Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da odredba Odluke Vlade, kojom se predsednik Republike imenuje za predsednika Nacionalnog saveta za infrastrukturu, nije u saglasnosti sa Ustavom. Ovo imenovanje predstavlja nedozvoljeno proširenje ustavnih ovlašćenja predsednika i krši načelo podele vlasti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUp-153/2008
19.06.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, Vesna Ilić Prelić, dr Ag­neš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bo­sa Nenadić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stoj­ko­vić, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. tač. 1. i 3. Us­tava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. juna 2012. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

Utvrđuje se da odredba tačke 3. stav 1. alineja 1. Odluke o Nacionalnom savetu za infrastrukturu Republike Sr­bi­je ("Službeni glasnik RS", br. 68/08 i 73/08), nije u saglasnosti sa Us­ta­vom i zakonom.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu us­tav­no­s­ti i zakonitosti odredaba tačke 1, tačke 2. stav 1. i tačke 3. stav 1. Odluke na­ve­dene u izreci. Inicijator je mišljenja da ne postoji ni zakon ni ured­ba na os­novu kojih bi Vlada bila ovlašćena da u smislu člana 43. stav 1. Za­kona o Vla­­di, donese odluku o osnivanju Nacionalnog saveta za infrastrukturu, od­nos­no „da postavlja, imenuje ili bira bilo koga u pomoćno telo“. U ini­ci­ja­ti­vi je izneta i tvrdnja da Ustav ne poznaje termin ili institut „telo Republike Srbije“, kako je to propisano tačkom 2. stav 1. Odluke, tako da bi Nacionalni sa­vet za infrastrukturu mogao da bude samo pomoćni organ Vlade ili nekog mi­ni­starstva, ukoliko bi postojao odgovarajući propis o tome. Osporavajući us­tav­nost pomenute Odluke, inicijator kao dalji argument navodi da Vlada nema ni ustavnu mogućnost da imenuje i postavlja predsednika Republike na javnu ili drugu profesionalnu funkciju. Inicijator je mišljenja da iz činjenica da je funkcija predsednika Saveta javna funkcija i da predsednik Republike, koji je i predsednik Saveta, ne može da obavlja drugu javnu funkciju ili pro­fe­sio­nal­nu delatnost, jasno proizilazi da je osporena Odluka suprotna odredbama čla­na 115. Ustava.

2. Donosilac osporenog akta je u svom odgovoru najpre doslovno naveo odredbe člana 123. Ustava kojima je utvrđena nadležnost Vlade. U opštem osvrtu na navode iz inicijative Vlada je ukazala da je pravni osnov za donošenje ospo­re­ne Odluke sadržan u odredbi člana 43. stav 1. Zakona o Vl­adi ("Službeni glas­nik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07 i 65/08), prema kojoj Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pi­ta­nja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zako­nom ili ured­bom određeno da ih Vlada uređuje odlukom, odnosno u članu 62. Zakona o dr­žav­­noj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05 i 101/07), kojim je propisano da Vlada može osnivati koordinaciona tela radi usmeravanja poje­dinih po­slo­va iz delokruga više organa državne uprave, kao i da Vlada određuje zadatke koor­dinacionog tela, rukovođenje koordinacionim telom i sva druga pitanja vezana za rad koordinacionog tela. Oslanjajući se na pomenute odredbe ovih za­ko­na, Vlada izvodi zaključak da je donošenjem Odluke uredila pitanje od op­š­teg značaja za Republiku Srbiju, koristeći pri tome ovlašćenja data u na­ve­de­nim zakonima, tako što je ovom odlukom obezbedila „neophodnu koor­di­na­ciju dr­žavnih organa, radi njihovog pravovremenog i usklađenog de­lo­­vanja i iz­vr­ša­­vanja zakonom utvrđenih nadležnosti“, pri čemu, telo os­no­va­no os­po­re­nom od­lukom, Nacionalni savet za infrastrukturu, ne pre­uzi­ma nad­ležnosti dr­žav­nih organa niti je samo to telo državni organ.

Povodom konkretnih navoda inicijatora vezanih za tačku 3. stav 1. alineja 1. Od­­­luke, u odgovoru se citiraju odredbe Ustava i odgovarajućih zakona ko­je, inter alia, predviđaju sledeća pravila: da niko ne može vršiti državnu ili jav­nu funk­ciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili pri­vat­­nim interesima, a da se postojanje sukoba interesa i odgovornosti pri nje­go­vom rešavanju određuju Ustavom i zakonom (član 6. Ustava); da predsednik Re­pub­­like ne može obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delat­nost (član 115. Ustava); da o predsedniku Republike donosi zakon (član 112. Us­ta­va ); da predsedniku Republike ne može vršiti drugu javnu funk­ci­­ju ili profesionalnu delatnost, kao i da je dužan da se u svemu po­vi­nu­je pro­pisima kojima se uređuje sukob interesa pri vršenju javnih funkcija (član 9.); da se odnosi predsednika Republike s drugim državnim organima za­sni­va­ju na saradnji i obaveštavanju, u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim pro­pi­si­ma i odvijaju bez odlaganja, kad to iziskuje nesmetano izvršavanje nad­ležnosti pred­sednika (član 23. stav 1. Zakona o predsedniku Republike); odnosi pred­sednika Republike i Vlade zasnivaju na saradnji i na pravima i duž­no­s­tima koji su određeni Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima (član 40. Zakona o Vladi). U odgovoru se posebno navode i odredbe Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija ("Služ­be­ni glasnik RS", broj 43/04), kojima je propisano šta se smatra javnom funkcijom, kao i da je funkcioner dužan da javnu funkciju vrši tako da javni interes ne pod­re­di privatnom, niti među njima izazove sukobe, odnosno da sukob javnog i pri­vat­nog in­teresa postoji kad funkcioner ima privatni interes koji utiče ili može uti­cati na vršenje njegove javne funkcije (član 1. stav 1. i član 2. Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih interesa).

Pored citiranja odredaba zakona koje su, po mišljenju donosioca osporene Odluke, merodavne za rešavanje ovog ustavnog spora, u odgovoru se dalje ističe da se kod imenovanja predsednika Saveta i njegovih članova ne radi o imenovanju u neki organ Republike Srbije, autonomne po­kra­jine, opštine, grada i grada Beograda, već o „imenovanju u privremeno rad­no telo Vlade“ čiji cilj, zadaci i način rada ukazuju na to da predsednik Save­ta i njegovi članovi ne obavljaju nikakvu javnu funkciju ni profesionalnu delatnost, već da im je zadatak da u okviru Nacionalnog saveta za infrastrukturu, kao koordinacionog tela Vlade, usmeravaju i usklađuju rad nadležnih organa. Imenovanjem predsednika i članova Saveta iz kruga lica koja već obav­lja­ju javne funkcije Vlada nije postupila suprotno odredbama člana 115. Us­ta­va i odredbama Zakona o predsedniku Republike, s obzirom na to da poslovi pred­sed­ni­ka i članova Nacionalnog saveta za infrastrukturu, kao koordinacionog tela Vlade, nisu javne funkcije u smislu Zakona kojima se te funkcije uređuju. Na osnovu izložene interpretacije, predloženo je da Ustavni sud ne prihvati podnetu inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i ne­za­ko­nitosti osporene Odluke o Nacionalnom savetu Republike Srbije za infrastrukturu.

3. U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o Nacionalnom savetu za infrastrukturu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 68/08) donela Vlada, s pozivom na član 43. stav 1. Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07 i 65/08) i član 62. Zakona o državnoj up­ra­vi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05 i 101/07).

Osporene odredbe tačke 1, tačke 2. stav 1. i tačke 3. stav 1. alineja 1. Odluke glase:

Tačka 1.

„Sadržina odluke. Ovom odlukom osniva se Nacionalni savet za infrastrukturu Repub­li­ke Srbije (u daljem tekstu: Savet), uređuje njegov delokrug, sastav i način rada.“

Tačka 2. stav 1.

„Delokrug Saveta. Savet je te­lo Republike Srbije koje koordinira i upravlja projektima iz oblasti infra­s­trukture, s ciljem ubrzanog privrednog i sveobuhvatnog razvoja Republike Sr­bi­je.“

Tačka 3. stav 1.

„Sastav Saveta i sekretar Saveta. Članovi Saveta su: Boris Tadić, predsednik Republike (pred­sednik Saveta) (alineja 1.); Mlađan Dinkić, podpredsednik Vlade i ministar ekonomije i regionalnog razvoja; Milutin Mrkonjić, ministar za infrastrukturu; Petar Škundrić, ministar rudarstva i energetike; Dijana Dragutinović, ministar finansija; Božidar Đelić, podpredsednik Vlade i ministar za nauku i tehnološki razvoj; Jasna Matić, ministar za telekomunikacije i informaciono društvo; Oliver Dulić, ministar životne sredine i prostornog planiranja, Verica Kalanović, ministar za nacionalni investicioni plan; Saša Dragin, ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede; predsednik Izvršnog veća Autonomne pokrajine Vojvodine; gradonačelnik grada Beograda.“

Pored navedenih odredaba, osporenom Odlukom je propisano, takođe, da Savet u svom delokrugu: razmatra planove i definiše prioritete razvoja infrastrukture Republike Srbije, u skladu sa tehničkom, građevinskom i finansijskom izvodljivošću projekta; prati realizaciju projekta razvoja infrastrukture Republike Srbije u svim fazama, od raspisivanja tendera, do okončanja radova; pokreće i koordinira sprovođenje sveobuhvatnog programa izgradnje evropskih puteva u Republici Srbiji; pokreće i koordinira sprovođenje sveobuhvatnog programa unapređenja železničkog, vazdušnog i rečnog saobraćaja u Republici Srbiji; razmatra strategije i predlaže plan investicija u oblasti energetike; razmatra stra­te­gije i predlaže plan investicija u oblasti vodoprivrede; razmatra stra­te­gi­je i predlaže plan investicija u oblasti telekomunikacija; vrši koor­di­na­ci­ju organa i institucija nadležnih za realizaciju infrastrukturnih projekata od nacionalnog i regionalnog značaja; razmatra pitanja delokruga organa dr­žav­ne uprave, autonomnih pokrajina, grada Beograda, gradova i opština koja su značajna za razvoj infrastrukture Republike Srbije i usmerava i usklađuje rad nad­ležnih organa, tako što donosi zaključke iz svog delokruga, prati njihovo iz­vršenje i inicira osnivanje radnih grupa (tačka 2. st. 2. i 3.).

Pored toga što se određuje sastav Saveta, tako što se utvrđuje da su njegovi članovi predsednik Republike, dva pot­pred­sed­nika Vlade, sedam ministara, predsednik Izvršnog veća AP Vojvodine i gradonačelnik Beograda, odlukom se dalje predviđa: da Savet ima se­kretara koji učestvuje u radu Saveta, bez prava od­lu­či­va­nja; da je sekretar šef Kabineta predsednika Vlade koji obavlja stručne i druge poslove koji su od­ređeni poslovnikom i drugim aktima Saveta, dok ad­mi­ni­strativne i tehničke poslove obavljaju zaposleni u Kabinetu pred­sed­ni­ka Vlade i Generalnom se­kre­tarijatu Vlade, koje odrede šef Kabineta pred­sed­nika Vlade i Generalni se­kretar Vlade, s tim što sekretar Saveta može posebnim rešenjem odrediti dru­go lice koje će obavljati poslove sekretara Saveta (tačka 3.); da se rad Sa­ve­ta odvija na sednicama, da sednice Saveta sa­zi­va predsednik Saveta, da pred­sed­nik Saveta i zamenik predsednika Saveta utvrđuju predlog dnevnog reda sed­nice i da sednici Saveta predsedava predsed­nik Saveta, a u njegovom od­sus­t­vu zamenik predsednika Saveta, da sedni­ca­ma od posebnog značaja pri­su­s­t­vu­je predsednik Vlade, na poziv predsednika Sa­ve­ta, da se sednice održavaju po po­trebi, a najmanje jednom mesečno, da Savet do­nosi poslovnik o svom radu ko­jim se uređuje način na koji se obavljaju ad­mi­ni­strativni i tehnički poslovi za Savet (tačka 4. st. 1, 3, 5, 7. i 8.); da su nad­ležni organi dužni da u skladu sa svojim ustavnim i zakonskim položajem sa­rađuju sa Savetom u pitanjima iz nadležnosti Saveta, a pre svega u iz­vr­še­nju zaključaka a da ukoliko nadležni organ ne sarađuje sa Savetom ili ne izvršava zaključke Saveta, sekretar Sa­ve­ta bez odlaganja obaveštava Savet i poziva rukovodioca državnog or­ga­na da preduzme sve mere koje su predviđene zakonom da bi državni organ us­po­s­ta­vio saradnju sa Savetom ili izvršio zaključak Saveta (tačka 5.); da se sred­s­t­va za rad Saveta obezbeđuju u budžetu Repub­like Srbije (tačka 7.); da Odluka stu­pa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije" (tačka 8.).

Odlukom o izmeni i dopuni Odluke o Nacionalnom savetu za infrastrukturu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 73/08) osporene odredbe Od­lu­ke nisu menjane i dopunjavane. Izmene i dopune koje su izvršene 2008. godine odnosile su se jedino na funkciju sekretara Saveta koji je sada šef Kabineta predsednika Vlade, a ne više šef Kabineta predsednika Republike. Ni nakon stupanja na snagu Zakona o mi­ni­star­s­t­vi­ma ("Službeni glasnik RS", broj 16/11), osporene odredbe Odluke nisu me­nja­ne.

Polazeći od sadržine osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da je Vlada obrazovala posebno "telo", Nacionalni savet za infrastrukturu Republike Srbije, određujući njegov delokrug, sastav, način rada, odnos sa drugim državnim organima, izvršenje njegovih akata, obavljanje stručnih i administrativnih poslova, te obezbeđivanje sredstava za njegov rad. Odlukom je utvrđen opsežni delokrug rada Saveta u oblasti infrastrukture, propisana dužnost saradnje drugih državnih organa sa Nacionalnim savetom za infrastrukturu, kao i obaveznost izvršenja njegovih odluka. Članovi Nacionalnog saveta su, izuzimajući predsednika Vlade, nosioci najviših funkcija izvršne vlasti u Republici Srbiji, Autonomnoj pokrajini Vojvodina i gradu Beogradu. Pored predsednika Republike, status člana Saveta imaju članovi drugih političkih državnih organa, pre svega, Vlade, i to: predsednik Vlade i ministar ekonomije i regionalnog razvoja, ministar za infrastrukturu, ministar rudarstva i energetike, ministar finansija, podpredsednik Vlade i ministar za nauku i tehnološki razvoj, ministar za telekomunikacije i informaciono društvo, ministar životne sredine i prostornog planiranja, ministar za Nacionalni investicioni plan, ministar poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva, predsednik Izvršnog veća AP Vojvodina i gradonačelnik Beograda. U Odluci se uvek uz označavanje javne funkcije koja je očigledno osnov za članstvo u Savetu navodi i ime njenog nosioca. Osporenom Odlukom predsdnik Republike je imenovan za predsednika Nacionalnog saveta, a jedan od potpredsednika Vlada za njegovog zamenika. Predsednik Vlade može da prisustvuje sednicama Saveta od posebnog značaja, na poziv predsednika Saveta.

Imajudći u vidu idzloženu sadržinu osporene Odluke u celini, personalni sastav Saveta, njegov delokrug rada, funkcije i ovlašćenja u jednoj od najvažnijih oblasti za državnu zajednicu i život građana, Ustavni sud je ocenio, pre svega, da ova odluka Vlade u suštini ima obeležja zakona u materijalnom smislu.

Inicijativom je prvenstveno osporeno ovlašćenje Vlade da imenuje i postavlja predsednika Republike na bilo koju javnu ili drugu funkciju, pa time i na funkciju predsednika Nacionalnog saveta za infrastrukturu.

4. Ustav Republike Srbije utvrđuje: da uređenje vlasti počiva na podeli vla­s­ti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. stav 2. i 3.); da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima, i da se postojanje sukoba interesa i odgovornosti pri njegovom rešavanju određuju Ustavom i zakonom (član 6.); da predsednik Repub­li­ke predstavlja Republiku Srbiju u zemlji i inostranstvu (član 112. tačka 1.); da predsednik Republike vrši i druge poslove određene Ustavom (član 112. tačka 8.); da predsednik Republike ne može obavljati drugu javnu funkciju ili pro­fe­sionalnu delatnost (član 115.); da se o predsedniku Re­publike donosi zakon (član 121.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, iz­vr­ša­va zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge op­šte akte radi izvršavanja zakona, usmerava i usklađuje rad organa državne up­rave i vrši nadzor nad njihovim radom i vrši druge poslove određene Ustavom i zakonom (član 123. tač. 1, 2, 3, 5. i 6.); da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih op­š­tih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124.); da se o Vladi donosi z­a­kon (član 135.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi, da poslove državne uprave obavljaju mini­starstva i drugi organi državne uprave i da se poslovi državne uprave i broj mi­nistarstava određuju zakonom (član 136. st. 1. do 3.).

Zakon o predsedniku Republike ("Službeni glasnik RS", broj 111/07) pro­pi­suje: da predsednik Republike izražava državno jedinstvo Republike Sr­bi­je (član 1.); da se predsednik Republike bira na neposrednim izborima, tajnim glasanjem i da se izbori za predsednika Republike uređuju zakonom (član 2.); da su nadležnosti predsednika Republike određene Ustavom i da se Ustavom od­re­đene nadležnosti predsednika Republike mogu razraditi zakonom i drugim propisom samo ako to Ustav izričito dopušta ili ako nalaže njihova pri­ro­da (član 3.); da predsednik Republike ne može vršiti drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost i da je dužan da se u svemu po­vinuje propisima ko­jima se uređuje sukob interesa pri vršenju javnih funkcija (član 9.); da se odnosi predsednika Republike s drugim državnim organima zasnivaju na sa­rad­nji i obaveštavanju, u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisima i od­vi­jaju se bez odlaganja kad to iziskuje nesmetano izvršavanje nadležnosti pred­­sednika Republike; da su Narodna skupština i Vlada dužne da predsednika Republike na njegov zahtev obaveštavaju o pitanjima iz svoje nadležnosti koja su bitna za izvršavanje nadležnosti predsednika Republike; da predsednik Republike obaveštava Narodnu Skupštinu ili Vladuna njihov zahtev o pitanjima iz svoje nadležnosti koja su bitna za ostvarivanje nadležnosti Narodne skupštine ili Vlade (član 23.); da pored generalnog sekretara i zamenika generalnog sekretara poslove koji su neposredno povezani sa funkcijom i nadležnostima predsednika Republike izvršavaju šef Kabineta i savetnici predsednika Republike; da su šef Kabineta i savetnici predsednika Republike funkcioneri koje imenuje i razrešava predsednik Republike; da šefu Kabineta i savetnicima predsednika Republike prestaje funkcija ako podnesu ostavku, ako budu razrešeni ili kad novi predsednik Republike položi zakletvu (član 28.)

Zakon o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07 i 65/08) pro­pi­suje: da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 1.); da je Vlada u okviru svojih nadležnosti samostalna i odgovorna je Narodnoj skupš­ti­ni za vođenje politike Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nad­lež­no­sti i za rad organa državne uprave (član 7.); da Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad (član 8.); da član Vlade ne može biti na drugoj javnoj funkciji u državnom organu, organu autonomne pokrajine, opštine, grada, grada Beograda, niti vršiti delatnost koja je po zakonu nespojiva s dužnošću člana Vlade, niti stvoriti mogućnost sukoba javnog i privatnog interesa i da je član Vlade dužan da se u svemu povinu­je propisima kojima se uređuje sukob interesa pri vršenju javnih funkcija (član 11.); da Vlada uredbom osniva službe za stručne ili tehničke poslove za svoje potrebe ili za poslove zajedničke za sve ili više organa državne uprave, i propisuje njihovo uređenje i delokrug (član 31. stav 1.); da Vlada obrazuje stal­na radna tela, radi davanja mišljenja i predloga u pitanjima iz nad­ležnosti Vlade i usklađivanje stavova organa državne uprave pre raz­ma­tra­nja nekog predloga na sednici Vlade, da Vlada može da obrazuje po­vre­me­na radna tela, radi razmatranja pojedinih pitanja iz svoje nadležnosti i da­va­nja predloga, mišljenja i stručnih obrazloženja, da se stalna radna tela obra­zu­ju poslovnikom, a povremena radna tela odlukom kojom se utvrđuju i njihov za­da­tak i sastav, da Vlada može poslovnikom ovlastiti stalna radna tela sa­stav­­ljena isključivo od njenih članova za donošenje pojedinačnih akata iz svoje nad­ležnosti, izuzev za postavljenja i razrešenja funkcionera u organima državne uprave i službama Vlade (član 33.); da se odnosi predsednika Repub­li­ke i Vlade zasnivaju na saradnji i na pravima i dužnosti koji su određeni Us­ta­vom, zakonom i drugim opštim aktima (član 40.); da Vlada odlukom osniva jav­­na preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pi­ta­nja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili ured­bom određeno da Vlada uređuje odlukom, a kad ne donosi druge akte, Vlada do­no­si zaključke (član 43. st. 1. i 3.).

Zakon o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05 i 101/07 i 95/10) propisuje: da je državna uprava deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije i da dr­žavnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije (član 1.); da se organi državne uprave obrazuju zakonom i da se njihov delokrug određuje zakonom (član 2.); da su organi državne uprave samostalni u vršenju svojih poslova i rade u okviru i na osnovu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata (član 7.); da organi državne uprave pripre­ma­ju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade (član 12. stav 1.); da organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svo­ga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnos­ti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i pre­du­zi­manje mera na koje je ovlašćena (član 13.); da organi državne uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što dono­se propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, iz­da­ju javne ispra­ve i preduzimaju upravne radnje (član 14. stav 1.); da mini­s­tar­s­t­va i posebne organizacije mogu donositi propise samo kad su na to izričito ovlašćeni za­konom ili propisom Vlade, pri čemu tim propisima ne mogu utvrđivati svoje ili tuđe nadležnosti niti fizičkim i pravnim licima usta­novljavati prava i obaveze koje nisu ustanovljene zakonom (član 16.); da Vlada za­ključcima us­me­ra­va organe državne uprave u sprovođenju politike i iz­vršavanju zakona i dru­gih opštih akata, usklađuje njihov rad i ministarstvima i posebnim orga­niza­ci­ja­ma određuje rokove za donošenje propisa ako nisu određeni zakonom ili op­š­tim aktom Vlade; da je dužna da na zahtev organa državne uprave zaključkom zauzme stav o pitanju iz njegovog delokruga kao i da zaključkom može naložiti organu državne uprave da prouči neko pitanje ili preduzme neki posao i da joj o tome pripremi poseban izveštaj (član 61.); da Vlada može osnivati koor­dinaciona tela radi usmeravanja po­je­dinih poslova iz delokruga više organa državne uprave i da Vlada određuje i zadatke koordinacionog tela, ruko­vo­đenje koordinacionim telom i sva druga pitanja vezana za rad koordinacionog tela (član 62.); da su organi državne uprave dužni da sarađuju u svim za­jed­nič­kim pitanjima i da jedni drugima dostavljaju podatke i obaveštenja potrebna za rad. Organi državne uprave osnivaju zajednička tela i projektne grupe radi izvršavanja poslova čija pri­ro­da zahteva učešće više organa državne uprave i da se osnivanje i rad za­jedničkih tela i projektnih grupa bliže određuju uredbom Vlade (član 64.); da se odnosi ministarstava i posebnih organizacija sa Narodnom skupštinom i predsednikom Republike zasnivaju na pravima i dužnostima određenim Us­ta­vom, zakonom i drugih opštim aktima (član 68. stav 1).

Zakon o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 16/11) propisuje: da se tim zakonom obrazuju ministarstva i poslovi organizacije i utvrđuje njihov delokrug (član 1. stav 1.); da Ministarstvo finansija obavlja poslove državne uprave koji se pored ostalog, odnose na ocenu opravdanosti razvojnih i inves­ti­cionih programa koji su od interesa za Republiku Srbiju (član 6. stav 2.); da Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja obavlja poslove državne uprave koji se pored ostalog odnose na predlaganje mera za podsticanje inves­ti­cio­nih ulaganja; koordinaciju poslova u vezi sa podsticanjem investicionih ulaganja; podsticanje razvoja privrede; izgradnje poslovne i komu­nalne infrastrukture; sprovođenje koncepta industrijskog razvoja; stvaranje uslova za pristup i rea­li­zaciju projekata iz delokruga tog ministarstva koji se finansiraju iz sredstava pretprisutnih fondova EU, donacija i drugih oblika razvojne po­mo­ći; planiranje, programiranje i predlaganje razvojnih projekata iz oblasti regionalnog razvoja i projekata od interesa za Republiku Srbiju; si­stem, razvoj i unapređenje projekata Nacionalnog investicionog plana; strateško planiranje, iniciranje i sprovođenje projekata zajedno sa nadležnim ministarstvima (član 9. st. 1, 2. i 5.); da Ministarstvo za infra­strukturu i energetiku obavlja poslove državne uprave pored ostalog u ob­lasti železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog saobraćaja koji se odnose na uređenje i obezbeđenje saobraćajnog sistema; realizaciju projekata izgradnje saobraćajne infrastrukture; stvaranje uslova za pristup i realizaciju pro­je­ka­ta iz delokruga tog ministarstva koji se finansiraju iz sredstava pret­prisutnih fondova EU donacija i drugih oblika razvojne pomoći kao i poslove državne uprave koji se odnose na energetiku (član 10.); da Ministarstvo prosvete i nauke obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na razvoj i funkcionisanje sistema naučno tehnoloških informacija i progra­ma razvoja naučnotehnološke infrastrukture (član 12. stav 2.); da Mini­starstvo kulture, informisanja i informacionog društva obavlja pored ostalog i poslove državne uprave koji se odnose na oblast teleko­munikacije, odnosno elektronskih komunikacija i poštanskog saobra­ćaja; utvrđivanje str­ate­gije i politike razvoja elektronskih komunikacija i poštanskog sao­braćaja; or­ganizovanje finansijske i tehničke kontrole (član 17. st. 2. i 3.).

Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije ("Službeni glasnik RS", br. 97/08 i 53/10) propisuje: da se ovim zakonom uređuje osnivanje, pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korup­ci­je, pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanjem imovine lica koja vrše javne funkcije, postupak i odlu­či­va­nje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pi­ta­nja od značaja za rad Agencije (član 1.); da u smislu ovog zakona izraz "funk­cioner" ima značenje da je to svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u or­gane Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i or­gane javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organi­zacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo lice koje bira Narodna skupština; da je "javna funkcija" funkcija u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija, čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, kao i funkcija drugih lica koje bira Narodna skupština, a podrazumeva ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata; da je "sukob interesa" situacija u kojoj funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na postupanje funkcionera u vršenju javne funkcije odnosno službene dužnosti, na način koji ugrožava javni interes (član 2. stav 1. al. 2, 3. i 6.); da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim ako je zakonom i drugim propisom obavezan da vrši više javnih funkcija, da izuzetno od stava 1. ovog člana, funkcioner može da vrši drugu javnu funkciju, na osnovu saglasnosti Agencije, da funkcioner izabran na javnu funkciju neposredno od građana može, bez saglasnosti Agencije, da vrši više javnih funkcija na koje se bira neposredno od građana, osim u slučajevima nespojivosti utvrđenih Ustavom, da funkcioner koji je izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju i koji namerava da više funkcija vrši istovremeno, dužan je da u roku od tri dana od dana izbora, postavljenja ili imenovanja zatraži saglasnost Agencije, te da uz zahtev funkcioner dostavlja i pribavljeno pozitivno mišljenje organa koji ga je izabrao, postavio ili imenovao na javnu funkciju, a funkcioner koji je izabran na javnu funkciju neposredno od građana dostavlja pozitivno mišljenje nadležnog radnog tela organa u kome je funkcioner (član 28. st. 1. do 4.); da funkcioner ne može da obavlja drugi posao ili delatnost za vreme vršenja javne funkcije koja zahteva rad sa punim radnim vremenom ili stalni rad (član 30. stav 1.).

5. U traženju odgovora na više spornih ustavnopravnih pitanja koja su se u ovom predmetu postavljala, Ustavni sud je pošao od toga da, pored neizostavnog vođenja računa o mnogostručnom značenja principa podele vlasti utvrđenog odredbama člana 4. Ustava, ustavnopravno ispitivanje u ovom postupku mora da se zasniva na iznalaženju verbalnog i ciljnog, dakle, objektivnog značenja merodavnih ustavnih i zakonskih normi, kako onih kojima se uređuju načelni položaj i nadležnosti predsednika Republike, tako i normi kojima se oblikuju njegovi odnosi sa Narodnom skupštinom, Vladom i resornim ministarstvima koja obavljaju pojedine poslove državne uprave. Ta pitanja su u značajnom i dovoljnom obimu uređena, pre svega, odredbama čl. 111, 112. i 113. Ustava, odnosno odredbama člana 23. Zakona o predsedniku Republike. Navedeni pristup znači da u ovom predmetu ustavnopravna ocena mora da pođe od elementarnog smisla ustava pravne države i njegovog razumevanja principa podele vlasti, ali u jednom njegovom širem značenju, kojim je obuhvaćena i raspodela pravnih ovlašćenja u okvirima svake grane vlasti ponaosob, a ne samo u jednom ograničenom poimanju podele vlasti u smislu prostog razlikovanja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, kao i prepoznavanju formalno legalizovanih uticaja koje svaka od ovih pravnih funkcija ima na druge dve funkcije vlasti. Kada se ustavnost i zakonitost ove odluke Vlade posmatra i tumači najpre u kontekstu ovog značenja principa podele vlasti, kao i „podela“ ovlašćenja u okviru „podeljenih vlasti“, pri čemu je opšti princip odvajanja vlasti Ustavom potvrđen kao jedno od vodećih načela celovitog ustavnog poretka, posebno njegovog dela o uređenju vlasti, po oceni Ustavnog suda, neophodno je bilo da se njeno ispitivanje dalje nastavi i izvrši u svetlu analize konkretnih ustavnih nadležnosti glavnih nosilaca izvršne vlasti - predsednika Republike, Vlade i resornih ministarstava. Na ovaj način, principijelnim utvrđivanjem mesta i funkcionalnih ovlašćenja glavnih nosioca izvršne vlasti u odnosu na državnu vlast uopšte, pre svega, utvrđivanjem i razumevanjem suštine njihovih podeljenih kompetencija, kao i sagledavanje suštine njihovih uzajamnih odnosa, otvorio bi se put preciznijem određivanju granica domena vlasti u kojem svaki od tih nosilaca samostalno deluje. Ovaj pristup nužno zahteva da i ocena Ustavnog suda najvećim delom bude zasnovana na rezultatima ispitivanja ustavnosti osporene odluke, a samo u izvesnoj meri i na proveravanju njene zakonitosti.

Kada se ima u vidu značenje ustavnog načela podele vlasti, odnosno zasnivanje odnosa zakonodavne, izvršne i sudske vlasti na ravnoteži i međusobnoj kontroli, kao i sadržina njemu komplementarnih ustavnih normi o uređenju vlasti, kojima se ovo načelo i odnosi konkretizuju, Ustavni sud prihvata stav da je predsednik Republike, izražavajući državno jedinstvo Republike Srbije, bez sumnje, nosilac pretežno onih pravnih ovlašćenja, koja se u doktrini uobičajeno uračunavaju izvršnoj funkciji, a koja tradicionalno pripadaju (parlamentarnom) šefu države, kako u stanju redovnog funkcionisanja institucija vlasti tako i u stanju državne nužde. U prvom slučaju „tradicionalna" predsednička ustavna ovlašćenja se najvećim delom samostalno vrše, dok se u situaciji kada je funkcionisanje institucija javne vlasti ozbiljno dovedeno u pitanje najvećim delom radi o podeljenim ovlašćenjima koja se koriste zajedničkim delovanjem sa drugim ustavnim organima, premijerom Vlade i predsednikom Narodne skupštine. Dok je odredbom člana 111. Ustava određen načelni položaj predsednika Republike uobičajenom formulacijom da izražava državno jedinstvo Republike Srbije, dotle su u odredbama člana 112. Ustava sadržana klasična samostalna ovlašćenja predsednika Republike Srbije, počev od predstavljanja zemlje u spoljnim i unutrašnjim odnosima (ius legationis), koje imanentno sadrži ovlašćenje na zaključivanje međunarodnih ugovora (ius tractum) i na izdavanje ratifikacionih instrumenata o potvrđenim međunarodnim ugovorima, zatim proglašenja zakona, primanja akreditivnih i opozivnih pisama stranih diplomatskih predstavnika, postavljanja i opozivanja ambasadora, na predlog Vlade, preko ceremonijalnih i protokolarnih dužnosti, kao što su davanje odlikovanja i pomilovanja, pa sve do veoma aktivnih ovlašćenja u postupku obrazovanja Vlade, pre svega, imenovanja kandidata za predsednika Vlade, potom predlaganja Narodnoj skupštini nosilaca funkcija, uključujući imenovanja pet sudija Ustavnog suda (član 172. stav 2.), potom vraćanja zakona Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje (član 113.), raspuštanja Narodne skupštine, na obrazloženi predlog Vlade, odnosno u slučajevima određenim Ustavom, uz istovremeno raspisivanje izbora za narodne poslanike (član 109.), te komandovanja Vojskom, odnosno postavljanja, unapređivanja i razrešavanja oficira Vojske Srbije. S druge strane, posebna ustavna ovlašćenja predsednika Republike tokom vanrednog i ratnog stanja, odnosno samo proglašenje vanrednog i ratnog stanja, mogu se koristiti, odnosno mogu se objaviti samo zajedničkom akcijom predsednika Republike, predsednika Narodne skupštine i predsednika Vlade. Tako odluku o proglašenju vanrednog ili ratnog stanja, kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade (član 200. stav 5.). Dok u slučaju ratnog stanja, mere odstupanja od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava zajedno utvrđuju predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade (član 201. stav 4.), dotle u vanrednom stanju ove mere propisuje Vlada, uredbom, uz supotpis predsednika Republike (član 200. stav 6.). U kontekstu utvrđivanja kompetencija predsednika Republike Ustavni sud primećuje da iz odredbi Zakona o predsedniku Republike, na čije donošenje upućuje odredaba člana 121. Ustava, jasno proizilazi da se Ustavom utvrđene nadležnosti predsednika Republike mogu razraditi zakonom i drugim propisima, ali samo ako to Ustav izričito dopušta, na primer, predlaganje nosioca funkcija ili komandovanje Vojskom, odnosno ako to nalaže njihova priroda, na primer, davanje pomilovanja i odlikovanja.

Na osnovu napred navedenih ustavnih ovlašćenja, ali i ostalih ustavnih odredbi, kojima se određuju načelni položaj, uloga i zadaci kako predsednika Republike tako i Vlade, Ustavni sud smatra de se ne može izbeći zaključak, koji se široko prihvata i u ustavnopravnoj teoriji, da je na osnovu izvršene funkcionalne deobe poslova unutar egzekutive, predsednik Republike u ustavnom sistemu Republike Srbije, za razliku od položaja i uloge predsednika Republike u tipično polupredsedničkom sistemu vlade, ipak samo šef države, ali nije ni nominalni ni operativni šef izvršne vlasti. Ne treba izgubiti iz vida ni činjenicu da je Ustav Republike Srbije, zadržavajući bicefalni model egzekutive, ipak značajnije osnažio položaj Vlade koju je i izričito označio za nosioca izvršne vlasti (član 122.) U tom smislu, osnovne i nesporne ustavne nadležnosti Vlade jesu da utvrđuje i vodi politiku zemlje, izvršava zakone, donosi uredbe i druge opšte akte, predlaže zakone Narodnoj skupštini, te usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom (član 123.). Ako se imaju u vidu navedene ustavne nadležnosti kolegijalnog organa izvršne vlasti, može se sa punim pravom zaključiti da je Vlada efektivni i operativni deo egzekutive, dok je predsednik Republike, imajući opet u vidu delokrug njegovih ovlašćenja, zadržao ulogu moderatorne vlasti koja, mada izražava državno jedinstvo, nije i ne bi trebalo da bude onaj deo egzekutive koji je aktivniji činilac u političkom procesu i upravljanju. Intencija Ustava je jasna: dok predsednik Republike predstavlja zemlju i izražava državno jedinstvo, dotle Vlada vodi politiku i upravlja državom. Principijelno, predsednik Republike bi trebalo da u najvećoj mogućoj meri bude politički neutralna vlast, jer je predstavnik svih građana od kojih je i dobio mandat neposrednim izborom. Upravo zbog toga što je politički „neutralna vlast", Ustavom je funkcija šefa države oslobođena „čiste" političke odgovornosti. Suprotno tome, Vlada je, kao kolegijalno telo, za razliku od šefa države, nestabilni deo egzekutive, koji je podložan političkoj odgovornosti pred Narodnom skupštinom za politiku koju utvrdi i vodi. U ovom kontekstu Ustavni sud primećuje da je Vladi, kao eksplicitnom nosiocu izvršne vlasti, za razliku od rešenja u Ustavu Republike Srbije od 1990. godine, povereno generalno ustavno ovlašćenje da određuje pravac, opšti okvir, način i tempo ostvarivanja državne politike. S druge strane, izostavljanje ranijeg ovlašćenja predsednika Republike iz Ustava od 1990. godine, na osnovu koga može tražiti od Vlade da mu izloži svoje stavove o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti, koje je nagoveštavalo izvesnu nadređenost predsednika Republike, sada ima dalekosežne ustavnopravne posledice za utvrđivanje prirode odnosa između ova dva državna organa koji se nalaze na vrhu egzekutive. Ti odnosi se sada isključivo zasnivaju na saradnji i simetričnoj obavezi obaveštavanja o pitanjima koja su od interesa za ostvarivanje svake od ovih funkcija, što se i izričito potvrđuje odredbama Zakona o predsedniku republike.

Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, proizlazi sasvim pouzdani zaključak da se nadležnosti predsednika Republike mogu konstituisati jedino Ustavom, kao najviše rangiranim pravom Republike Srbije, za razliku od ovlašćenja Narodne skupštine i ovlašćenja Vlade koje, pored eksplicitno navedenih poslova, mogu da „vrše i druge poslove određene Ustavom i zakonom" (član 99. stav 2, član 123, tačka 6. Ustava) Nije sporno ni da se ovlašćenja predsednika Republike zakonom mogu razraditi, ali se ona nikako ne mogu niti proširivati niti sužavati. S druge strane, bilo koji akt, mera ili radnja Vlade kojom bi bila dodirnuta ustavna ovlašćenja predsednika Republike nezamisliv je u parlamentarnoj republici.

Po oceni Ustavnog suda, za celovito sagledavanje prirode odnosa između predsednika Republike i Vlade, koje je jedna od bitnih pretpostavki za rešavanje ovog ustavnog spora, ne može se smatrati nevažnom ni činjenica da je predsedniku Republike Ustavom dodeljena samo inicijalna uloga u obrazovanju Vlade, dakle, jedino imenovanje mandatara za sastav Vlade, ali ne i ovlašćenje na učestvovanje u radu Vlade ili sudelovanje u obavljanju njenih ustavnih zadataka. U odsustvu takvog izričitog ustavnog ovlašćenja nikako se ne može tvrditi ni da je jedno takvo ovlašćenje ipak imanentno suštini predsedničke funkcije. Ustavni sud ističe da zaključak u ovom smislu potvrđuju i najznačajniji autoriteti ustavnopravne literature. Prema tome, ni u institucionalnom ni i funkcionalnom smislu predsednik Republike se ne može smatrati šefom celokupne izvršne vlasti, što je svakako odlika predsedničkog i nekih sistema polupredsedničkog sistema vlasti. Tako, na primer, nema nikakve sumnje da predsednik Republike Srbije ne može da predsedava sednicama Vlade ili njenim radnim telima, a kako mu je Ustavom uskraćeno ranije ustavno ovlašćenje da od Vlade traži zauzimanje stavova o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti, otpale su i njegove eksplicitne ustavne mogućnosti da funkcionalno, bar u izvesnoj meri, utiče na politiku Vlade. Ne može se, međutim, izbeći da u ustavnoj stvarnosti ova ustavna projekcija separatnog odnosa i ravnoteže funkcije predsednika Republike u izvršenju i sveobuhvatne izvršne funkcije Vlade može biti, i zapravo je uvek manje ili više drugačija. Ustavni sud ne može sporiti da se faktičkim jačanjem jedne funkcije na račun druge ova projekcija može značajnije korigovati, pre svega, kao rezultat mnogostrukih odnosa političkih snaga, legitimnih formi političkih delovanja, korišćenja ličnog autoriteta, ugleda i drugih faktičkih momenata i uticaja koji nisu niti mogu biti obuhvaćeni formalnim ustavnim pravom, štaviše, najvećim delom su prepušteni „slobodnoj igri" političkih snaga. To posebno može biti izraženo u onom momentu političkog procesa ako i kada dođe do kumulacije funkcija šefa države sa funkcijom predsednika političke partija koja, kao parlamentarna stranka, ima značajnu, nekada i presudnu poziciju, u faktičkom određivanju politike Vlade. Ustavni sud, međutim, ne može da utvrđuje poremećaje u projektovanoj ravnoteži samostalnih nosilaca izvršne vlasti niti da ulazi u ocenu odnosa između formalnim Ustavom dodeljenih funkcija i njihovog ostvarivanja u ustavnoj stvarnosti, nezavisno od toga koliko je velika diskrepanca među njima, osim ukoliko je ovaj raskorak očigledno uzrokovan namernim protivustavnim radnjama, odnosno zloupotrebljenim korišćenjem dodeljenih ustavnih ovlašćenja.

Pored opšteg osvrta na načelnu poziciju i zadatke predsednika Republike i Vlade u funkciji izvršenja, za ocenu ustavnosti osporene Odluke, po mišljenju Suda, bitno je iznalaženje odgovora na ključno ustavnopravno pitanje koje je postavljeno u inicijativi: Da li se ovom odlukom uspostavljaju dodatne nadležnosti, odnosno da li se ustanovljavaju nova ovlašćenja i dužnosti predsednika Republike? Drugim rečima, da li Vlada može da imenuje predsednika Republike na neku javnu funkciju, odnosno da li predsednik Republike uopšte može da vrši neku drugu javnu funkciju, ukoliko druga istovremena funkcija nije prirodna i logična posledica njegovih već postojećih ustavnih nadležnosti?

Traženje odgovora na ključno sporno pitanje zahteva ponovno upućivanje na značenje principa podele vlasti, dodatno ukazivanje na pojedine aspekte njegovog objektivnog smisla i domašaja, dakle, kako se ovo ustavno načelo objektivno mora razumeti u kontekstu njegovog jezičkog značenja i smislenog odnosa u kojem se nalazi, tj. njegovog sistematskog i teleološkog odnosa sa konkretnim ustavnim normama kojima se utvrđuju funkcionalna ovlašćenja, odnosno nadležnost, poslovi i zadaci pojedinih nosilaca, pre svega, izvršne vlasti. Ustavni sud ocenjuje da opštem principu podele vlasti na kome po Ustavu počiva uređenje vlasti, kao njegov suštinski deo, pripada i načelo funkcionalne nepromenljivosti, koje je izraženo u postojanosti Ustavom izvršene podele funkcija državne vlasti. Ustavni sud prihvata stanovište da se princip funkcionalne nepromenljivosti ne bi smeo narušavati ne samo pravnim odlukama izvršne vlasti nego ni odlukama samog zakonodavca, odnosno zakonima Narodne skupštine. Kada je Ustav na određeni način uredio i razgraničio pravne funkcije, kao posebne grane državne vlasti, ali i odredio uzajamne odnose i način uspostavljanja saradnje između nosilaca pojedinih državnih funkcija, pri čemu je te odnose principijelno zasnovao na „ravnoteži i međusobnoj kontroli", onda je svaka vlast dužna da poštuje granice koje je Ustav postavio svakoj od tih pravnih funkcija, tako što će se kretati isključivo u vlastitom domenu. To znači da ni Vlada ne može načinom i rezultatom svoje interpretacije bilo vlastitih funkcionalnih ovlašćenja bilo funkcionalnih ovlašćenja drugih državnih organa, pre svega, predsednika Republike, da narušava Ustavom utvrđenu funkcionalnu podelu ili Ustavom uspostavljene domene vlasti, tako što će bilo sebi bilo drugome državnom organu dodeljivati i ona funkcionalna ovlašćenja koja se po Ustavu nemaju ili se ta ovlašćenja ne mogu smatrati imanentnim pojedinim ustavnim funkcijama. Ustavni sud podseća da su funkcionalna ovlašćenja, odnosno nadležnosti predsednika Republike ekskluzivna materia constitutionis, tako da se ne mogu širiti ili sužavati niti odlukom Vlade niti zakonom; ona se, dakle, uvek moraju razumeti kao funkcionalno nepromenljiva.

Ne ulazeći u pitanje da li su ovlašćenja predsednika Republike srazmerna njegovom demokratskom legitimitetu, Ustani sud ovom prilikom može jedino da konstatuje da je izričitim odredbama Ustava funkcija utvrđivanja i vođenja unutrašnje i spoljne politike zemlje dodeljena isključivo Vladi. U negativnom smislu, to bi značilo da deo tih ustavnih ovlašćenja, u ovom slučaju u oblasti infrastrukture, Vlada ne može da prenosi predsedniku Republike, makar na indirektan način, preko jednog kolegijuma kojem predsednik Republike predsedava, a time i rukovodi, dakle, obrazovanjem jednog tela, državnog ili para-državnog organa, čiji se pretežan broj članova istovremeno nalazi na ministarskim pozicijama u resorima koji su delom posredno, delom neposredno vezani za oblast infrastrukture. Po oceni Ustavnog suda, ne može se zanemariti ni činjenica da se funkcija predsednika Nacionalnog saveta de facto pokazuje i ostvaruje kao rukovođenje jednim delom sastava Vlade, ministrima koji bi trebalo da pred Vladom i Narodnom skupštinom nose isključivu političku odgovornost za politiku i stanje u resorima na čijem se čelu nalaze. Kada se ova okolnost ima u vidu, onda je manje važno da li Nacionalni savet autoritativno odlučuje ili doista obavlja samo savetodavnu delatnost. Prema tome, ako se imaju u vidu osnovne premise funkcionalne ustavnosti, onda se ne bi moglo zaključiti da je ovom odlukom Vlada pokazala svoju lojalnost prema Ustavu, kao najviše rangiranom pravu u Republici Srbiji. Naprotiv, pre bi se moglo tvrditi da se ovom odlukom, kojom se predsednik Republike imenuje za predsednika Saveta, jednog organa ili tela nejasne prirode sa širokim delokrugom rada, koji je ustanovila Vlada, unosi nepoželjna konfuzija u Ustavom utvrđeno uređenje vlasti, da se time razorno deluje na Ustavom uspostavljene odnose između glavnih nosilaca izvršne vlasti. Ne ulazeći detaljnije u prirodu ovog tela i pravni karakter njegovih odluka, Ustavni sud smatra da samo imenovanje predsednika Republike u telo Republike Srbije, koje obavlja poslove koji pripadaju izvršnoj funkciji, ali se načelno nalaze izvan ustavnih kompetencija predsednika Republike, može da vodi ne samo neprihvatljivom preplitanju funkcija nego i stvaranju konfliktnih odnosa u samom vrhu izvršne vlasti, ali i do poremećaja u potencijalnim odnosima sa drugim državnim organima, pa i sa centralnom predstavničkom institucijom u Republici Srbiji.

U inicijativi je imenovanje predsednika Republike za predsednika Nacionalnog saveta za infrastrukturu osporeno i u odnosu na član 115. Ustava, kojim se utvrđuje da predsednik Republike ne može da obavlja drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost. Javna funkcija, prema Zakonu o Agenciji za borbu protiv korupcije, određena je kao funkcija u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, kao i funkcija drugih lica koja bira Narodna skupština, a podrazumeva ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata. Bez upuštanja u posebnu analizu, ali imajući u vidu prirodu Nacionalnog saveta, njegov sastav, delokrug i način rada, kao i odluke koje donosi, iz sadržine funkcije člana Saveta, posebno predsednika Saveta, koji saziva sednice Saveta, utvrđuje njihov dnevni red, zajedno sa zamenikom predsednika Saveta, predsedava sednicama Saveta i potpisuje zaključke i druge akte Saveta, Ustavni sud ocenjuje da se vršenje funkcije predsednika Nacionalnog saveta za infrastrukturu može podvesti pod obavljanje druge javne funkcije iz člana 115. stav 1. Ustava i da u tom smislu ne zadovoljava odgovor Vlade da kod utvrđivanja sastava Saveta nije reč o imenovanju u neki organ Republike Srbije, već „o imenovanju u povremeno radno telo". Nezavisno od toga da li se pojam „javne funkcije“ uzima u jednom ekstenzivnijem značenju ili ne, za Ustavni sud je nesporno da se vršenjem funkcije predsednika Nacionalnog saveta za infrastrukturu u suštini šire ustavna ovlašćenja i dužnosti predsednika Republike.

Vlada je delimično korigovala svoje stanovište o spornom ustavnopravnom pitanju, ali jedino tako što je izmenila osnovni tekst osporene Odluke u delu gde se za sekretara Nacionalnog saveta za infrastrukturu određuje šef Kabineta predsednika Republike. Naime, prema novoj odredbi stava 3. tačke 3. Odluke, sekretar Saveta je šef Kabineta predsednika Vlade. Ustavni sud je mišljenja da je ova izmena Odluke u skladu sa principom podele vlasti, odnosno principom funkcionalne nepromenljivosti ustavnih ovlašćenja, ali da izvršena promena svakako nije dovoljna da bi se Odluka u celini usaglasila sa Ustavom.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je zauzeo stav da Vlada nema ustavno ovlašćenje da imenuje predsednika Republike na javnu funkciju, posebno onda kada njeno vršenje nije neposredno obuhvaćeno ustavnim nadležnostima predsednika Republike, jer se u tom slučaju, na način koji je suprotan Ustavu, zapravo ustanovljavaju dopunska ovlašćenja i dužnosti predsednika Republike. To ne znači, međutim, da se zauzimanjem ovog stava apsolutno isključuje bilo kakva mogućnost da predsednik Republike tokom trajanja predsedničkog mandata istovremeno obavlja i neku drugu javnu funkciju. Ustavni sud potvrđuje da se ovim stavom ne može opravdati sprečavanje obavljanja one javne funkcije koja je najneposrednije povezana sa predsedničkom funkcijom ili je predsedničkoj funkciji imanentna, odnosno koja se može smatrati prirodnom i logičnom posledicom predsedničkih ustavnih nadležnosti. Javna funkcija koja je komplementarna ili izvire iz predsedničkih dužnosti podleže drugim pravilima ocenjivanja.

Kako je u prethodnom postupku pravno stanje u pogledu ocene ustavnosti i zakonitosti odredbe tačke 3. stav 1. alineja 1. Odluke o Nacionalnom savetu za infrastrukturu Republike Srbije potpuno utvrđeno i kako je inicijativa dostavljena na mišljenje Vladi koja se izjasnila u vezi spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud je odlučio, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS", broj 109/97 i 99/11), bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

6. Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredba tačke 3. stav 1. alineja 1. Odluke o Nacionalnom savetu za infrastrukturu Republike Srbije, kojom se utvrđuje da je predsednik Republike predsednik Saveta, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba tačke 3. stav 1. alineja 1. Odluke o Nacionalnom savetu za infrastrukturu Republike Srbije navedene u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

 

PREDSEDNIK USTAVNOG SUDA dr Dragiša B. Slijepčević

 

 

 

Slični dokumenti

• IUz 88/2024: Ustavnost prelaznog režima za izbor Saveta Regulatora za medije
• IUo 77/2015: Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti vladine odluke o Koordinacionom telu
• IUz 231/2012: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o Vladi
• IUo 247/2013: Odluka Ustavnog suda o odbacivanju predloga za ocenu ustavnosti Briselskog sporazuma
• IUo 577/2011: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zaključka Vlade o povezivanju radnog staža
• IUz 237/2013: Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o elektronskim komunikacijama
• IUz 34/2016: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o uređenju sudova