Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o političkim strankama o broju osnivača i obnovi upisa

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o političkim strankama koje propisuju minimalan broj od 10.000 osnivača (1.000 za manjinske stranke) i obaveznu obnovu upisa, smatrajući da se time može ograničavati sloboda udruživanja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-116/2009
31.10.2013.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 31. oktobra 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba Zakona o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09), i to:

- člana 8. u delu koji glasi: „najmanje 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“;

- člana 9. u delu koji glasi: „najmanje 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“;

- člana 30;

- člana 36;

- člana 45. stav 2. u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i stava 3. istog člana.

2. Rešenje iz tačke 1. dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana dostavljanja rešenja.

4. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona iz tačke 1. u celini, kao i inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 4, 10, 11. i 12, člana 14. stav 3, člana 24. stav 4, člana 38. stav 1, člana 42. i člana 45. stav 1. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneto je 12 inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09). U inicijativama se navodi da su osporene odredbe Zakona o političkim strankama u suprotnosti sa odredbama čl. 1, 2, 5, 18, 19, 20, 21, 23, 25, 47, 52, 55, 76, 77, 192. i 193. i člana 197. st. 1. do 3. Ustava.

Osporenim odredbama Zakona, po mišljenju inicijatora, političke stranke nacionalnih manjina ustrojene su po personalnom principu, dok su političke nacionalne stranke ustrojene po teritorijalnom principu, ukida se sloboda udruživanja, zadire se u stečena prava, uvodi se princip retroaktivnog delovanja zakona što je protivno principu legaliteta, ograničavaju se ljudska i manjinska prava u pogledu sadržine i načina formiranja političkih stranaka, pravo na slobodan razvoj ličnosti, sužava se pojam politike koji psihički uniformiše i fizički integriše građanina kao slobodnu jedinku, nepravedno se uniformišu pripadnici nacionalnih manjina u odnosu 1:10 naspram većine kada je u pitanju formiranje političke stranke, čime se stvaraju nacional-frontovske organizacije, dovode se u neravnopravan položaj male političke stranke u odnosu na velike stranke (pozicione i opozicione), pri čemu velike političke stranke osporenim Zakonom prisvajaju birače malih stranaka, čini se diskriminacija i razlika između samih nacionalnih manjina prilikom osnivanja političke stranke, jer neke nacionalne manjine mogu sa lakoćom pribaviti hiljadu potpisa punoletnih poslovno sposobnih državljana Srbije za osnivanje stranke dok druge ne mogu, zadire se u suštinu i dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava, krše se ustavnopravni principi i to da niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti i da je sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja zajemčena Ustavom, vladavina prava, neotuđiva ljudska prava, slobodno osnivanje političkih stranaka, zabrana potčinjavanja vlasti političkim strankama, pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, sloboda mišljenja i izražavanja, pravo svakog punoletnog i poslovno sposobnog državljanina da bira i da bude biran, zabrana diskriminacije po osnovu imovnog stanja, postavlja se pitanje da li stranka koja ima poslanike, tj. odbornike na lokalnom nivou (opštini ili gradu) mora svake osme godine vršiti obnovu upisa, vrši se posredna diskriminacija po osnovu nacionalne pripadnosti, grubo se vređa princip „jedan birač – jedan glas“, drastično se smanjuju stečena prava nacionalnih manjina, onemogućava se osnivanje lokalnih i regionalnih političkih stranaka, neposredno se diskriminišu političke stranke prema imovnom stanju, jer pojedine političke stranke nisu sposobne da pribave ogromna finansijska sredstva potrebna za osnivanje, preregistraciju ili obnovu upisa, omogućava se dominacija velikih i moćnih političkih stranaka u Srbiji i stvara njihov politički monopol.

Isto tako, inicijatori navode da je faktički nemoguće realizovati postavljeni uslov osporenih odredaba čl. 8. i 10. Zakona da se politička stranka osniva na osnivačkoj skupštini donošenjem osnivačkog akta, programa, statuta i izborom lica ovlašćenog za zastupanje, jer u Srbiji, osim u gradu Beogradu, ne postoje tako velike sale koje bi mogle smestiti 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Srbije. Ukoliko takva sala ne postoji u mestu sedišta novoformirane političke stranke da li bi onda osnivačku skupštinu trebalo organizovati na ulici i tako blokirati saobraćaj u dotičnom naseljenom mestu, postavljaju pitanje inicijatori. Sledeća pitanja inicijatora su koliko je potrebno notara da bi se overili potpisi 10.000 ljudi, da li su građani naseljenih mesta, osim velikih gradova, u ravnopravnom položaju da biraju i da budu birani, da li je ovako propisani način formiranja političke stranke ponižavajući i diskriminatorski, i činjenica da je za overu 10.000 potpisa potrebno platiti sudsku taksu u iznosu od 3.000.000 dinara. Osporenom odredbom člana 9. Zakona predviđeno je 1.000 potpisa za osnivanje političke stranke nacionalne manjine. Ova odredba je sporna, po mišljenju inicijatora, zato što diskriminiše same nacionalne manjine i ne uzima u obzir ukupan broj pojedinih nacionalnih manjina u Srbiji. Od ukupnog broja punoletnih i poslovno sposobnih državljana Srbije, na sve nacionalne manjine otpada 15 procenata. Primera radi, brojne nacionalne manjine u Srbiji imaju od 10.000 do 300.000 pripadnika, dok neke malobrojne nacionalne manjine imaju tek 2000 pripadnika. Dakle, prilikom normiranja osporenog člana Zakona bilo je potrebno uzeti na znanje ukupan broj pripadnika nacionalne manjine u Srbiji i u skladu sa tim brojem proporcionalno odrediti potreban broj potpisa za formiranje političke stranke te nacionalne manjine. Poseban problem predstavlja osporena odredba člana 30. Zakona kojom je propisana obnova upisa u Registar one političke stranke koja se u roku od osam godina ne izbori za mesto poslanika u pokrajinskoj ili republičkoj narodnoj skupštini. Inicijatori postavljaju pitanje da li se ova odredba odnosi i na političke stranke nacionalnih manjina koje imaju svoje poslanike, tj. odbornike samo u gradskoj ili opštinskoj skupštini, i ukoliko je odgovor pozitivan onda su te političke stranke tih nacionalnih manjina, ili većinske nacije, u diskriminisanom položaju u odnosu na one političke stranke koje imaju svoje poslanike ili u pokrajinskom ili u republičkom parlamentu. Takođe, osporenim odredbama čl. 8. i 9. Zakona krši se ustavnopravni princip da su svi jednaki pred Ustavom i zakonom, kao i zabrana (posredne i neposredne) diskriminacije po bilo kom osnovu, tj. po osnovu rase, pola, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti, psihičkog ili fizičkog integriteta, a naročito po osnovu nacionalne pripadnosti. U ranije važećem Zakonu o političkim organizacijama, u članu 5. stav 1, bilo je propisano da političku stranku može osnovati najmanje 100 punoletnih građana. Upoređujući navedenu odredbu sa osporenim odredbama čl. 8. i 9. Zakona o političkim strankama drastično se smanjuju stečena prava kako pripadnika nacionalnih manjina, tako i pripadnika većinske nacije u Srbiji. Takođe, inicijatori ističu da ukoliko se priznaje pravno retroaktivno dejstvo osporenog Zakona, onda treba dozvoliti retroaktivno dejstvo i svih ostalih važećih zakona u Srbiji (Krivičnog zakonika, Zakonika o krivičnom postupku, Zakona o obligacionih odnosima, Zakona o upravnom postupku, Zakona o upravnom sporu i drugi).

Dalje se u inicijativama naovi da inostrano zakonodavstvo u postupku formiranja političkih stranaka polazi od međunarodnog standarda koji se zasniva na relativnoj srazmeri između broja državljana-stanovnika određene države i broja punoletnih i poslovno sposobnih državljana te države kao potencijalnih osnivača stranke. Tako, u Nemačkoj je za osnivanje političke stranke potrebno 90.000 potpisa punoletnih i poslovno sposobnih državljana Nemačke, u Velikoj Britaniji i Francuskoj po 75.000 potpisa, u Poljskoj 45.000 potpisa, u Ruskoj Federaciji 500 potpisa i SAD 50.000 potpisa. Inicijatori ističu da ukoliko bismo osporene odredbe Zakona uporedili sa sličnim ili istim važećim zakonodavstvom u Evropskoj uniji, Ruskoj Federaciji ili SAD, dobili bismo jasan odgovor da je domaći Zakon o političkim strankama diksriminatorski zakon.

Ustavni sud se dopisom IUz-116/2009 od 4. septembra 2009. godine obratio Republičkom zavodu za statistiku sa zahtevom za dobijanje sledećih podataka: broj punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije, broj punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije pripadnika srpskog naroda, broj punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije pripadnika manjinskih naroda i broj punoletnih i poslovno sposobnih pripadnika manjinskih naroda u Srbiji za svaki narod ponaosob. Republički zavod za statistiku je 11. septembra 2009. godine dopisom 01 broj 035-9-360/09 odgovorio da ne raspolaže podacima o poslovnoj sposobnosti građana, a dostavio je podatke o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova za 2002. godinu kojim je obuhvaćeno punoletno stanovništvo prema nacionalnoj pripadnosti i državljanstvu.

Ustavni sud se dopisom IUz-116/2009 od 16. septembra 2009. godine obratio Republičkoj izbornoj komisiji sa zahtevom za dobijanje sledećih podataka: ukupan broj birača u Republici Srbiji, broj birača pripadnika srpskog naroda, broj birača pripadnika manjinskih naroda i broj birača pripadnika manjinskih naroda u Srbiji za svaki narod ponaosob. Dopisom 02 broj 013-462/09 RIK je 23. septembra 2009. godine odgovorila da saglasno odredbama člana 12. stav 1. i člana 15. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glasnik RS“, br. 35/00 i 18/04) ne raspolaže traženim podacima o broju birača pripadnika srpskog naroda, broju birača pripadnika manjinskih naroda, niti broju birača pripadnika manjinskih naroda u Srbiji za svaki narod ponaosob. Republička izborna komisija je dostavila podatak da u Republici Srbiji ima ukupno 6.747.867 birača.

Ustavni sud je, saglasno Zaključku sa sednice od 1. oktobra 2009. godine, inicijative od 20. maja, 3, 19. i 24. juna, 16. jula i 19. avgusta 2009. godine Narodnoj skupštini dostavio na mišljenje 14. oktobra 2009. godine, a Zakonodavni odbor Narodne skupštine dostavio je mišljenje Ustavnom sudu povodom podnetih inicijativa 3. marta 2010. godine. Narodna skuština je u svom odgovoru navela sledeće:

U vezi sa osporenom odredbom člana 4. stav 2. Zakona, sloboda udruživanja i samostalnost političkih stranaka u ostvarivanju svojih ciljeva kao jedno od opšteprihvaćenih načela udruživanja, ugrađena su u ovaj zakon. Budući da ostvarivanje ove slobode ne može biti na štetu građana i same države, polazeći od člana 5. stav 3. Ustava ali i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava potvrđenih međunarodnim ugovorima i zakonima, pre svega člana 11. stav 2. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 22. stav 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, osporenim članom 4. stav 2. Zakona utvrđena su neophodna ograničenja u pogledu delovanja političke stranke. Uređenje pitanja sadržanog u članu 4. stavu 2. Zakona u skladu je i sa stavovima Evropskog suda za ljudska prava prema kojima države mogu slobodno, na način uređen Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, preduzimati radnje koje smatraju neophodnim u cilju poštovanja vladavine prava ili ostvarivanja ustavnih prava. Isto tako, pri uređenju pitanja sadržanog u članu 4. stavu 2. Zakona, imali su se u vidu i drugi relevantni međunarodni akti o ograničenjima u pogledu političkog udruživanja u državama članicama Saveta Evrope (npr. Rezolucija 1308 Stalnog odbora Parlamentarne skupštine Saveta Evrope od 18. novembra 2002. godine, Rezolucija 1344 Parlamentarne skupštine Saveta Evrope od 29. septembra 2003. godine i drugo). Odredba člana 4. stav 2. Zakona je saglasna sa ustavnim načelima o političkim strankama (član 5), nepovredivosti teritorije Republike Srbije (član 8) i vladavini prava (član 3), kao i odredbama Ustava o ograničenjima ljudskih i manjinskih prava (član 20), kao što je u skladu i sa pravilima međunarodnog prava koja uređuju ovo pitanje.

Povodom osporene odredbe člana 8. Zakona, Ustavom se ne uređuju uslovi za osnivanje bilo kog udruženja, te ni političke stranke, već se stavom 2. člana 55. Ustava propisuje da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom, što pretpostavlja da se uslovi za osnivanje udruženja, kao i političke stranke (i potreban broj osnivača) uređuju posebnim zakonom. Iako je Venecijanska komisija razmotrila ovo pitanje u Kodeksu dobre prakse u oblasti političkih stranaka usvojenom na Plenarnoj sesiji 12. i 13. decembra 2008. godine i Objašnjenju usvojenom na Plenarnoj sesiji 13. i 14. marta 2009. godine (Studija broj 414/2006 CDL-AD (2009) 021 od 3. juna 2009. godine), samo je konstatovan minimalni broj osnivača političke stranke u državama članicama Saveta Evrope, bez određivanja koji je broj osnivača potreban, odnosno relativno mali ili prilično zahtevan. Stoga su i uporednopravna rešenja u državama članicama Saveta Evrope najrazličitija i kreću se od 100 osnivača - Republike Hrvatska, Republika Slovenija, 200 osnivača - Crna Gora, 500 osnivača - Moldavija i Ruska Federacija, 1.000 osnivača - Azerbejdžan, Estonija i Litvanija, 5.000 osnivača – Austrija i Norveška, 10.000 osnivača – Rumunija, do 50.000 osnivača - SAD. Prilikom uređenja ovog pitanja pošlo se od toga da je brojem osnivača političke stranke potrebno zadovoljiti prirodu pojma političke stranke koja, prema sadržaju člana 2. Zakona, predstavlja organizaciju građana slobodno i dobrovoljno udruženih sa ciljem ostvarivanja političkih ciljeva demokratskim oblikovanjem političke volje građana i učešća na izborima, koje za krajnji rezultat ima vršenje vlasti. Pri tom, imala se u vidu celina našeg pravnog sistema, odnosno to da političke stranke saglasno izbornom zakonodavstvu svoju legitimnost za učešće na izborima dokazuju brojem birača koji je identičan broju osnivača političke stranke iz člana 2. Zakona. Tako se članom 43. stav 1. Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glasnik RS“ br. 35/2000, 69/02, 57/03-Odluka US, 72/03-dr.zakon, 75/03- ispr.dr.zakona, 18/04, 85/05-dr.zakon, 101/05-dr.zakon, 109/06, 37/08 i 104/09) propisuje da je izborna lista utvrđena kad je svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača, a članom 10. stav 1. Zakona o izboru predsednika Republike („Službeni glasnik RS“ br. 111/07 i 104/09) da predlog kandidata može biti podnesen ako ga svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača. Osporenom odredbom Zakona se ne ograničavaju prava građana na političko udruživanje, niti se smanjuje dostignuti nivo u njegovom ostvarivanju, a ne krši se ni princip jednakosti svih pred zakonom, već se upravo u skladu sa načelom vladavine prava i ustavnim odredbama koje se odnose na političke stranke i slobodu političkog udruživanja propisuje jedan od uslova neophodnih za ostvarivanje Ustavom zagarantovanog prava na slobodu udruživanja.

Osporena odredba člana 9. Zakona ne može se posmatrati nezavisno od odredbe člana 3. kojom se utvrđuje pojam političke stranke nacionalne manjine, kao političke stranke čije je delovanje, pored obeležja iz člana 2. ovog zakona, posebno usmereno na predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine, i zaštitu i unapređenje prava pripadnika te nacionalne manjine u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim standardima, uređenim osnivačkim aktom, programom i statutom političke stranke. Odredbu člana 3. Zakona treba posmatrati sa aspekta unapređenja vrednosti demokratskog društva i u kontekstu pozitivnih mera države prema pripadnicima nacionalnih manjina, budući da su Ustavom Republike Srbije zagarantovana dodatna (individualna ili kolektivna) prava nacionalnih manjina na očuvanje posebnosti. Rešenje sadržano u članu 3. Zakona je u skladu i sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava koji su, shodno članu 194. stav 4. Ustava deo pravnog poretka Republike Srbije, pre svega čl. 7. i 15. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, kojom su se države članice Saveta Evrope i druge države potpisinice ove konvencije sporazumele da će obezbediti poštovanje prava svakog pripadnika nacionalne manjine na slobodu mirnog okupljanja, slobodu udruživanja, slobodu izražavanja i slobodu misli, uverenja i veroispovesti i stvoriti uslove potrebne za delotvorno učešće pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i javnim odnosima koji se na njih odnose. Zato, odredbu člana 9. Zakona treba ceniti kao sredstvo kojim se ostvaruje stečeno pravo na udruživanje radi delovanja koje je posebno usmereno na predstavljanje i zastupanje interesa nacionalne manjine i zaštitu i unapređenje prava pripadnika nacionalne manjine, čime se postiže puna ravnopravnost nacionalnih manjina sa ostalim građanima.

Osporenom odredbom člana 11. Zakona isključivo se uređuje sadržina osnivačkog akta političke stranke kao osnovnog akta usmerenog na njen nastanak, bez elemenata koji zahtevaju izjašnjenje bilo kog lica o nacionalnoj pripadnosti.

Osporavanje odredbe člana 12. Zakona proizlazi iz pogrešno izvedenog zaključka podnosilaca inicijativa u pogledu toga ko može biti osnivač političke stranke nacionalne manjine. Osnivači političke stranke nacionalne manjine mogu biti kako pripadnici te nacionalne manjine, tako i pripadnici bilo koje nacionalne manjine ili građani koji pripadaju većini, a čak ni posredno se ne može na osnovu izjave osnivača izvoditi zaključak o njihovoj nacionalnoj pripadnosti.

Zakonom o političkim strankama, u skladu sa pravom države da zakonom bliže uredi način ostvarivanja zajemčenog prava na slobodu političkog udruživanja (član 55. stav 2. Ustava), uređuju se sva pitanja značajna za rad i delovanje političkih stranaka. U skladu sa tim, osporenim članom 14. stav 3. Zakona propisuje se sadržina statuta političke stranke, i to u obimu koji je neophodan da se obezbede osnovni uslovi za zakonito funkcionisanje političke stranke i ostvarivanje prava i interesa njenih članova. Istovremeno, političkoj stranci se omogućava da ovim aktom uredi i druga pitanja koja su od značaja za njen rad i delovanje. U Studiji broj 414/2006 CDL-AD (2009) 021 od 3. juna 2009. godine, Venecijanska komisija se bavila pitanjem načina uređenja unutrašnje organizacije političkih stranaka, odnosno normativnim uređenjem, statutom svih važnih pitanja koja su neophodna za rad i delovanje političkih stranaka u skladu sa opštim načelima utvrđenim Kodeksom dobre prakse u oblasti političkih stranaka. U navedenoj studiji se ističe da statuti političkih stranaka moraju biti u skladu sa ustavnim i zakonskim propisima i pravilima međunarodnog prava sadržanim u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a preporuke su da, između ostalog, regulišu unutrašnju organizaciju političke stranke, prava i obaveze članova stranke, procedure za izbor organa i njihova prava i obaveze, način donošenja odluka, kao i njihovih izmena i dopuna, teritorijalnu organizaciju političke stranke, način finansiranja političke stranke, kao i mnoga druga pitanja koja su sa aspekta primene zakona koji uređuje ovu oblast neophodna za zakonito i pravilno ostvarivanje prava na slobodu političkog udruživanja.

U vezi sa osporenim odredbama člana 30. Zakona, protekle dve decenije višestranačja u Srbiji pokazale su da je broj političkih organizacija koje su osnovane prema ranije važećim zakonima znatno veći u odnosu na broj političkih organizacija koje su aktivno učestvovale u političkom životu kroz izbore ili u okviru političkih institucija. Sve to dovodilo je u sumnju suštinu ostvarivanja proklamovane slobode političkog udruživanja, osnovnu logiku pojma političke stranke, ali i jedno od osnovnih načela na kojima bi trebalo da se zasniva delovanje političkih stranaka – transparentnost rada. Obnova upisa u registar, za krajnji rezultat treba da uspostavi mehanizme na osnovu kojih se može utvrditi da li politička stranka upisana u registar zaista i deluje. Istovremeno, obnovom upisa političke stranke u registar omogućava se tačnost i pouzdanost registra utvrđen članom 32. Zakona, a političkoj stranci daje legitimnost koja je saglasno Kodeksu dobre prakse za političke stranke (Rezolucija Parlamentarne skupštine Saveta Evrope br. 1546 od 17. aprila 2007. godine) od krajnje važnosti za legitimnost i stvaranje poverenja u politički život uopšte. Iako obnova upisa političke stranke u registar u osnovi znači da je politička stranka u obavezi da istekom svake osme godine od dana upisa u registar podnese prijavu za obnovu upisa u registar, uz koji podnosi izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci, koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke upisane u registar, Zakon propisuje i jedan izuzetak od ove obaveze prema kome politička stranka ne podnosi prijavu za obnovu upisa u registar ako su u propisanom roku kandidati koje je ona predložila samostalno ili u koaliciji političkih stranaka učešćem na izborima za narodne poslanike u Narodnoj skupštini, odnosno poslanike u skupštini autonomne pokrajine, dobili najmanje jedan mandat, što jasno govori da je zakonodavac ovim odredbama pre svega imao za cilj da se subjekti na koje se Zakon odnosi aktiviraju u pogledu ostvarivanja izvesnih ciljeva društvene politike i da kao ključna veza između građana i demokratske vlasti održe poverenje građana u politički sistem u celini.

Osporenim odredbama člana 38. stav 1. Zakona, koje su u skladu sa odredbama člana 167. stav 3. i člana 175. stav 3. Ustava i članom 80. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), utvrđeni su nadležni državni organi ovlašćeni za pokretanje postupka za zabranu rada političke stranke, a ne ustanovljavanje, menjanje i ukidanje nadležnosti Ustavnog suda.

Osporene odredbe člana 42. Zakona niti u jednoj svojoj odredbi ne uređuju način osnivanja ili uslove za osnivanje političke stranke, te se u tom smislu ne mogu osporavati sa aspekta ograničavanja prava na slobodu političkog udruživanja zajemčenu čl. 5. i 55. Ustava. Odredbama člana 42. Zakona isključivo se uređuju prekršaji za povrede obaveza propisane članom 5. i članom 24. stav 3. Zakona, pri čemu su jasno i precizno određena odgovorna lica i način izvršenja prekršaja.

Na osnovu izloženog, Zakonodavni odbor smatra da su osporene odredbe člana 4. stav 2, čl. 8, 9, 11. i 12, člana 14. stav 3, člana 30, člana 38. stav 1. i člana 42. Zakona o političkim strankama saglasne sa Ustavom i predlažu Ustavnom sudu, da na osnovu člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešenjem odbaci ove inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti navedenih odredaba Zakona.

III

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Zakon o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09) donela Narodna skupština Republike Srbije na Četvrtoj sednici Prvog redovnog zasedanja u 2009. godini, 12. maja 2009. godine, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 36/09 od 15. maja 2009. godine, a stupio je na snagu 23. maja 2009. godine i na snazi je, te je počeo da se primenjuje od 23. jula 2009. godine.

Osporenim odredbama Zakona propisano je: da se politička stranka organizuje i deluje isključivo na teritorijalnom principu i da delovanje političke stranke ne može biti usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka i narušavanje teritorijalne celokupnosti Republike Srbije, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje i podsticanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, i da politička stranka ne može neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 4.); da političku stranku mogu osnovati najmanje 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije (član 8.); da političku stranku nacionalne manjine mogu osnovati najmanje 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije (član 9.); da osnivački akt političke stranke sadrži naziv, sedište i adresu političke stranke, programske ciljeve, lično ime, prebivalište i adresu i jedinstveni matični broj građana lica ovlašćenog za podnošenje prijave za upis političke stranke u Registar i datum donošenja osnivačkog akta, i da sastavni deo osnivačkog akta čine izjave osnivača o osnivanju političke stranke (član 11.); da izjava osnivača o osnivanju političke stranke sadrži lično ime, prebivalište i adresu i jedinstveni matični broj građana osnivača političke stranke, naziv političke stranke, prihvatanje programa i statuta političke stranke, datum potpisivanja izjave i potpis osnivača političke stranke, i da izjava iz stava 1. ovog člana mora da sadrži potvrdu o overi potpisa u skladu sa zakonom (u daljem tekstu: overa potpisa), i da izgled izjave iz stava 1. ovog člana bliže uređuje ministar nadležan za poslove uprave (u daljem tekstu: Ministar) (član 12.); da je statut osnovni opšti akt političke stranke, i da drugi opšti akti, ako ih politička stranka donosi, moraju biti u saglasnosti sa statutom, i da se statutom obavezno uređuje naziv i sedište političke stranke; simboli vizuelnog identiteta, izgled i sadržina pečata političke stranke i organizacionih jedinica po teritorijalnom principu, programski ciljevi, uslovi i način učlanjivanja i prestanka članstva, prava, obaveze i odgovornosti članova, organizacija po teritorijalnom principu i unutrašnja organizacija, organi, njihova ovlašćenja, sastav, način izbora i opoziva, trajanje mandata i način odlučivanja, zastupanje političke stranke, postupak za izmene i dopune programa i statuta i postupak donošenja i izmena drugih opštih akata političke stranke, ako ih donosi, ostvarivanje javnosti rada, način odlučivanja o udruživanju političke stranke u šire političke saveze u zemlji i inostranstvu i spajanju političke stranke, način finansiranja političke stranke, način obavljanja unutrašnje kontrole finansijskog poslovanja, lice odgovorno za finansijsko poslovanje, podnošenje izveštaja i vođenje knjiga političke stranke i lice ovlašćeno da kontaktira sa nadležnim organom, način donošenja odluke o prestanku rada, način raspolaganja imovinom političke stranke u slučaju prestanka, kao i druga pitanja od značaja za rad i delovanje političke stranke (član 14.); da je politička stranka dužna da istekom svake osme godine od dana upisa u Registar podnese prijavu za obnovu upisa u Registar, i da uz prijavu iz stava 1. ovog člana podnose izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci, na propisanom obrascu, koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke upisane u Registar, i da sadržinu i izgled izjave iz stava 2. ovog člana bliže uređuje ministar, i da prijavu iz stava 1. ovog člana podnosi zastupnik političke stranke, i da izuzetno, politička stranka ne podnosi prijavu za obnovu upisa u Registar ako su, u roku iz stava 1. ovog člana, kandidati koje je ona predložila samostalno ili u koaliciji političkih stranaka učešćem na izborima za narodne poslanike u Narodnoj skupštini, odnosno poslanike u skupštini autonomne pokrajine dobili najmanje jedan mandat, i da ministarstvo utvrđuje činjenice i podatke iz stava 5. ovog člana po službenoj dužnosti (član 30.); da politička stranka prestaje da postoji i briše se iz Registra ako u roku i pod uslovima iz člana 30. st. 1. i 2. ovog zakona ne podnese prijavu za obnovu upisa u Registar, osim u slučaju kada Ministarstvo utvrdi činjenice i podatke iz člana 30. stav 5. ovog zakona, i da ministarstvo pokreće postupak iz stava 1. ovog člana za brisanje političke stranke iz Registra po službenoj dužnosti (član 36.); da se postupak za zabranu rada političke stranke pokreće na predlog Vlade, Republičkog javnog tužioca i Ministarstva, i kad Ustavni sud zabrani rad političke stranke, ta politička stranka se briše iz Registra danom dostavljanja odluke Ustavnog suda Ministarstvu (član 38.); da će se novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniti za prekršaj lice koje deluje u ime političke stranke koja nije upisana u Registar i lice ovlašćeno za podnošenje prijave za upis političke stranke u Registar ako u propisanom roku ne podnese prijavu za upis političke stranke u Registar (član 42.); da političke organizacije upisane u Registar političkih organizacija prema Zakonu o političkim organizacijama („Službeni glasnik SRS“, broj 37/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 30/92, 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05), kao i one koje su upisane u Registar udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija prema Zakonu o udruživanju građana u udruženja, društvene organizacije i političke organizacije koji se osnivaju za teritoriju Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije („Službeni list SFRJ“, broj 42/90 i „Službeni list SRJ“, br. 16/93, 31/93, 41/93, 50/93, 24/94, 28/96 i 73/2000) nastavljaju sa radom ako u roku od šest meseci od dana početka primene ovog zakona usklade svoj statut i druge opšte akte sa odredbama ovog zakona i podnele su prijavu za upis političke stranke u Registar, i da su političke organizacije iz stava 1. ovog člana dužne da uz prijavu za upis političke stranke u Registar podnesu po dva primerka programa i statuta, akt o izboru, odnosno imenovanju zastupnika političke stranke i druge akte donete u postupku usklađivanja, kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa, najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona, a političke organizacije koje ne postupe saglasno st. 1. i 2. ovog člana brišu se iz Registra političkih organizacija i Registra udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija i gube status pravnog lica, i da u roku iz stava 1. ovog člana u Registar političkih stranaka ne može biti upisana politička stranka čiji je naziv identičan nazivu političke organizacije upisane u Registar političkih organizacija i Registar udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija (član 45.).

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti Zakona o političkim strankama, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven i da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, i da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, i da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, i da je osnivanje političkih stranaka slobodno, i da je nedopušteno delovanje političkih stranaka koje je usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, i da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, i da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, i da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); da je ljudsko dostojanstvo neprikosnoveno i svi su dužni da ga poštuju i štite, i da svako ima pravo na slobodan razvoj ličnosti, ako time ne krši prava drugih zajemčena Ustavom (član 23.); da je izražavanje nacionalne pripadnosti slobodno, i da niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti (član 47.); da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, i da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično, i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.); da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja, i da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom, i da su zabranjena tajna i paravojna udruženja, i da Ustavni sud može zabraniti samo ono udruženje čije je delovanje usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, i da sudije Ustavnog suda, sudije, javni tužioci, Zaštitnik građana, pripadnici policije i pripadnici vojske ne mogu biti članovi političkih stranaka (član 55.); da se pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita, i da je zabranjena bilo kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini, i da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su usmerene na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju (član 76.); da pripadnici nacionalnih manjina imaju, pod istim uslovima kao ostali građani, pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da stupaju na javne funkcije, i da se pri zapošljavanju u državnim organima, javnim službama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina (član 77.), kao i da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, i da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona, i da odredba krivičnog zakona može imati povratno dejstvo samo ako je blaža za učinioca krivičnog dela (član 197.).

Odredbom člana 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na koju je tražena ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona o političkim strankama, utvrđeno je: da svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo da osniva sindikat i učlanjuje se u njega radi zaštite svojih interesa, i da se za vršenje ovih prava neće postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti ili javne bezbednosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih, i da se ovim članom ne sprečava zakonito ograničavanje vršenja ovih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.

Razmatrajući ustavnost osporenih odredaba Zakona o političkim strankama, a polazeći od navedenih odredaba Ustava i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i sadržine podnetih inicijativa, Ustavni sud je ocenio da se mogu postaviti kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li se zakonskim ograničenjem da političku stranku može osnovati 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije (osporeni član 8. Zakona) u određenom smislu onemogućava ostvarivanje Ustavom zajamčene slobode udruživanja iz člana 55. Ustava i onemogućava ostvarivanje Ustavom utvrđenog prava na slobodno osnivanje političkih stranaka iz člana 5. stav 2. Ustava i da li Ustav ostavlja pravni prostor za zakonodavca da ostvarivanje ovih ustavnih prava i sloboda uslovljava zajedničkim delovanjem 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije; naime, iako Ustav „ostavlja“ pravnu mogućnost zakonodavcu da uredi pitanje broja osnivača političke stranke sporno je sa ustavnopravnog stanovišta da li utvrđeni broj osnivača političke stranke iz člana 8. Zakona utiče/zadire u suštinu zajamčenih prava iz čl. 5. i 55. Ustava, i to u smislu čl. 18. i 20. Ustava;

- da li zakonski uslov iz osporenog člana 8. Zakona da se sloboda udruživanja iz člana 55. Ustava i pravo na slobodno osnivanje političkih stranaka iz člana 5. stav 2. Ustava može ostvariti samo zajedničkim delovanjem 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije posredno dovodi i do ograničenja ostvarivanja slobode mišljenja i izražavanja iz člana 46. stav 1. Ustava, mimo uslova za ograničenje tih prava iz stava 2. navedenog člana Ustava, jer je ostvarivanje te slobode uslovljeno zajedničkim delovanjem, tj. u određenom smislu saglasnošću volja 10.000 osnivača političke stranke;

- da li se, uvažavajući ustavno pravilo iz člana 76. stav 3. Ustava prema kome se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi koje Republika Srbija može uvesti u političkom životu radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini i pravila iz Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, ista ustavnopravna pitanja mogu postaviti i kada je u pitanju osporena odredba člana 9. Zakona prema kojoj političku stranku nacionalne manjine mogu osnovati najmanje 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije;

- da li se, s obzirom na to da se prema odredbi člana 5. stav 1. Ustava, jemči uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, ovakvim ustavnim rešenjem Ustavom ostavljena mogućnost da se zakonom predviđena obnova upisa u Registar političke stranke, kao i samo postojanje političke stranke u određenom smislu, uslovljava uspehom te političke stranke na izborima ili ponovnim ispunjavanjem uslova iz osporenih čl. 8. i 9. Zakona (osporeni čl. 30. i 36. Zakona), te da li se učešće u demokratskom oblikovanju političke volje građana može saglasno Ustavu u kvantitativnom smislu meriti kao uspešno ili neuspešno jedino/samo kroz broj osvojenih mandata u Narodnoj skupštini, odnosno pokrajinskoj skupštini (ne uzimajući u obzir druge izborne procese, kao što su izbori za predsednika Republike ili lokalni izbori) ili se to učešće u ustavnom smislu može posmatrati samo kao način ostvarivanja Ustavom zajamčenih prava i sloboda članova političkih stranaka, bez obzira na njegovu delotvornost u političkom životu i na izborima; ista pitanja se mogu sa ustavnopravnog stanovišta postaviti mutatis mutandis i kada su u pitanju osporene odredbe člana 45. st. 2. i 3. Zakona;

- da li je Ustavom u smislu člana 55. stav 2. zakonodavcu stvorena samo obaveza da uredi pitanje upisa političkih stranaka u odgovarajući registar (kao i pitanje vođenja tog registra), a sve u cilju moguće zabrane delovanja udruženja suprotno Ustavu, ili je Ustav ostavio mogućnost propisivanja uslova koji moraju biti ispunjeni u pogledu broja osnivača političke stranke, tako da taj broj osnivača bude određen na način iz osporenih čl. 8. i 9. Zakona;

- da li je zakonodavac zakonskim ograničenjem u pogledu broja osnivača političke stranke iz osporenih čl. 8. i 9. Zakona ugrozio ostvarivanje načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. Ustava i slobodu udruživanja iz člana 55. Ustava, kada su u pitanju političke stranke i u znatnoj meri ih ograničio u odnosu na druge oblike udruživanja, imajući u vidu da je zakonodavac odredbom člana 10. st. 1. i 2. Zakona o udruženjima („Službeni glasnik RS“, br. 51/09 i 99/11) propisao da udruženje mogu osnovati najmanje tri osnivača (pri čemu osnivači udruženja mogu biti poslovno sposobna fizička ili pravna lica).

Polazeći od toga da je prethodnim zakonskim rešenjem (član 5. stav 1. Zakona o političkim organizacijama iz 1990. godine) bilo propisano da političku stranku osniva najmanje 100 punoletnih građana, postavlja se i pitanje kojim legitimnim ciljem se rukovodio zakonodavac kada je opredelio da broj osnivača političke stranke bude određen na način iz čl. 8. i 9. Zakona, s obzirom na to da se kao prethodno u tom smislu postavlja pitanje da li je legitimna svaka zakonska mera kojom se ograničava korišćenje Ustavom zajamčenih prava radi smanjivanja broja registrovanih političkih stranaka u političkom životu Republike Srbije, kao i da li je na ovaj način zakonodavac postupio, imajući u vidu prethodno važeće zakonsko rešenje suprotno odredbi člana 20. stav 2. Ustava kojom je zajemčeno da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.

Pri tome, Ustavni sud ima u vidu da postoje legitimne zakonske mere koje se u okvirima određene zakonodavne politike u oblasti izbornog zakonodavstva mogu preduzeti da bi se uticalo na broj aktivnih i reprezentativnih političkih stranaka u političkom životu, kao što su npr. ustanovljavanje većinskog izbornog sistema korišćenjem nekog od njegovih različitih modaliteta, podizanje izbornog cenzusa u procentualnom iznosu za koalicije više političkih stranka u odnosu na izborni cenzus za političke stranke koje samostalno izlaze na izbore, propisivanje posebnih uslova za finansiranje političkih stranaka iz javnih sredstava i dr.

U vezi sa osporenom odredbom člana 4. stav 2. Zakona, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 5. stav 3. Ustava utvrđeno da je nedopušteno delovanje političkih stranaka koje je usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajamčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje. Pored toga, odredbom člana 55. stav 4. Ustava predviđeno je da Ustavni sud može zabraniti samo ono udruženje čije je delovanje usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje. Odredbom člana 11. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ustanovljeno je da svako ima pravo na slobodu udruživanja sa drugima, pri čemu je odredbom stava 2. navedenog člana ove konvencije predviđeno da se za vršenje ovog prava neće postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti ili javne bezbednosti, radi sprečavanja nereda i kriminala, zaštite zdravlja i morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih, pri čemu se ne sprečava ni zakonito ograničavanje vršenja ovog prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave. Polazeći od sadržine ustavnih odredaba i navedene odredbe Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, može se smatrati da su postojeća ograničenja u pogledu delovanja političkih stranaka već ustanovljena samim Ustavom, pri čemu su u skladu i sa prirodom i svrhom ograničenja ove slobode ustanovljene navedenom konvencijom, ali i sa odredbama člana 8. Ustava kojima je utvrđeno da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva (stav 1.), a granica Republike Srbije nepovrediva (stav 2.). Pri tome, propisana ograničenja su, prema oceni Ustavnog suda, data u granicama koje dopušta Ustav, kao i u svrhe koje Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajamčenog prava, a sve u smislu odredbe člana 20. Ustava.

U odnosu na osporene zakonske odredbe kojima se uređuje sadržina osnivačkog akta (član 11. Zakona) i sadržina izjave osnivača o osnivanju političke stranke (član 12. Zakona), Ustavni sud stoji na stanovištu da kada je u pitanju odredba člana 55. Ustava kojom se jemči sloboda udruživanja, pa i udruživanja u političku stranku, postoji, na osnovu odredbe stava 2. navedenog člana Ustava, nesumnjivo postavljena obaveza upisa političke stranke u registar koji vodi nadležni organ, u skladu sa zakonom. Sama obaveza upisa u registar, koji vodi nadležni organ podrazumeva obavezu da u formalnopravnom smislu nadležni organ koji vodi taj registar poseduje relevantne podatke o političkoj stranci i njenim osnivačima, između ostalog, i zbog toga što samim upisom u odgovarajući registar politička stranka stiče status pravnog lica, što znači da u pravnom prometu stiče mogućnost da bude nosilac određenih prava, obaveza i odgovornosti pa samim tim u cilju očuvanja načela ustavnosti i zakonitosti i pravne sigurnosti se može smatrati da su ovako propisane obaveze u postupku osnivanja političke stranke nesporne sa stanovišta Ustava. Istu, navedenu svrhu, ima i osporena odredba člana 10. Zakona koja uređuje pravila za osnivanje političke stranke, kao i osporena odredba člana 24. stav 3. Zakona, koja uređuje pitanje akata i dokumentacije koja se prilaže uz prijavu za upis u registar. U odnosu na odredbe člana 47. Ustava kojima je ustanovljeno da je izražavanje nacionalne pripadnosti slobodno (stav 1.) i da niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti (stav 2.), Ustavni sud konstatuje da navedene ustavne odredbe ne poznaju nikakav izuzetak u tom pogledu, dakle, ne postoje uslovi pod kojima bi se zakonom takvo izjašljavanje smatralo obaveznim, to ne bi bilo pravno moguće ni kada je u pitanju postupak osnivanja političke stranke, pa i u slučaju kada se radi o političkoj stranci nacionalne manjine. Naime, kako je takvo izjašnjavanje na osnovu Ustava dobrovoljno, ono se ni na koji način ne može zakonom predvideti kao obavezno. U tom smislu, Ustavni sud podseća da se odredbom člana 43. stav 1. Ustava jemči sloboda misli i uverenja, pravo da se pri tom uverenju ostane ili da se ono promeni prema sopstvenom izboru. Dakle, opredeljenje političke stranke da njeno delovanje bude usmereno na predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine i zaštitu i unapređenje prava pripadnika te nacionalne manjine u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim ugovorom, u smislu člana 3. Zakona o političkim strankama, ne može se nikako u određenom smislu dokazivati time što bi članovi te političke stranke bili u obavezi da se deklarišu kao pripadnici te nacionalne manjine jer bi takva obaveza predstavljala de facto kršenje Ustavom zajamčenih prava iz čl. 43. i 47. Ustava.

U odnosu na odredbu člana 14. stav 3. Zakona, Ustavni sud konstatuje da je obaveza zakonodavca da uredi pitanje sadržine statuta političke stranke kao osnovnog opšteg akta političke stranke zasnovano u pravnom smislu na već navedenim obavezama upisa u registar kod nadležnog organa, ali i na obavezi očuvanja ustavnosti i zakonitosti. Značaj delovanja političkih stranaka u sveobuhvatnom društvenom životu države nalaže da opšti akti na kojima se zasniva delovanje, rad i organizacija određene političke stranke sa jedne strane budu javni, ali i da budi podložni kontroli ustavnosti i zakonitosti. Ustavni sud podseća da je u tom cilju utvrđeno i odredbom člana 167. tačka 5. da Ustavni sud odlučuje, između ostalog, i o saglasnosti opštih akata političkih stranaka sa Ustavom i zakonom, posredno i radi eventualne zabrane stranaka koje deluju suprotno čl. 5. i 55. Ustava. Isti smisao, u pogledu propisivanja sadržine statuta, ima i to da politička stranka ima svojstvo pravnog lica koje sa sobom po prirodi stvari nosi i određena prava, obaveze i odgovornosti, ali i obavezu zakonodavca da uredi pitanja koja mogu biti od značaja za obezbeđivanje ustavnog i zakonitog delovanja političkih stranaka.

Ustavni sud konstatuje i da je osporena odredba člana 38. stav 1. Zakona, u skladu sa odredbama člana 167. stav 3. i člana 175. stav 3. Ustava i članom 80. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), te da su navedenom osporenom odredbom utvrđeni nadležni državni organi ovlašćeni za pokretanje postupka za zabranu rada političke stranke, a ne ustanovljavanje, menjanje i ukidanje nadležnosti Ustavnog suda.

Pored toga, osporenim odredbama člana 42. Zakona ne uređuje se način osnivanja ili uslovi za osnivanje političke stranke, te, u tom smislu, sa stanovišta ovde postavljenih ustavnopravnih pitanja, navedene osporene odredbe ne mogu biti osnovano osporavane sa stanovišta njihove usaglašenosti sa odredbama čl. 5. i 55. Ustava. Odredbama člana 42. Zakona isključivo se uređuju prekršaji za povrede obaveza propisane članom 5. i članom 24. stav 3. Zakona, pri čemu su jasno i precizno određena odgovorna lica i način izvršenja prekršaja. Propisivanje prekršaja iz člana 42. Zakona u direktnoj je pravnoj vezi sa ustavnom obavezom upisa u registar iz člana 55. stav 2. Ustava i u funkciji je njenog izvršavanja.

Imajući u vidu osporenu ustavnopravnu prirodu obnove upisa u registar političkih stranaka iz člana 30. Zakona i pravne posledice koje po tom osnovu mogu nastati u smislu člana 36. Zakona, Ustavni sud stoji na stanovištu da je ponovno podnošenje prijave za upis i obaveza usklađivanja opštih akata već registrovanih političkih stranaka sa novodonetim zakonom iz člana 45. stav 1. Zakona legitimna mera zakonodavca zasnovana na ustavnoj obavezi očuvanja ustavnosti i zakonitosti, a posebno imajući u vidu obim i sveobuhvatnost promena u društvenom i političkom životu u Republici Srbiji nastalih od 1990. godine kada su doneti zakoni koji su pre donošenja važećeg Zakona o političkim strankama iz 2009. godine uređivali pitanje osnivanja i delovanja političkih stranaka, osim u delu koji se odnosi na već navedena sporna ustavnopravna pitanja vezana za član 45. st. 2. i 3. Zakona i propisivanje novih uslova primenom odredaba čl. 8. i 9. Zakona.

Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje ustavnosti člana 8. u delu koji glasi: „najmanje 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“, člana 9. u delu koji glasi: „najmanje 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“, čl. 30. i 36, člana 45. stav 2. u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i stava 3. istog člana Zakona o političkim strankama, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrenuo postupak za utvđivanje neustavnosti navedenih odredaba Zakona, koje se dostavlja Narodnoj skupštini na odgovor, odlučujući kao u tač. 1. do 3. izreke.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da iznetim razlozima inicijatora nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona u celini, kao i odredaba čl. 4, 10, 11. i 12, člana 14. stav 3, člana 24. stav 4, člana 38. stav 1, člana 42. i člana 45. stav 1. Zakona, te je inicijative u ovim delovima odbacio, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 4. izreke.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 46. tač. 1) i 5) i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o političkim strankama o broju osnivača i obnovi upisa

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti