Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti uslovljavanja registracije vozila plaćanjem kazni

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o bezbednosti saobraćaja koje uslovljavaju registraciju vozila izmirenjem svih novčanih obaveza iz saobraćajnih prekršaja. Postavlja se pitanje da li je takvo ograničenje prava svojine srazmerno i u skladu sa Ustavom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-1503/2010
07.03.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. marta 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje ustavnosti odredaba člana 270. st. 3. i 4. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10 i 101/11).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 270. st. 3. i 4. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09 i 53/10). Podnosilac inicijative smatra da osporene odredbe Zakona kojima je propisano da teritorijalno nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova neće registrovati vozilo, kao i da teritorijalno nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova, odnosno pravno lice koje ima ovlašćenje za izdavanje registracione nalepnice neće izvršiti izdavanje registracione nalepnice ukoliko ima saznanje da fizičko lice (osim preduzetnika), podnosilac zahteva za registraciju, odnosno izdavanje registracione nalepnice nije izmirilo sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela propisanih tim zakonom, nisu u saglasnosti sa članom 58. Ustava Republike Srbije. Ovo iz razloga što je odredbama člana 168. pomenutog Zakona propisano da u saobraćaju na putu mogu da učestvuju samo motorna i priključna vozila za koja je izdata saobraćajna dozvola, registarske tablice i registraciona nalepnica, te se na osnovu osporenih odredaba Zakona, kako se navodi u inicijativi, pravo svojine na motornom ili priključnom vozilu, odnosno korišćenje vozila koje je stečeno na zakonit način „ne ograničava, već potpuno uskraćuje“. Podnosilac smatra da se ni odredba člana 58. stav 4. Ustava ne može odnositi na ovaj slučaj pošto se jedno pravo uskraćuje zbog neispunjavanja obaveze koja nije u neposrednoj vezi sa samim tim pravom, jer pravo korišćenja vozila nije ograničeno zbog neposredne naplate kazne, već se radi o onemogućavanju vlasnika da dobije registracionu nalepnicu ili registruje vozilo iako je ispunio Zakonom propisane uslove.

Ustavni sud je, saglasno Zaključku sa sednice održane 12. maja 2011. godine, inicijativu dostavio na mišljenje Narodnoj skupštini. S obzirom na to da Narodna skupština u ostavljenom roku od 45 dana, a ni kasnije, nije dostavila traženo mišljenje, postupak je nastavljen, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11).

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama člana 270. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09 i 53/10) propisano da teritorijalno nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova neće registrovati vozilo, odnosno izdati registracionu nalepnicu, ukoliko ima saznanja da fizičko lice (osim preduzetnika), podnosilac zahteva za registraciju, odnosno izdavanje registracione nalepnice, nije izmirilo sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela propisanih ovim zakonom, ili povodom povrede odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja (stav 3.) i da pravno lice koje ima ovlašćenje Ministarstva unutrašnjih poslova za izdavanje registracione nalepnice neće izvršiti izdavanje registracione nalepnice, ukoliko ima saznanja da fizičko lice (osim preduzetnika), podnosilac zahteva za registraciju, odnosno izdavanje registracione nalepnice, nije izmirilo sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela propisanih ovim zakonom (stav 4.).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18. st. 1. i 3.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58. st. 1. i 4.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja (član 97. tač. 2. i 13.).

Ocenjujući osnovanost navoda podnosioca inicijative, Ustavni sud je utvrdio da je drugim odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima propisano da u saobraćaju na putu mogu da učestvuju samo motorna vozila za koje je izdata saobraćajna dozvola, registarske tablice i registraciona nalepnica (član 268. stav 1.), da se motorno vozilo upisuje u jedinstveni registar vozila i izdaje se saobraćajna dozvola i registarske tablice ako postoje dokazi o poreklu i vlasništvu vozila u pisanoj formi, kao i izmirenim propisanim troškovima za registraciju vozila, kao i poreske i carinske obaveze za to vozilo i da je na tehničkom pregledu utvrđeno da je vozilo tehnički ispravno (član 270. stav 1.) i da se za motorno vozilo upisano u jedinstven registar vozila izdaje, na zahtev vlasnika, odnosno korisnika vozila registraciona nalepnica ako su ispunjeni sledeći uslovi - da je na tehničkom pregledu utvrđeno da je vozilo tehnički ispravno, da su priloženi dokazi o obaveznom osiguranju vozila i da su izmireni propisani troškovi za izdavanje registracione nalepnice (član 270. stav 2.). Iz navedenog sledi da je osporenim odredbama Zakona, pored uslova za registraciju motornog vozila, odnosno za izdavanje registracione nalepnice propisanih odredbama člana 270. st. 1. i 2. Zakona, propisan „dodatni uslov“ - da je podnosilac zahteva izmirio “sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela, propisanih ovim zakonom, ili povodom odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“.

Polazeći od toga da se navedenim Zakonom uređuje bezbednost saobraćaja na putevima i da je Republika, saglasno Ustavu, ovlašćena da uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja, sledi da se saglasno navedenom ovlašćenju, zakonom mogu propisati uslovi pod kojima vlasnik motornog vozila može koristiti svoju stvar u saobraćaju na putu. Tako posmatrano, određivanje uslova koje motorno vozilo mora da ispunjava da bi moglo da se koristi u saobraćaju na putu predstavlja stvar ocene zakonodavca o potrebi ispunjenosti odgovarajućih svojstava te stvari radi njenog korišćenja u saobraćaju na putu, te s tim u vezi i davanja ovlašćenja nadležnom organu da upisom u registar, odnosno izdavanjem registracione nalepnice potvrdi ispunjenost zakonom propisanih uslova za korišćenje motornog vozila u saobraćaju na putu.

Međutim, osporenim odredbama Zakona propisan je „dodatni uslov“ za registraciju i izdavanje registracione nalepnice, odnosno za omogućavanje korišćenja motornog vozila za namenu za koju ga je vlasnik pribavio, a koji se ne može dovesti u neposrednu vezu sa (zakonom propisanim) svojstvima motornog vozila, sa stanovišta „režima i bezbednosti saobraćaja na putu“. Stoga i osporenim odredbama Zakona propisano ovlašćenje nadležnog organa da ne izvrši upis u registar vozila, odnosno da ne izda registracionu nalepnicu podnosiocu zahteva za vozilo koje ispunjava sve zakonom propisane uslove, osim uslova da sam podnosilac nema „neizmirene novčane obaveze po osnovu izvršenih prekršaja ili krivičnih dela propisanih ovim zakonom“, ima u suštini značenje propisivanja uslova kojim se ograničava pravo vlasnika, odnosno korisnika motornog vozila da (upisom u registar, odnosno dobijanjem registracione nalepnice) svoju stvar, motorno vozilo, koristi za namenu za koju ga je pribavio, odnosno da učestvuje u saobraćaju na putu.

Budući da propisani uslov ima značenje ograničenja imovine, te da je navedeno ograničenje, saglasno osporenim odredbama Zakona, propisano iz razloga „obezbeđenja naplate svih novčanih obaveza povodom učinjenih prekršaja“, za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona od značaja je odredba člana 58. stav 4. Ustava, kojom je utvrđeno da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom. Pored navedene, od značaja je i odredba člana 20. Ustava, saglasno kojoj ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, te odredba člana 18. stav 3. Ustava, na osnovu koje se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje.

Podnosilac inicijative navodi da u slučaju propisanom osporenim odredbama člana 270. st. 3. i 4. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima nema mesta primeni odredbe člana 58. stav 4. Ustava, pošto se, kako navodi, ovde jedno pravo uskraćuje zbog neispunjavanja obaveze koja nije u neposrednoj vezi sa samim tim pravom, zato što nije u pitanju neposredna naplata kazne zbog koje bi bilo oduzeto ili ograničeno pravo korišćenja vozila, već se radi o onemogućavanju vlasnika da dobije registracionu nalepnicu ili registruje vozilo iako je ispunio sve zahteve iz st. 1. i 2. člana 270. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima.

U vezi sa osnovanošću ovih navoda podnosioca inicijative, postavlja se pitanje da li odredba člana 58. stav 4. Ustava ima značenje mogućnosti propisivanja zakonom oduzimanja ili ograničenja imovine samo radi „neposredne“ naplate poreza i drugih dažbina ili kazni - u konkretnom slučaju - radi prodaje vozila zbog prinudne naplate pravosnažno izrečene novčane kazne za prekršaj i troškova postupka, kako to smatra podnosilac ili se, saglasno navedenoj odredbi Ustava, zakonom mogu propisati i druge mere ograničenja imovine „radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni“. Drugim rečima, postavlja se pitanje da li se, saglasno navedenoj odredbi Ustava, radi naplate novčanih kazni, zakonom može propisati i drugi način ograničenja imovinskog prava, kojim se neposredno ne vrši naplata poreza i drugih dažbina ili kazni, ali jeste u funkciji „efikasnijeg načina“ njihove naplate, u konkretnom slučaju odbijanjem registracije, odnosno izdavanja registracione nalepnice, kao zakonom propisanog uslova za korišćenje motornog vozila u saobraćaju na putu, kako je to predviđeno osporenim odredbama Zakona.

Polazeći od toga da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima, saglasno Ustavu, tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje, Ustavni sud je konstatovao da kada je reč o tumačenju člana 1. Protokola 1 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, posebno stava 2. navedenog člana, iz prakse Evropskog suda za ljudska prava proizlazi da se pravo države da osigura plaćanje poreza i drugih doprinosa ili kazni smatra za posebno široko, da autori Konvencije pridaju veliku važnost ovom aspektu datom u drugom stavu člana 1, te da države mogu doneti fiskalne zakone po sopstvenom nahođenju, pod uslovom da oni ne podrazumevaju „proizvoljnu konfiskaciju“, da država ima širok stepen slobodne procene u pogledu poreskih mera i da njenu odluku treba poštovati ukoliko nije „iracionalno zasnovana“, te da i u ovim slučajevima postoji zahtev o postojanju pravične ravnoteže i proporcionalnosti, odnosno da se mora voditi računa o tome da li „poreska mera“ predstavlja „poseban i preteran teret“. Iz navedenog sledi da Ustavom predviđena mogućnost ograničenja imovine radi naplate poreza i drugih dažbina, saglasno navedenom stavu Evropskog suda, podrazumeva „širok stepen slobodne procene države u pogledu poreskih mera“, te da u tom smislu osporenim odredbama Zakona predviđeno odbijanje registracije, odnosno izdavanja registracione nalepnice u slučaju kad podnosilac nije izmirio „sve novčane obaveze povodom saobraćajnih prekršaja predviđenih tim zakonom ili propisa jedinice lokalne samouprave“, saglasno Ustavu, može da predstavlja zakonom propisanu meru ograničenja imovine radi naplate novčanih kazni za prekršaje. Naime, iako se propisanom merom ne vrši neposredna naplata poreza, dažbina i kazni, odbijanje registracije motornog vozila iz razloga što podnosilac zahteva nije platio novčane kazne za prekršaj propisane tim zakonom, u suštini ima značenje propisivanja posebne administrativne mere radi naplate ovih kazni. Međutim, pitanje koje se, saglasno navedenoj praksi Evropskog suda, te odredbi člana 20. stav 3. Ustava, može postaviti u konkretnom slučaju jeste da li propisana „poreska mera“, kojom se ograničava korišćenje imovine predstavlja „preteran teret“ za podnosioca zahteva za registraciju motornog vozila, odnosno da li država drugim, za podnosioca zahteva „manje teškim merama“, može da obezbedi naplatu svih novčanih obaveza povodom učinjenih prekršaja.

Kako se osporenim odredbama Zakona, odbijanjem registracije, odnosno izdavanja registracione nalepnice, ograničava pravo vlasnika, odnosno korisnika da koristi motorno vozilo za namenu koja odgovara prirodi stvari, iz razloga što podnosilac zahteva nije izmirio „sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela, propisanih ovim zakonom, ili povodom odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“, Ustavni sud je konstatovao da je Zakonom o prekršajima („Službeni glasnik RS“, br. 101/05, 116/08 i 111/09), kao sistemskim zakonom u ovoj oblasti uređena i naplata novčane kazne za prekršaje tako što je propisano da se u presudi određuje rok plaćanja novčane kazne, koji ne može biti duži od petnaest dana od dana pravosnažnosti presude, da u opravdanim slučajevima sud može rešenjem dozvoliti da se novčana kazna isplati u ratama, pri čemu isti sud određuje način i rok plaćanja, koji ne može biti duži od tri meseca (član 36.), da ako kažnjeno fizičko lice, u određenom roku ne plati novčanu kaznu, novčana kazna zameniće se radom u javnom interesu ili kaznom zatvora tako što se za svakih započetih 1.000 dinara određuje dva dana rada u javnom interesu ili jedan dan zatvora, s tim da rad u javnom interesu ne može da traje duže od 120 dana, a kazna zatvora ne može biti kraća od jednog, ni duža od šezdeset dana, a da se deo neplaćene kazne koji nije mogao biti zamenjen zatvorom ili radom u javnom interesu, naplaćuje prinudnim putem (član 37.). Naplata novčane kazne za prekršaj i troškova prekršajnog postupka uređena je i odredbama člana 299. Zakona o prekršajima, tako što je propisano da novčanu kaznu za prekršaj i troškove prekršajnog postupka izvršava sud, odnosno organ uprave koji je kaznu izrekao, da se novčana kazna, troškovi prekršajnog postupka i drugi novčani iznosi uplaćuju preko pošte, banke ili Uprave za javna plaćanja na posebnoj uplatnici koju popunjava nadležni sud, odnosno organ uprave u roku određenom odlukom, da ako kažnjeno fizičko lice u određenom roku ne plati troškove prekršajnog postupka i novčanu kaznu koja prelazi 60.000,00 dinara i ako kažnjeno pravno lice, odgovorno lice i profesionalni vojnik ne plati novčanu kaznu i troškove prekršajnog postupka u određenom roku, naplata će se izvršiti prinudnim putem, kao i da na osnovu izvršnog naslova prinudnu naplatu novčane kazne izrečene fizičkom licu, pravnom licu, odgovornom licu u pravnom licu i preduzetniku i prinudnu naplatu troškova prekršajnog postupka vrši nadležni organ po propisima o prinudnoj naplati (član 299. st. 1. do 4.).

Budući da država ima na „raspolaganju druga sredstva kojima se obeshrabruje izbegavanje plaćanja“ novčanih kazni za prekršaje, kao i da se saglasno navedenom Zakonu mogu naplatiti samo pravosnažno utvrđene i dospele novčane kazne za prekršaje i troškovi postupka, u vezi sa osporenim odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima postavljaju se sledeća ustavnopravna pitanja:

1. da li osporenim odredbama Zakona propisano ograničenje imovinskog prava za podnosioca zahteva predstavlja „poseban i preteran teret“, odnosno da li je ograničenje „proporcionalno“ svrsi radi koje je propisano, s obzirom na to da država i bez propisivanja ovog uslova ima drugim zakonom predviđena (efikasna) sredstva za naplatu novčanih kazni za prekršaje i troškova prekršajnog postupka;

2. da li je s obzirom na to da je osporenim odredbama Zakona dato ovlašćenje nadležnom organu (i organizaciji) da odbije upis u registar motornog vozila, odnosno da odbije da izda registracionu nalepnicu ako ima „saznanja“ da podnosilac nije izmirio „sve novčane obaveze“, osporenim odredbama Zakona na način na koji su formulisane, utvrđen dovoljno precizan osnov koji isključuje bilo kakvu „proizvoljnost“ za preduzimanje radnje nadležnog organa kojom se ograničava ovo pravo vlasnika motornog vozila, budući da se prinudno mogu izvršiti samo pravosnažno utvrđene i dospele novčane kazne za prekršaje i troškovi postupka (a nadležni organ, primera radi, ima saznanje da je doneta prvostepena presuda);

3. da li iz osporenih odredaba Zakona kako su formulisane, a kojima je predviđeno da se upis u registar neće izvršiti, odnosno da se neće izdati registraciona nalepnica ako podnosilac zahteva „nije izmirio sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela propisanih ovim zakonom, ili povodom povrede odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“, proizlazi da će nadležni organ, odnosno organizacija odbiti registraciju i ako je podnosilac zahteva platio novčanu kaznu za prekršaj, ali primera radi nije platio presudom utvrđen odštetni zahtev; drugim rečima, postavlja se pitanje da li osporenim odredbama propisan uslov ima šire značenje od „poreske mere“ radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, kako je to predviđeno odredbom stava 4. člana 58. Ustava;

Sobzirom na to da je osporenim odredbama Zakona propisan različit uslov za odbijanje zahteva za izdavanje registracione nalepnice zavisno od toga da li je zahtev podnet Ministarstvu unutrašnjih poslova ili pravnom licu koje ima ovlašćenje za izdavanje registracione nalepnice, odnosno da će MUP odbiti izdavanje registracione nalepnice ako ima „saznanje“ da podnosilac zahteva nije izmirio sve novčane obaveze i „povodom povrede odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“, a da takav uslov nije propisan kada se zahtev za izdavanje podnosi ovlašćenom pravnom licu, postavlja se pitanje - da li je saglasno s Ustavom da se zakonom određen postupak sprovodi pod različitim uslovima zavisno od toga da li ga neposredno sprovodi organ uprave ili organizacija kojoj su ti poslovi povereni, odnosno da li se podnosioci zahteva eventualno dovode u različit položaj budući da su zakonom propisani različiti uslovi za izdavanje registracione nalepnice zavisno od toga kome se zahtev podnosi.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje ustavnosti odredaba člana 270. st. 3. i 4. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti uslovljavanja registracije vozila plaćanjem kazni

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti