Ocena zakonitosti uredbe o sredstvima za posebne namene i poverljivim nabavkama

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Uredbe o sredstvima za posebne namene. Sud je utvrdio da je Vlada, propisujući da se na poverljivu nabavku ne primenjuje zakon o javnim nabavkama, postupala u okviru zakonskih ovlašćenja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 28. maja 2010. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 7. stav 2. Uredbe o sredstvima za posebne namene ("Službeni glasnik RS", broj 29/05).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredbe člana 7. stav 2. Uredbe iz tačke 1.

 

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 7. stav 2. Uredbe navedene u izreci. Inicijator smatra da je osporena odredba Uredbe kojom je predviđeno da se na poverljivu nabavku ne primenjuje zakon kojim se uređuju javne nabavke nesaglasna odredbi člana 7. stav 1. tačka 4) Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08). Razloge za osporavanje navedene odredbe inicijator nalazi u tome da iz odredbe člana 7. stav 1. tačka 4) Zakona proizlazi da je potrebno da kumulativno budu ispunjena tri uslova da se na neku konkretnu javnu nabavku ne primenjuju odredbe ovog Zakona. Ti uslovi su: 1) da je posebnim propisom određeno koje nabavke mogu biti proglašene poverljivim, 2) da je nadležni organ svojom odlukom zasnovanom na ovlašćenjima iz posebnog propisa, nabavke koje mogu biti proglašene poverljivim odredio kao poverljive i 3) da je poverljivost određena zbog toga što bi saznanje neovlašćenih lica da se takve nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju određene specifikacije ili da se vrše od određenog ponuđača ugrozilo bezbednost države i građana. Inicijator ističe da je Vlada imala mogućnost da Uredbom odredi koje nabavke roba, usluga i radova mogu biti proglašene poverljivim, ali ne i da unapred isključi koje vrste nabavki će biti smatrane poverljivim i zbog toga biti izuzete "iz primene Zakona o javnim nabavkama", jer je time u potpunosti isključen treći zakonski uslov – procena da bi saznanje neovlašćenih lica da se određena nabavka sprovodi, da predmet nabavke ima određenu specifikaciju ili da se nabavka vrši od određenog ponuđača, ugrozilo bezbednost države ili građana. Pored ovoga, nicijator je tražio od Ustavnog suda da do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe Uredbe.

U postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je sledeće:

Uredbu o sredstvima za posebne namene, čiju odredbu osporava inicijator, donela je Vlada, s pozivom na odredbu člana 90. tačka 2. Ustava Republike Srbije, a u vezi sa članom 31. stav 1. i članom 36. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", br. 53/95, 3/96, 54/96, 32/97 i 44/99) i članom 2. stav 1. tačka 4) Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", br. 39/02 i 55/04). Navedena Uredba pretrpela je izmenu stupanjem na snagu Uredbe o izmeni Uredbe o sredstvima za posebne namene ("Službeni glasnik RS", broj 7/2010), koju je donela Vlada s pozivom na odredbu člana 123. tačka 3. Ustava Republike Srbije, a u vezi sa članom 31. stav 1. i članom 36. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", br. 53/95, 3/96, 54/96, 32/97, 44/99 i 101/05).

Odredbom člana 1. Uredbe propisano je da se njome bliže određuju sredstva posebne namene i uređuje način i postupak pribavljanja tih sredstava za potrebe ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove. Odredbom člana 7. stav 1. Uredbe propisano je da se pod nabavkom sredstava za posebne namene, u smislu ove uredbe, podrazumeva nabavka dobara, usluga i radova za potrebe i u vezi sa nepokretnostima za posebne namene, kao i nabavka pokretnih stvari za posebne namene (poverljiva nabavka), a osporenom odredbom stava 2. ovog člana određeno je da se na poverljivu nabavku ne primenjuje zakon kojim se uređuju javne nabavke.

Odredbom člana 7. stav 1. tačka 4. Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08), u odnosu na koju inicijator osporava navedenu odredbu Uredbe, propisano je da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na nabavke za koje je posebnim propisom određeno da mogu biti proglašene poverljivim i koje je nadležni organ svojom odlukom, zasnovanom na ovlašćenjima iz posebnog propisa odredio kao poverljive, zbog toga što bi saznanje neovlašćenih lica da se takve nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju određene specifikacije ili da se vrše od određenog ponuđača, ugrozilo bezbednost države ili građana. Iz navedene odredbe Zakona proizlazi, kao što i inicijator navodi, da su propisana tri zakonska uslova koja kumulativno moraju da budu ispunjena da se na javnu nabavku ne bi primenjivale zakonske odredbe. Prvi uslov jeste da postoji propis, odnosno podzakonski akt kojim je određeno koje javne nabavke uopšte mogu biti izuzete od primene Zakona zbog svog poverljivog karaktera, drugi je da ih je nadležni organ svojom odlukom odredio kao poverljive, a treći je da karakter poverljive nabavke mogu imati samo one nabavke kod kojih bi saznanje da predmeti nabavke imaju određene specifikacije ili da se vrše od određenog ponuđača, ugrozilo bezbednost države ili građana.

Prema oceni Suda, osporena Uredba je doneta upravo u izvršavanju prvog zakonskog uslova iz člana 7. stav 1. tačka 4) Zakona o javnim nabavkama. Ona predstavlja poseban propis koji donosi Vlada kao nosilac izvršne vlasti i koji propisuje koje nabavke roba (nepokretnih i pokretnih stvari) mogu biti proglašene poverljivim, pri čemu su te robe Uredbom označene kao sredstva za posebne namene. Sud je, takođe, ocenio da nisu osnovani navodi inicijatora da je Vlada osporenom odredbom Uredbe isključila primenu Zakona o javnim nabavkama. Ovo iz razloga što je sam Zakon u uvodnoj rečenici člana 7. stav 1. propisao da se odredbe tog zakona ne primenjuju na nabavke za koje je posebnim propisom određeno da mogu biti proglašene poverljivim. Pored ovoga, Sud smatra da ne stoje ni navodi inicijatora da je osporena odredba Uredbe suprotna Zakonu, jer "ne postoji više mogućnost da se nabavka bilo koje vrste roba, usluga ili radova po automatizmu smatra poverljivom", već je potrebno "da se nekim aktom propiše da određene nabavke (npr. naoružanja) mogu biti proglašene poverljivim, ako su ispunjeni i dodatni uslovi". Ovo stoga što je Uredba čija je odredba inicijativom osporena upravo akt za koji inicijator smatra da mora da postoji. Konačno, Sud je ocenio da nisu osnovani ni navodi da odluka "o poverljivosti" treba da bude doneta za konkretan postupak javne nabavke. Naime, Sud ukazuje da je Zakon, kao dodatni uslov za isključenje primene zakonskih odredaba, propisao da je nadležni organ svojom odlukom, zasnovanom na ovlašćenjima iz posebnog propisa odredio kao poverljive "određene nabavke", a da je odredbom člana 6. Uredbe određeno da o pribavljanju pokretnih stvari za posebne namene odlučuje ministar unutrašnjih poslova, u skladu sa planom izvršenja budžeta Ministarstva za određenu budžetsku godinu. Iz ove odredbe Zakona proizlazi da je plan nabavki sredstava posebne namene upravo odluka kojom nadležni organ, u skladu sa Uredbom, opredeljuje koje konkretne nabavke će biti određene kao poverljive, a ovu odluku donosi iz razloga što bi saznanje neovlašćenih lica da se takve nabavke sprovode ili da predmeti nabavke imaju određene specifikacije ili da se vrše od određenog ponuđača, ugrozilo bezbednost države ili građana, što je isti razlog koji je obavezivao i Vladu prilikom donošenja posebnog propisa, tj. Uredbe, a kojim na opšti način uređuje koje nabavke mogu biti izuzete od primene Zakona.

Prema tome, Ustavni sud nalazi da je odredbom člana 7. stav 1. tačka 4) Zakona, kao preduslov za neprimenjivanje Zakona o javnim nabavkama, predviđeno postojanje propisa – opšteg akta kojim će se opredeliti vrsta i svrha nabavke koja može biti poverljiva, dakle vrsta dobara, usluga i radova i njihova namena, da je potom postavljen zahtev da se nabavke određene propisom konkretizuju odlukom nadležnog organa koji će sprovoditi postupak i to u pogledu tačnog određivanja koja dobra, usluge ili radovi će se nabavljati i da je u oba slučaja primena Zakonom dozvoljenog izuzetka uslovljena saznanjem da bi takve nabavke ugrozile bezbednost države ili građana. Ustavni sud ocenjuje da je postavljeni zakonski nalog u potpunosti realizovan odredbama osporene Uredbe kojima je uređena vrsta dobara koja se smatraju sredstvima za posebne namene, kao i način i postupak pribavljanja tih sredstava za potrebe ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove.

Na osnovu navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Vlada donela osporenu Uredbu u skladu sa zakonskim ovlašćenjem i da se prilikom donošenja kretala u okviru datog ovlašćenja. Osporena odredba člana 7. stav 2. Uredbe, po oceni Suda, ne predstavlja uređivanje pitanja primene Zakona ovim aktom, već predstavlja samo preuzetu zakonsku odredbu. Međutim, iako je preuzimanje zakonske odredbe u pravni akt niže pravne snage suvišno, Sud ocenjuje da ta okolnost, sama po sebi, ne čini osporeni akt nezakonitim, jer je to stvar pravne tehnike, a navedena odredba proizvodi pravno dejstvo na osnovu samog zakona.

Polazeći od iznetog, Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti osporene odredbe člana 7. stav 2. Uredbe navedene u izreci, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07).

Budući da je Sud u ovoj pravnoj stvari doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. navedenog Zakona.

Na osnovu izloženog i odredbe člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je rešio kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić