Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o ozakonjenju objekata koja propisuje rok za ozakonjenje
Kratak pregled
Ustavni sud utvrdio je da je neustavna odredba Zakona o ozakonjenju objekata koja propisuje da će se zahtev za ozakonjenje odbiti ako objekat ne bude ozakonjen u roku od pet godina. Ovakvo rešenje povređuje pravo na imovinu.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-11/2020
03.11.2022.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. novembra 2022. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da odredba čl ana 26. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br oj 83/18) nije u saglasnosti s Ustavom.
O b r a z l o ž e nj e
I
Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona navedenog u izreci, Ustavni sud je, na sednici održanoj 19. maja 2022. godine, doneo Rešenje IUz-11/2020 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona. Polazeći od relevantnih odredaba Ustava i Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br. 96/15, 83/18 i 81/20-Odluka US), Ustavni sud je ocenio da se kao sporna osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja: da li je osporenom zakonskom odredbom povređeno pravo vlasnika nelegalnog objekta na mirno uživanje imovinskog prava stečenog na osnovu zakona, koje je zajemčeno članom 58. Ustava, tj. njegovo pravo na ozakonjenje objekta, jer se osporenim zakonskim rešenjem prestanak navedenog prava vezuje za okolnost da nadležni organ javne vlasti nije izvršio ozakonjenje u Zakonom propisanom roku, a da od vlasnika nelegalnog objekta zavisi samo da li je i kada preduzeo Zakonom propisane radnje neophodne za ozakonjenje objekta, a ne i kada će postupak ozakonjenja biti pravnosnažno okončan i da li je osporenom zakonskom odredbom povređeno ustavno načelo o pravnoj jednakosti i pravu na jednaku pravnu zaštitu bez diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava, s obzirom na to da će se, saglasno Zakonu o ozakonjenju objekata, ozakoniti samo oni objekti koji ispunjavaju sve Zakonom propisane uslove za ozakonjenje, dok iz osporene zakonske odredbe proizlazi da će se, bez obzira na to što ispunjavaju zakonske uslove, ozakoniti samo oni objekti u vezi sa kojima su nadležni organi pravnosnažno okončali postupke ozakonjenja u Zakonom propisanom roku.
II
Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, a ni naknadno, dostavila odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.
III
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 83/18) donela, 26. oktobra 2018. godine, Narodna skupština. Zakon je stupio na snagu 6. novembra 2018. godine. Osporenom odredbom člana 26. stav 1. Zakona propisano je da ako u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona objekat koji je predmet ozakonjenja ne bude ozakonjen, nadležni organ doneće rešenje kojim se zahtev odbija.
Odredbama Ustava Republike Srbije utvrđeno je da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.) i da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).
U cilju celovitog sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja koja su se pojavila u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i odgovarajuće odredbe Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br. 96/15, 83/18 i 81/20-Odluka US) kojim je propisano da se ovim zakonom uređuju uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju (u daljem tekstu: nezakonito izgrađeni objekti), uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata i da se odredba stava 1. ovog člana odnosi i na objekte, odnosno izvedene radove u skladu sa članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14) ( član 1. st. 1. i 3.) .
Odredbama člana 3. Zakona određen je predmet ozakonjenja prema stepenu završenosti objekta . Odredbama Poglavlja II Zakona (čl. 5. do 11.) propisani su uslovi za ozakonjenje. S tim u vezi, odredbama člana 5. Zakona određeni su objekti koji ne mogu da budu predmet ozakonjenja (st. 1. i 4 .) i slučajevi kada bi, izuzetno od odredaba stava 1. ovog člana Zakona, određeni objekti mogli da budu predmet ozakonjenja (st. 2, 3. i 5.). Članom 6. Zakona određen je predmet ozakonjenja prema tome da li je podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa ranije važećim zakonom kojim je bila uređena legalizacija objekata, odnosno prema vidljivosti objekta na satelitskom snim ku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine (st. 1, 3. i 4.) i propisano je da je predmet ozakonjenja i objekat za koji je podnet zahtev u skladu sa Zakonom o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, br. 25/13, 145/14 i 96/15), za koje postupak nije pravnosnažno okončan (stav 8.). Saglasno odredbi stava 9. navedenog člana 6. Zakona, svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvol i ili rešenja o odobrenju izvođenja radova posle 27. novembra 2015. godine nisu predmet ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji . Zakonom je određen i predmet ozakonjenja u zavisnosti od namene i spratnosti objekta (član 8.) i propisana je obaveza vlasnik a nelegalnog objekta da dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu (član 10.). Odredbama člana 11. Zakona određena je dokumentacija koju je potrebno pribaviti u postupku ozakonjenja.
Zakonom je takođe određeno da rešenje o ozakonjenju objekta izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: nadležni organ), po sprovedenom postupku, kada utvrdi da nezakonito izgrađeni objekat ispunjava propisane uslove za korišćenje i druge uslove propisane ovim zakonom (član 12. stav 1.). Zakonom nije propisano podnošenje zahteva od strane vlasnika nelegalnog objekta radi njegovog ozakonjenja, a pokretanje postupka ozakonjenja je uređeno odredbama člana 23. Zakona i određeno je da se postupak ozakonjenja vodi se za sve objekte iz člana 6. ovog zakona, a da se za objekte iz člana 6. stav 4. ovog zakona postupak ozakonjenja pokreće na osnovu obaveštenja o vidljivosti objekta na satelitskom snimku koje nadležnom organu za vođenje postupka ozakonjenja dostavlja organ nadležan za poslove državnog premera i katastara, u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 2.). Zakonom je određeno da će nadležni organ rešenjem odbiti zahtev za ozakonjenje nelegalnog objekta ako vlasnik objekta, u roku propisanom Zakonom, ne dostavi dokaz na osnovu koga se može utvrditi da je taj objekat stabilan, da ne ugrožava stabilnost terena i susedne objekte (član 26. stav 4.). Prema Zakonu, nadležni organ će rešenjem odbaciti zahtev za ozakonjenje ukoliko vlasnik nezakonitog objekta ne dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu u roku propisanom Zakonom , a ne zatraži produženje ovog roka pre njegovog isteka (član 31 . st. 1, 2. i 7.) , ne dostavi, u zakonskom roku, izveštaj o zatečenom stanju objekta sa elaboratom geodetskih radova ili drugi dokument propisan Zakonom kao dokaz umesto izveštaja i elaborata, izrađen u skladu sa Zakonom (član 32. st. 1, 2, 7. i 8.) i ne dostavi, u zakonskom roku, dokaz o pla ćenoj taksi za ozakonjenje (član 34. st. 1. i 2. ). Danom pravnosnažnosti rešenja o ozakonjenju stiču se uslovi za upis prava svojine u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, odnosno za odgovarajući upis u kat astar vodova (član 36. stav 1.). Rušenje nezakonito izgrađenog objekta se , u smislu ovog zakona, sprovodi na osnovu konačnog rešenja o ozakonjenju kojim se odbija ili odbacuje zahtev za ozakonjenje (član 37.) . Prema odredbama člana 38. Zakona, konačnim rešenjem kojim se odbacuje ili odbija zahtev za ozakonjenje stiču se uslovi za rušenje nezakonito izgrađenog objekta, odnosno dela objekta (stav 2.), a građevinski inspektor je dužan da odmah po prijemu navedenog rešenja, a najkasnije u roku od tri dana, donese rešenje o rušenju nezakonito izgrađenog objekta, odnosno dela objekta, ako takvo rešenje nije doneto (stav 4.).
IV
Iz citiranih zakonskih odredaba proizlazi da je predmet ozakonjenja onaj nelegalni objekat koji je izgrađen do 27. novembra 2015. godine (član 6. stav 9. Zakona) i koji n ije jedan od objekata iz člana 5. st. 1. i 4. Zakona koji ne mogu biti predmet ozakonjenja , a da su članom 3. i preostalim citiranim odredbama Poglavlja II Zakona propisani uslovi koji moraju da budu ispunjeni da bi objekat bio ozakonjen. S tim u vezi , lice koje je izgradilo objekat koji je predmet ozakonjenja ima, na Zakonu o ozakonjenju objekata , zasnovano imovinsko „pravo na ozakonjenje objekta “, odnosno „legitimno očekivanje“ da će moći da ozakoni svoj objekat i, na osnovu pravnosnažnog rešenja o ozakonjenju koje je doneo nadležni organ , upiše pravo svojine na ovom objektu u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima. Polazeći od navedenog i stava iz Rešenja Ustavnog suda IUz-69/2019 od 21. aprila 2022. godine u vezi sa pravnim statusom objekata koji su predmet ozakonjenja, Ustavni sud je ocenio da samo navedeno, na Zakonu o ozakonjenju objekata zasnovano, pravo na ozakonjenje i sam objekat na koje se ovo pravo odnosi, predstavljaju imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava i uživaju zaštitu ovog člana Ustava iz kojeg proizlazi da se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava jemči samo ukoliko su ova prava stečena na osnovu zakona .
Razmatrajući navode inicijatora o neustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata, Ustavni sud je utvrdio da prema ovoj zakonskoj odredbi pravo na ozakonjenje objekta prestaje po sili zakona ukoliko nadležni organ ne ozako ni objekat koji je predmet ozakonjenja u roku od pet godina od dana stupanja na snagu osporenog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata , tj. do 6. novembra 2023. godine. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da ostvarivanje prava na ozakonjenje objekta može da bude ograničeno rokom, u smislu Zakonom propisanih obaveza imaoca prava na ozakonjenje objekta da preduzme određene radnje u Zakonom propisanom roku (da dosta vi: dokaz o stabilnosti objekta, dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu , izveštaj o zatečenom stanju objekta sa elaboratom geodetskih radova ili drugi dokument propisan Zakonom kao dokaz umesto izveštaja i elaborata, izrađen u skladu sa Zakonom i dokaz o plaćenoj taksi za ozakonjenje), ali ne može da zavisi od efikasnosti postupanja organa nadležnih da sprovedu postupak u kome se odlučuje o ozakonjenju objekta. U tom smislu, samo propuštanje lica u čijem je interesu ustanovljeno pravo na ozakonjenje objekta da u Zakonom propisanom roku preduzme Zakonom određene radnje može dovesti do gubitka prava na ozakonjenje objekta , a ne okolnost da nadležni organ javne vlasti nije izvršio ozakonjenje objekta u Zakonom propisanom roku. Kako iz osporene zakonske odredbe proizlazi da će svakom imaocu prava na ozakonjenje objekta, čiji objekat nadležni organ javne vlasti ne ozakoni do 6. novembra 2023. godine, prestati ovo imovinsko pravo po sili zakona bez obzira na to da li je i kada ovo lice preduze lo neku od Zakonom propisanih radnji na čije preduzimanje ga Zakon obavezuje, kao i da se prestankom navedenog prava stiču uslovi za rušenje nelegalnog objekta ( član 38. stav 2. Zakona), Ustavni sud je ocenio da je osporenom odredbom člana 26. stav 1. Zakona povređeno Ustavom zajemčeno pravo na mirno uživanje svojine i drugih imovinsk ih prava stečen ih na osnovu zakona. Imajući u vidu da Zakon o ozakonjenju objekata propisuje ozakonjenje samo onih objekata – predmeta ozakonjenja koji ispunjavaju Zakonom određene uslove , a da iz osporene zakonske odredbe proizlazi da će se , bez obzira na ispunjenost zakonsk ih uslova za ozakonjenje, ozakoniti samo oni nelegalni objekti u vezi sa kojima su organi nadležni za ozakonjenje pravnosnažno okončali postupak ozakonjenja u Zakonom propisanom roku, Ustavni sud smatra da je osporenom odredbom člana 26. stav 1. Zakona povređeno i načelo o pravnoj jednakosti i pravu na jednaku pravnu zaštitu bez diskri minacije iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava. Polazeći od navedenog i imajući u vidu i stavove koje je Ustavni sud zauzeo u Odluci IUz-74/2010 od 9. septembra 2010. godine („Službeni glasnik RS“, broj 64/10) i Odluci IUz-233/09 od 11. aprila 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 42/13) u vezi sa zakonskim rešenjima kojima se prestanak zakonski stečenog prava čini zavisnim od toga da li je nadležni državni organ okončao postupak sticanja određenog prava u propisanom roku, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 2 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata nije u saglasnosti s Ustavom.
V
Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odredba člana 26. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br oj 83/18) prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković