Odbacivanje inicijative protiv Zakona o arhivskoj građi

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o arhivskoj građi. Sud je ocenio da obaveze čuvanja dokumentacije koje se nameću privatnim subjektima ne predstavljaju oduzimanje svojine već zaštitu kulturnog nasleđa od opšteg interesa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-123/2023
29.05.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, Tatjana Đurkić i dr Milan Škulić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. maja 2025. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. tač. 3), 5) i 10), čl. 6, 9. i 14. i člana 16. stav 1. Zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti („Službeni glasnik RS“, broj 6/20) i ovog zakona u celini.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta zajednička inicijativa dva podnosioca za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona navedenih u izreci, kao i Zakona u celini.

Podnosioci inicijative smatraju da osporene odredbe člana 2. tač. 3), 5) i 10), čl. 6, 9. i 14. i člana 16. stav 1. Zakona, kao i Zakon u celini, nisu u saglasnosti sa odredbama člana 3, člana 23. stav 2, člana 32. stav 1, člana 36. stav 2, čl. 42, 58. i 83. i člana 198. stav 2. Ustava, pri čemu, pored ostalog, navode: da član 16. stav 1. Zakona, koji u vezi sa članom 2. tač. 3) i 5) istog Zakona, sadrži obavezu privatnih subjekata da posle izvršenog „odabiranja arhivske građe“ bezuslovno izdvoje za uništavanje svoju privatnu dokumentaciju, predstavlja iz ugla materijalnog ustavnog prava oblik eksproprijacije svojine koji nije u skladu sa članom 58. st. 1. i 2. Ustava; da osporeni Zakon, kao nov središnji propis koji uređuje arhivsku delatnost, u celini počiva na funkcionalno-strukturalnom nerazlikovanju javnog sektora od privatne sfere nedržavnih subjekata, te da je iz ugla materijalnog ustavnog prava posredi pravni režim koji u pogledu privrednih subjekata predstavlja neopravdano ograničenje i umanjenje slobode preduzetništva iz člana 83. Ustava, a u pogledu interesa građana pojedinaca zadire na nedozvoljen način u autonomiju privatne sfere koja je zagarantovana članom 23. stav 2. Ustava; da je proširenje mehanizama za određivanje i preuzimanje arhivske građe iz sfere organizacije opštenja između državnih organa i ustanova u pogledu privatnih subjekata – privrede i građana – pojedinaca, budući da počiva na grešci generalizacije i da predstavlja arbitrarnost i da se kao takvo kosi sa obavezom zakonodavca da ne postupa proizvoljno, koja je osnovni element načela vladavine prava iz člana 3. Ustava; da je u članu 2. tačka 5) Zakona izjednačen dokumentarni materijal državnih organa i organizacija sa dokumentarnim materijalom koji u svom celokupnom radu i delovanju stvaraju privatni subjekti; da prema čl. 9. i 14. Zakona privatni subjekti imaju istu načelnu obavezu da čuvanje svoje dokumentacije stalno podrede potrebama državne arhivske delatnosti na način koji je istovetan obavezama koje imaju državni organi i organizacije, kao i da prema članu 6. Zakona privatni subjekti isto kao i državni organi i organizacije ne smeju slobodno uništavati nastali dokumentarni materijal (npr. nacrte ugovora, stare ugovore posle prenova, nacrte budućih proizvoda), već da ih moraju bez načelnih vremenskih ograničenja čuvati; da termini „odabir“ i „preuzimanje“ građe, kada su cilj tih radnji privatni subjekti, suštinski kriju pravne radnje oduzimanja i ograničenja imovinskih pozicija; da je posebno problematičan član 16. stav 1. Zakona prema kome je sam stvaralac dokumentarnog materijala, znači i svaki privatni privredni subjekt i građanin pojedinac, dužan da „odabere“ iz celine dokumentarnog materijala arhivsku građu, a da ostatak dokumenata odvoji za uništavanje, čime se gasi sama srž svojinskih ovlašćenja u pogledu dokumenata koji se kao ostatak koji nije odabran za arhivsku građu moraju uništiti; da je zakonodavac kao državni subjekat kada u zakonu određuje pravnu i faktičku sudbinu dokumentarne građe kod državnih organa i organizacija u vlasničkoj poziciji, odnosno država u takvom propisu određuje kada i kako se ima uništiti građa dokumenata čiji je ona svakako stvaralac i vlasnik, dok kod dokumentarnog materijala čiji su stvaraoci i vlasnici privatni subjekti, država osporenom odredbom člana 16. stav 1. Zakona naređuje drugim vlasnicima kako moraju postupiti sa svojim vlasništvom, te da ova odredba Zakona suštinski predstavlja vid eksproprijacije, a da je u pravnom režimu člana 58. Ustava eksproprijacija dozvoljena samo kao izuzetna mera kada postoje naročiti razlozi koji eksproprijaciju pravdaju i koji se utvrđuju pojedinačnom odlukom, a i tada isključivo onda kada se za imovinu na kojoj se gase svojinska ovlašćenja predviđa pravična novčana naknada; da je istovetan previd sadržaja i domašaja materijalnog ustavnog prava zakonodavac u osporenom Zakonu učinio i u pogledu garantije informacione autonomije iz člana 42. u vezi sa članom 23. stav 2. Ustava; da je suština prava na informacionu autonomiju da subjekat na koga se podaci odnose ima i uvek zadržava osnovno pravo da podacima o sebi, na način za koji drži za najbolji, autonomno gazduje i da je rešenje u članu 16. stav 1. u vezi sa članom 2. stav 1. tač. 3) i 5) Zakona, u onom delu koji se tiče dokumentarnog materijala nedržavnih subjekata, arbitrarno i sadrži povredu prava na informaciono samoopredeljenje iz člana 42. u vezi sa članom 23. stav 2. Ustava; da je zakonodavac prevideo da radnje „odabiranja“ i „preuzimanja“, kada se tiču rada i delatnosti nedržavnih subjekata, imaju karakter upravnog zadiranja i da zbog toga takve radnje arhivskog zadiranja u privatne pozicije u pravnoj državi moraju biti profilisane kao pravni, odnosno upravni akti, koji u svakom pojedinačnom slučaju stranci bez izuzetka obezbeđuju pravo aktivnog učešća u postupku pre donošenja rešenja, pravo stranke na obrazloženje odluke, pravo stranke na žalbu i pravo stranke da traži zaštitu od upravnog akta kod nezavisnih tela sudske grane vlasti; da je zakonodavac u osporenom Zakonu iz ugla razvoja opštih tekovina upravnog postupka kao elementa vladavine prava i zakona arhivsku delatnost samovoljno izdvojio iz sfere režima uobičajenih standarda upravnog postupka, te da je takvo rešenje arbitrarno i nije u saglasnosti sa članom 3. Ustava; da usvojeno zakonsko rešenje u suštini lišava stranku njene celokupne procesne uloge subjekta u upravnom postupku, te da stoga sadrži povredu člana 32. stav 1. i člana 198. stav 2. Ustava; da očekivanja, koja osporeni Zakon stavlja pred privatne privredne subjekte – preduzeća i preduzetnike, predstavlja jedan režim umanjenja i ograničenja osnovnog preduzetničkog duha i slobode preduzetništva, koje nije u skladu sa članom 83. Ustava; da u ustavnom poretku, u kome se garantuje sloboda preduzetništva, preduzetnici i pravna lica u privredi ne nastupaju kao koncesionari države koji moraju u svakom koraku i u svemu da rade kao da izvršavaju neki državni model preduzetništva, već se javljaju i priznaju kao akteri koji autonomno uređuju svoje unutrašnje poslovanje i svoj tržišni nastup prema sopstvenim željama i uzusima; da sloboda preduzetništva nije apsolutna i može se ograničiti i umanjiti u javnom interesu, u skladu sa članom 83. stav 2. i načelnom odredbom člana 20. Ustava; da radnje predviđene čl. 9. i 14. u vezi sa članom 2. tač. 3) i 5) Zakona koje se odnose na sve privredne subjekte, uključujući i preduzetnike-početnike i nova preduzeća, nisu spojive sa tipičnim načinom poslovanja aktera u slobodnoj tržišnoj privredi i predstavljaju vid regulacije koja bi van sfere zemalja sa socijalističkim iskustvom bila nezamisliva; da u slobodnoj privredi nije uobičajeno da se čuvaju i pohranjuju različite ponude, npr. kada se privatno nabavlja neka mašina; da u slobodnom poslovanju postoji običaj da se kao znak pažnje prema suprotnoj strani određena, npr. poverljiva dokumentacija ili dokumentacija koja ne služi svrsi za koju je data odmah uništava; da u raznim granama privrede, kao što su građevinska ili avio-industrija, postoji izraženi smisao čuvanja određenih ugovora i decenijama nakon što su oni nastali i nakon što, kako to želi zakonodavac u osporenom Zakonu, treba da budu odvojeni za uništenje; da dinamika trgovačkog, odnosno poslovnog života upravo tradicionalno zahteva i određen vid slobode, gde se izostankom dokumentovanja i čuvanja određenih dokumenata može razviti odnos poverenja, zaštititi poverljivost, preći preko određene greške poslovnog partnera, obezbediti prenov ugovora ili „nov početak“ saradnje; da je u svojoj suštini osporeni Zakon protivan institutu slobode preduzetništva iz člana 83. Ustava i u onom domenu koji se tiče prava i slobode svakog pojedinca, da počne da posluje i postepeno razvije svoju snagu i poslovanje kao privredni akter; da su iz ugla preduzetnika-početnika i novoosnovanog preduzeća obaveze koje statuiše osporeni Zakon tako obimne i intenzivne da faktički kod početnika imaju efekat odvraćanja od bilo kakvog počinjanja posla. Podnosioci inicijative dalje kritikuju rešenja propisana osporenim Zakonom, tako što upoređuju ovaj zakon sa Zakonom o arhivskoj građi SRJ iz 1998. godine i upućuju na važeća rešenja hrvatskog Zakona o arhivskom gradivu i arhivima. Takođe, kritikujući osporeni Zakon, navode: da su u osporeni Zakon preneta sva znanja i iskustva arhivske struke prevedena u zakonske odredbe i da se zakonodavac ovde svodi na notara koji daje overu jednom propisu-kodeksu u čiji se sadržaj ne upušta, a da kvalitetan zakon nikada ne predstavlja proizvod ideja jedne struke, čiji rad zakonodavac uređuje, već presek želja i mišljenja narodnih poslanika; da osporeni Zakon predstavlja određen pokušaj kodifikacije raznih zakonskih, podzakonskih i internih akata; da Ustavni sud treba da skrene pažnju državnim organima i zakonodavcu da podzakonski akti i njihovo razlikovanje od zakona ne predstavljaju neki zaostatak iz pred demokratskog perioda i da zakoni jesu pravni akti a ne enciklopedijski kompendijumi ili teorijski traktati raspoređeni po sistemu članova.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Zakon donela Narodna skupština, na sednici održanoj 24. januara 2020. godine, kao i da je ovaj zakon stupio na snagu 1. februara 2020. godine, sa početkom primene od 1. februara 2021. godine. Osporenim Zakonom uređuje se sistem zaštite arhivske građe i dokumentarnog materijala, uslovi i način korišćenja arhivske građe, organizacija, nadležnost i delatnost arhiva u Republici Srbiji (član 1.). Osporenim odredbama Zakona je propisano: da je arhivska građa, kao dokumentarni materijal koji se trajno čuva, odabrani izvorni, a u nedostatku izvornog, i svaki reprodukovani oblik dokumenta ili zapisa koji su nastali radom i delovanjem državnih organa i organizacija, organa teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave, ustanova, javnih preduzeća, imalaca javnih ovlašćenja, privrednih društava, preduzetnika, lica koja obavljaju registrovanu delatnost, verskih zajednica, kao i drugih pravnih ili fizičkih lica, a od trajnog su značaja za kulturu, umetnost, nauku, prosvetu i druge društvene oblasti, bez obzira na to kada i gde su nastali, i da li se nalaze u ustanovama zaštite kulturnih dobara ili van njih, i bez obzira na oblik i nosač zapisa na kome su sačuvani (član 2. tačka 3)); da dokumentarni materijal predstavlja celinu dokumenata ili zapisa nastalih ili primljenih delovanjem i radom subjekata iz tačke 3) ovog stava, u izvornom ili reprodukovanom obliku dokumenta, bez obzira na formu i format beleženja, kao i propisane evidencije o njemu (član 2. tačka 5)); da je stvaralac arhivske građe i dokumentarnog materijala pravno ili fizičko lice čijim delovanjem nastaje arhivska građa i dokumentarni materijal (u daljem tekstu: stvaralac) (član 2. tačka 10)); da se arhivska građa, odnosno dokumentarni materijal koji se trajno čuva, iz kojeg nije izvršeno odabiranje arhivske građe, ne sme oštetiti ni uništiti bez obzira na to da li je mikrofilmovan ili digitalizovan, da se arhivska građa čuva trajno u obliku u kojem je nastala, da se izvorni oblik dokumentarnog materijala, koji nije elektronski i za koji nije propisan trajan rok čuvanja može uništiti i pre isteka propisanog perioda čuvanja, ukoliko se čuva u okviru usluge kvalifikovanog elektronskog čuvanja dokumenata (član 6.); da je stvaralac i imalac arhivske građe i dokumentarnog materijala dužan da savesno čuva u sređenom i bezbednom stanju arhivsku građu i dokumentarni materijal u obliku u kojem su nastali (član 9. stav 1.), da je stvaralac i imalac iz stava 1. ovog člana osim fizičkih lica dužan i da: 1) obezbedi odgovarajući prostor i opremu za smeštaj i zaštitu arhivske građe i dokumentarnog materijala, 2) odredi odgovorno stručno lice za zaštitu arhivske građe i dokumentarnog materijala i postupanje sa arhivskom građom i dokumentarnim materijalom, 3) evidentira, označava, klasifikuje, datira i arhivira arhivsku građu i dokumentarni materijal, 4) predaje arhivsku građu nadležnom arhivu pod uslovima i u rokovima predviđenim ovim zakonom, 5) osigura trajno čuvanje arhivske građe u elektronskom obliku, njeno održavanje, migriranje, odnosno prebacivanje na nove nosače u propisanim formatima do predaje arhivske građe u elektronskom obliku nadležnom javnom arhivu, 6) vodi arhivsku knjigu na propisanom obrascu, 7) dostavi nadležnom arhivu prepis arhivske knjige najkasnije do 30. aprila tekuće godine, za dokumentarni materijal nastao u prethodnoj godini, 8) pribavi mišljenje nadležnog arhiva pre preduzimanja mera koje se odnose na arhivsku građu i dokumentarni materijal (statusne promene, fizičko preseljenje, adaptacija prostorija, otvaranje stečaja ili likvidacije, mikrofilmovanje, digitalizacija i dr.), 9) odabira arhivsku građu i izdvaja radi uništenja bezvredan dokumentarni materijal kojem je istekao rok čuvanja, godinu dana od dana isteka utvrđenog roka, 10) omogući ovlašćenom licu nadležnog javnog arhiva stručni nadzor nad evidentiranjem, klasifikovanjem, odabiranjem, arhiviranjem, čuvanjem, stručnim održavanjem i zaštitom arhivske građe, odnosno nad njenim odabiranjem iz dokumentarnog materijala, 11) postupa u skladu sa merama i rokovima koje nadležni arhiv naloži rešenjem a na osnovu prethodno sačinjenog zapisnika o utvrđenom stanju zaštite arhivske građe i dokumentarnog materijala, 12) obavesti nadležni javni arhiv o svim promenama koje su od značaja za arhivsku građu najkasnije u roku od 30 dana od dana njihovog nastanka (član 9. stav 2.); da bliže uslove iz stava 2. tačka 1) ovog člana uređuje ministar nadležan za kulturu (u daljem tekstu: ministar), da je stvaralac i imalac arhivske građe i dokumentarnog materijala dužan da obezbedi stručno osposobljavanje i usavršavanje, kao i proveru stručne osposobljenosti zaposlenih koji upravljaju dokumentima, da obrazac iz stava 2. tačka 6) propisuje ministar, da je stvaralac i imalac arhivske građe i dokumentarnog materijala dužan da u roku od 30 dana obavesti nadležni arhiv o svom osnivanju, kao i o svim izmenama statusa i organizacije (promeni statusa i/ili naziva, promeni organizacije, promeni adrese, kao i prestanku rada) (član 9. st. 3. do 6.); da je stvaralac i imalac, osim fizičkih lica, dužan da donese: 1) opšti akt o načinu evidentiranja, klasifikovanja, arhiviranja i čuvanja arhivske građe i dokumentarnog materijala, 2) listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja, 3) opšti akt o načinu evidentiranja, zaštite, i korišćenja elektronskih dokumenata, da nadležni javni arhiv daje saglasnost na listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja (član 14.); da je stvaralac i imalac arhivske građe i dokumentarnog materijala, dužan da posle izvršenog odabiranja arhivske građe, izdvoji radi uništavanja dokumentarni materijal kome je istekao rok čuvanja (član 16. stav 1.).

Odredbama osporenog Zakona je, takođe, propisano: da je arhivska građa kulturno dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju koje uživa posebnu zaštitu utvrđenu zakonom, da je arhivska građa na kojoj postoji pravo javne svojine u svojini Republike Srbije, da se sredstva za zaštitu i čuvanje arhivske građe u svojini Republike Srbije obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, da je arhivska građa zaštićena zakonom bez obzira na to u čijem je vlasništvu ili posedu, odnosno kod koga se nalazi, da je delatnost zaštite arhivske građe od opšteg interesa za Republiku Srbiju (član 4.); da se dokumentarni materijal nastao radom i delovanjem državnih organa i organizacija, organa teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave, ustanova, javnih preduzeća i imalaca javnih ovlašćenja, čiji je rok čuvanja istekao uništava po pribavljenom odobrenju u pismenoj formi nadležnog javnog arhiva, da nadležni javni arhiv daje odobrenje samo za uništenje dokumentarnog materijala koji je evidentiran u arhivskoj knjizi, da je prilikom uništavanja dokumentarnog materijala iz stava 1. ovog člana, stvaralac i imalac dokumentarnog materijala dužan da preduzme neophodne mere zaštite podataka koji bi mogli povrediti prava i pravni interes lica na koja se dokumentarni materijal odnosi (član 16. st. 2. do 4.); da se evidencije iz stava 1. ovog člana koje sadrže podatke o ličnosti čuvaju u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti, uz obavezu poštovanja pravila o srazmernosti obrade u odnosu na ciljeve i svrhu obrade podataka (član 27. stav 4.).

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti, utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da svako ima pravo na slobodan razvoj ličnosti, ako time ne krši prava drugih zajemčena Ustavom (član 23. stav 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.); da je zajemčena zaštita podataka o ličnosti, da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređuju zakonom; da je zabranjena i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljeni, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije, na način predviđen zakonom, da svako ima pravo da bude obavešten o prikupljenim podacima o svojoj ličnosti, u skladu sa zakonom, i pravo na sudsku zaštitu zbog njihove zloupotrebe (član 42.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da je preduzetništvo slobodno, da se preduzetništvo može ograničiti zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Razmatrajući osporene odredbe Zakona u smislu navoda iznetih u inicijativi, a imajući pri tom u vidu kako sadržinu osporenog Zakona u celini, tako i drugih zakona koji uređuju pojedina pitanja koja su od značaja za propisivanje osporenih zakonskih rešenja, Ustavni sud je zaključio da se razlozi osporavanja inicijatora zasnivaju na pogrešnom i nepotpunom sagledavanju značenja osporenih odredaba Zakona. Tako, povodom navoda inicijative kojima se osporavaju čl. 6, 9. i 14. Zakona, Ustavni sud ukazuje da je odredbama člana 4. osporenog Zakona, saglasno članu 89. stav 1. Ustava kojim je utvrđeno da je svako dužan da čuva prirodne retkosti i naučno, kulturno i istorijsko nasleđe, kao dobra od opšteg interesa, u skladu sa zakonom, propisano: da je arhivska građa kulturno dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju (stav 1.), da je arhivska građa zaštićena zakonom bez obzira na to u čijem je vlasništvu ili posedu, odnosno kod koga se nalazi (stav 4.) i da je delatnost zaštite arhivske građe od opšteg interesa za Republiku Srbiju (stav 5.). Stoga je osporenim članom 6. Zakona i propisana zabrana uništenja i oštećenja arhivske građe, odnosno dokumentarnog materijala iz kojeg nije izvršeno odabiranje arhivske građe, osporenim članom 9. stav 1. Zakona dužnost svih stvaralaca i imalaca arhivske građe i dokumentarnog materijala da savesno čuvaju u sređenom i bezbednom stanju tu građu i materijal u obliku u kojem su nastali, a osporenim članom 14. Zakona obaveze stvaralaca i imalaca arhivske građe i dokumentarnog materijala (osim fizičkih lica) da donesu opšte akte u procesu upravljanja dokumentima. Odredbama člana 2. tač. 3), 5) i 10) Zakona propisana su samo značenja pojmova arhivske građe, dokumentarnog materijala i stvaraoca arhivske građe i dokumentarnog materijala upotrebljenih u osporenom Zakonu. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da navodi inicijatora, prema kojima ovi članovi Zakona nisu u saglasnosti sa članom 3. Ustava o vladavini prava i članom 58. Ustava kojim se jemči pravo na imovinu, nisu osnovani. Takođe, ne stoji tvrdnja da je osporenom odredbom člana 16. stav 1. Zakona privrednim subjektima i građanima-pojedincima kao stvaraocima utvrđena obaveza uništavanja dokumentarnog materijala, s obzirom na to da se navedenom zakonskom odredbom propisuje dužnost izdvajanja dokumentarnog materijala posle izvršenog odabiranja arhivske građe, što znači da se uspostavlja dužnost prethodnog odabiranja arhivske građe iz dokumentarnog materijala koji stvaralac i imalac ima nameru da uništi. U prilog ovakvom stavu, Ustavni sud ukazuje i na odredbu člana 9. stav 2. tačka 9) osporenog Zakona, prema kojoj stvaralac i imalac arhivske građe i dokumentarnog materijala odabira arhivsku građu i izdvaja radi uništenja bezvredan dokumentarni materijal kojem je istekao rok čuvanja (pri čemu se ova zakonska odredba ne odnosi na fizička lica). U listi kategorije arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja, koju je saglasno članu 14. stav 1. tačka 2) osporenog Zakona, stvaralac i imalac (osim fizičkih lica) u obavezi da donese, određuju se vrste arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja. Na taj način, osim za arhivsku građu kao dokumentarnom materijalu koji se saglasno zakonu, odnosno zbog svojstava trajno čuva i utvrđuje trajan rok čuvanja, stvaralac i imalac faktički, u skladu sa zakonom, sam određuje rok čuvanja, nakon čijeg isteka ima mogućnost da ga uništi ukoliko smatra da je bezvredan, te stoga ne stoji navod inicijatora o nesaglasnosti člana 16. Zakona sa članom 58. Ustava.

Povodom navoda inicijative da član 16. stav 1. u vezi sa članom 2. stav 1. tač. 3) i 5) osporenog Zakona, u delu koji se tiče dokumentarnog materijala nedržavnih subjekata, sadrži povredu prava na informaciono samoopredeljenje iz člana 42. u vezi sa članom 23. stav 2. Ustava, Ustavni sud je našao da navod inicijatora nije osnovan, s obzirom na to da osporeni Zakon ne uređuje materiju zaštite podataka o ličnosti, već su mere zaštite i ograničenje primene zakona na obradu podataka o ličnosti u svrhe arhiviranja u javnom interesu utvrđene Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti („Službeni glasnik RS“, broj 87/18). Pored mera i ograničenja propisanih Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti (član 92.), osporeni Zakon sadrži dodatne mere, propisujući u članu 16. stav 4. da je prilikom uništavanja dokumentarnog materijala iz stava 1. ovog člana stvaralac i imalac dokumentarnog materijala dužan da preduzme neophodne mere zaštite podataka koje bi mogli povrediti prava i pravni interes lica na koja se dokumentarni materijal odnosi, i u članu 27. stav 4. da se evidencije iz stava 1. tog člana koje sadrže podatke o ličnosti čuvaju u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti, uz obavezu poštovanja pravila o srazmernosti obrade u odnosu na ciljeve i svrhu obrade podataka. Osim toga, Ustavni sud je utvrdio i da se razlozi osporavanja ustavnosti člana 16. stav 1. Zakona ni na koji način ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa članom 23. stav 2. Ustava. Naime, član 23. stav 2. Ustava se ne odnosi na autonomiju privatne sfere građana-pojedinaca, već se ovim članom Ustava jemči pravo svakog na slobodan razvoj ličnosti, ako time ne krši prava drugih zajemčenih Ustavom.

U vezi navoda da osporeni Zakon u celini nije u saglasnosti sa članom 32. stav 1. Ustava, kojim se garantuje pravo na pravično suđenje i sa članom 36. stav 2. Ustava kojim se jemči pravo na pravno sredstvo, a u vezi sa članom 198. stav 2. Ustava kojim se utvrđuje zakonitost uprave, Ustavni sud je našao da takvi navodi nisu osnovani. Naime, osporenim Zakonom uređuju se sistem zaštite arhivske građe i dokumentarnog materijala, uslovi i način korišćenja arhivske građe, organizacija, nadležnost i delatnost u Republici Srbiji, dok se Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US) uređuje upravni postupak kao skup pravila koja pored državnih organa, organa teritorijalne autonomije, organa jedinica lokalne samouprave i drugih navedenih subjekata, primenjuju i ustanove (član 1.), što su i arhivi kada postupaju u upravnim stvarima, dok Zakon o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) obezbeđuje sudsku zaštitu pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima (član 1. stav 2.) i koji prepoznaje ustanove (u okviru kojih su i arhivi) kao nadležni organ kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima (član 6.). Polazeći od navedenog, kao i da osporeni Zakon nijednom odredbom nije isključio primenu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, Ustavni sud je konstatovao da ne stoje navodi inicijatora da su pojmovi upotrebljeni u osporenom Zakonu, kao što su: odabiranje arhivske građe, preuzimanje arhivske građe i uništenje ostatka građe, u stvari pravne radnje kojima se faktički isključuje režim opšteg upravnog postupka. Osim toga, Ustavni sud ukazuje i na član 48. stav 5. osporenog Zakona, kojim je predviđena mogućnost pokretanja upravnog spora protiv rešenja ministarstva nadležnog za kulturu, odnosno rešenja nadležnog pokrajinskog organa, čime se upravo obezbeđuje pravo na sudsku zaštitu, saglasno članu 198. stav 2. Ustava. Stoga ne stoji navod inicijatora da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa članom 198. stav 2. Ustava, niti se razlozi osporavanja mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa povredom prava na pravično suđenje iz člana 32. Ustava i prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

Povodom tvrdnje inicijatora da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa položajem parlamenta u Ustavu, načelom vladavine prava iz člana 3. Ustava i načelom podele vlasti iz člana 4. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da razlozi osporavanja ustavnosti izneti u tom delu inicijative ne predstavljaju ustavnopravne razloge osporavanja koji bi vodili pokretanju postupka pred Ustavnim sudom, već se zasnivaju na kritici načina rada i odlučivanja zakonodavca, sadržine Zakona i mišljenju inicijatora o tome da pojedina pitanja nije trebalo urediti osporenim Zakonom, već da je njihovo uređenje trebalo prepustiti podzakonskim aktima. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je osporeni Zakon donet saglasno članu 97. tačka 10. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, sistem u oblasti kulture i zaštite kulturnih dobara, što znači da je u nadležnosti zakonodavca da uredi pitanja koja su predmet osporenog Zakona, na predlog jednog od ovlašćenih predlagača utvrđenih članom 107. Ustava.

Povodom navoda inicijative da je osporeni Zakon nesaglasan sa članom 83. Ustava, kojim se garantuje sloboda preduzetništva, Ustavni sud ukazuje da se sloboda preduzetništva koja se jemči ovim članom Ustava ne može ostvarivati van konteksta i drugih ustavnih načela, prava i sloboda, među kojima i načela iz člana 3. stav 2. Ustava, kojim je, pored ostalog, utvrđeno da se vladavina prava ostvaruje povinovanjem zakonu i člana 89. stav 1. Ustava, kojim je utvrđeno da je svako dužan da čuva prirodne retkosti i naučno, kulturno i istorijsko nasleđe, kao dobra od opšteg interesa, u skladu sa zakonom. Polazeći od posebne odgovornosti Republike Srbije za očuvanje nasleđa utvrđene članom 89. stav 2. Ustava i u skladu sa ovlašćenjem iz člana 97. tačka 10. Ustava, zakonodavac je doneo osporeni Zakon, kojim je uredio sistem zaštite arhivske građe i dokumentarnog materijala, uslove i način korišćenja arhivske građe, organizaciju, nadležnost i delatnost arhiva u Republici Srbiji, tako što je, pored ostalog, propisao da je arhivska građa kulturno dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju i da je kao takva zaštićena zakonom bez obzira na to u čijem je vlasništvu ili posedu. Osim toga, sloboda preduzetništva je Ustavom utvrđena kao jedno od pravila na kojima počiva ekonomsko uređenje u Republici Srbiji (član 82. stav 1.) koje ustavotvorac ne svrstava u okviru ljudskih i manjinskih prava koja se saglasno članu 18. stav 1. Ustava neposredno primenjuju, pa se odredbe osporenog Zakona ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbama člana 20. Ustava o ograničenjima ljudskih i manjinskih prava.

Povodom tvrdnje inicijatora da je osporenim Zakonom učinjeno proširenje mehanizama za određivanje i preuzimanje arhivske građe iz sfere privatnih subjekata, uz pozivanje na rešenja koja su bila propisana prethodnim Zakonom o arhivskoj građi Savezne Republike Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 12/98 i 13/98 – ispravka), Ustavni sud dodatno ukazuje da su, pre donošenja osporenog Zakona, zaštita arhivske građe kao segmenta kulturnog nasleđa i organizacija i funkcionisanje arhivske delatnosti bili sveobuhvatno uređeni Zakonom o kulturnim dobrima („Službeni glasnik RS“, br. 71/94, 52/11 – dr. zakoni i 99/11 – dr. zakon), kojim je bila propisana zaštita svih vrsta kulturnih dobara, među kojima i arhivska građa. Odredbama člana 37. navedenog Zakona o kulturnim dobrima, koje su prestale da važe stupanjem na snagu osporenog Zakona, bila je propisana obaveza i za preduzeća i druga pravna lica u toku čijeg rada nastaje registraturski materijal, da isti označavaju, datiraju i vode osnovnu evidenciju o njemu, čuvaju u sređenom i bezbednom stanju, da ga klasifikuju i arhiviraju, odabiraju arhivsku građu i izlučuju bezvredni registraturski materijal u roku od godinu dana od dana isteka utvrđenog roka čuvanja, kao i da se izlučeni bezvredni registraturski materijal može uništiti samo na osnovu pismenog odobrenja nadležnog arhiva. Dakle, pravna lica iz privatnog sektora su i prema prethodnom Zakonu o kulturnim dobrima imala takvu obavezu, samo što su u novodonetom osporenom Zakonu uvedeni drugačiji termini za pojedine zakonske pojmove (npr. umesto „registraturski materijal“ upotrebljava se termin „dokumentarni materijal“, dok se umesto „izlučivanje“ koristi termin „uništavanje“). Odredbama člana 38. Zakona o kulturnim dobrima bila je propisana obaveza i za preduzeća i druga pravna lica da utvrde način evidentiranja registraturskog materijala, njegovog čuvanja, klasifikacije i arhiviranja, liste kategorija registraturskog materijala s rokovima čuvanja, način zaštite i korišćenja podataka i dokumenata nastale u procesu automatske obrade podataka, a članom 39. istog Zakona obaveza predaje na čuvanje nadležnom arhivu sređene i popisane arhivske građe, dok je za nepoštovanje ovih obaveza članom 131. Zakona bila predviđena novčana kazna za prekršaj. Navedene obaveze za preduzeća i druge tadašnje samoupravne organizacije, fondove i građanska pravna lica bile su propisane i Zakonom o kulturnim dobrima („Službeni glasnik SRS“, broj 6/90). Iz navedenog proizlazi da obaveze za pravna lica iz privatnog sektora u pogledu evidentiranja, zaštite i čuvanja arhivske građe nisu nove, niti su proširene osporenim Zakonom, kako to tvrde inicijatori, već su bile predviđene i ranijim zakonima o zaštiti kulturnih dobara, čije je donošenje bilo u nadležnosti Republike Srbije. Zakon o arhivskoj građi Savezne Republike Jugoslavije, na koji se pozivaju inicijatori, predstavljao je lex specialis koji se odnosio na arhivsku građu Savezne Republike Jugoslavije nastale u radu saveznih organa i organizacija, kao i arhivsku građu prethodnih država na ovim prostorima do stvaranja Savezne Republike Jugoslavije.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. tač. 3), 5) i 10), čl. 6, 9. i 14. i člana 16. stav 1. Zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti („Službeni glasnik RS“, broj 6/20), kao i ovog zakona u celini, pa je, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik“ RS, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), podnetu inicijativu odbacio.

Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odbacivanje inicijative protiv Zakona o arhivskoj građi

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti