Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da odredba člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije nije u saglasnosti sa Ustavom. Osporena odredba je stvarala nejednakost među funkcionerima i narušavala načelo zabrane sukoba interesa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-1239/2010
07.07.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. jula 2011. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', broj 53/10), nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnet je predlog za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', broj 53/10).

Predlagač smatra da osporena odredba člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (član 82. stav 3. osnovnog teksta Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije) nije u saglasnosti sa odredbama člana 3. stav 2, čl. 4. i 6, člana 21. stav 1, člana 53, člana 102. stav 3. i člana 126. Ustava. Prema navodima predlagača, osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa odredbom člana 3. stav 2. Ustava, jer su funkcioneri koji su zatečeni na javnim funkcijama nakon početka primene Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije dovedeni u položaj da ne moraju da se povinuju Ustavu i zakonu, zato što im je ovom odredbom Zakona omogućeno da postupaju suprotno odredbama Ustava kojima je utvrđena nespojivost funkcija i postojanje sukoba interesa i odredaba posebnih zakona koji regulišu ista pitanja. Predlagač dalje navodi da se na osnovu osporene odredbe Zakona omogućava funkcionerima koji su izabrani neposredno od građana da istovremeno vrše i javne funkcije u drugim granama vlasti, čime se narušava princip podele vlasti iz člana 4. Ustava, dovodi u pitanje ravnoteža i onemogućava međusobna kontrola tri grane vlasti. Osporenom odredbom Zakona, po mišljenju predlagača, povređuje se i ustavno načelo zabrane sukoba interesa iz člana 6. Ustava, jer se funkcionerima izabranim na javne funkcije neposredno od građana pre 1. januara 2010. godine omogućava da nastave sa obavljanjem još jedne javne funkcije, nezavisno od toga da li se time ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da li istovremeno vršenje javne funkcije na koju je neko lice izabrano neposredno od građana i druge javne funkcije čije se vršenje nastavlja predstavlja sukob interesa. Što se tiče povrede principa zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, predlagač ističe da je zakonodavac osporenom odredbom Zakona napravio razliku između funkcionera koji su više javnih funkcija vršili na dan 1. januara 2010. godine i funkcionera koji su vršenje javne funkcije započeli nakon ovog datuma ili će tek biti izabrani ili postavljeni na javnu funkciju, stavljajući u povoljniji položaj ''zatečene'' funkcionere, na taj način što su ''zatečeni'' funkcioneri abolirani od ispunjenja propisanih uslova za stupanje na drugu javnu funkciju i od predviđenog postupka za davanje saglasnosti koji se vodi pred Agencijom za borbu protiv korupcije. Prema navodima predlagača, osporena odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 53. Ustava, s obzirom na to da funkcioneri koji su u vršenju više javnih funkcija zatečeni 1. januara 2010. godine, za nastavljanje njihovog vršenja ne moraju da ispune sve uslove i pokrenu postupak za dobijanje saglasnosti pred Agencijom, za razliku od funkcionera koji stupaju na funkciju nakon donošenja Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije. Predlagač dalje navodi da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 102. stav 3. i člana 126. Ustava, jer suprotno ovim odredbama, omogućava nosiocima javnih funkcija koji su izabrani neposredno od građana pre 1. januara 2010. godine da nastave sa vršenjem kako javnih funkcija na koje su neposredno izabrani, tako i druge javne funkcije, bez obzira na eventualno utvrđivanje nespojivosti javnih funkcija ili sukoba interesa, čak i u slučaju da se nalaze na javnim funkcijama za koje su propisane zabrane saglasno navedenim odredbama Ustava. Predlagač takođe ističe da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 1. tačka (v), člana 5. stav 1. i člana 7. stav 4. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, jer se primenjivanjem osporene odredbe Zakona ''onemogućava unapređenje integriteta, odgovornosti i pravilnog upravljanja javnim poslovima, onemogućava razvoj, primenjivanje i održavanje delotvorne, koordinirane politike sprečavanja korupcije u Republici Srbiji, čime se povređuju principi vladavine prava, dobrog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, integritet, transparentnost i odgovornost državne vlasti, te smanjuje kapacitet Republike Srbije za ustanovljavanje, održavanje i jačanje sistema kojima se povećava transparentnost i sprečava sukob interesa''.

Ustavni sud je, na sednici od 28. oktobra 2010. godine, zaključio da se predlog dostavi Narodnoj skupštini na odgovor. Narodna skupština, u ostavljenom roku, nije dostavila Ustavnom sudu odgovor na navode iz podnetog predloga, pa je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije je donela Narodna skupština, na sednici drugog redovnog zasedanja u 2008. godini, 23. oktobra 2008. godine. Zakon je objavljen u ''Službenom glasniku RS'', broj 97/08 od 27. oktobra 2008. godine, stupio je na snagu 4. novembra 2008. godine, a počeo je da se primenjuje 1. januara 2010. godine. Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije 28. jula 2010. godine i ovaj zakon je stupio na snagu 6. avgusta 2010. godine.

Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije uređuje se osnivanje, pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korupcije, a takođe se uređuju pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanjem imovine lica koja vrše javne funkcije, postupak i odlučivanje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije. Članom 29. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije izvršena je u celini izmena člana 82. osnovnog teksta Zakona, kojim su kao prelaznim rešenjem tog zakona regulisana pravila za rešavanje sukoba interesa u obavljanju javnih funkcija tzv. ''zatečenih'' funkcionera, tj. funkcionera koji su se u momentu početka primene Zakona (1. januar 2010. godine) zatekli u obavljanju više javnih funkcija, saglasno propisima kojima je ova materija bila uređena pre početka primene ovog zakona. Tako je odredbama člana 29. st. 1. i 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona propisano: da je funkcioner koji je vršio više javnih funkcija na dan 1. januara 2010. godine, a nije se do 1. aprila opredelio koju će javnu funkciju nastaviti da obavlja, dužan da najkasnije do 1. septembra 2010. godine obavesti Agenciju koje sve funkcije obavlja i da Agencija, po prijemu obaveštenja iz stava 1. ovog člana, utvrđuje da li se vršenjem više javnih funkcija ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da li to predstavlja sukob interesa i ako utvrdi da se vršenjem više javnih funkcija ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da postoji sukob interesa, Agencija donosi odluku kojom određuje rok, koji ne može biti duži od 30 dana, u kojem je funkcioner dužan da prestane sa vršenjem nespojivih funkcija. Ovo su osnovna pravila prema kojima se rešava pitanje eventualnog sukoba interesa tzv. ''zatečenih'' funkcionera. Međutim, zakonodavac je predvideo izuzetak od ovih pravila i osporenom odredbom člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona propisao da izuzetno od stava 2. ovog člana, funkcioner može da nastavi obavljanje jedne javne funkcije, a uz nju i javne funkcije na koje je izabran neposredno od građana, kao i javne funkcije koju je zakonom i drugim propisom obavezan da vrši.

Pored odredaba člana 29. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, prema oceni Ustavnog suda, od značaja za sagledavanje spornih pravnih pitanja su i odredbe osnovnog teksta Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije kojima je regulisana zabrana vršenja druge javne funkcije, tj. odredbe člana 28. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, kojima je propisano: da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim ako je zakonom i drugim propisom obavezan da vrši više javnih funkcija i da izuzetno od stava 1. ovog člana, funkcioner može da vrši drugu javnu funkciju, na osnovu saglasnosti Agencije (st. 1. i 2.); da funkcioner izabran na javnu funkciju neposredno od građana može, bez saglasnosti Agencije, da vrši više javnih funkcija na koje se bira neposredno od građana, osim u slučajevima nespojivosti utvrđenih Ustavom (stav 3.); da je funkcioner koji je izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju i koji namerava da više funkcija vrši istovremeno, dužan da u roku od tri dana od dana izbora, postavljenja ili imenovanja zatraži saglasnost Agencije, da uz zahtev, funkcioner dostavlja i pribavljeno pozitivno mišljenje organa koji ga je izabrao, postavio ili imenovao na javnu funkciju, a funkcioner koji je izabran na javnu funkciju neposredno od građana dostavlja pozitivno mišljenje nadležnog radnog tela organa u kome je funkcioner (stav 4.); da je Agencija dužna da odluči po potpunom i urednom zahtevu iz stava 4. ovog člana u roku od 15 dana od dana prijema zahteva, da Agencija neće dati saglasnost za vršenje druge javne funkcije, ukoliko je vršenje te funkcije u sukobu sa javnom funkcijom koju funkcioner već vrši, odnosno ukoliko utvrdi postojanje sukoba interesa, o čemu donosi obrazloženu odluku (stav 5.); da se u slučaju da Agencija ne odluči u roku iz stava 5. ovog člana, smatra da je dala odobrenje funkcioneru za vršenje druge javne funkcije, osim ako je funkcioneru drugim propisom zabranjeno istovremeno vršenje te dve javne funkcije (stav 6.); da funkcioneru koji je izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju suprotno odredbama ovog zakona, kasnija funkcija prestaje po sili zakona (stav 7.); da odluku o prestanku funkcije u slučaju iz stava 7. ovog člana donosi organ, odnosno stalno radno telo organa koji je funkcionera izabrao, postavio ili imenovao na kasniju funkciju, u roku od osam dana od dana prijema odluke Agencije kojom se utvrđuje da je funkcioner izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju suprotno odredbama ovog zakona (stav 8.).

Pored navedenog, odredbama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije propisano je: da je u smislu ovog zakona, funkcioner svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organe Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organe javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo lice koje bira Narodna skupština, da je javna funkcija-funkcija u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, organima javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, kao i funkcija drugih lica koje bira Narodna skupština, a podrazumeva ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata, a da je sukob interesa situacija u kojoj funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na postupanje funkcionera u vršenju javne funkcije, odnosno službene dužnosti, na način koji ugrožava javni interes (član 2. stav 1. al. 2, 3. i 6.); da je Agencija nadležna da, pored ostalog, nadzire sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije, Akcionog plana za primenu Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i sektorskih akcionih planova, da pokreće postupak i izriče mere zbog povrede ovog zakona, kao i da rešava o sukobu interesa (član 5.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. st. 1, 2. i 3.); da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima, da se postojanje sukoba interesa i odgovornost pri njihovom rešavanju određuje Ustavom i zakonom (član 6.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (član 21. stav 1.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16.); da narodni poslanik ne može biti poslanik u skupštini autonomne pokrajine niti funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti može obavljati druge funkcije, poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa (član 102. stav 3.); da član Vlade ne može biti narodni poslanik u Narodnoj skupštini, poslanik u skupštini autonomne pokrajine i odbornik u skupštini jedinice lokalne samouprave, niti član izvršnog veća autonomne pokrajine ili izvršnog organa jedinice lokalne samouprave i da se zakonom uređuje koje su druge funkcije, poslovi ili privatni interesi u sukobu sa položajem člana Vlade (član 126.).

Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv korupcije (''Službeni list SCG'- Međunarodni ugovori", broj 12/05) utvrđeno je: da su ciljevi ove konvencije da se unaprede i ojačaju mere za efikasnije i uspešnije sprečavanje i borbu protiv korupcije, da se unapredi, olakša i podrži međunarodna saradnja i tehnička pomoć u sprečavanju i borbi protiv korupcije, uključujući povraćaj sredstava i da se unapredi integritet, odgovornost i pravilno upravljanje javnim poslovima i javnom imovinom (član 1.); da je svaka država ugovornica, u skladu sa osnovnim načelima svog pravnog sistema, dužna da razvija i primenjuje ili održava delotvornu, koordiniranu politiku sprečavanja korupcije kojom se unapređuje učešće društva i odražavaju načela vladavine prava, dobrog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, integritet, transparentnost i odgovornost (član 5. stav 1.); da će svaka država osnivati prema potrebi telo ili tela za sprečavanje korupcije kojima će obezbediti nezavisnost, u skladu sa osnovnim načelima svog pravnog sistema, kako bi to telo ili tela mogla vršiti svoje funkcije efikasno i neometano od bilo kakvog neopravdanog uticaja (član 6. st. 1. i 2.); da će svaka država ugovornica, u skladu s osnovnim načelima svog zakonodavstva, nastojati da ustanovi, održi i jača sisteme kojima se povećava transparentnost i sprečava sukob interesa (član 7. stav 4.).

Iz navedenog sledi da je načelo zabrane sukoba interesa jedno od ustavnih načela kojim je utvrđeno da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima. Ovo načelo, dakle, podrazumeva zabranu za vršioce svih javnih funkcija da istovremeno obavljaju, odnosno vrše druge funkcije i poslove u čijem bi vršenju zbog interesa izraženih u tim poslovima mogli objektivno doći u situaciju da javnu funkciju vrše na način kojim bi javni interes podredili svom ili tuđem privatnom interesu, odnosno da je vrše na način kojim bi se dovelo u pitanje ostvarivanje opšteg interesa. Da bi se očuvao javni interes u vršenju državnih i javnih funkcija, već su Ustavom utvrđene nespojivosti pojedinih javnih funkcija, kao što su: da narodni poslanik ne može biti poslanik u skupštini autonomne pokrajine niti funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti može obavljati druge funkcije, poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa (član 102. stav 3.); da predsednik Republike ne može obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost ( član 115. ); da član Vlade ne može biti narodni poslanik u Narodnoj skupštini, poslanik u skupštini autonomne pokrajine i odbornik u skupštini jedinice lokalne samouprave, niti član izvršnog veća autonomne pokrajine ili izvršnog organa jedinice lokalne samouprave (član 126. stav 1.); da predsednici sudova ne mogu biti izborni članovi Visokog saveta sudstva (član 153. stav 5.); da sudija Ustavnog suda ne može vršiti drugu javnu ili profesionalnu funkciju, niti posao, izuzev profesure na pravnom fakultetu u Republici Srbiji, u skladu sa zakonom (član 173. stav 1.).

Pored ovakve, Ustavom neposredno utvrđene nespojivosti pojedinih javnih funkcija i poslova za određene kategorije javnih funkcionera, Ustav je prepustio da se za pojedine kategorije funkcionera postojanje sukoba interesa uredi posebnim zakonima kojima su uređeni položaj, nadležnost i organizacija određenih državnih i drugih organa, imajući u vidu sve specifičnosti tih organa i različite situacije u kojima bi moglo doći do povrede načela zabrane sukoba interesa pri obavljanju poslova iz nadležnosti tih organa. Tako je Ustavom za sudije utvrđena samo zabrana političkog delovanja, dok su pitanja nespojivosti sudijske funkcije sa drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima uređena Zakonom o sudijama. Na isti način je uređena i nespojivost tužilačke funkcije sa drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima. Naime, Ustavom je utvrđena zabrana političkog delovanja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, a pitanja nespojivosti tužilačke funkcije sa drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima uređena su Zakonom o javnom tužilaštvu. Pored navedenih zakona, odredbe o nespojivosti funkcija, odnosno odredbe o postojanju sukoba interesa sadržane su i u svim važećim zakonima kojima je regulisana organizacija vlasti u Republici Srbiji ( na primer: član 39. Zakona o Narodnoj skupštini, član 9. Zakona o predsedniku Republike, član 11. Zakona o Vladi, član 20. Zakona o Narodnoj banci Srbije, član 24. stav 5. Zakona o državnoj upravi, član 30. Zakona o lokalnoj samoupravi i dr. ).

Međutim, zakon kojim su na sistemski način utvrđena pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih fukcija je Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, s obzirom na to da je sprečavanje sukoba interesa jedan od najznačajnijih segmenata borbe protiv korupcije u svakom društvu. Opšta pravila kojima je propisana zabrana vršenja druge javne funkcije sadržana su u odredbama člana 28. navedenog Zakona. Tako je odredbom člana 28. stav 1. Zakona propisano da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim ako je zakonom i drugim propisom obavezan da vrši više javnih funkcija, kao što je, na primer, slučaj sa predsednikom opštine, odnosno gradonačelnikom, koji je prema izričitim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i predsednik opštinskog, odnosno gradskog veća. Iz navedenog sledi da je zbog zaštite ustavnog načela zabrane sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i očuvanja javnog interesa pri njihovom vršenju, osnovno pravilo da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim u situacijama kada su zakonom ili drugim propisom utvrđena pravila da je funkcioner dužan da vrši i drugu javnu funkciju, pre svega iz razloga što istovremeno obavljanje te dve funkcije, imajući u vidu njihovu prirodu i poslove koji se u okviru njih obavljaju, omogućuje uspešnije i efikasnije vršenje obe funkcije. Izuzetak od ovog pravila predviđen je stavom 2. člana 28. Zakona, kojim je propisano da funkcioner može da vrši drugu javnu funkciju na osnovu saglasnosti Agencije za borbu protiv korupcije. Dakle, Zakon predviđa da je za sve funkcionere izuzetak od utvrđenog pravila moguć samo na osnovu saglasnosti Agencije, i to po postupku i na način koji je propisan istim zakonom. Naime, prema odredbama Zakona, svaki funkcioner koji je izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju, koju nije obavezan da vrši po samom zakonu, a pri tome namerava da istovremeno vrši obe funkcije, ne može to da čini automatski i bezuslovno, već je dužan da zatraži saglasnost Agencije. Iz navedenih odredaba Zakona, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da je Agencija ta koja u konkretnom slučaju ispituje da li postoji sukob interesa za vršenje više javnih funcija i nakon toga daje ili ne daje saglasnost funkcioneru koji je podneo zahtev za obavljanje druge javne funkcije. Osim navedenog, izmenama, odnosno dopunama Zakona iz jula 2010. godine, član 28. osnovnog teksta Zakona dopunjen je stavom 3, kojim je propisano da funkcioner izabran na javnu funkciju neposredno od građana može, bez saglasnosti Agencije, da vrši više javnih funkcija na koje se bira neposredno od građana, osim u slučajevima nespojivosti utvrđenih Ustavom. Ovako utvrđena pravila odnose se na funkcionere koji se nakon 1. januara 2010. godine, kao dana početka primene Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, nađu u situaciji da budu izabrani, postavljeni ili imenovani na neku drugu javnu funkciju, pored one koju su do tada već obavljali.

S obzirom na to da se u vreme početka primene ovog zakona određeni broj funkcionera zatekao u vršenju dve ili više funkcija, Zakon sadrži odredbe prelaznog karaktera kojima se uređuje i razrešava pravni status tih lica. Saglasno navedenom, odredbama člana 29. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, predviđeno je prelazno rešenje kojim su utvrđena pravila za postupanje funkcionera koji su se 1. januara 2010. godine zatekli u situaciji da obavljaju dve ili više javnih funkcija. U tom smislu je propisano da je funkcioner koji je 1. januara 2010. godine vršio više javnih funkcija, a nije se do 1. aprila 2010. godine opredelio koju će od tih javnih funkcija nastaviti da obavlja, dužan da Agenciju do 1. septembra 2010. godine obavesti koje sve funkcije obavlja, da bi Agencija utvrdila da li u konkretnom slučaju postoji sukob interesa u vršenju više javnih funkcija. Dalje je propisano da Agencija, ukoliko utvrdi da postoji sukob interesa, donosi odluku kojom određuje rok, koji ne može biti duži od 30 dana, u kojem je funkcioner dužan da prestane sa vršenjem međusobno nespojivih funkcija. Međutim, osporena odredba stava 3. člana 29. Zakona predviđa izuzetak od navedenog pravila, tako što propisuje da funkcioner može da nastavi obavljanje jedne javne funkcije, a uz nju i javnih funkcija na koje je izabran neposredno od građana, kao i javne funkcije koju je zakonom i drugim propisom obavezan da vrši.

Pošto se odredbama člana 29. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije uređuje prelazni režim koji se odnosi na funkcionere koji su u vreme početka primene Zakona vršili više javnih funkcija, to osporena odredba stava 3. ovog člana takvim funkcionerima dozvoljava da, ako su na jednu od više javnih funkcija koje vrše izabrani neposredno od građana, nastave da pored te funkcije obavljaju ne samo javnu funkciju koju su po osnovu zakona i drugog propisa obavezni da vrše, već i još jednu javnu funkciju, nezavisno od toga o kakvoj javnoj funkciji se radi i bez obaveze da o tome obaveste Agenciju, te da Agencija utvrdi da li između funkcije na koju je funkcioner izabran neposredno od građana i druge funkcije koju obavlja, a čije vršenje nije po zakonu obavezno, postoji sukob interesa ili ne.

Iz prethodno navedene sadržine osporene odredbe Zakona proizlazi da prelazno rešenje sadržano u ovoj zakonskoj odredbi odstupa od opštih pravila ustanovljenih za sva lica koja od dana početka primene Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije steknu svojstvo javnog funkcionera. Ovo stoga što prema pravilima koja Zakon propisuje, funkcioner može da vrši više od jedne javne funkcije bez saglasnosti Agencije samo u dva slučaja - ako je na vršenje druge ili drugih funkcija obavezan zakonom ili drugim propisom (član 28. stav 1.), odnosno ako je na sve javne funkcije koje vrši izabran neposredno od građana, pod uslovom da međusobna nespojivost takvih funkcija nije utvrđena samim Ustavom (novododati stav 3. člana 28.). U svim ostalim slučajevima, nakon 1. januara 2010. godine, kada je Zakon počeo da se primenjuje, odstupanje od Zakonom propisanog pravila da fukcioner može da vrši samo jednu funkciju dozvoljeno je i moguće je samo uz saglasnost Agencije, na način propisan Zakonom.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da se propisivanjem da lica koja su 1. januara 2010. godine zatečena u vršenju više funkcija, a na jednu od tih funkcija su izabrana neposredno od građana, mogu, pored funkcije koju su obavezni da vrše na osnovu nekog zakona ili drugog propisa, da nastave da obavljaju još jednu javnu funkciju bez obaveze da za njeno vršenje dobiju saglasnost Agencije, narušava načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom, utvrđeno članom 21. stav 1. Ustava. Iznetu ocenu Ustavni sud zasniva na stanovištu da se sva lica koja vrše javne funkcije nalaze u istoj pravnoj situaciji, bez obzira da li su status funkcionera, u smislu ovog zakona, stekla pre ili posle početka primene Zakona, te se i pravila o sprečavanju sukoba interesa na sve njih moraju jednako primenjivati. Ustavni sud ističe da izuzetak predviđen osporenom odredbom Zakona ima za posledicu da u slučaju da dva funkcionera koja su na određenu javnu funkciju izabrana neposredno od građana, i koja pored te funkcije obavljaju još jednu funkciju koja je ista u slučaju oba funkcionera (čije obavljanje nije obavezno), funkcioner koji dve funkcije obavlja, odnosno namerava da obavlja posle 1. januara 2010. godine, mora da traži i dobije saglasnost Agencije za njihovo istovremeno obavljanje, dok funkcioner koji je 1. januara 2010. godine zatečen u obavljanju istih javnih funkcija - nastavlja da ih obavlja bez obaveze da za to pribavi saglasnost Agencije. To dalje znači da funkcioneri iz stava 3. člana 29. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije nastavljaju sa obavljanjem druge javne funkcije čak i u slučaju da je Agencija u postupku davanja saglasnosti za obavljanje iste te javne funkcije funkcioneru koji je takođe izabran neposredno od građana, ali nakon 1. januara 2010. godine, utvrdila da između ovih funkcija postoji sukob interesa. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba nije saglasna sa ustavnim načelom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom.

Na istim razlozima Ustavni sud zasniva i ocenu da se osporenom odredbom Zakona povređuje i pravo građana da pod jednakim uslovima stupaju na javne funkcije, utvrđeno članom 53. Ustava, jer iz osporene odredbe Zakona nesporno proizlazi du su uslovi za stupanje na javne funkcije, ne samo uopšteno posmatrano, već i za stupanje na potpuno iste javne funkcije, različito postavljeni u zavisnosti jedino od vremena kada je funkcioner na njih stupio.

Ustavni sud ocenjuje da iz prethodno iznetih razloga sledi da se osporenom odredbom Zakona krši i načelo o zabrani sukoba interesa utvrđeno u članu 6. Ustava. Naime, kako je Ustavom utvrđeno da se postojanje sukoba interesa i odgovornost pri njegovom rešavanju određuje ne samo Ustavom, već i zakonom (stav 2. člana 6.), ustavno načelo utvrđuje da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima (stav 1. člana 6.), što znači da zakon kojim se određuje postojanje sukoba interesa, ovo pitanje može urediti samo u skladu sa navedenim ustavnim načelom. Međutim, kako osporeno zakonsko rešenje, kao što je prethodno rečeno, omogućava i obavljanje javnih funkcija koje su u sukobu interesa sa javnim funkcijama na koje je funkcioner izabran neposredno od građana, time što isključuje postupak provere od strane nadležne Agencije, to Ustavni sud nalazi da odredba člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije nije saglasna ni sa članom 6. stav 1. Ustava. Sud ukazuje da na iznetu ocenu ne može da utiče ni formulacija osporene zakonske norme, prema kojoj ''funkcioner može da nastavi obavljanje jedne javne funkcije, a uz nju i javne funkcije na koju je izabran neposredno od građana'', jer je smisao ove odredbe u tome da funkcioner koji obavlja funkciju na koju je izabran neposredno od građana, automatski, po samom Zakonu, može da nastavi da obavlja i bilo koju drugu javnu funkciju, bez utvrđivanja da li između te dve javne funkcije postoji sukob interesa ili ne, što znači da može da nastavi da ih obavlja čak i kada sukob interesa evidentno postoji.

Iz prethodno iznetih ocena Ustavnog suda sledi i ocena da je osporena odredba Zakona nesaglasna i načelu vladavine prava koje, u stavu 2. člana 3. Ustava, između ostalog, utvrđuje da se vladavina prava ostvaruje i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu. Naime, kako se osporena odredba odnosi na funkcionere izabrane neposredno od građana, dakle na lica koja su slobodno izabrani predstavnici građana, i preko kojih građani, saglasno članu 2. stav 1. Ustava, kao nosioci suverenosti vrše vlast, to postoji Ustavom utvrđena obaveza da se oni koji vlast vrše povinuju Ustavu u svemu, pa i u poštovanju načela zabrane sukoba interesa. Ustavni sud ukazuje da se ustavno ovlašćenje zakonodavca da odredi kada postoji sukob interesa ne može tumačiti i kao ovlašćenje da se u situacijama kada nije izričito propisano da ne postoji sukob interesa između tačno definisanih javnih funkcija, isključi postupak utvrđivanja da li sukob interesa konkretno postoji ili ne.

Takođe, prema oceni Ustavnog suda, osporenom odredbom člana 29. stav 3. Zakona narušava se i načelo podele vlasti iz člana 4. st. 2. i 3. Ustava, kojim je utvrđeno da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, jer se Ustavom utvrđenom zabranom sukoba interesa iz člana 6. Ustava štiti i navedeno ustavno načelo, tj. onemogućava se nedozvoljen uticaj jedne grane vlasti na drugu, dok se osporenom odredbom Zakona takav uticaj upravo omogućava kroz mogućnost istovremenog vršenja inače nespojivih javnih funkcija.

Što se tiče navoda predlagača da se osporenom odredbom člana 29. stav 3. Zakona narušavaju ustavna načela o nespojivosti pojedinih funkcija sa funkcijom narodnog poslanika iz člana 102. stav 3. Ustava i sa funkcijom člana Vlade iz člana 126. Ustava, Ustavni sud nalazi da se izneti navodi u suštini svode na povrede ustavnih načela iz člana 3. stav 2, člana 4. st. 2. i 3. i člana 6. stav 1. Ustava, u vezi kojih je Sud prethodno dao svoju ocenu.

Ocenjujući saglasnost osporene odredbe člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije sa odredbama Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, Ustavni sud je mišljenja da osporena odredba ne doprinosi jačanju sistema sprečavanja sukoba interesa, a što predstavlja jedno od temeljnih principa Konvencije. Naime, članom 7. Konvencije kojim se utvrđuju principi koji se odnose na javni sektor, u stavu 4. je predviđeno da će svaka država ugovornica, u skladu s osnovnim načelima svog unutrašnjeg zakonodavstva, nastojati ne samo da usvoji i održi, već i da jača sisteme kojima se povećava transparentnost i sprečava sukob interesa. Pošto osporena odredba u odnosu na funkcionere obuhvaćene prelaznim rešenjem očigledno dozvoljava izuzetak od zabrane sukoba interesa, te je zato i propisana samo kao prelazno rešenje, Ustavni sud nalazi da se na ovaj način ne jača ustanovljeni sistem kojim se sprečava sukob interesa, pa stoga ocenjuje da osporena odredba nije saglasna ni sa potvrđenim međunarodnim ugovorom.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“, prestaje da važi odredba člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', broj 53/10).

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti