Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona
Kratak pregled
Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o ozakonjenju objekata. Sporna odredba propisuje odbijanje zahteva za ozakonjenje ako objekat ne bude ozakonjen u roku od pet godina, što može zavisiti od neaktivnosti nadležnog organa.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-11/2020
19.05.2022.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Nataša Plavšić i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. maja 2022. godine, doneo je
R E Š E Nj E
- Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 83/18).
- Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.
- Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona navedenog u tački 1. izreke. Podnosilac inicijative navodi da je osporena zakonska odredba, kojom je propisano da ako u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona objekat koji je predmet ozakonjenja ne bude ozakonjen, nadležni organ doneće rešenje kojim se zahtev odbija, suprotna odredbama člana 21. st. 1. i 2. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava. Obrazlažući razloge zbog kojih dovodi u pitanje ustavnost navedene zakonske odredbe, inicijator je istakao da podnosilac zahteva za ozakonjenje ne može da utiče na rok propisan osporenom zakonskom odredbom, nakon čijeg isteka se donosi rešenje o odbijanju zahteva za ozakonjenje, jer ne može da utiče na aktivnost, odnosno neaktivnost organa koji donosi odluke u procesu ozakonjenja objekata. S tim u vezi, inicijator smatra da lice koje je Zakonom dobilo pravo i mogućnost da ozakoni svoju nepokretnost može doći u situaciju da izgubi i navedeno pravo i nepokretnost (imajući u vidu posledice odbijanja zahteva za ozakonjenje), iako je zahtev za ozakonjenje podneo u rokovima predviđenim zakonom, isključivo usled propuštanja organa nadležnog za sprovođenje postupka ozakonjenja. Iz izloženih razloga se, prema mišljenju inicijatora, krši pravo na mirno uživanje imovine iz člana 58. stav 1. Ustava i načelo jednakosti pred zakonom iz člana 21. Ustava, imajući u vidu da osporenom zakonskom odredbom nije obezbeđeno da svi koji su ispoštovali rokove za podnošenje zahteva i koji ispunjavaju zakonom propisane uslove za ozakonjenje, budu u jednakom pravnom položaju. Podnosilac inicijative takođe smatra da je propisivanjem da će se zahtev za ozakonjenje o kome nije meritorno odlučeno odbiti rešenjem, umesto da se isti zahtev odbaci, narušeno načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava. Osporeno rešenje je suprotno i osnovnim principima upravnog postupka i odredbi člana 3. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku kojom je propisano da pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određenim ovim zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih ovim zakonom jer, prema mišljenju inicijatora, ne postoji navedena neophodnost, ni opravdanje da se poremeti „dosadašnje jasno razlikovanje razloga koji vode donošenju pojedinačnih upravnih akata konkretne sadržine“.
II
Ustavni sud je dopisom od 28. aprila 2021. godine dostavio inicijativu Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni naknadno, nije dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.
III
Osporeni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 83/18) donela je, 26. oktobra 2018. godine, Narodna skupština. Zakon je stupio na snagu 6. novembra 2018. godine. Osporenom odredbom člana 26. stav 1. Zakona propisano je da ako u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona objekat koji je predmet ozakonjenja ne bude ozakonjen, nadležni organ doneće rešenje kojim se zahtev odbija.
IV
Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je inicijativom tražena ocena ustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona, utvrđeno je da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).
Ustavni sud smatra da je u razmatranju osnovanosti navoda iz inicijative potrebno imati u vidu i odredbe integralnog teksta Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br. 96/15, 83/18 i 81/20-US) kojim je propisano da se ovim zakonom uređuju uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju (u daljem tekstu: nezakonito izgrađeni objekti), uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata i da se odredba stava 1. ovog člana odnosi i na objekte, odnosno izvedene radove u skladu sa članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US, 98/13-US, 132/14 i 145/14) (član 1. st. 1. i 3.).
Odredbama člana 3. Zakona određen je predmet ozakonjenja prema stepenu završenosti objekta. Odredbama Poglavlja II Zakona (čl. 5. do 11.) propisani su uslovi za ozakonjenje. S tim u vezi, odredbama člana 5. Zakona određeni su objekti koji ne mogu da budu predmet ozakonjenja (st. 1. i 4.) i slučajevi kada bi, izuzetno od odredaba stava 1. ovog člana Zakona, određeni objekti mogli da budu predmet ozakonjenja (st. 2, 3. i 5.). Članom 6. Zakona određen je predmet ozakonjenja prema vremenu podnošenja zahteva za legalizaciju u skladu sa ranije važećim zakonom kojim je bila uređena legalizacija objekata i prema vidljivosti objekta na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine (st. 1, 3. i 4.) i propisano je da je predmet ozakonjenja i objekat za koji je podnet zahtev u skladu sa Zakonom o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, br. 25/13, 145/14 i 96/15), za koje postupak nije pravnosnažno okončan (stav 8.). Saglasno odredbi stava 9. navedenog člana 6. Zakona, svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvoli ili rešenja o odobrenju izvođenju radova posle 27. novembra 2015. godine nisu predmet ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Zakonom je određen i predmet ozakonjenja u zavisnosti od namene i spratnosti objekta (član 8.) i propisana je obaveza vlasnika nelegalnog objekta da dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu (član 10.) i izveštaj o zatečenom stanju objekta (član 11. stav 1.).
Zakonom je takođe određeno da rešenje o ozakonjenju objekta izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: nadležni organ), po sprovedenom postupku, kada utvrdi da nezakonito izgrađeni objekat ispunjava propisane uslove za korišćenje i druge uslove propisane ovim zakonom (član 12. stav 1.). Zakonom nije propisano podnošenje zahteva od strane vlasnika nelegalnog objekta radi njegovog ozakonjenja, a pokretanje postupka ozakonjenja je uređeno odredbama člana 23. Zakona i određeno je da se postupak ozakonjenja vodi se za sve objekte iz člana 6. ovog zakona, a da se za objekte iz člana 6. stav 4. ovog zakona postupak ozakonjenja pokreće na osnovu obaveštenja o vidljivosti objekta na satelitskom snimku koje nadležnom organu za vođenje postupka ozakonjenja dostavlja organ nadležan za poslove državnog premera i katastara, u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 2.). Navedenim zakonom je takođe propisano da će nadležni organ rešenjem odbaciti zahtev za ozakonjenje ukoliko vlasnik nezakonitog objekta, u postupku njegovog ozakonjenja, ne dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu, ne dostavi izveštaj sa elaboratom geodetskih radova i ne plati taksu za ozakonjenje, u roku koji je određen Zakonom (član 31. st. 1. i 7, član 32. st. 1. i 2. i član 33. st. 13. i 14. Zakona). Danom pravnosnažnosti rešenja o ozakonjenju stiču se uslovi za upis prava svojine u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, odnosno za odgovarajući upis u katastar vodova (član 36. stav 1.), a rušenje nezakonito izgrađenog objekta se, u smislu ovog zakona, sprovodi na osnovu konačnog rešenja o ozakonjenju kojim se odbija ili odbacuje zahtev za ozakonjenje (član 37.).
V
Iz citiranih zakonskih odredaba proizlazi da je predmet ozakonjenja onaj nelegalni objekat koji je izgrađen do 27. novembra 2015. godine (član 6. stav 9. Zakona) i koji nije jedan od objekata iz člana 5. st. 1. i 4. Zakona koji ne mogu biti predmet ozakonjenja, a da su članom 3. i preostalim odredbama Poglavlja II Zakona propisani uslovi koji moraju da budu ispunjeni da bi objekat bio ozakonjen. S tim u vezi, vlasnik objekta koji je predmet ozakonjenja ima, na Zakonu o ozakonjenju objekata, zasnovano „pravo na ozakonjenje“, odnosno „legitimno očekivanje“ da će moći da ozakoni svoj objekat i, na osnovu pravnosnažnog rešenja o ozakonjenju koje je doneo nadležni organ, upiše pravo svojine na ovom objektu u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima. Međutim, prema osporenoj odredbi člana 26. stav 1. Zakona, navedeno pravo na ozakonjenje objekta prestaje po sili zakona ukoliko nadležni organ ne ozakoni objekat u roku od pet godina od dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata, odnosno do 6. novembra 2023. godine.
Polazeći od navedenog Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti, kao sporno, pitanje da li je osporenom zakonskom odredbom povređeno pravo vlasnika nelegalnog objekta na mirno uživanje imovinskog prava stečenog na osnovu zakona, koje je zajemčeno članom 58. Ustava, tj. njegovo pravo na ozakonjenje objekta, jer se osporenim zakonskim rešenjem prestanak navedenog prava vezuje za okolnost da nadležni organ javne vlasti nije izvršio ozakonjenje u Zakonom propisanom roku, a da od vlasnika nelegalnog objekta zavisi samo da li je i kada preduzeo Zakonom propisane radnje neophodne za ozakonjenje objekta, a ne i kada će postupak ozakonjenja biti pravnosnažno okončan.
Ustavni sud takođe smatra da se osnovano može postaviti, kao sporno, i pitanje da li je osporenom zakonskom odredbom povređeno ustavno načelo o pravnoj jednakosti i pravu na jednaku pravnu zaštitu bez diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava, s obzirom na to da će se, saglasno Zakonu o ozakonjenju objekata, ozakoniti samo oni objekti koji ispunjavaju sve Zakonom propisane uslove za ozakonjenje, dok iz osporene zakonske odredbe proizlazi da će se, bez obzira na to što ispunjavaju zakonske uslove, ozakoniti samo oni objekti u vezi sa kojima su nadležni organi pravnosnažno okončali postupke ozakonjenja u Zakonom propisanom roku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 83/18). Saglasno iznetom, Ustavni sud je rešio kao u tački 1. izreke.
Na osnovu odredbe člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je zaključio da Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta, na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je rešio kao u tač. 2. i 3. izreke.
VI
Ustavni sud je utvrdio da tvrdnje o povredi ustavnog načela jedinstva pravnog poretka inicijator zasniva na mišljenju da je odredba člana 26. stav 1. Zakona suprotna osnovnim principima upravnog postupka zato što propisuje da će nadležni organ odbiti zahtev za ozakonjenje umesto da ga odbaci, jer o zahtevu za ozakonjenje ovaj ogran nije „meritorno odlučio“, pri čemu inicijator nije naveo načela upravnog postupka za koja smatra da su povređena osporenim zakonskim rešenjem. Kako navedene tvrdnje nisu argumentovane razlozima osporavanja ustavnopravne prirode, odnosno razlozima koji se iznose sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine ustavne norme u odnosu na koju se traži pokretanje postupka, Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za ocenu saglasnosti odredbe člana 26. stav 1. Zakona sa odredbom člana 4. stav 1. Ustava.
VII
Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković