Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju
Kratak pregled
Ustavni sud utvrđuje da deo odredbe člana 28a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju nije u saglasnosti sa Ustavom. Uslovljavanje prava na porodičnu penziju godinama života osiguranika (preko 65) u trenutku sklapanja braka predstavlja diskriminaciju po osnovu starosnog doba.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-130/2017
25.04.2019.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Đurkić, Bratislav Đokić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. aprila 2019. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da odredba člana 28a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04 – Odluka US, 84/04 – dr. zakon, 85/05, 101/05 – dr. zakon, 63/06 – Odluka US, 5/09, 107/09, 30/10 – dr. zakon, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 i 73/18), u delu koji glasi: „Ako je umrli osiguranik ili umrli korisnik starosne, prevremene starosne penzije ili invalidske penzije u trenutku zaključenja braka navršio godine života iz člana 19. tačka 1) ovog zakona,“ , ni je u saglasnosti sa Ustavom.
O b r a z l o ž e nj e
I
Predlogom ovlašćenog predlagača pokrenut je postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti odredbe člana 28a Zakona navedenog u izreci. Predlagač smatra da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa čl. 18, 20, 21. i 70. Ustava, pri čemu navodi i odredbe člana 2. stav 1. i čl. 4, 8. i 23. Zakona o zabrani diskriminacije , ukazujući na akt diskriminacije definisan tim zakonom. Naime, prema mišljenju predlagača, osporenom odredbom Zakona propisan je dodatni uslov za ostvarivanje prava bračnog druga na porodičnu penziju ako je zaključio brak sa osiguranikom, odnosno korisnikom starosne, prevremene starosne ili invalidske penzije koji je „u trenutku zaključenja braka navršio 65 godina života“, tako što je u tom slučaju predviđeno da bračni drug može steći pravo na porodičnu penziju ako sa umrlim osiguranikom ima zajedničko dete ili ako je brak trajao najmanje dve godine . Predlagač dalje smatra da je time pravo na porodičnu penziju neopravdano uskraćeno licima, koji ispunjavaju alternativno postavljene uslove za udovu, odnosno udovca iz čl. 29. i 30. Zakona, ukoliko nemaju zajedničko dete sa umrlim osiguranikom ili je njihov brak trajao manje od dve godine , isključivo zbog ličnog svojstva bračnog druga (um rlog osiguranika), tj. starosnog doba u trenutku zaključenja braka, što se, prema mišljenju predlagača , ne može opravdati nijednim objektivnim i opravdanim razlogom. U predlogu se dalje ističe da se navedeni uslov za ostvarivanje prava na porodičnu penziju ne traži za lica koja su sklopila brak sa mlađim osiguranicima, čak i ako su u trenutku sklapanja braka imali 64 godine i 11 meseci i iznosi mišljenje da godine starosti u trenutku zaključenja braka nemaju nikakav uticaj na dužinu života osiguranika, kao i da je intencija zakonodavca zasnovana na predrasudama i stereotipima o starijim ljudima da su oni zbog svojih godina života prijemčiviji da budu izloženi različitim zloupotrebama od drugih ljudi, te da nisu dovoljno sposobni da procene šta je u njihovom najboljem interesu u različitim oblastima društvenog života, uključujući i bračni i porodični život. Predlagač pritom ukazuje na to da se svaka eventualna zloupotreba prava na porodičnu penziju može sprečiti nizom pravnih sredstava koja neće u toj meri pogađati članove porodice umrlog korisnika, odnosno koja ih neće stavljati u nejednak položaj samo zato što su sklopili brak sa osobom koja je navršila 65 godina života. Iz navedenih razloga predlagač smatra da osporenom odredbom Zakona nije obezbeđena Ustavom i zakonom garantovana zabrana diskriminacije po osnovu starosnog doba i da nije primenjen princip socijalne pravde, imajući u vidu da pravo na penziju, uključujući i porodičnu, predstavlja jedan od ključnih elemenata ustavnog principa socijalne pravde, budući da se članom 70. stav 2. Ustava garantuje ekonomska sigurnost penzionera što podrazumeva materijalno obezbeđenje i socijalnu sigurnost i preživelog bračnog druga.
U odgovoru Narodne skupštine, donosioca osporenog Zakona, između ostalog, navodi se: da se radi o novoj normi, kojom je u cilju sprečavanja zloupotreba prava na porodičnu penziju, utvrđen dopunski uslov za ostvarivanje ovog prava; da je penzijsko osiguranje jedno od ljudskih prava zajemčenih Ustavom ali da Ustavom nije utvrđena sadržina tog prava, već je članom 70. Ustava uređivanje svih pitanja koja se tiču penzijskog osiguranja, među kojima su i uslovi za sticanje prava na porodičnu penziju, prepušteno zakonodavcu; da se zakonom propisani način ostvarivanja jednog Ustavom zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava ili slobode ne može smatrati stečenim pravom, te da se zato ni promene u zakonskom uređivanju načina na koji se konkretno ljudsko ili manjinsko pravo ostvaruje, ne mogu dovesti u vezu sa kršenjem odredbe člana 20. stav 2. Ustava; da je zakonodavac imao u vidu specifičnu prirodu prava na porodičnu penziju, vodeći računa o njegovom smislu, cilju i posledicama koje treba da proizvede u pravnom poretku; da se kroz institut prava na porodičnu penziju, kao izvedenog prava, obezbeđuje zaštita porodice, odnosno da članovi porodice umrlog osiguranika ili korisnika penzije uživaju isti nivo materijalnog obezbeđenja, kao dok je osiguranik ili korisnik bio u životu; da je ideja zakonodavca da se propisivanjem uslova u članu 28a Zakona spreči zloupotreba institucije braka, odnosno prava koja se bračnom drugu priznaju na osnovu ovog zakona, kao i da se tim uslovom ni u kom smislu ne dira u suštinu zajemčenog prava, već se naprotiv obezbeđuje ostvarivanje njegove prave svrhe i suštine, a to je zaštita porodice; da se osporenom odredbom Zakona ne vrši ni neposredna, ni posredna diskriminacija osiguranika ili korisnika prava, niti njegovog bračnog druga, na osnovu pola ili starosti, imajući u vidu da se dopunski uslov, kroz pozivanje na član 19. tačka 1) Zakona, odnosi jednako i na muškarce i na žene, kao i da je adresat norme koji treba da ostvari pravo na porodičnu penziju bračni drug umrlog osiguranika ili korisnika penzije, u odnosu na koga se ne postavlja nikakav uslov u pogledu starosne dobi u kojoj j e stupio u brak, te da se starosna granica iz člana 19. tačka 1) Zakona odnosi na umrlog osiguranika ili korisnika penzije, koji po osnovu člana 28a Zakona ne ostvaruje nikakvo pravo, niti mu se nameće obaveza, te ne postoji ni povreda Zakona o zabrani diskriminacije; da se starosna granica od 65 godina (muškarci), odnosno 60 godina (žene) poklapa sa starosnom granicom za sticanje prava na starosnu, odnosno prevremenu starosnu penziju i određena je uzimajući u obzir mere pozitivne diskriminacije u pogledu uslova godina života za sticanje prava na starosnu, odnosno prevremenu starosnu penziju za osiguranika ženu, koje su predviđene čl. 19a i 19v Zakona, do postepenog potpunog izjednačavanja starosnih granica za oba pola u 2032. godini (starosna penzija) i 2024. godini (prevremena starosna penzija); da smisao odredbe člana 28a Zakona može najbolje da se razume ako se dovede u vezu sa čl. 16. i 32. Porodičnog zakona, kojima je predviđeno da se brak sklapa radi ostvarivanja zajednice života supružnika i da je brak n ištav ako nije sklopljen radi ostvarivanja tog cilja; da je uslov u pogledu trajanja braka postavljen kako bi se sprečila zloupotreba instituta braka i prava na porodičnu penziju u odnosu na supružnike koji pri zaključenju braka nisu imali nameru da ostvare vremenski trajnu zajednicu života, već je takav brak zaključen samo u cilju sticanja prava na porodičnu penziju po smrti drugog bračnog druga, odnosno sklopljen isključivo s ciljem finansijskog obezbeđenja , te se uslov u pogledu dve godine trajanja braka može smatrati primerenom, opravdanom i razumnom merom, kojom se ostvaruje zaštita instituta porodične penzije i egzistencijalne sigurnosti porodice; da se uporednopravnom analizom slična rešenja pronalaze u nemačkom i švedskom pravu; da na osnovu nemačkog Socijalnog zakonika nosilac penzijskog osiguranja proverava da li je brak u momentu smrti postojao najmanje godinu dana, dok je pravo na porodičnu penziju, u slučaju kraćeg trajanja braka, moguće steći samo ako brak nije sklopljen s ciljem finansijskog obezbeđenja; da je rešenjem iz švedskog prava predviđeno da se pravo na porodičnu penziju ostvaruje ako je brak sklopljen pre 60. godine života, a ako je sklopljen kasnije, da je trajao najmanje pet godina ili da supružnici iz braka imaju barem jedno zajedničko dete; da bi u nedostatku osporene odredbe Zakona jedino dostupno pravno sredstvo kojim bi se mogle sprečiti zloupotrebe bilo ispitivanje postojanja razloga rušljivosti i ništavosti braka u parničnom postupku u skladu sa Porodičnim zakonom , tako da se propisivanjem dopunskog uslova u pogledu dužine trajanja braka, na jednostavan i objektivan način, pravni poredak rasterećuje velikog broja nepotrebnih parnica, unosi pravna sigurnost i štiti institut porodične penzije i porodice kao takve.
Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, utvrdio da je odredbom člana 28a Zakona o penzijs kom i invalidskom osiguranju ( „Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04 – Odluka US,84/04 –dr. zakon, 85/05, 101/05 –dr. zakon, 63/06 –Odluka US, 5/09, 107/09,30/10 – dr. zakon , 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 i 73/18) propisano da ako je umrli osigura nik ili umrli korisnik starosne, prevremene starosne penzije ili invalidske penzije u trenutku zaključenja braka navršio godine života iz člana 19. tačka 1) ovog zakona, bračni drug može steći pravo na porodičnu penziju pod uslovom da imaju zajedničko dete ili da je brak trajao najmanje dve godine. Iz sadržine predloga proizlazi da ovlašćeni predlagač suštinski osporava ustavnost odredbe člana 28a Zakona u delu koji glasi: „Ako je umrli osiguranik ili umrli korisnik starosne, prevremene starosne penzije ili invalidske penzije u trenutku zaključenja braka navršio godine života iz člana 19. tačka 1) ovog zakona,“. Osporena odredba Zakona se primenjuje počev od 1. januara 2011. godine, tj. danom početka primene Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ( „Službeni glasnik RS“, broj 101/10), uz dopun u, koja se odnosi na umrlog korisnika prevremene starosne penzije,izvršenu Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o penzijs kom i invalidskom osiguranju ( „Službeni glasnik RS“, broj 75/14), sa primenom od 1. januara 2015. godine.
Odredbom člana 19. tačka 1) Zakona, na koj u upućuje osporena odredba Zakona, propisan o je navršenje 65 godina života, kao jedan od uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju .
II
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21 .); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom, da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.) .
Konvencijom o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja (Konvencija MOR-a broj 102) od 1952. godine, koja je ratifikovana Uredbom Saveznog izvršnog veća, objavljenom u „Službenom listu FNRJ“ – dodatak broj 1/55 , predviđeno je: da osigurani slučaj podrazumeva gubitak sredstava za život koji nastaje za udovicu ili decu smrću hranioca porodice, da kad je u pitanju udovica, pravo na davanje može biti uslovljeno, prema nacionalnom zakonodavstvu, pretpostavkom da je nesposobna da se sama izdržava, da nacionalno zakonodavstvo može obustaviti davanje ako lice koje bi na to imalo pravo, obavlja izvesne propisane delatnosti uz nagradu, ili smanjiti davanja koja se zasnivaju na plaćanje doprinosa, ako zarada korisnika prelazi iznos, kao i davanja koja se ne zasnivaju na plaćanju doprinosa, ako zarada korisnika ili druga njegova imovina, ili obe zajedno, prelaze propisani iznos (član 60.); da se davanje pomenuto u članu 62 ima, za vreme osiguranog slučaja, obezbediti bar: zaštićenom licu čiji je hranilac porodice navršio, prema propisanim pravilima, staž koji se može sastojati bilo od 15 godina plaćanja doprinosa ili zaposlenja, bilo deset godina prebivanja, kada su u načelu zaštićene žene i deca svih lica koja privređuju – zaštićenom licu čiji je hranilac porodice navršio staž od tri godine plaćanja doprinosa, pod uslovom da su, u ime tog hranioca porodice, uplaćeni, u toku aktivnog perioda njegovog života, doprinosi čiji prosečni godišnji broj dostiže propisanu cifru (član 63. stav 1.); da kada je odobravanje davanja pomenutog u paragrafu 1 uslovljeno ispunjenjem minimalnog perioda plaćanja doprinosa ili zaposlenja, smanjeno davanje ima se obezbediti bar: a) zaštićenom licu čiji je hranilac porodice navršio, prema propisanim pravilima, staž od 5 godina plaćanja doprinosa ili zaposlenja, b) kada su u načelu zaštićene žene i deca svih lica koja privređuju – zaštićenom licu čiji je hranilac porodice navršio staž od tri godine plaćanja doprinosa, pod uslovom da je, u ime toga hranioca porodice, uplaćena u toku aktivnog perioda njegovog života, polovina propisanog prosečnog godišnjeg broja doprinosa o kome je reč u alineji b) paragrafa 1 ovog člana (član 63. stav 2.); da se može propisati minimalno trajanje braka kao uslov za pravo na davanje za slučaj smrti hranioca porodice udovici bez dece, za koju se pretpostavlja da je nesposobna da se sama izdržava (član 63. stav 5.) , s tim što izraz „udovica“, u smislu Konvencije, označava ženu koju je izdržavao muž u vreme svoje smrti (član 1. tačka 1) podtačka (d)).
Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima („Službeni list SFRJ“, broj 7/71) predviđeno je da su sva lica jednaka pred zakonom i da imaju pravo bez ikakve diskriminacije na podjednaku zaštitu zakona, kao i da u tom smislu, zakon mora da zabranjuje svaku diskriminaciju i da obezbedi svim licima podjednaku i uspešnu zaštitu protiv svake diskriminacije, naročito u pogledu rase, boje, pola, jezika, vere, političkog ili drugog ubeđenja, nacionalnog ili socijalnog porekla, imovnog stanja, rođenja ili svakog drugog stanja (član 26.).
Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunaro dni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispravka i „Službeni glasnik RS – Međunarod ni ugovori“, br. 12/10 i 10/15) predviđeno je: da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.); da se ništa u ovoj Konvenciji ne može tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin koji je usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena Konvencijom (član 17.). Odredbama člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju utvrđeno je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu (stav 1.), kao i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1 ( stav 2.).
Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju je propisano: da se ovim zakonom uređuje obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, da se ovim zakonom uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje i za lica koja nisu obavezno osigurana po ovom zakonu, a uključila su se u obavezno osiguranje (član 2.); da obavezno osigurana lica (u daljem tekstu: osiguranici), u smislu ovog zakona, jesu: zaposleni (u daljem tekstu: osiguranik zaposleni), lica koja samostalno obavljaju delatnost (u daljem tekstu: osiguranik samostalnih delatnosti) i poljoprivrednici (u daljem tekstu: osiguranik poljoprivrednik) (član 1 0. stav 1.); da se svojstvo osiguranika stiče danom početka a prestaje danom prestanka zaposlenja, obavljanja samostalne ili poljoprivredne delatnosti, odnosno obavljanja ugovorenih poslova (član 14. stav 1.); da prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, jesu: za slučaj starosti: pravo na starosnu penziju i pravo na prevremenu starosnu penziju, za slučaj invalidnost i – pravo na invalidsku penziju, za slučaj smrti: pravo na porodičnu penziju i pravo na naknadu pogrebnih troškova (član 18. tač. 1) do 3)) ; da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju: kad navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, kad navrši 45 godina staža osiguranja (član 19. tač. 1) i 2) ); da izuzetno od člana 19. tačka 1) ovog zakona, osiguranik žena koja navrši najmanje 15 godina staža osiguranja, stiče pravo na starosnu penziju kad navrši: u 2019. godini, 62 godine i šest meseci života (član 19a tačka 5)); da osiguranik stiče pravo na prevremenu starosnu penziju kad navrši najmanje 40 godina staža osiguranja i najmanje 60 godina života (član 19b); da izuzetno od člana 19b ovog zakona, osiguranik stiče pravo na prevremenu starosnu penziju kad navrši: u 2019. godini, 40 godina staža osiguranja i najmanje 57 godina i osam meseci života (muškarac), odnosno 38 godina i šest meseci staža osiguranja i najmanje 57 godina života (žena) (član 19v tačka 5)) ; da invalidnost postoji kad kod osiguranika nastane potpuni gubitak radne sposobnosti, odnosno kad kod profesionalnog vojnog lica nastane potpuni gubitak sposobnosti za profesionalnu vojnu službu, zbog promena u zdravstvenom stanju prouzrokovanih povredom na radu, profesionalnom bolešću, povredom van rada ili bolešću, koje se ne mogu otkloniti lečenjem ili medicinskom rehabilitacijom (član 21.); da pravo na porodičnu penziju mogu ostvariti članovi porodice: umrlog osiguranika koji je navršio najmanje pet godina staža osiguranja ili je ispunio uslove zastarosnu, prevremenu starosnu penziju ili invalidsku penziju, ili umrlog korisnika starosne, prevremene starosne penzije ili invalidske penzije (član 27. stav 1.); da se članovima porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava iz člana 27. ovog zakona smatraju: bračni drug, deca (rođena u braku ili van braka ili usvojena, pastorčad koju je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao, unučad, braća i sestre i druga deca bez roditelja, odnosno deca koja imaju jednog ili oba roditelja koji su potpuno nesposobni za rad, a koju je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao) i roditelji (otac i majka, očuh i maćeha i usvojioci) koje je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao; da pravo na porodičnu penziju može ostvariti i bračni drug iz razvedenog braka ako mu je sudskom presudom utvrđeno pravo na izdržavanje (član 28.); da udova stiče pravo na porodičnu penziju: ako je do smrti bračnog druga, navršila53 godine života, ili ako je, do smrti bračnog druga, ili u roku od jedne godine od dana smrti bračnog druga, postala potpuno nesposobna za rad, ili ako je, posle smrti bračnog druga, ostalo jedno dete ili više dece koja imaju pravo na porodičnu penziju po tom bračnom drugu, a udova obavlja roditeljsku dužnost prema toj deci, da u dova koja u toku trajanja prava prema tom osnovu postane potpuno nesposobna za rad, zadržava pravo na porodičnu penziju dok postoji ta nesposobnost; da udova koja do smrti bračnog druga nije navršila 53 godine života, ali je navršila 45 godina života, stiče pravo na porodičnu penziju kad navrši 53 godine života; da udova koja u toku trajanja prava na porodičnu penziju stečenog na način iz stava 1. tač. 2) i 3) ovog člana navrši 53 godine života, trajno zadržava pravo na porodičnu penziju, da udova kojoj pravo na porodičnu penziju prestane pre navršenih 53, ali posle navršenih 45 godina života može ponovo ostvariti pravo kad navrši 5 3 godine života (član 29.); da udovac stiče pravo na porodičnu penziju: ako je do smrti bračnog druga, navršio58godina života, ili ako je, do smrti bračnog druga, ili u roku od jedne godine od dana smrti bračnog druga, postao potpuno nesposoban za rad, ili ako je, posle smrti bračnog druga, ostalo jedno dete ili više dece koja imaju pravo na porodičnu penziju po tom bračnom drugu, a udovac obavlja roditeljsku dužnost prema toj deci, da u dovac koji u toku trajanja prava po tom osnovu postane potpuno nesposoban za rad, zadržava pravo na porodičnu penziju dok postoji ta nesposobnost; da udovac koji u toku trajanja prava na porodičnu penziju stečenog na način iz stava 1. tač. 2) i 3) ovog člana navrši 58 godina života, trajno zadržava pravo na porodičnu penziju (član 30.) ; da se članovima uže porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, u smislu ovog zakona, smatraju bračni drug i deca (rođena u braku ili van braka i li usvojena, pastorčad i unuci), da se članovima šire porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, u smislu ovog zakona, smatraju roditelji (otac, majka, očuh, maćeha i usvojioci), braća, sestre i druga deca bez roditelja, odnosno deca koja imaju jednog ili oba roditelja koji su potpuno nesposobni za rad, a koju je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao (član 34.); da članovima šire porodice pripada pravo na porodičnu penziju ako nema članova uže porodice, a ako ih ima – samo kada porodična penzija koja pripada članovima uže porodice ne dostigne pun iznos osnova od koga se određuje visina porodične penzije (član 35.) .
Zakonom o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS“, broj 22/09) predviđeno je: da izrazi „diskriminacija” i „diskriminatorsko postupanje” označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima (u daljem tekstu: lična svojstva) (član 2 . stav 1. tačka 1)); da su svi jednaki i da uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije (član 4.); da neposredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva u istoj ili sličnoj situaciji, bilo kojim aktom, radnjom ili propuštanjem, stavljaju ili su stavljeni u nepovoljniji položaj, ili bi mogli biti stavljeni u nepovoljniji položaj (član 6.); da posredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, stavlja u nepovoljniji položaj aktom, radnjom ili propuštanjem koje je prividno zasnovano na načelu jednakosti i zabrane diskriminacije, osim ako je to opravdano zakonitim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su primerena i nužna (član 7.); da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje (član 8.); da je zabranjeno diskriminisati lica na osnovu starosnog doba, da stari imaju pravo na dostojanstvene uslove života bez diskriminacije, a posebno, pravo na jednak pristup i zaštitu od zanemarivanja i uznemiravanja u korišćenju zdravstvenih i drugih javnih usluga (član 23.).
Porodičnim zakonom („Službeni glasnik RS“, br. 18/05, 72/11 – dr. zakon i 6/15) propisano je: da se ovim zakonom uređuju brak i odnosi u braku, odnosi u vanbračnoj zajednici, odnosi deteta i roditelja, usvojenje, hraniteljstvo, starateljstvo, izdržavanje, imovinski odnosi u porodici, zaštita od nasilja u porodici, postupci u vezi sa porodičnim odnosima i lično ime (član 1.); da je brak zakonom uređena zajednica života žene i muškarca (član 3. stav 1.); da se brak sklapa radi ostvarivanja zajednice života supružnika (član 16.); da su supružnici dužni da se uzajamno izdržavaju pod uslovima određenim ovim zakonom (član 28.); da supružnici mogu, pod uslovima određenim ovim zakonom, svoje imovinske odnose urediti bračnim ugovorom (član 29. stav 2.); da brak prestaje poništenjem ako je ništav ili rušljiv, u skladu sa ovim zakonom (član 30. stav 3.); da je brak ništav ako nije sklopljen radi ostvarivanja zajednice života supružnika (član 32. stav 1.); da je brak ništav ako ga je sklopilo lice nesposobno za rasuđivanje, da ako lice iz stava 1. ovog člana naknadno postane sposobno za rasuđivanje, brak je rušljiv (član 34. st. 1. i 2.); da tužbu za poništenje braka iz uzroka navedenih u čl. 31-33, članu 34. stav 1. i čl. 35. i 36. ovog zakona mogu podneti supružnici, lica koja imaju pravni interes da brak bude poništen i javni tužilac, da se u slučajevima iz stava 1. ovog člana brak može poništiti i posle njegovog prestanka, da pravo na podizanje tužbe za poništenje ništavog braka ne zastareva (član 212.); da supružnik koji nije bio sposoban za rasuđivanje u trenutku sklapanja braka, a naknadno postane sposoban za rasuđivanje, može podneti tužbu za poništenje braka u roku od godinu dana od dana prestanka nesposobnosti za rasuđivanje, odnosno od dana pravnosnažnosti sudske odluke o vraćanju poslovne sposobnosti (član 217.) .
III
Razmatrajući navod ovlašćenog predlagača da je osporenom odredbom Zakona povređena zabrana diskriminacije po osnovu starosnog doba i time ograničeno pravo na sticanje porodične penzije za jednu kategoriju potencijalnih korisnika, Ustavni sud je pošao od analize pojmova diskriminacije i porodične penzije.
Načelo zabrane diskriminacije je utvrđeno članom 21. Ustava, i to u vidu opšte odredbe kojom se garantuje jednakost svih pred Ustavom i zakonom (stav 1.), zatim kao pravo svakoga na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (stav 2.) i preciziranjem zabrane diskriminacije, tako što je utvrđeno da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (stav 3.) Navedenim članom Ustava dodatno je utvrđeno da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (stav 4.).
Zabrana diskriminacije i načelo jednakosti, kao temeljni elementi zaštite ljudskih prava, inkorporirani su, takođe, u sve ključne međunarodne instrumente kojima se garantuje zaštita ljudskih prava, počev od Povelje Ujedinjenih nacija, preko Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima iz 1948. godine, te svih najvažnijih univerzalnih međunarodnih ugovora iz oblasti ljudskih prava (Međunarodna konvencija o eliminisanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine, Konvencija o eliminisanju svih oblika diskriminacije prema ženama iz 1979. godine, Konvencija o pravima deteta iz 1989. godine), do regionalnih međunarodnih ugovora , kao što je Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine.
Ustavni sud je konstatovao da Ustav i navedeni međunarodni ugovori ne sadrže definiciju diskriminacije , te je pri razmatranju navoda predlagača pošao od zauzetog stava u svojoj dosadašnjoj praksi, prema kome pojam diskriminacije treba shvatiti tako da „diskriminacija“ označava bilo kakvo razlikovanje, isključivanje, ograničavanje ili davanje prednosti zasnovane na osnovama kao što su rasa, boja, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno poreklo, imovina, rođenje ili drugi status, a koji za cilj ili posledicu imaju ugrožavanje ili onemogućavanje priznavanja, uživanja ili ostvarivanja svih prava i sloboda svih ljudi pod jednakim uslovima. Iz navedene definicije u kojoj se „posledice“ pominju zajedno sa „ciljem“, proističe da se pod diskriminacijom ne podrazumeva samo neposredna, već i posredna diskriminacija, kao i da se razlikovanje, koje se može smatrati diskriminacijom, odnosi na neko lično svojstvo ili status.
Pri razmatranju navoda predlagača, Ustavni sud je imao u vidu i pravna shvatanja Evropskog suda za ljudska prava po pitanju kršenja načela zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, prema kojima diskriminacija predstavlja različito postupanje, odnosno tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži.
Ustavnopravni pojmovi, koje sadrži član 21. Ustava , kao i obaveze koje je Republika Srbija po pitanju zabrane diskriminacije preuzela potvrđenim međunarodnim ugovorima, dodatno su precizirani i definisani Zakonom o zabrani diskriminacije. Tako je navedenim Zakonom propisano da izrazi „diskriminacija” i „diskriminatorsko postupanje” označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima (u daljem tekstu: lična svojstva) (član 1. stav 1. tačka 1). Potom, precizirano je da su svi jednaki i da uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije (član 4.). Povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje (član 8.). Diskriminacija na osnovu starosnog doba posebno se definiše kao zabrana diskriminacije l ica na osnovu starosnog doba, te da stari imaju pravo na dostojanstvene uslove života bez diskriminacije, a posebno, pravo na jednak pristup i zaštitu od zanemarivanja i uznemiravanja u korišćenju zdravstvenih i drugih javnih usluga (član 23.).
Pravni institut penzije zaštićen je odredb ama člana 70. Ustava Republike Srbije, koj ima se ovlašćuje zakonodav ac da uredi pitanja penzijskog osiguranja i utvrđuje obaveza Republike Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera.
Konvencijom o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja, u Delu H. pod nazivom „Davanja članovima porodice za slučaj smrti hranioca porodice“, postavljene su osnovne odrednice u odnosu na elemente instituta porodične penzije. Situacija na koju se odnose odredbe ovog dela Konvencije definisana je u članu 60. Konvencije kao osigurani slučaj koji podrazumeva gubitak sredstava za život koji nastaje za udovicu ili decu smrću hranioca porodice: kada je u pitanju udovica, pravo na davanje može biti uslovljeno, prema nacionalnom zakonodavstvu pretpostavkom da je nesposobna da se sama izdržava. Davanje se opredeljuje u odnosu na godine staža i plaćanja doprinosa preminulog hranioca porodice, kako je predviđeno u članu 63. st. 1 . do 3 . Konvencije, dok je odredbom stava 5. istog člana Konvencije dato pravo državama ugovornicama da se kao uslov može propisati trajanje braka ukoliko udovica nema dece i nesposobna je da se sama izdržava.
Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju utvrđeno je pravo na porodičnu penziju. Pravo na porodičnu penziju opredeljuju dve grupe kriterijuma. Jedna grupa kriterijuma odnosi se na umrlog osiguranika , odnosno korisnika starosne, prevremene starosne ili invalidske penzije ( član 27. Zakona). Druga grupa kriterijuma odnosi se na nosioce prava na porodičnu penziju – članov e porodice, uz određenje ko se ima smatrati članom porodice u smislu ostvarivanja prava na porodičnu penziju (član 28. Zakona) . Kao član porodice koji ima pravo na porodičnu penziju prvo se navodi bračni drug umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava (član 28. stav 1. tačka 1) Zakona) . Uslovi pod kojima bračni drug stiče pravo na porodičnu penziju su godine života, potpuna nesposobnost za rad, zajedničko dete koje ima pravo na porodičnu penziju po osnovu preminulog roditelja a prema kome preživeli bračni drug obavlja roditeljsku dužnost i oni su precizirani za udovu odredbama člana 29. Zakona, odnosno za udovca odredbama člana 30. Zakona.
Osporenom odredbom člana 28a Zakona naknadno su uvedeni novi uslovi pod kojima preživeli bračni drug može da ostvari pravo na porodičnu penziju , i to samo za situaciju kada se bračna zajednica zasnuje posle 65. godine života osiguranika , odnosno korisnika penzije, pooštravanjem kriterijuma, kako na strani osiguranika, tako i na strani bračnog druga osiguranika. U pogledu osiguranika , uslov se odnosi samo na godin e života koje je osiguranik navršio u trenutku zaključenja braka, ne dirajući u druge uslove za ostvarenje prava na porodičnu penziju, kao što su godine staža osiguranja umrlog osiguranika , kako je to predviđeno odredbama člana 63. Konvencije o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja i odredbama čl . 19. i 27. osporenog Zakona. U pogledu bračnog druga osiguranika, ostvarivanje prava na porodičnu penziju se alternativno uslovljava – dužinom braka preživelog bračnog druga sa osiguranikom od najmanje dve godine ili postojanjem zajedničkog deteta.
Razmatrajući navedene odredbe Zakona, Ustavni sud je konstatovao da se ispunjenje dodatnog uslova propisanog osporenom odredbom člana 28a Zakona zahteva samo u slučaju ako je umrli osiguranik, odnosno umrli korisnik penzije u trenutku zaključenja braka navršio 65 godina života, dok se u situaciji kada je umrli osiguranik, odnosno umrli korisnik penzije u trenutku zaključenja braka bio mlađi od 65 godina, primenjuju samo uslovi za ostvarivanje prava udove, odnosno udovca na porodičnu penziju iz čl. 29. i 30. istog Zakona. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da se uslov iz osporenog člana 28a Zakona ne vezuje za ostvarivanje starosne, prevremene starosne ili invalidske penzije, već isključivo za godine života u kojima je osiguranik stupio u brak, tj. starosno doba umrlog osiguranika, odnosno korisnika penzije, iz čega dalje proizlazi da nije od značaja da li je umrli supružnik u momentu smrti bio u statusu osiguranika ili korisnika starosne, prevremene starosne ili invalidske penzije, već samo da li je u trenutku zaključenja braka navršio godine života iz člana 19. tačka 1) Zakona, tj. 65 godina života.
Razmatrajući da li je cilj osporene odredbe Zakona legitiman i u skladu sa ustavnim principom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom , Ustavni sud je imao u vidu i odgovor zakonodavca u kojem je kao primarni cilj istaknuto sprečavanje zloupotrebe institucije braka i prava na porodičnu penziju, te da su stoga članom 28a Zakona uvedeni dopunski uslovi za ostvarivanje prava na porodičnu penziju.
Ustavni sud je utvrdio da je zakonodavac uvođenjem novih uslova za ostvarenje prava na porodičnu penziju , i to samo u odnosu na situaciju sklapanja braka posle navršene 65. godine života osiguranika , sa obrazloženjem sprečavanja zloupotrebe prava na brak i prava na porodičnu penziju, napustio teren sedes materiae Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, te time i teren legitimnog cilja. Naime, trajanje braka kao dokaz stvarnog ostvarenja zajednice života supružnika, te posledično i prava koja proističu iz braka, materija su Porodičnog zakona, a ne Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Porodičnim zakonom predviđeni su postupci u bračnom sporu, te u slučaju utvrđenja nepostojanja ili ništavosti braka, nestao bi i pravni osnov za ostvarenje prava na porodičnu penziju.
Odredbama člana 212. Porodičnog zakona javnom tužiocu i članovima porodice umrlog osiguranika, odnosno umrlog korisnika penzije data je mogućnost da , u svojstvu lica koja imaju pravni interes da brak bude poništen, osporavaju pravo preživelog bračnog druga na porodičnu penziju podnošenjem tužbe za poništenje braka iz razloga predviđenih tim zakonom, među kojima je i razlog ako brak nije sklopljen radi ostvarivanja zajednice života supružnika ili ako ga je sklopilo lice nesposobno za rasuđivanje, što znači da u pravnom poretku postoji zakonom ustanovljeno pravno sredstvo za zaštitu prava na porodičnu penziju od eventualnih zloupotreba, tako da ograničenje u ostvarivanju tog prava koje se vezuje za godine života umrlog osiguranika, odnosno korisnika penzije nije nužno niti je proporcionalno cilju koji se osporenom odredbom Zakona želi postići – sprečavanje zloupotreba koje se javljaju u praksi i rasterećenje sudova od velikog broja nepotrebnih parnica.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da za postojanje uslova zasnovanog na ličnom svojstvu (starosne dobi) osiguranika, odnosno korisnika penzije, ne postoji objektivno i razumno opravdanje, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju i da ne postoji razuman odnos proporcionaln osti između upotrebljenog sredstva i cilja čijoj se realizaciji teži. Naime, prema oceni Ustavnog suda , nema objektivnog i razumnog opravdanja da se osobama , koje u 65. godini života stupaju u brak , nameće dodatno ograničenje u odnosu na prava i obaveze koje prostiču iz bračne zajednice.
Imajući u vidu da je pravo na porodičnu penziju vid socijalnog i izvedenog prava, s obzirom na to da se određuje od starosne, prevremene starosne, odnosno invalidske penzije umrlog supružnika, kao i da je uređivanje svih pitanja koja se tiču penzijskog osiguranja i sistema u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, saglasno članu 70. stav 1. i članu 97. tačka 8. Ustava, prepušteno zakonodavcu, za Ustavni sud nije ustavnopravno sporan alternativno posta vljen uslov iz člana 28a Zakona – zajedničko dete ili dužina trajanja braka, već je sporno što se taj uslov odnosi samo na one brakove koji su zaključeni po navršenju određenih godina života osiguranika, odnosno korisnika penzije. U konkretnom slučaju, osporenom odredbom Zakona, zbog ličnog svojstva (starosnog doba) umrlog osiguranika, odnosno korisnika penzije, njegov preživeli bračni drug se pri ostvarivanju prava na porodičnu penziju stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na bračnog druga koji je brak zaključio sa licem mlađim od 65 godina starosti, a da pritom za takav različit tretman ne postoji objektivno i razumno opravdanje, s obzirom na to da je protiv zloupotrebe instituta bračne zajednice, iz koga se crpi i pravo bračnog druga na porodičnu penziju, već obezbeđena zakonska zaštita.
Iz svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da ovlašćeni predlagač osnovano ističe povredu načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, pod kojom se podrazumeva svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu, između ostalog, starosti, što znači zabranu različitog postupanja u istim ili sličnim situacijama u odnosu na lica ili grupe lica, kao i na članove njihovih porodica, kada ne postoji objektivno i razumno opravdanje za takvo različito postupanje.
IV
Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 28a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, u delu koji glasi: „Ako je umrli osiguranik ili umrli korisnik starosne, prevremene starosne penzije ili invalidske penzije u trenutku zaključenja braka navršio godine života iz člana 19. tačka 1) ovog zakona,“ , nije u saglasnosti sa Ustavom, te je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik“ RS, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), doneo Odluku kao u izreci.
Ustavni sud je, donoseći Odluku, zaključio da, saglasno odredbi člana 105. Zakona o Ustavnom sudu, Narodnoj skupštini uputi pismo u kojem će se ukazati na potrebu da se preostali deo odredbe člana 28a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, koji ustavnopravno nije sporan, pravno-jezički uobliči i integriše u ostale uslove za ostvarivanje prava udove, odnosno udovca na porodičnu penziju, tako da odredbe Zakona koje regulišu navedena pitanja budu precizne, jasne i odredive, kako bi se otklonila svaka eventualna nedoumica prilikom njihove primene.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 28a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju navedenog u izreci, u delu koji glasi: „Ako je umrli osiguranik ili umrli korisnik starosne, prevremene starosne penzije ili invalidske penzije u trenutku zaključenja braka navršio godine života iz člana 19. tačka 1) ovog zakona,“, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić