Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 84. Zakona o izboru narodnih poslanika, koje omogućavaju političkim strankama da proizvoljno dodeljuju mandate kandidatima sa izborne liste, nisu u saglasnosti sa Ustavom. Ostali postupci za ocenu ustavnosti drugih članova su okončani ili obustavljeni.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUp-42/2008
14.04.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 14. aprila 2011. godine, doneo je

 

 

O D L U K U

 

1. Utvrđuje se da odredbe člana 84. Zakona o izboru narodnih poslanika ("Služ­beni glasnik RS", br. 35/2000, 69/02, 57/03, 72/03, 18/04, 85/05 i 101/05) ni­su u saglasnosti sa Ustavom.

2. Okončava se postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 43. stav 1. i čl. 80. do 82. Zakona iz tačke 1.

3. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neus­tav­no­s­ti odredaba člana 43. st. 2. do 4. i člana 83. Zakona iz tačke 1.

4. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 28. tačka 8. Uputstva za sprovođenje Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glas­nik RS“, broj 28/08).

5. Ukida se tačka 2. Rešenja Ustavnog suda IUp-42/2008 od 8. aprila 2008. godi­ne ("Službeni glasnik RS", broj 37/08).

 

.

O b r a z l o ž e nj e

 

I

Ustavni sud je Rešenjem broj IUp-42/2008 od 8. aprila 2008. godine ("Služ­be­ni glasnik RS", broj 37/08) pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba čla­na 43. stav 1. i čl. 80. do 82. Zakona o izboru narodnih poslanika ("Služ­be­ni glasnik RS", br. 35/2000, 69/02, 57/03, 72/03, 18/04, 85/05 i 101/05). Istim rešenjem obustavljeno je izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je pre­du­ze­ta na osnovu odredbe člana 28. tačka 8. Uputstva za sprovođenje Zakona o iz­bo­ru narodnih poslanika (''Službeni glasnik RS'', broj 28/08), u delu koji glasi: ''odnosno najmanje 3.000 sudski overenih izjava birača ako izbornu listu pod­no­si politička stranka nacionalne manjine ili koalicija političkih stra­na­ka nacionalnih manjina''. Navedeno Rešenje je doneto, nakon što je, u toku po­s­tup­ka po­krenutog predlogom 81 narodnog poslanika poslaničke grupe Srp­s­ke radikalne stranke radi ocene ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 28. tačka 8. osporenog Uputstva za sprovođenje Zakona o izboru narodnih poslanika, kojom se, pored ostalog propisuje bliži us­lov za utvrđivanje izbornih lista stranaka nacionalnih manjina, ocenjeno da rešavanje ovog ustavnog spora ima širi ustavnopravni značaj i da se mora sagle­dati u okviru svih ustavnih jemstava koja se odnose na ostvarivanje i zaštitu prava pripadnika nacionalnih manjina u Republici Srbiji. Rešenje je do­stavljeno Narodnoj skupštini na odgovor, koji Ustavnom sudu nije dostavljen u naznačenom roku, a ni po isteku istog.

Takođe, Ustavni sud je doneo i Rešenje IUp-42/2008 od 8. oktobra 2009. godine ko­jim je, povodom inicijative Udruženja građana "Za bolji život" iz Obre­nov­ca, pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 84. Zakona o izboru na­rodnih poslanika ("Službeni glasnik RS", br. 35/2000, 69/02, 57/03, 72/03, 18/04, 85/05 i 101/05). U pomenutoj inicijativi se navodi da je "osporeni Za­kon, u svojim odredbama (čl. 80. do 92.) omogućio po­li­tič­kim strankama da u pot­punosti raspolažu mandatima poslanika, iako je po Us­ta­vu Republike Sr­bi­je (član 2.), poslanički mandat produkt suverenosti i isključivo pripada no­siocu suverenosti, a sticanje istog rezultat je izborne odluke građana''. U ini­cijativi se dalje ističe da ''neposredni izbor narodnih predstavnika pod­ra­zumeva da iz­među građana i njihovih predstavnika nema posrednika i da gra­đa­ni pri­li­kom odlučivanja o tome kome će dati ovlašćenje za zastupanje u Par­l­amentu mo­ra­ju imati saznanja o ličnostima koje će ih zastupati'', a da je os­po­re­ni zakon, suprotno članu 2, članu 52. stav 2. i članu 100. stav 1. Ustava, ''po­niš­tio ustavna prava građana na neposredan izbor i kao alternativu dao je gra­đa­nima samo ''izborne liste političkih stranaka'', a pravo na neposredno od­lu­či­vanje o izboru narodnih poslanika preneo na političke stranke i Re­pub­lič­ku izbornu komisiju". Time se, po mišljenju inicijatora, "omogućava po­li­tič­kim strankama da neposredno odlučuju o izboru narodnih poslanika i od­bor­ni­ka, kao i da u potpunosti raspolažu njihovim mandatima, čime je zakonodavac iza­šao iz ustavnog okvira (član 5.) i omogućio političkim strankama da sve tri grupe vlasti potčine sebi''. Iz navedenih tvrdnji inicijatora Us­tav­ni sud je ocenio da se inicijativom osporavaju, između ostalog, odredbe čla­na 84. Zakona o izboru narodnih poslanika. Rešenje o pokretanju postupka upućeno je Narodnoj skupštini na odgovor, koji Ustavnom sudu nije do­stavljen u određenom roku, a ni po isteku istog.

Predmetu koji je formiran na osnovu prethodnih inicijativa pripojene su ini­cijativa Srpske narodne radikalne stranke iz Beograda, Padinska Skela, ini­cijativa Dragana Dragina iz Čuruga i inicijativa Andraša Agaštona iz Te­merina. Naime, iz predmeta Už-593/2008 koji je formiran povodom ustavne žal­be Srpske Narodne Radikalne stranke iz Beograda, Padinska Skela, iz­d­vo­je­na je inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 43. i čl. 81. do 84. Za­ko­na o izboru narodnih poslanika i formiran predmet IUz -98/2008 koji je pri­po­jen ovom predmetu IUp-42/2008. U inicijativi i dopuni te inicijative se na­vodi da je "kandidovanje, tok, predizborna kampanja, formiranje lista i ut­vrđi­vanje rezultata izbora, odnosno primena člana 43, kao i primena čl. 81, 82. i 83. Zakona o izboru narodnih poslanika u direktnoj suprotnosti sa čl. 18, 19, 20, 21. i 52. Ustava, odnosno članom 35. st. 1. i 4, članom 36, članom 52. st. 1. i 3. i članom 55. stav 1. Ustava". Kao razlog osporavanja člana 43. Zakona, ini­ci­ja­tor navodi da to "što prema toj odredbi najmanje 10.000 potpisa birača mora biti overeno, da bi izborna lista bila utvrđena, a time što visinu naknade za ove­ru utvrđuje Ministarstvo pravde, ruši ustavno pravo na ravnopravnost na os­novu imovnog stanja građana i omogućava da zakon menja i dopunjuje ministar prav­de svojim rešenjem". Time se, po mišljenju inicijatora, narušava i taj­nost i nepovredivost "opredeljivanja u prethodnom glasanju i izjašnjavanju", jer se izjave overavaju u dva primerka i čine dostupnim "obaveštajnim služ­ba­ma BIA i drugim", što je, smatraju, "teška povreda ljudskih prava" ga­ran­to­va­nih Ustavom i Deklaracijom o pravima čoveka. Inicijator je osporio i član 81. Zakona, prema kome u raspodeli mandata učestvuju samo izborne liste koje su dobile najmanje 5% glasova od ukupnog broja glasova birača koji su glasali u iz­bornoj jedinici, „pošto 5% ne predstavlja cenzus, budući da je 0,4h250=1 narod­ni poslanik“, a omogućavanjem da političke stranke nacionalnih manjina i koa­licija političkih stranaka nacionalnih manjina učestvuje u raspodeli man­data kad su dobile manje od 5% glasova od ukupnog broja birača koji su glasali, "gruba je povreda matičnog stanovništva", jer je Republičkoj izbornoj komisiji "dato pravo da proizvoljno određuje i tumači šta je nacionalna manji­na i koliki će joj cenzus dati". Za inicijatora ova "privilegija" za izborne li­ste nacionalnih manjina može voditi tome da „više takvih pojedinih nacio­nalnih manjina služi za kombinaciju stvaranja veštačke većine u parlamen­­tu, što predstavlja majorizaciju i diskriminaciju u odnosu na ostale građa­­ne". Odredbe čl. 82. do 84. Zakona osporene su navodom da "niko nema pravo da poslanike stranke koja je dobila manje od 5% glasova raspodeljuje matematikom, jer se time menja izborna volja građana čime je povređena odredba člana 21. Us­­tava i Deklaracija OUN".

Inicijativom kojom je tražena ocena ustavnosti člana 82. st. 2. i 3. Zakona o iz­boru narodnih poslanika u odnosu na odredbe čl. 21, 100. i 110. Ustava ko­ji­ma je, iz­me­đu ostalog, utvrđen broja narodnih poslanika u Narodnoj skupštini, iznosi se mišljenje da Skupština može imati 250 narodnih poslanika samo onda ka­da svi upisani birači izađu na izbore. U suprotnom, diskriminišu se lica ko­ja nisu glasala, jer se njihov stav može iskazati na ustavan način up­raž­nje­nim mestima poslanika koje niko nije izabrao.

Inicijativom iz predmeta IU-250/2006, koja je takođe naknadno pri­po­je­na ovom predmetu, tražena je ocena ustavnosti odredbe člana 43. stav 1. Zakona o iz­bo­ru narodnih poslanika iz razloga koji se odnose na "hitnu izmenu i dopunu zakona", tako što će se "smanjiti broj sudski overenih izjava za pojedine na­cio­nalne manjine, odnosno grupe nacionalnih manjina" i iznet je stav da je "za­ko­nodavac trebao dopuniti zakon sa kriterijumima na osnovu kojih bi se moglo ut­vrditi koje su stranke nacionalnih manjina".

 

II

Odredbama Zakona o izboru narodnih poslanika ("Službeni glasnik RS", br. 35/2000, 69/02, 57/03, 72/03, 18/04, 85/05 i 101/05) u odnosu na koje je rešenjima Ustavnog suda pokrenut postupak za ocenu ustavnosti ili povodom kojih su podnete inicijative, propisano je:

- članom 43. – da je izborna lista utvrđena kad je svojim potpisima podrži najmanje 10.000 bi­rača (stav 1.), da Republička izborna komisija propisuje oblik i sadržaj obrasca za pot­pis iz stava 1. ovog člana i stavlja ga na raspolaganje učesnicima u iz­bo­ri­ma u roku od 5 dana od raspisivanja izbora (stav 2.), da birač može svojim potpisom po­dr­žati izbornu listu samo jednog predlagača i da svaki potpis iz stav 1. ovog čla­na mora biti overen u oppštinskom sudu (stav 3.), te da visinu naknade za overu pot­pi­sa utvrđuje Ministarstvo pravde Republike Srbije posebnim aktom (stav 4.);

- članom 80. – da svakoj izbornoj listi pripada broj mandata koji je srazmeran broju do­bi­je­nih glasova;

- članom 81. – da u raspodeli mandata učestvuju samo izborne liste koje su dobile najmanje 5% glasova od ukupnog broja glasova birača koji su glasali u izbornoj je­di­ni­ci (stav 1.), da političke stranke nacionalnih manjina i koalicije političkih stra­na­ka nacionalnih manjina učestvuju u raspodeli mandata i kad su dobile manje od 5% glasova od ukupnog broja birača koji su glasali (stav 2.), da su političke stran­ke nacionalnih manjina sve one stranke čiji je osnovni cilj pred­s­tav­lja­nje i zastupanje interesa nacionalne manjine i zaštita i poboljšanje prava pri­padnika nacionalnih manjina, u skladu s međunarodnopravnim stan­dar­di­ma (stav 3.), kao i da o tome da li podnosilac izborne liste ima položaj političke stranke na­­cionalne manjine, odnosno koalicije političkih stranaka nacionalnih ma­nji­na odlučuje Republička izborna komisija pri proglašenju izborne liste, a na predlog podnosioca izborne liste koji mora biti stavljen pri podnošenju iz­borne liste (stav 4.);

- članom 82. – da Republička izborna komisija raspodeljuje mandate primenom sistema naj­ve­ćeg količnika (stav 1.) i da se mandati raspodeljuju tako što se ukupan broj glasova ko­­ji je dobila svaka pojedina izborna lista podeli brojevima od jedan do za­k­ljučno sa brojem 250 (stav 2.), da se dobijeni količnici razvrstavaju po veličini, u ob­zir se uzima 250 najvećih količnika, a svaka izborna lista dobija onoliko man­data koliko tih količnika na nju otpada (stav 3.), da, ako dve izborne liste ili više izbornih lista dobiju iste količnike na osnovu kojih se dodeljuje je­dan mandat, a nema više neraspodeljenih mandata, mandat će se dodeliti listi ko­ja je dobila ukupan veći broj glasova, te da će se ako nijedna izborna lista nije dobila najmanje 5% glasova, raspodela izvršiti na način određen u st. 1. do 3. ovog člana (stav 4.);

- članom 83. – da se mandati koji pripadaju određenoj izbornoj listi dodeljuju kandidatima sa te liste, u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 1.), a da kad određenoj izbornoj listi pripadne više mandata nego što je na toj listi predloženo kandidata za po­sla­nike, mandat se dodeljuje izbornoj listi koja ima sledeći najveći ko­lič­nik (stav 2.);

- članom 84. – da će podnosilac izborne liste, najkasnije u roku od deset dana od dana ob­jav­ljivanja ukupnih rezultata izbora, dostaviti Republičkoj izbornoj komisiji po­datke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni po­sla­nički mandati, u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 1.), da ako podnosilac iz­bor­ne liste ne dostavi podatke, Republička izborna komisija će ga pismeno oba­ves­titi da je dužan da to učini u naknadnom roku od pet dana, uz upozorenje na po­sledice nepostupanja (stav 2.), da ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke ni u naknadno ostavljenom roku, Republička izborna komisija će posebnim re­še­njem sve dobijene mandate sa te izborne liste dodeliti kandidatima sa liste pre­ma njihovom redosledu na listi, te da protiv ovog rešenja nije dozvoljen pri­go­vo­r, niti žalba (stav 3.).

Sa odredbama člana 84. Zakona sistematski su povezane i odredbe člana 92. Zakona, prema kojima: ako na osnovu člana 88. stav 1. ovog zakona poslaniku prestane mandat pre is­te­ka vremena na koje je izabran, mandat se dodeljuje novom poslaniku, na način ut­vrđen ovim članom (stav 1.); kad poslaniku prestane mandat pre isteka vremena na ko­je je izabran u slučajevima iz stava 1. ovog člana, mandat pripada po­li­tič­koj stranci sa čije je izborne liste bio izabran poslanik kome je prestao man­dat i taj mandat se dodeljuje kandidatu na izbornoj listi za koga stranka nije do­bila mandat (stav 2.); kad poslaniku prestane mandat pre isteka vremena na koje je iza­bran u slučajevima iz stava 1. ovog člana, a na izbornoj listi sa koje je po­sla­nik bio izabran nema kandidata za koje podnosilac izborne list nije dobio man­dat, mandat pripada podnosiocu izborne liste koji ima sledeći najveći ko­lič­nik a za njega nije dobio mandat (stav 3.); mandat novog poslanika traje do isteka man­data poslanika kome je prestao mandat, s tim što se u slučajevima iz st. 2. i 3. ovog člana od kandidata pre utvrđivanja mandata pribavlja pismeno sa­glas­nost da prihvata mandat (st. 4. i 5.).

 

III

U postupku ocene ustavnosti navedenih odredaba Zakona o izboru narodnih poslanika Ustavni sud je pošao od odredaba Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno:

- da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom ini­ci­ja­tivom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suve­re­nost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.);

- da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima i, pored ostalog, se ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima (član 3.);

- da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana i da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5. st. 1. i 4.);

- da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina, kao i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune rav­no­prav­no­sti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.);

- da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti (član 15.);

- da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava za­jemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim me­đu­narodnim ugovorima i zakonima, a da se zakonom može propisati način os­t­va­rivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to ne­ophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljud­skim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demo­k­ratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i ma­njin­skih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo spro­vođenje (član 18.);

- da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog sta­nja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uve­s­ti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suš­tinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. st. 3. i 4.);

- da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, kao i da je izborno pravo opšte i jednako, iz­bo­ri su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično, te da izborno pravo uži­va pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.);

- da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i po­li­tič­kom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika na­cio­nalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su te mere usmerene na uk­la­nja­nje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju (član 76. stav 3.);

- da pripadnici nacionalnih manjina imaju, pod istim uslovima kao ostali građani, pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da stupaju na jav­ne funkcije (član 77. stav 1.);

- da je Narodna skupština najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji (član 98.);

- da Narodnu skupštinu čini 250 narodnih poslanika, koji se biraju na ne­po­s­red­nim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom, da se u Narodnoj skup­šti­ni obezbeđuju ravnopravnost i zastupljenost polova i predstavnika na­cio­nalnih manjina, u skladu sa zakonom, (član 100.);

- da se izbor, prestanak mandata i položaj narodnih poslanika uređuje zakonom (član 102. stav 4.);

- da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 2. i 3.), kao i da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

 

IV

 

U rešavanju ovog ustavnog spora, Ustavni sud je imao u vidu i relevantne po­t­vr­đene međunarodne ugovore, a koji su, saglasno odredbi člana 16. stav 2. Us­ta­va, sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se pri­me­nju­ju.

Odredbama člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pra­vi­ma ("Službeni list SFRJ", broj 7/71) utvrđeno je da svaki građanin ima pra­vo i mogućnost, bez ikakve diskriminacije pomenute u članu 2. i bez ne­os­no­va­nih ograničenja: a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima, bilo ne­po­s­red­no, bilo preko slobodno izabranih predstavnika; b) da bira i da bude biran na po­vremenim, istinskim, opštim, jednakim i tajnim izborima, koji obezbeđuju slobodno izražavanje volje birača.

Odredbama člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljud­skih prava i osnovnih sloboda, izmenjenu u skladu s Protokolom broj 11 ("Službeni list SCG – Međunarodni ugovori", broj 9/03) predviđeno je da se visoke strane ugovornice obavezuju da u primerenim vremenskim razmacima od­ržavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbeđuju slo­bodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela.

Odredbama člana 4. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina ("Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori", broj 6/98) utvrđeno je da se stra­ne ugovornice obavezuju da će pripadnicima nacionalnih manjina garan­to­va­ti ravnopravnost pred zakonom i jednaku zakonsku zaštitu, te da je u tom smi­slu zabranjena bilo kakva diskriminacija na osnovu pripadnosti na­cio­nal­noj manjini (stav 1.), da se strane ugovornice obavezuju da usvoje, gde je po­t­reb­no, odgovarajuće mere kako bi u svim oblastima ekonomskog, društvenog, poli­tič­kog i kulturnog života obezbedile punu i stvarnu jednakost pripadnika naci­onalne manjine i pripadnika većine i da će se u tom pogledu voditi ra­ču­na o specifičnim uslovima pripadnika nacionalnih manjina (stav 2.), kao i da se mere usvojene shodno stavu 2. neće smatrati aktom diskriminacije (stav 3.). Takođe, odredbom člana 15. Konvencije predviđeno je da će strane ugovornice stvoriti uslove potrebne za delotvorno učešće pripadnika nacionalnih ma­nji­na u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i javnim odnosima, po­seb­no onim koji se na njih odnose.

 

V

Ustavni sud je konstatovao da je Zakon o izboru narodnih poslanika donet na os­novu Ustava Republike Srbije od 1990. godine, da se primenjuje i posle donošenja Ustava Re­pub­like Srbije od 2006. godine, bez usklađivanja sa njegovim odredbama, kao i da je na osnovu zapažanja do kojih je dolazio u postupcima ocene ustavnosti odredaba tog zakona, odnosno akata donetih u njegovoj primeni, u dva navrata (zaključci, odnosno pisma IU-23/03 od 18. septembra 2003. godine i IU-110/04 od 15. jula 2004. godine), ukazivao Narodnoj skupštini na potrebu izmena Zakona, nalazeći da su poje­di­na rešenja u Zakonu, odnosno nepotpunost zakonske regulative, izvor problema u ostvarivanju Ustavom zajemčenih sloboda i prava građana u oblasti izbornog prava, uk­ljučujući i neka pitanja položaja nacionalnih manjina u ostvarivanju iz­bor­nog prava u Republici.

Ustavni sud konstatuje, takođe, da je u ranije vođenim postupcima, doduše, u od­nosu na Ustav od 1990. godine, odlučivao o ustavnosti odredaba, pored os­ta­lih i čl. 43, 80. i 81, člana 82. st. 1. do 4, čl. 83. i 84, člana 85. stav 5. i čla­na 92. stav 3. Zakona. Tako su Odlukom IU-178/2000 od 23. novembra 2000. go­di­ne ("Službeni glasnik RS", broj 52/2000) odbijeni predlozi za utvrđivanje ne­us­tavnosti člana 43, člana 44. stav 2. tačka 7, člana 68. stav 4, člana 81, člana 82. stav 5. i člana 103. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika ("Službeni gla­snik RS", broj 35/2000), a odbačen je zahtev za obustavu izvršenja po­je­di­nač­nih akata ili radnji koje su preduzete na osnovu istog zakona.

Odlukom IU-235/2002 od 17. februara 2005. godine ("Službeni glasnik RS", broj 49/05) odbijeni su predlozi za utvrđivanje neustavnosti i nisu prih­va­će­ne inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čla­na 59. stav 1. tačka 2, člana 80, člana 82. st. 1. do 4, člana 83, člana 84. i čla­na 92. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika ("Službeni glasnik RS", broj 35/2000, 69/02, 57/03, 72/03 i 18/04), a odbačeni su zahtevi za ocenu ustavnosti čl. 4. i 81. i člana 85. stav 5. istog zakona.

Međutim, u ovom predmetu pred Ustavni sud se, povodom odredbe člana 43. stav 1. Zakona kojom su uređeni uslovi za utvrđivanje i proglašenje izborne liste za učešće na izborima za narodne poslanike, odnosno odredaba čl. 80. do 82. Za­kona kojima je uređen način raspodele i dodeljivanja poslaničkih mandata, postavilo pi­ta­nje ocene navedenih odredaba Zakona u odnosu na ustavna jemstva po­seb­ne zaš­tite nacionalnih manjina radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti (član 14.), neposredne primene ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, op­šte­prihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim me­đu­narodnim ugo­vorima (član 18. st. 1. i 2.), a naročito u vezi sa nalogom us­ta­votvorca da se, u skladu sa zakonom, obezbedi ravnopravnost i zastupljenost predstavnika na­cio­nalnih manjina u Narodnoj skupštini (član 100. stav 2.). Drugim rečima, sa­da je postavljeno pitanje da li ove odredbe Zakona obezbeđuju punu i efek­tiv­nu ravnopravnost pripadnika nacionalnih manjina u postupku izbora narod­nih poslanika i njihovu zastupljenost u Narodnoj skupštini, u skladu sa od­red­­bama čl. 4. i 15. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, kao i da li osporene odredbe Zakona, kao i Zakon u celini, moraju da obez­bede pot­pu­no ostvarivanje izbornog prava pripadnika nacionalnih manji­na u svim fazama iz­­bornog postupka u skladu sa jemstvima utvrđenim Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Naime, odredbom člana 43. stav 1. Zakona utvrđeno je pravilo po kome je iz­bor­na lista utvrđena ako je svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača. Us­tav­ni sud je ocenio da je propisivanjem uslova od 10.000 birača koji svojim pot­­pisima treba da podrže određenu izbornu listu, pa tako i izbornu listu poli­tičkih stranaka nacionalnih manjina, zakonodavac propisao opšti i jedin­stveni numerički cenzus za učešće na izborima. Ovaj uslov podjednako va­ži kako za izborne liste pripadnika većinskog naroda, tako i za liste manjin­skih zajednica, s obzirom na to da zahtevani broj birača koji treba da podrži određenu listu predstavlja neophodan uslov koji uvek mora biti ispunjen, da bi određena politička stranka proglašenjem izborne liste stekla mogućnost da učestvuje na parlamentarnim izborima. Ustavni sud ocenjuje da je zakonodavac članom 100. stav 2. Ustava dobio izričiti nalog, ali i ovlašćenje da izabe­re način na koji će obezbediti ravnopravnost i zastupljenost predstavnika na­cionalnih manjina u Narodnoj skupštini. U tom pogledu njegovo pravno oblikovanje je slo­bodno utoliko što će u odnosu na izborne liste političkih stra­­naka ve­ćin­skog na­ro­da postupati diferencirano, bilo tako što će propisati manji broj birača koji treba da podrži iz­bor­nu listu po­li­tičkih stranaka nacionalnih manjina, bilo tako što će re­zer­visati određeni broj mand­ata koji pripadaju manjinskim zajednicama u Republici Srbiji, sraz­mer­no nji­hovoj numeričkoj snazi, ili tako što će "manjinske liste" privilegovati us­ta­nov­ljavanjem „pri­rod­nog praga“ za njihovo učešće u raspodeli mandata, odnosno tako što će, kao što je to i učinjeno odredbom člana 43. stav 1. Zakona, zadržati je­dinstveni broj bi­ra­ča koji je potreban da bi se podržala svaka, pa i izborna lista stranaka na­cio­­nalnih manjina, uz isključenje izbornog praga za izborne liste manjinskih zajednica. Bilo koju alter­na­ti­vu da izabere, stav je Suda, zakonodavac će od­go­vo­ri­ti ustavnom nalogu da obezbedi rav­no­p­rav­nost i zastupljenost nacionalnih manjina u centralnoj predstavničkoj in­sti­tuciji.

Sud je imao u vidu da se osporena odredba Zakona može i drugačije tumačiti. Naime, prema pojedinim mišljenjima, zakonodavac je, saglasno ustavnom nalogu za obezbeđenje rav­no­prav­no­sti i zastupljenosti predstavnika nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini, u obavezi da prilikom utvrđivanja uslova koji se odnose na broj birača koji podržavaju izbornu listu nave­de­ni uslov uredi tako što će i u ovom slučaju uvažiti slabiju brojčanu za­stup­lje­nost manjinskih zajednica. To znači, prema tom shvatanju, da zakonom propisani cenzus treba da odgovara demo­grafskom potencijalu pripadnika manjinskih zajednica koji treba da podrže izbornu listu političke stranke, budući da ostvarivanje ustavnih jemstava prava pripadnika nacionalnih ma­njina u postupku izbora narodnih poslanika, odnosno obezbeđivanje pune i efektivne rav­no­pravnosti učešća manjinskih zajednica u Republici Srbiji u izbornom postupku, podrazumeva propi­si­va­nje uslova kojima se obezbeđuje ravnopravnost učešća u svim, a ne samo u pojedinim fazama izbornog postupka. U protivnom, po tom mišljenju, nalog usta­vo­t­vorca za obezbeđivanje ravnopravnosti i zastupljenosti predstavnika nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini ostaje neispunjen, pa bi odredbe zakona kojima se propisuje povoljniji tretman pripadnika manjina u pojedinim fazama izbornog postupka bile obezvređene. Po tom stanovištu, dakle, odredba člana 43. stav 1. Zakona, kojom je propisano da je izborna lista utvrđena kada je svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača, ne obezbeđuje ravnopravno učešće manjinskih zajednica u postupku izbora narodnih poslanika.

Međutim, po oceni Ustavnog suda, ovo tumačenje nije prihvatljivo. Naime, odredba člana 43. stav 1. Zakona ni­je u neskladu sa navedenim ustavnim odredbama, niti se može smatrati zakon­skom prazninom koja bi se mogla popuniti odlukom Ustavnog suda. Propisi­vanje uslova za utvrđivanje i proglašenje izborne liste nacionalnih manjina jeste pitanje zakonodavne politike. Zakonodavac je izričito izrazio svoj stav o do­voljnosti mera kojima se obezbeđuje stvarna politička participacija nacional­nih manjina, odnosno njihova odgovarajuća predstavljenost u Narodnoj skupšti­ni. Posmatrano sa stanovišta zakonodavca, isključenje eliminatorne klauzu­le u finalnoj etapi izbornog procesa je ne samo suštinska, nego i do­volj­na mera "pozitivne diskriminacije" koja obezbeđuje adekvatnu, odnosno rav­no­p­ravnu zastup­lje­nost manjina u centralnom predstavničkom organu vlasti Repub­like Srbije. Tumačenje kojim se nameće obaveza zakonodavcu da za izborne liste manjin­s­kih zajednica primeni mere "pozitivne diskriminacije" u svim etapama iz­bor­nog procesa, po oceni Ustavnog suda, nema objektivnog pravnog uporišta niti u Ustavu niti u potvrđenim međunarodnim ugovorima, pa ni u Ok­virnoj kon­ven­ciji o zaštiti manjina koja, pored toga, nema karakter neposredno primenji­vog prava. Naime, isključenje eliminatorne klauzule i ustanovljavanje "pri­rod­­nog praga" za manjinske izborne liste dovoljna je garancija pune i efek­tiv­ne ravnopravnosti pripadnika nacionalnih manjina, a izostajanje ublaženih uslova za potvrđivanje liste nacionalnih manjina ima karakter prividne zakonske praznine i ne može se smatrati "stvarnim" zakonodavnim propustom. Inače, svoje stavove o eventualno odstupajućim uslovima za utvrđivanje izbornih lista nacionalnih manjina Ustavni sud je već detaljno izrazio u svojoj Odluci broj IUz-52/2008 od 21. aprila 2010. godine ("Službeni glasnik RS", broj 34/10) kojom je ocenjivao ustavnost odgovarajućih odredaba Zakona o lokalnim izborima. Polazeći i od ovih ocena i stavova, Ustavni sud je u odnosu na odredbu člana 43. stav 1. Zakona, okončao po­stupak za ocenu ustavnosti.

U vezi sa odredbama čl. 80. do 82. Zakona, a posebno odredbe člana 81. stav 2. Zakona kojom je propisano da izborne liste političkih stranaka nacionalnih manjina učestvuju u raspodeli po­sla­ničkih mandata i kad su dobile manje od 5% glasova od ukupnog broja birača ko­ji su glasali, kao i odredbe člana 81. stav 4. Zakona, kojom je propisano da Re­publička izborna komisija, pri proglašenju izborne liste, odlučuje da li pod­nosilac izborne liste ima položaj političke stranke nacionalne manjine, odnosno koa­licije političkih stranaka nacionalnih manjina, Ustavni sud nije našao da su razlozi na­vedeni u inicijativi dovoljni da bi se dovela u sumnju ustavnost osporenih zakonskih odredaba. Polazeći od odredaba Ustava kojima je utvrđeno da se zakonom može propisati način ostvarivanja Ustavom zajemčenih prava (član 18. stav 2.), da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52. stav 3.), da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.) i da se u Narodnoj skupštini obezbe­đuju ravnopravnost i zastupljenost polova i predstavnika nacionalnih ma­nji­na, u skladu sa zakonom (član 100. stav 2.), Ustavni sud je ocenio da odredbom člana 81. stav 2. Zakona, kojom je za liste nacionalnih manjina isključena eli­minatorna klauzula, ispunjen ustavni nalog o obezbeđivanju pune i efektivne ravnopravnosti pripadnika nacionalnih manjina u izbornom postupku. Takođe, Ustavni sud je povodom odredbe člana 81. stav 4. Zakona, ocenio da je zako­nodavac postupio u skladu sa Ustavom kada je utvrdio ovlašćenje Republič­ke izborne komisije da, pored ostalog, svo­jim reše­njem utvrđuje koja poli­tič­ka stranka ima u izbornom postupku položaj stranke nacionalne manjine. Naime, po shvatanju Ustavnog suda, pojam političke stranke u ovom smislu od­re­đen je Zakonom o izboru narodnih po­sla­ni­ka (član 81. stav 3.), a Republička izborna komisija, kao Zakonom određen organ za sprovođenje izbora (član 6.), ovlašćena je da primenjujući Zakon u celini, odlučuje, između ostalog, o tome kojoj od političkih stranaka će priznati položaj stranke nacio­nalne manjine. Kako rešenje Republičke izborne komisije, u smislu odredbe člana 81. stav 4. Zakona, mora biti zas­no­va­no na predlogu podnosioca izborne liste, ali i objektivnim kriterijumima, koji moraju biti obrazloženi, i pod­lož­no je, dakle, sudskom preispitivanju, Us­tav­ni sud ne nalazi da je navedena zakonska od­red­ba nesaglasna Ustavu. Inače, bliži kriterijumi na osnovu kojih Republič­ka izborna komisija odlučuje o tome kojim stranačkim listama će priznati položaj stranke nacionalne ma­njine, sada su propisani Zakonom o poli­tičkim stran­ka­ma (''Službeni glasnik RS'', broj 36/09), koji je stupio na sna­gu u toku postupka pred Ustavnim sudom. U smislu tog zakona: politička stranka nacionalne manjine je politička stran­ka čije je delovanje, pored obeležja iz člana 2. ovog zakona, posebno usmereno na predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine i zaštitu i unapređenje prava pripadnika te nacionalne manjine, u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim strandardima, a uređeno je osni­vačkim aktom, programom i statutom političke stranke (član 3.); po­li­tič­ka stranka stiče status pravnog lica danom upisa u Registar političkih stra­naka (član 5. stav 1.), s tim što se u Registar, pored ostalog, upisuje po­lo­žaj političke stranke nacionalne manjine u smislu istog zakona (član 23.). S ob­zirom na to da navedeni zakon, prema predmetu svog uređivanja predstavlja lex spe­ciallis u odnosu na Zakon o izboru narodnih poslanika, kao i da se prilikom upisivanja u Registar političkih stranaka utvrđuje koja stranka ima položaj političke stranke nacionalne manjine, sledi da se u odnosu na odredbu člana 81. stav 4. Zakona o izboru narodnih poslanika mogu primeniti pravila lex speciallis derogat legi generali, odnosno lex posterior derogat legi priori. Iz na­ve­de­nog, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da odredba člana 81. stav 4. Zakona o iz­bo­ru narodnih poslanika ne dovodi u pitanje ostvarivanje Ustavom zajemčenih pra­va pripadnika nacionalnih manjina u izbornom postupku. Odlučivanje Republičke izborne komisije o tome koja stranka ima status političke stranke na­cionalnih manjina, nakon sprovođenja odredaba Zakona o političkim stranka­ma kojima je, pored ostalog, predviđeno da politička stranka prestaje da po­s­to­ji i briše se iz Registra ako u roku i pod uslovima iz člana 30. st. 1. i 2. ovog zakona ne podnese prijavu za obnovu upisa u Registar (član 36. stav 1.), svo­di se na konstataciju te činjenice, na os­novu uvida u izvod iz Registra poli­tičkih stranaka.

Stoga je Ustavni sud i u odnosu na odredbe čl. 80. do 82. osporenog Zakona ocenio da su navedenim zakonskim odredbama saglasno Ustavu uređena pitanja koja se odnose na raspodelu mandata dobijenih učešćem na izborima, te da se nisu stekli uslovi da Sud utvrdi nesaglasnost ovih odredaba Zakona sa Ustavom.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je u tački 2. izreke, na osnovu člana 82. tačka 8. Po­s­lov­ni­ka o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), okončao postupak ocene ustavnosti osporenih odredaba člana 43. stav 1. i čl. 80. do 82. Zakona, budući da se nisu stekli uslovi da Sud utvrdi nesaglasnost ovih odredaba Zakona o izboru narodnih poslanika sa Ustavom.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da se odredbama st. 2. do 4. istog člana 43. Zako­na, odnosno određivanjem broja birača čiji potpisi moraju biti overeni da bi se smatralo da su podržali izbornu listu, kao i ovlašćivanjem Ministar­s­t­va pravde Republike Srbije da posebnim aktom utvrdi visinu naknade za overu potpisa, ne na­ru­šava Ustavom utvrđeno pravo građana na neposredne izbore, opšte i jednako bi­račko pravo i tajnost glasanja, niti se ustanovljava diskriminatorsko postu­pa­nje na osnovu imovnog stanja građana. Naime, zakonodavac je Ustavom ov­laš­ćen da uredi izbor narodnih poslanika, a u okviru toga da utvrdi ele­men­te po­s­tupka kandidovanja, kao jedne od ključnih etapa izbornog postupka. Pitanja kao što su oba­veza sudske overe potpisa birača koji podržavaju izbornu listu i visina nak­nade za overu tih potpisa jesu pitanja koja spadaju u domen ce­lis­hod­nosti zakonodavnih rešenja i o tome Ustavni sud, prema članu 167. Ustava, ni­je ov­laš­ćen da od­lu­ču­je, osim ukoliko bi propisana visina naknade bila oči­gledno diskriminatorska. Kako ni osporena odredba člana 83. Zakona sama po sebi nije nesaglasna Ustavu, a u inicijativi nisu navedeni ustavnopravni razlozi za ocenu njene ustavnosti, Ustavni sud u odnosu na odredbe st. 2. do 4. člana 43. i člana 83. Zakona inicijative nije prihvatio, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07).

Polazeći od međusobne pravne i sistemske povezanosti odredaba Zakona o izbo­ru narodnih poslanika kojima su uređena pitanja raspodele (čl. 81. i 82.) i do­deljivanja mandata narodnih poslanika (čl. 83. i 84.), Ustavni sud je ut­vr­dio da iz odredaba člana 84. Zakona, kojima je propisano – da će podnosilac iz­borne liste, najkasnije u roku od deset dana od dana objavljivanja ukupnih rezultata izbora, dostaviti Republičkoj izbornoj komisiji podatke o tome kojim kandi­da­tima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni poslanički mandati, u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 1.), da ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke, Republička izborna komisija će ga pismeno obavestiti da je dužan da to učini u naknadnom roku od pet dana, uz upozorenje na posledice nepo­stu­pa­nja (stav 2.), da ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke ni u nak­nadno ostavljenom roku, Republička izborna komisija će posebnim rešenjem sve dobijene mandate sa te izborne liste dodeliti kandidatima sa liste prema njihovom redosledu na listi, te da protiv ovog rešenja nije dozvoljen prigovor, niti žalba (stav 3.), sledi da pojedinačne poslaničke mandate koje je na izborima dobila jedna izborna lista dodeljuju političke stranke nezavisno od redosleda kandidata na toj listi. Ustavni sud ocenjuje da se ovakvim načinom dobijanja pojedinačnog po­sla­nič­kog mandata krši ne samo ustavni princip suverenosti građana i prin­cip ne­po­srednih izbora, nego i kategorična ustavna zapovest sadržana u od­red­bi člana 100. stav 2. Ustava da se u Narodnoj skupštini obezbeđuje ravnopravnost i zastupljenost polova i predstavnika nacionalnih manjina, u skladu sa za­ko­nom. Naime, nema nikakve sumnje da način dodeljivanja po­je­di­nač­nih po­sla­nič­kih mandata utvrđen odredbama člana 84. Zakona o izboru na­rod­nih poslanika u suštini predstavlja neku vrstu delegatskih, odnosno po­sred­nih izbora. Činom gla­sanja građani jedino potvrđuju stranačku izbornu li­s­tu, tako što se op­re­de­lju­ju za izbor jedne stranačke delegacije za narodno predstavništvo, a iz reda ove stranačke delegacije, koja će neizbežno uvek ima­ti veći broj kandidata za narodnog poslanika od broja dobijenih pred­stav­nič­kih mandata, rukovodeći organi političke stranke samostalno i konačno vr­še izbor predstav­nika.

Ocenjujući osporene odredbe Zakona u kontekstu navedenih ustavnih normi o iz­­bo­­rima i sastavu centralne predstavničke institucije, Narodne skupšti­ne, Ustavni sud je zaključio da se ovo pitanje nikako ne može smatrati pi­ta­njem po­­li­­tič­ke celishodnosti koje bi kao takvo vodilo neograničenoj slobodi za­ko­no­­davca u ure­đivanju na­čina dobijanja po­je­di­načnog poslaničkog mandata. Ustavni sud smatra da se iz opšteg pra­va građana da kandiduju i neposredno bi­ra­ju po­sla­nike, pa i u sistemu zatvorenih iz­bor­nih lista, kao i iz mi­nimalnih demokratskih zahteva koji su neophodni za postojanje doista slo­bod­nih i ne­po­sred­nih izbora, može izvesti pravo određenog broja birača da pod­r­ži izbornu li­stu, ali i pravilo da se pri dodelji­va­nju pojedinačnih pred­stav­nič­kih man­da­ta poštuje re­­dosled poimenično navedenih kan­di­data u izbornom predlogu, odnosno da se mandati dodeljuju prema rangu ko­ji kan­di­da­ti za­u­zi­maju na izbornoj listi. Time što nije u obavezi da poštuje redosled kand­i­da­ta na iz­bornoj listi, po­li­tička stran­ka suštinski vrši izbor narodnih poslanika, "go­spo­da­reći" poslaničkim mandatima koji su pripali toj listi. Na ovaj način, po oceni Ustav­nog suda, ne samo da se ruši sam prin­cip nepo­srednih izbora, već se obesmiš­lja­va ideja reprezentacije na­ro­da, odnosno gra­đana. Ako je jedini cilj izbora da se utvrdi iz­bor­na snaga političkih partija, onda je potpuno nepotrebno da se na njihovim izbornim li­stama nalaze imena kandidata za narodne po­sla­nike. Kada se u glasanju birača vidi jedino po­stu­pak utvrđivanja numeričke snage politič­kih partija, onda je najjednostavnije da partije same, na­kon sprovedenog glasanja, izvrše iz­bor svo­jih predstavnika. U ovome se, međutim, nipošto ne može videti objektivno zna­čenje izbora uop­šte, kao i ustavnog principa neposrednih izbora. Neposredni iz­bori sa sraz­mernom raspodelom predstavničkih mandata nemaju samo za cilj opredeljivanje birača za određeni politički program ili njihovo okupljanje oko jedne poli­tič­ke ideje. Kada svojim potpisom prihvate jednu izbornu listu, birači u is­to ­vre­me daju podršku, svoj glas, za personalni sastav te liste, od koga očekuju da će u Narodnoj skupštini dosledno sprovoditi po­li­tič­ki program iza koga stoji. Ni za Ustavni sud ne postoji sumnja da je perso­na­li­zo­vanost iz­bo­ra da­le­ko slabije izražena u pro­por­cionalnom izbornom modelu sa zatvorenim listama, nego što je to slučaj kod ve­ćin­skih, odnosno jedno­man­dat­nih izbora, ali se i u njemu neophodnost per­so­nal­nosti izbora, bar u najmanjoj meri, ipak može i mora od­ržati. Ako bi se prihvatilo re­šenje po kome političke stran­ke nisu vez­ane redosledom navođenja imena kan­didata na iz­bor­noj li­s­ti, onda bi se perso­na­li­zo­va­nost izbora pot­puno obesmislila.

Ovom pri­li­kom Ustavni sud podseća da je dobijanje pojedinačnih mandata po re­dosledu na iz­bornoj listi bilo demokratsko dostignuće Ustava Kraljevine Srbije od 1888. godine. Naime, ovaj ustav je predviđao kombinaciju sraz­mer­nih i većinskih iz­bora, tako da je za prvi slučaj, tj. srazmerne izbore od­red­bama člana 93. stav 3. ustanovio pravilo da će se poslanički mandat, odnosno, "ko­ličnik pri­da­va­ti najpre kandidatu na čelu liste, pa za tim ostalim kan­di­datima u redu u ko­jem su naznačeni, dok se ne iscrpe broj njezinih glasova".

Pored toga, imajući u vidu princip homogenosti izbora, odnosno u osnovi jednako značenje najvažnijih pravila za parlamentarne i lokalne izbore, Us­tav­ni sud upućuje i na stanovište koje je o istom ustavnopravnom pitanju već zauzeo u Odluci IUz-52/2008. Tom prilikom je jasno zauzet stav da "...po­štovanje ustavnog principa slobodnih i neposrednih izbora u sistemu sraz­mer­nog predstavništva i zatvorenih izbornih listi podrazumeva da redosled kandidata na listi obavezuje predlagača pri raspodeli dobijenih odborničkih mandata i da se mandati dodeljuju kandidatima po redosledu po kome su njihova imena navedena na listi", kao i da se "... sadržina prava kandidovanja ne iscrpljuje u pravu predlagača da slobodno imenuje kandidate za odbornike, odnosno da samostalno odredi koje kandidate će predložiti i njihov redosled na listi, ali se političkoj stranci i drugim predlagačima izbornih lista ne može, prema mišljenju Ustavnog suda, dati ovlašćenje da bira, odnosno da nakon sprovedenih izbora i izražene volje birača odlučuje o tome ko će biti odbornik...".

Na ovaj način, tj. osporenim zakonskim rešenjem, po oceni Ustavnog suda, zakonodavac je omo­gu­ćio političkim strankama da pređu Ustavom povučenu grani­cu slo­bodnog po­li­tič­kog delovanja, odnosno da prekorače Ustavom priznatu ulogu po­­litičkih stranaka u demo­krat­skom oblikovanju po­litičke volje građana, koja je ga­ran­tovana odredbama člana 5. stav 1. Ustava. Pre­la­zeći ovu granicu, po shvatanju Ustavnog suda, po­li­tičke stran­­ke ulaze u Ustavom zabranjeni prostor neposrednog vršenja vlas­ti i potpuno pot­­činjavaju sebi jedno javnopravno ovlašćenje koje pri­pa­da je­dino biračima, što je su­prot­no izričitoj zabrani sa­dr­žanoj u odredbama čla­na 5. stav 4. Ustava. Ustavni sud ocenjuje da je i sam zakonodavac de­li­mično, ali svakako i nedovoljno, vodio računa o oba­­ve­zi po­litičkih partija da izvrše ran­­gi­ra­nje svojih kan­didata, ka­da je u odredbi člana 84. stav 3. Zakona propisao da će, u slučaju da politička partija ni­je "iza­bra­la" svoje po­­sla­ni­ke, Republič­ka izborna komisija dodeliti poslaničke mandate prema re­dosledu kan­di­da­ta na izbornoj li­sti.

Takođe, Sud je mišljenja da se osporeni način dobijanja pojedinačnog poslaničkog mandata nalazi u veoma napetom odnosu sa ustavnim na­­čelom rav­nopravnosti polova. Proizlazeći iz odredbe člana 15. Ustava, kojim Repub­li­ka Sr­bi­ja jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jed­nakih mogućnosti, ovo načelo je ugrađeno u zahtev ustavotvorca kojim se zako­nodavcu nalaže da obezbedi odgovarajući sastav Naro­d­ne skupštine. Članom 100. stav 2. Ustava us­ta­votvorac je izrazio objektivnu volju u po­gle­du sastava Narodne skupštine, kako u pogledu zastuplje­nosti polova, tako i u pogledu pred­stavljenosti nacionalnih manjina. U tom smislu, zakonodavac je u obavezi da obez­bedi odgovarajući personalni sastav narodnog preds­tav­niš­tva, tako što će u izbor­nom procesu iz koga neposredno proizlazi sa­stav Narodne skup­štine efek­tivno primeniti princip rodne ravno­prav­nosti i princip od­go­va­ra­juće zastupljenosti nacionalnih ma­njina za kon­sti­tui­sanje centralne pred­stav­nič­ke institucije Republike Srbije. Način na koji je zakonodavac pri­stupio iz­vr­še­nju ustavnog naloga o obezbeđivanju zastup­ljenosti polova u Narodnoj skup­šti­ni može učiniti iluzornim princip rav­no­prav­nosti i za­stup­lje­nosti polova u najvišoj predstavničkoj instituciji. Zako­no­da­vac nije pred­video nikakve garancije i posebna pravila za poslednju fazu izbornog pro­cesa, odnosno za dodeljivanje pojedinačnih mandata kandidatkinjama manje za­­stup­lje­nog pola, mada je dobio u tom smislu izričiti nalog od ustavotvorca. Međutim, to ne znači da u ovom slučaju postoji zakonodavna praznina, koju bi Ustavni sud trebalo da popuni svojom odlukom. Imajući u vidu zakonsku obavezu svih izbornih li­sti da svako četvrto mesto na njoj rezervišu za pri­pad­nice manje zastupljenog pola, napeti odnos između principa rodne rav­no­p­ravnosti i nači­na dobijanja pojedinačnog mandata bio bi razrešen jedno­stavnim poštovanjem redosleda kandidata na izbornoj listi, čime bi se obez­bedilo da najmanje jed­nu četvrtina poslaničkih mesta u Narodnoj skupštini zaposedne "manje zastupljeni pol" u narodnom predstavništvu.

Polazeći od napred navedenih razloga, čvrsto zastupajući stav da se poje­di­nač­ni poslanički mandati, bez bilo kakvih izuzetaka, dobijaju samo po re­do­sledu naznačenom na izbornoj listi, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 84. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom, pa je doneo Odluku kao u tački 1. izreke.

 

VI

 

Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 92. Zakona, kojima je propisano: da se kada u zakonom propisanim sluča­je­vi­ma poslaniku prestane mandat pre isteka vre­me­na na koje je izabran, mandat dodeljuje novom poslaniku, na način utvr­đen ovim članom; da kad poslani­ku prestane mandat pre isteka vremena na koje je izabran u zakonom propisanim slučajevima, mandat pripada političkoj stranci sa čije je izborne liste bio izabran poslanik kome je prestao mandat i da se taj mandat dodeljuje kandidatu na izbornoj listi za koga stranka nije dobila mandat; da kad poslaniku prestane mandat pre isteka vre­me­na na koje je iza­bran u zakonom propisanim slučajevima, a na izbornoj listi sa koje je poslanik bio izabran nema kandidata za koje podnosilac izborne list nije dobio mandat, mandat pripada podnosiocu izborne liste koji ima sledeći naj­ve­ći količnik, a za njega nije dobio mandat; da mandat novog poslanika traje do isteka mandata posla­ni­ka kome je prestao mandat, s tim što se od kandidata pre utvrđivanja mandata pri­bavlja pismena sa­glas­nost da prihvata mandat. U suštini, napred navedenim odredbama Zakona predviđen je način popunjavanja upražnjenih poslaničkih mesta, tako da u slučaju da je po­sla­nički mandat prestao pre isteka vremena na ko­je je po­slanik izabran, mandat "pri­pa­da" političkoj stranci sa čije je izborne li­ste bio izabran poslanik kome je pre­stao mandat. Pri tome, "zamenu" po­sla­ni­ka politička stranka vrši nezavisno od redosleda kandidata na iz­bor­noj li­s­ti. Bez obzira što nije pokrenut postupak za ocenu ustavnosti od­red­aba člana 92. Zakona, polazeći od njihove sadržinske povezanosti sa odred­ba­ma člana 84. Zakona sa kojima one čine jedinstvenu i logičku celinu, Us­tav­ni sud je ocenio da se navedene odredbe člana 92. moraju in­ter­pre­ti­ra­ti u svetlu činjenice da je Sud utvrdio da osnovno rešenje za stica­nje pojedinačnog mandata narodnog poslanika iz člana 84. nije u skladu sa Ustavom. Prema tome, Ustavni sud stoji na stanovištu da se dodeljivanje pojedinačnog po­slaničkog mandata i u slučaju kada je poslaničko mesto ostalo upražnje­no, odnosno kada je mandat prestao pre isteka vremena na koje je narodni posla­nik izabran, mora izvršiti prema osnovnom pravilu za sticanje pojedinačnog parlamentarnog man­data, što znači isključivo prema redosledu koji kandida­ti zauzimaju na izbornoj listi. Način dobijanja pojedinačnog mandata mora biti isti za sve narodne poslanike, bez obzira na vreme njegovog sticanja, tako da bi bilo kakav izuzetak u ovom pogledu bio ustavnopravno neprihvatljiv.

 

VII

Povodom osporene odredbe Uputstva za sprovođenje Zakona o izboru narodnih poslanika (''Službeni glasnik RS'', broj 28/08), Ustavni sud je konstatovao da je navedeno Uputstvo donela Republička izborna komisija, na osnovu člana 34. Za­kona o izboru narodnih poslanika i Odluke o koordiniranom sprovođenju svih izbora raspisanih za 11. maj 2008. godine ("Službeni glasnik RS", broj 27/08), a da je osporenom odredbom člana 28. tačka 8. Uputstva bilo propisano da se pri­likom podnošenja izborne liste Republičkoj izbornoj komisiji, uz izbornu li­stu obavezno prilaže i sledeća dokumentacija: najmanje 10.000 sud­s­ki ove­re­nih izjava birača koji podržavaju izbornu listu, složenih po az­buč­nom redu pre­zimena birača, odnosno najmanje 3.000 sudski overenih izjava bi­ra­ča, ako iz­bor­nu listu podnosi politička stranka nacionalne manjine ili koalicija po­li­tičkih stranaka nacionalnih manjina.

Rešenjem Ustavnog suda IUp-42/2008 od 8. aprila 2008. godine ("Službeni glasnik RS", broj 37/08) obustavljeno je izršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu navedene odredbe člana 28. tačka 8. Uputstva u delu koji glasi: "odnosno najmanje 3.000 sudski overenih izjava birača ako izbornu listu podnosi politička stranka nacionalne manjine ili koalicija poli­tič­kih stranaka nacionalnih manjina". Ustavni sud je ocenio da bi izvršenjem os­po­rene odredbe Uputstva mogle nastati neotklonjive štetne posledice, imajući u vidu da je ova odredba bila osnov za utvrđivanje i proglašenje iz­bor­nih lista za izbor narodnih poslanika na izborima raspisanim za 11. maj 2008. godine. Naime, polazeći od odredaba Ustava kojima se izričito predviđa da se pitanja izbora narodnih poslanika i ravnopravnosti i zastupljenosti pred­stavnika nacionalnih manjina uređuju zakonom, te Ustavom utvrđene oba­ve­ze sa­glasnosti svih podzakonskih opštih akata sa zakonom, kao i odredaba Za­ko­na o izboru narodnih poslanika kojima se propisuju nadležnost i ov­laš­će­nje Republičke izborne komisije i uslovi za utvrđivanje izborne liste, os­no­va­no se postavljalo pitanje saglasnosti osporenog dela odredbe Uputstva sa Us­ta­vom i Zakonom.

Kako je, međutim, Odluka o koordiniranom sprovođenju svih izbora raspisanih za 11. maj 2008. godine ("Službeni glasnik RS", br. 27/08, 31/08 i 38/08), koja je bila pravni os­nov za donošenje osporenog Uputstva bila akt temporalnog karaktera, jer se od­no­sila na sprovođenje konkretnih, a ne izbora uopšte, to je i važenje os­po­re­nog Uputstva donetog u sprovođenju parlamentarnih izbora od 11. maja 2008. go­di­ne iscrpljeno okončanjem ovih izbora, odnosno utvrđivanjem i ob­jav­lji­vanjem Iz­veštaja o ukupnim rezultatima izbora za narodne poslanike Na­rod­ne skup­šti­ne Republike Srbije u Službenom glasniku. ("Službeni glas­nik RS", broj 53/08), te potvrđivanjem mandata narodnih poslanika i kon­sti­tuisanjem novog sa­zi­va Narodne skupštine.

Na taj način, po oceni Suda, saglasno članu 57. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu prestale su procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka povodom osporene odredbe Uputstva, posebno zbog toga što je Rešenjem Suda IUp-42/2008 od 8. ap­ri­la 2008. godine pravovremeno obustavljeno izvršenje pojedinačnog akta ili radnje, koja je mogla biti preduzeta na osnovu osporene odredbe Uputstva, čime je sprečena mogućnost nastupanja štetnih posledica do donošenja konačne od­lu­ke Suda.

Imajući u vidu da je Ustavni sud obustavio postupak povodom ocene ustavnosti navedene odredbe osporenog Uput­s­tva, stekli su se uslovi da Sud ukine Rešenje o obustavi mere izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje od 8. aprila 2008. godine, saglasno članu 56. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.

 

VIII

 

Povodom inicijative u kojoj se iznosi mišljenje da Narodna skupština može imati 250 narodnih poslanika samo onda kada svi upisani birači izađu na gla­sa­nje, a da se u suprotnom diskriminišu lica koja nisu glasala, jer se njihov stav može iskazati na ustavan način upražnjenim mestima poslanika koje niko nije izabrao, Ustavni sud konstatuje da je Ustavom utvrđen broj članova cen­t­ralne predstavničke institucije, Narodne skupštine, tako da je, posmatrano sa ustavnopravnog sta­no­višta, parlamentarni sastav nepromenljiv, ne može se brojčano sma­nji­va­ti ili povećavati niti dovoditi u vezu sa brojem birača ili brojem glasalih. Takođe, Ustavni sud kon­sta­­tuje da je Narodna Skupština naj­viša predstavnička institucija ustavnog si­stema Republike Srbije, nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, ko­lek­tiv­ni reprezent volje naroda preko koje se ostvaruje suverenost građana, da je biračko pravo, kao najvažnije političko pravo građana i sastavni deo opšteg prava građana na učestvovanje u vršenju javnih poslova zajednice, ipak lično pravo, a ne javna funkcija, da je zadatak izbornog sis­te­ma da omogući formiranje stabilne političke reprezenta­cije, preko insti­tu­cije koja ima puni demokratski legitimitet samo ako je konstituisana na Ustavom predviđeni način, te da nema diskriminacije lica koja nisu glasala u procesu nje­nog konstituisanja. Biračko pravo, kao subjek­tiv­no javno pravo, uključuje i slo­bodu odricanja od prava učestvovanja u iz­bor­nom procesu i vršenja javnih poslova zajednice.

U vezi sa inicijativom u kojoj se predlaže „hitna izmena i dopuna“ odredbe člana 43. stav 1. Zakona, Ustavni sud ukazuje da to pitanje nije pred­met ustavnosudske ocene, odnosno nadležnosti Ustavnog suda iz člana 167. Ustava, već da spada u nadležnost Narodne skupštine kao zakonodav­nog organa.

Takođe, Ustavni sud je zahtev za ocenu osporenih odredaba Zakona u odnosu na "De­klaraciju OUN", ocenio bespredmetnim.

Imajući u vidu sve izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 1. i člana 46. tač. 3), 5) i 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 82. stav 1. tač. 1. i 8. Poslovnika o radu Ustavnog suda, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 84. Zakona o izboru narodnih poslanika navedenog u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

 

Slični dokumenti

• IUz 214/2011: Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti dodele mandata unutar koalicionih lista
• IUo 179/2023: Odluka Ustavnog suda o ustavnosti obrasca zapisnika o radu biračkog odbora
• IUz 611/2011: Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju zahteva za ocenu ustavnosti izbornog zakona
• IUz 52/2008: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima
• IUo 149/2014: Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti uputstva o sprovođenju izbora na Kosovu i Metohiji
• IUz 52/2008: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima
• IUz 375/2011: Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti dodele odborničkog mandata sa koalicione liste