja koja se odnose na uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta. S tim u vezi, odredbama Poglavlja II osporene Odluke (čl. 7. do 19.) uređuje se utvrđivanje i plaćanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, dok se odredbama Poglavlja III, u kome su sistematizovani osporeni čl . 20, 20a, 22, 25. i 26. Odluke, reguliše utvrđivanje i plaćanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta za objekte koji su predmet legalizacije. Tako je osporenim članom 20. Odluke propisano: da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije za porodične stambene objekte i stanove u stambenim zgradama čija je neto korisna površina do 100 m2, odnosno 200 m2, bez obzira na ukupnu površinu objekta, umanjuje za 99% za svakih 25 m2 po članu porodičnog domaćinstva do 100 m2, a ako je predmetni objekat, odnosno stan površine veće od 100 m2, naknada se umanjuje za 60% za sledećih 100 m2, u odnosu na visinu naknade utvrđene u čl. 8. i 10. ove odluke, a ako porodično domaćinstvo ima manje od četiri člana, umanjenje od 99% se primenjuje po članu domaćinstva, a naknada za ostatak površine do 100 m2 se umanjuje za 60% u odnosu na propisanu visinu naknade (stav 1.); da umanjenje iz stava 1. ovog člana može ostvariti lice koje je podnelo zahtev za legalizaciju objekta koji je izgrađen do 11. septembra 2009. godine, kao i lice koje je na tom objektu steklo pravo svojine do 5. aprila 2011. godine i koje je trajno rešavalo svoje stambeno pitanje, pod uslovom da on ili članovi njegovog porodičnog domaćinstva (bračni drug, deca rođena u braku ili van braka, usvojena ili pastorčad, koji žive sa podnosiocem zahteva u zajedničkom domaćinstvu) nemaju drugu nepokretnost na teritoriji grada, a ispunjenost uslova za umanjenje naknade iz stava 1. ovog člana, utvrđuje se na osnovu priloženih dokaza (isprave, iskazi svedoka, izjave stranaka i dr.) (stav 2.); da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije za porodične stambene objekte i stanove u stambenim zgradama, umanjuje za 60% u odnosu na visinu naknade utvrđene u čl. 8. i 10. ove odluke, za prvih 100 m2 stana, odnosno za prvih 100 m2 u objektu, bez obzira na ukupnu površinu objekta, odnosno stana i bez ispunjenja uslova propisanih u stavu 2. ovog člana (stav 3.); da se naknada iz st. 1. i 3. ovog člana umanjuje licu koje sa Direkcijom zaključi ugovor o regulisanju naknade za uređivanje građevinskog zemljišta do 31. decembra 2012. godine, a da se umanjenje naknade iz st. 1. i 3. ovog člana ne primenjuje na porodične stambene objekte i stanove koji su izgrađeni u prvoj zoni u skladu sa odlukom Skupštine grada Beograda, kojom su određene zone i granice istih (st. 4. i 5.); da se prilikom obračuna površina za umanjenje naknade iz st. 1. i 3. ovog člana, za stanove u stambenim zgradama, obračunava neto korisna površina stana, bez obzira na ukupnu površinu stambene zgrade u kojoj se stan nalazi (stav 6.); da pravo na umanjenje naknade iz stava 3. ovog člana, može ostvariti vlasnik bespravno izgrađenog porodičnog stambenog objekta, odnosno jednog ili više stanova čija ukupna površina ne prelazi 100 m2 (stav 7.), i da lica koja su legalizovala svoje objekte po ranijim propisima i zaključila ugovor o regulisanju naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupku legalizacije nemaju pravo na umanjenje naknade iz stava 1. ovog člana (stav 8.). Odredbama osporenog člana 25. Odluke predviđeno je: da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta plaća jednokratno ili u ratama, u periodu do 60 meseci, odnosno u periodu do 240 meseci za stambeni prostor bez obzira na površinu i poslovni prostor čija ukupna neto korisna površina nije veća od 100 m2 (stav 1.); da u slučaju plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta jednokratno, uplatom u roku od 15 dana od dana obračuna, obveznik ima pravo na umanjenje naknade za 50% do 31. decembra 2012. godine, a posle 31. decembra 2012. godine za 30% (stav 2.); da pravo na umanjenje iz stava 2. ovog člana ima i obveznik koji plaćanje vrši u ratama u slučaju jednokratnog plaćanja preostalih nedospelih rata, na iznos tih rata (stav 3.); da u slučaju plaćanja naknade u ratama, obveznik vrši plaćanje na sledeći način - prvu ratu u visini od 10% naknade u roku od 15 dana od dana obračuna, a preostali iznos naknade u jednakim mesečnim ili u kvartalnim ratama (stav 4.); da će se rate usklađivati prema zvanično objavljenom pokazatelju rasta potrošačkih cena, Zavoda za informatiku i statistiku gradske uprave, za period od ugovorenog baznog datuma obračuna naknade do poslednjeg dana u mesecu, a uplaćuju se do 15. u narednom mesecu i da se za period kašnjenja u plaćanju, obvezniku obračunava zatezna kamata u skladu sa Zakonom o visini stope zatezne kamate (st. 5. i 6.); da je radi obezbeđivanja plaćanja naknade, kad plaća naknadu u ratama, obveznik dužan da, prilikom zaključenja ugovora, dostavi jedan od instrumenata obezbeđivanja plaćanja - dokaz o pravu svojine na nekoj nepokretnosti i saglasnost za stavljanje hipoteke na istu, neopozivu bankarsku garanciju „bez prigovora“ i naplativu „na prvi poziv“, neopozivo ugovorno ovlašćenje, menice ili drugi instrument obezbeđivanja plaćanja koji se odredi pri ugovaranju, a n aplata instrumenata obezbeđivanja će se vršiti u korist propisanih uplatnih računa (stav 7.) i da radi obezbeđivanja plaćanja naknade u ratama, obveznik potpisuje i založnu izjavu u skladu sa zakonom o hipoteci (stav 8.). Preostalim odredbama Poglavlja III osporene Odluke bliže su propisani način i uslovi pod kojima lica koja su za potrebe legalizacije svojih objekata, odnosno stanova, zaključila ugovor o regulisanju naknade za uređivanje građevinskog zemljišta na osnovu Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, koja je stupila na snagu 1. januara 2010. godine, i ostvarila pravo na umanjenje naknade za 60, odnosno 50%, mogu da preugovore visinu naknade u skladu sa članom 20. stav 1. ove odluke (član 20a), utvrđeno je da se za sve ostale objekte, koji po nameni i površini ne spadaju u objekte iz člana 20. ove odluke, naknada za uređivanje građevinskog zemljišta obračunava u visini ukupne naknade iz čl. 8. i 10. ove odluke (član 22.), te predviđeno da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta ne plaća u postupku legalizacije za pomoćne objekte i taksativno su navedeni ovi objekti (član 26.).

U vezi sa ocenom ustavnosti osporenih odredaba Odluke, Sud je pošao od ustavnog položaja grada Beograda, kao jedinice lokalne samouprave iz člana 189. stav 5 . Ustava Republike Srbije , kojim je utvrđeno da se položaj grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije, uređuje zakonom o glavnom gradu i statutom grada Beograda i da grad Beograd ima nadležnosti koje su Ustavom i zakonom poverene opštini i gradu, a zakonom o glavnom gradu mogu mu se poveriti i druge nadležnosti , kao i od odredbe člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava kojom je utvrđeno da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora.

Odredbama člana 93. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 , 121/12 i 42/13 - O dluka US), koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke , propisano je da naknadu za uređivanje građevinskog zemljišta plaća investitor (stav 1.), određeni su kriterijumi na osnovu kojih se utvrđuje visina naknade i preciziran je kriterijum namene građ evinskog zemljišta (st. 2. i 3.), predviđeno je da jedinica lokalne samouprave propisuje merila za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta na osnovu kriterijuma iz stava 2. ovog člana (stav 4.) , kao i da investitor i jedinica lokalne samouprave, odnosno privredno društvo, javno preduzeće ili druga organizacija iz člana 91. ovog zakona, zaključuju ugovor kojim se uređuju međusobni odnosi u pogledu uređivanja građevinskog zemljišta, utvrđuje visina naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, dinamika plaćanja, obim, struktura i rokovi za izvođenje radova na uređivanju zemljišta, kao i postupak i uslovi izmene ugovora (promena namene, površine objekta i dr.). Dakle, navedenim zakonskim odredbama regulisan je način utvrđivanja visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i druga pitanja u vezi sa ovom naknadom, ali isključivo za objekte koji nisu predmet legalizacije .

Kada su u pitanju objekti koji podležu legalizaciji, Ustavni sud konstatuje da je odredbama člana 185. Zakona, koji je bio sistematizovan u okviru poglavlja XIII „Legalizacija objekata“ (čl. 185. do 200.) bilo propisano, pored ostalog: procentualno umanjenj e naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije, zavisno od neto korisne površine porodičnog stambenog objekta i stana, po članu porodičnog domaćinstva , uz izuzet ak za objekte izgrađene u ekstra i prvoj urbanističkoj zoni u skladu sa opštim aktom jedini ce lokalne samouprave (stav 6.); pravo jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi objekat koji je predmet legalizacije da utvrđuje iznos naknade iz stava 6. (stav 7.); lica koja imaju pravo na umanjenje iz stava 6. ovog člana i način i period plaćanja naknad e, sa p ropisanim umanjenjem (st. 8. i 9.); pravo na umanjenje naknade vlasnika porodičnih stambenih objekata i stanova u stambenim zgradama i iznos umanjenja , uz izuzetak za objekte izgrađene u ekstra ili prvoj zoni izgrađenosti u skladu sa opštim aktom jedinice lokalne samouprave (stav 10.); da pravo na umanjenje naknade , propisano st. 6. i 10. ovog člana , mogu da ostvare lica koja do 30. juna 2012. godine zaključe ugovor sa jedinicom lokalne samouprave o uređivanju međusobnih odnosa u pogledu naknade za uređivanje građevinskog zemljišta ili ugovor o uređivanju međusobnih odnosa u pogledu pribavljanja propisane dokumentacije (stav 11.); da na osnovu pismenog ovlašćenja vlasnika, dokumentaciju propisanu ovim zakonom u postupcima legalizacije može obezbediti i jedinica lokalne samouprave, da se ugovor o uređivanju međusobnih odnosa u pogledu pribavljanja propisane dokumentacije zaključuje između jedinice lokalne samouprave i vlasnika, a da bliže uslove u vezi sa sadržinom ugovora, troškova i načina plaćanja uređuje jedinica lokalne samouprave opštim aktom , koji donosi u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (5. aprila 2011. godine, kao dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zak ona iz 2011. godine) (stav 12.); da jedinica lokalne samouprave može da propiše da deo naknade za uređivanje građevinskog zemljišta koju vlasnik objekta nije platio za izgradnju linijske komunalne infrastrukture (vodovod, kanalizacija, javni put) do dobijanja građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju, plati po izgradnji iste, odnosno pre priključenja objekta vlasnika na linijsku komunalnu infrastrukturu (stav 14.). To znači da su odredb e člana 185. Zakona, pored toga što su predviđale umanjenja visine naknade za objekte koji su predmet legalizacije i uslove pod kojima su se ova umanjenj a mogla ostvariti , da vale i ovlašćenje jedinic i lokalne samouprave da svojim aktom , u skladu sa Zakonom, uredi iznos naknade za objekte koji su predmet legalizacije, a nalaze se na njenoj teritoriji .

Navedene odredbe člana 185. Zakona prestale su da važe 7. juna 2013. godine, kada je u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 50/13, objavljena Odluka Ustavnog suda IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine kojom je Sud , u tački 1. izreke, utvrdio da odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Imajući u vidu da je Ustavni sud utvrdio neustavnost odredaba člana 185. Zakona o planiranju i izgradnji, u kojima je bio sadržan i pravni osnov za donošenje osporenih odredaba Odluke, to, po oceni Suda , sledi da ni osporena odredba člana 21. Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09 i 6/10), u vreme važenja , nije bila u saglasnosti sa Ustavom, odnosno da osporene odredbe čl. 20, 20a, 22, 25. i 26. Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Beograda“, br. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10, 18/11, 54/11, 17/12 i 42/12) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta navedene u tački 2. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti gradske odluke o naknadi za legalizaciju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti