Rešenje Ustavnog suda o zakonitosti opštinske odluke o naplati naknade nakon isključenja sa sistema daljinskog grejanja
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu zakonitosti opštinske odluke kojom se propisuje obaveza plaćanja 30% cene grejanja nakon isključenja sa sistema, ukoliko zajedničke instalacije prolaze kroz prostor korisnika. Sud smatra da je to u skladu sa ovlašćenjima lokalne samouprave.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-96/2011
12.05.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. maja 2011. godine, doneo je
R E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 63. Odluke o snabdevanju toplotnom energijom („Službeni glasnik grada Valjeva“, broj 19/08).
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 63. Odluke o snabdevanju toplotnom energijom koju je 11. septembra 2008. godine donela Skupština grada Valjeva, a kojom je predviđeno da je, u slučaju isključenja tarifnog kupca iz sistema daljinskog grejanja, tarifni kupac kroz čiji prostor prolaze kućne grejne instalacije za potrebe drugih tarifnih kupaca, dužan da plaća naknadu u iznosu 30% pune cene grejanja. Podnosilac inicijative navodi da se osporenom odredbom Odluke vlasniku stana koji je podneo zahtev za isključenje svojih kućnih grejnih instalacija iz sistema daljinskog grejanja, nameće obaveza da trajno plaća naknadu samo zbog toga što nijednim propisom „nije regulisana obaveza termičke izolacije ili izmeštanja iz stana tog vlasnika - toplovodnih razvodnih cevi za snabdevanje drugih kupaca“. Po mišljenju inicijatora, između tarifnog kupca i isporučioca toplotne energije postoji ugovorni odnos, što znači da voljom kupca ugovor prestaje da proizvodi pravno dejstvo, te stoga osporena odredba Odluke nije saglasna sa odredbom člana 10. Zakona o obligacionim odnosima „po kojoj strane u obligacionom odnosu uređuju taj odnos po slobodnoj volji, u granicama prinudnih propisa, javnog poretka i dobrih običaja“, kao ni sa odredbom člana 358. istog zakona „po kojem svaka strana može prekinuti dugovinski odnos ako vreme trajanja tog odnosa nije određeno“. Konačno, podnosilac inicijative smatra da je i visina naknade od 30% pune cene grejanja prostora drugog tarifnog kupca iste ili slične veličine u istom objektu, određena „na nezakonit način“, bez navođenja na odredbe kog zakona se odnosi ova tvrdnja, te da se radi o odredbi koja „nije pravilna i pravična“, a da je pored toga i neprimenjiva ako u objektu postoji samo jedan stan koji je veličine kao što je stan u kome je grejanje isključeno.
Ustavni sud je iz sadržine podnete inicijative utvrdio da se njome osporava samo zakonitost odredbe člana 63. Odluke, pošto inicijator ne navodi niti odredbe Ustava u odnosu na koje traži ocenu, niti razloge neustavnosti.
U sprovedenom prethodnom postupku, Sud je utvrdio da je Skupština grada Valjeva, na sednici održanoj 11. septembra 2008. godine, donela osporenu Odluku o snabdevanju toplotnom energijom, koja je objavljena u „Službenom glasniku grada Valjeva“, broj 19/08. Odluka je doneta s pozivom na odredbe člana 145. stav 1. Zakona o energetici („Službeni glasnik RS“, broj 84/04), člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), kao i odgovarajuće odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i Statuta ove jedinice lokalne samouprave.
Odredbom člana 1. ove odluke propisano je da se njome utvrđuju uslovi i način obezbeđivanja kontinuiteta u snabdevanju toplotnom energijom kupaca, prava i obaveze proizvođača i distributera toplotne energije, prava i obaveze kupaca toplotne energije, da se određuje organ koji donosi tarifne sisteme, izdaje licence i koji daje saglasnost na cene toplotne energije, kao i da se propisuju drugi uslovi kojima se obezbeđuje redovno i sigurno snabdevanje kupaca toplotnom energijom na teritoriji grada Valjeva. Ostalim odredbama Odluke koje su od značaja za ocenu spornog pravnog pitanja predviđeno je: da je „sistem daljinskog grejanja“ jedinstven sistem međusobno povezanih energetskih objekata koji služi za obavljanje delatnosti proizvodnje i distribucije toplotne energije, koji se sastoji od toplotnog izvora, toplovodne mreže i merno-regulacione stanice, a da „kućnu grejnu instalaciju“ čine toplovodne instalacije i uređaji koji počinju iza merno-regulacione stanice, a čine ih razvodna mreža, uređaji i grejna tela u objektu (član 2. tač. 1. i 7.); da pre priključenja kućnih grejnih instalacija na sistem daljinskog grejanja, a po donošenju konačnog rešenja o odobrenju za priključenje kućnih grejnih instalacija, komunalno preduzeće i tarifni kupac toplotne energije zaključuju ugovor o prodaji toplotne energije, koji se zaključuje u pisanoj formi i, pored elemenata utvrđenih zakonom koji uređuje obligacione odnose, sadrži, između ostalog, sledeće elemente - vreme priključenja, prava i obaveze u pogledu količine toplotne energije koja se isporučuje, dinamiku i kvalitet isporuke, prava i obaveze u slučaju prestanka ugovora i dr. (član 26.); da je komunalno preduzeće dužno da tarifnom kupcu isporučuje toplotnu energiju za grejanje objekta u toku grejne sezone, u skladu sa zaključenim ugovorom o prodaji topotne energije (član 37. stav 1.); da će se isključenje kućnih grejnih instalacija tarifnog kupca iz sistema daljinskog grejanja izvršiti na njegov zahtev ili u slučajevima iz člana 60. ove odluke uz obavezu tarifnog kupca da naknadi sve potrebne troškove isključenja iz sistema daljinskog grejanja (član 62. stav 1.).
Osporenom odredbom člana 63. Odluke propisano je da u slučaju iz člana 62. ove odluke tarifni kupac kroz čiji prostor prolaze kućne grejne instalacije za potrebe drugih tarifnih kupaca dužan da plaća naknadu u iznosu od 30% pune cene grejanja prostora drugog tarifnog kupca iste ili slične veličine u istom objektu.
Zakonom o energetici („Službeni glasnik RS“, broj 84/04) propisano je da nadležni organ jedinice lokalne samouprave, grada, odnosno grada Beograda svojim propisom utvrđuje uslove i način obezbeđivanja kontinuiteta u snabdevanju toplotnom energijom kupaca na svom području, prava i obaveze priozvođača i distributera toplotne energije, prava i obaveze kupaca toplotne energije, određuje organ koji donosi tarifne sisteme, izdaje licence i koji daje saglasnost na cene toplotne energije i propisuje druge uslove kojima se obezbeđuje redovno i sigurno snabdevanja kupaca toplotnom energijom, u skladu sa zakonom (član 145. stav 1.).
Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/08) propisano je: da opština, u skladu sa ovim zakonom, uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti, kao i da su komunalne delatnosti-delatnosti od opšteg interesa (čl. 2. i 3.); da u nezamenjive uslove života i rada građana i dugih subjekata na određenom području, pored ostalog, spada i proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom (član 4. stav 1. tačka 3)); da se komunalnom delatnošću smatra i proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom (član 5. tačka 3)); da su obaveze opštine da u cilju organizovanog i trajnog obavljanja i razvoja komunalnih delatnosti obezbeđuje materijalne, tehničke i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata, tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i opšte uslove za trajno i kontinuirano obavljanje komunalnih delatnosti (član 6.); da opština propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, pored ostalog, i način obezbeđenja kontinuiteta u vršenju komunalnih delatnosti, prava i obaveze javnog komunalnog preduzeća i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, kao i način naplate cene za korišćenje komunalnih usluga, odnosno proizvoda (član 13.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, među kojima je i proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje (član 20. tačka 5)).
Odredbama Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni list SRJ“, broj 31/91), ), u odnosu na koje podnosilac inicijative osporava zakonitost Odluke, kao jedno od osnovnih načela obligacionih odnosa predviđeno je načelo autonomije volje, saglasno kome su strane u obligacionim odnosima slobodne da, u granicama prinudnih propisa, javnog poretka i dobrih običaja, svoje odnose urede po svojoj volji (član 10.), dok je odredbama člana 358. Zakona otkaz predviđen kao jedan od mogućih načina prestanka obaveza iz trajnog dužničko-poverilačkog odnosa.
Polazeći od navedenih zakona kojima se uređuju sistem lokalne samouprave u Republici Srbiji, komunalne delatnosti i oblast energetike, Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Jedinica lokalne samouprave je nadležna da uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti na svom području, da obezbeđuje materijalne, tehničke i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata, tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i opšte uslove za trajno i kontinuirano obavljanje komunalnih delatnosti, kao i da, u okviru toga, propisuje prava i obaveze davalaca i korisnika komunalnih usluga, odnosno komunalnih proizvoda. Komunalne delatnosti su delatnosti od opšteg interesa čije obavljanje predstavlja nezamenjiv uslov života i rada svih građana i drugih subjekata na području jedinice lokalne samouprave, iz čega i sledi obaveza jedinice lokalne samouprave da obezbedi njihovo trajno i kontinuirano obavljanje u interesu svih građana, odnosno drugih subjekata. Proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom je jedna od komunalnih delatnosti, koja se za građane manifestuje kao snabdevanje toplotnom energijom putem daljinskog sistema grejanja.
Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je ocenio da je Skupština grada Valjeva osporenim opštim aktom uredila odnose između davaoca i korisnika usluga u okviru zakonom utvrđenog ovlašćenja. Odredbama člana 26. Odluke je propisano da se pravni odnos između javnog preduzeća, kao davaoca usluge, i tarifnog kupca toplotne energije, kao korisnika, zasniva zaključenjem ugovora o prodaji toplotne energije, koji pored elemenata utvrđenih zakonom koji uređuje obligacione odnose, sadrži i elemente propisane ovom odlukom, među kojima su i prava i obaveze u slučaju prestanka ugovora. Odredbama člana 62. Odluke dato je pravo korisniku usluge da zahteva isključenje sa sistema daljinskog grejanja, što znači da otkaže ugovor. Iz osporene odredbe člana 63. Odluke proizlazi da ukoliko je tarifni kupac koji zahteva isključenje sa sistema daljinskog grejanja jedini korisnik ove usluge u određenom objektu ili ako isključenje njegovih kućnih instalacija koje, saglasno odredbi člana 2. tačka 7. Odluke, ne čine samo grejna tela, već i razvodna mreža, ne utiče na snabdevanje toplotnom energijom drugih korisnika u istom objektu, tarifni kupac nema ubuduće obaveza prema javnom preduzeću. Međutim, ako kroz prostor takvog tarifnog kupca prolaze kućne grejne instalacije za potrebe drugih korisnika u istom objektu, dakle deo razvodne mreže, on će i dalje imati obavezu da javnom preduzeću plaća naknadu u propisanom procentu od cene grejanja. Kako je jedinica lokalne samouprave zakonom ovlašćena da uredi prava i obaveze davalaca i korisnika komunalnih usluga, što je osporenom, kao i drugim odredbama Odluke i učinila, te da time omeđi granice njihove slobode ugovaranja, to Ustavni sud ocenjuje da nisu osnovani navodi inicijatora da je osporena odredba istog akta nesaglasna sa načelom slobode ugovaranja predviđenim članom 10. Zakona o obligacionim odnosima. Ustavni sud ukazuje da, upravo suprotno mišljenju inicijatora, načelo iz člana 10. Zakona o obligacionim odnosima ne znači da sloboda ugovaranja ne može biti ograničena propisima, već da su ugovorne strane slobodne u uređivanju svojih međusobnih odnosa, ali samo do one mere do koje to nije suprotno prinudnim propisima. Sa druge strane, prema oceni Ustavnog suda, osporena odredba Odluke se ne može dovesti u vezu sa sadržinom odredaba člana 358. Zakona o obligacionim odnosima, kojima se samo utvrđuje pravo ugovorne strane na otkaz ugovora, a što je i predviđeno odredbama člana 62. Odluke. Ustavni sud nalazi da se osporenom odredbom ove odluke ne dovodi u pitanje pravo tarifnog kupca da kao korisnik otkaže ugovor koji je zaključio sa javnim preduzećem, a da je obaveza da se u određenim situacijama i nakon toga plaća deo cene grejanja utemeljena na odredbama Zakona o komunalnim delatnostima. Ovo iz razloga što daljinski sistem grejanja u tehničko-tehnološkom smislu predstavlja složeni sistem u kome pružanje ili nepružanje usluge jednom korisniku može da ima posledica i na pružanje usluga drugim korisnicima. Pošto je snabdevanje toplotnom energijom delatnost od opšteg interesa, obaveza javnog preduzeća je da i nakon isključenja određenog tarifnog kupca svim ostalim korisnicima usluge u istom objektu obezbedi uredno i kontinuirano snabdevanje, što znači da kada su korisnici međusobno povezani zajedničkim instalacijama - razvodnom mrežom, deo kućne instalacije tarifnog kupca koji je tražio isključenje ne može biti isključen iz sistema grejanja, već mora, zbog ostalih korisnika, ostati u funkciji. Budući da na taj način i tarifni kupac koji je isključen nastavlja da prima određenu količinu toplotne energije preko zajedničkih ugrađenih instalacija, utvrđivanje odgovarajuće obaveze kako je to učinjeno osporenom odredbom člana 63. Odluke, po oceni Ustavnog suda, nije nesaglasno sa zakonom. Ustavni sud ukazuje da je izneti stav zauzeo u postupku ocene zakonitosti istovrsnih opštih akata drugih jedinica lokalne samouprave (videti rešenje Ustavnog suda IUl-14/2008 od 18. decembra 2008. godine, "Bilten" Ustavnog suda 2/2008, str. 187.).
U odnosu na navode podnosioca inicijative da visina naknade određena osporenom odredbom Odluke nije pravilna i pravična i da je osporena odredba neprimenjiva, Ustavni sud ističe da, polazeći od svojih nadležnosti utvrđenih odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da se upušta u ocenu opravdanosti i celishodnosti osporenog rešenja, odnosno da ceni da li propisani procenat odražava realnu vrednost troškova proizvodnje i isporuke toplotne energije koja se i pored obustavljanja, zbog tehničko-tehnološkog jedinstva sistema, u određenom obimu isporučuje korisniku, niti da ceni da li je osporeno rešenje moguće primeniti u praksi.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 63. Odluke o snabdevanju toplotnom energijom i stoga, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), inicijativu nije prihvatio.
Na osnovu izloženog i odredbe člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je rešio kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević