Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zakona o dopuni Zakona o sudijama koji se odnosi na izbor sudija

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o dopuni Zakona o sudijama, kojim je naložen izbor sudija na stalnu funkciju bez ocenjivanja, neustavan. Ocenjeno je da je narušeno načelo podele vlasti, ali da status izabranih sudija ne sme biti doveden u pitanje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-156/2014
26.03.2015.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. marta 2015. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Zakon o dopuni Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 121/12) nije u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Rešenjem Ustavnog suda broj IUz-19/2013 od 7. novembra 2013. godine, povodom podnetih inicijativa, pokrenut je postupak za utvrđivanje neustavnosti Zakona o dopuni Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 121/12). Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenog akta i da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je zakonodavac davanjem naloga Visokom savetu sudstva da izabere na stalnu sudijsku funkciju sudije koje su, na osnovu odluka Narodne skupštine, izabrane po prvi put na sudijsku funkciju, a tokom trogodišnjeg mandata nisu ocenjivane, narušio ustavno načelo o podeli vlasti iz člana 4. Ustava i na taj način povredio pri ncip nezavisnosti sudske vlasti; povodom navedenog, dalje se postavlja konkretno pitanje da li Narodna skupština može individualnim zakonom (zakon koji se odnosi na tačno određena lica koja je Narodna skupština izabrala za sudije na trogodišnjem mandatu u sudovima opšte i posebne nadležnosti, na osnovu odluka iz decembra 2009. i jula 2010. godine) da nameće obavezu drugom Ustavom utvrđenom organu, tj. Visokom savetu sudstva, odnosno da li je na ovaj način doveden u pitanje Ustavom utvrđen položaj Visokog saveta sudstva, kao nezavisnog i samostalnog organa koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudija iz člana 153. stav 1. Ustava;

- da li je osporenim rešenjem prelaznog karaktera dovedena u pitanje Ustavom utvrđena nadležnost Visokog saveta sudstva da samostalno odlučuje o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, imajući u vidu da se osporenom zakonskom odredbom nalaže Savetu da takvu odluku donese, odnosno da li je Savet na ovaj način suštinski lišen Ustavom utvrđenog prava da u odnosu na ove sudije vrši izbor, saglasno odredbama člana 147. stav 4. i člana 154. Ustava.

Ustavni sud je, tom prilikom, pored navedenih ustavnopravnih pitanja, konstatovao da se zbog sagledavanja svih posledica usled neizvršenja zakonske obaveze Visokog saveta sudstva da utvrdi kriterijume, merila i postupak za vrednovanje rada sudija, kao sporna mogu postaviti i sledeća pitanja:

- kako se na pravni položaj navedenih sudija odražava činjenica da Visoki savet sudstva nije utvrdio kriterijume, merila i postupak vrednovanja njihovog rada, imajući u vidu da su zbog toga ove sudije ostale neocenjene, a da je Zakonom propisna obaveza da sudija koji ima ocenu ''izuzetno uspešno obavljao sudijsku funkciju'' mora biti izabran za sudiju na stalnoj sudijskoj funkciji, odnosno obrnuto, da ako ima ocenu ''ne zadovoljava'' ne sme biti izabran za sudiju na stalnoj sudijskoj funkciji ; isto pitanje se odnosi i na nepostupanje nadležnih sudova za sprovođenje postupka ocenjivanja ovih sudija;

- kako se navedena činjenica odražava na osnovane prekršajne sudove u Republici Srbiji, imajući u vidu pravni status sudija izabranih u ove sudove;

- da li se osporeno zakonsko rešenje može smatrati rešenjem prelaznog karaktera, imajući u vidu da se ovim rešenjem određenom broju sudija obezbeđuje trajno vršenje sudijske funkcije, odnosno da se radi o rešenju koje dovodi do trajnih posledica, tj. istih onih koje su propisane članom 52. Zakona o sudijama, a odnose se na izbor sudije na stalnu sudijsku funkciju.

Ustavni sud je, na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US) , dostavio Narodnoj skupštini na odgovor navedeno rešenje 9. decembra 2013. godine. Narodna skupština nije u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka dostavila odgovor Ustavnom sudu, pa je Sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Narodna skupština je donela Zakon o dopuni Zakona o sudijama 24. decembra 2012. godine, koji je stupio na snagu 25. decembra 2012. godine. Ovim zakonom izvršena je samo jedna dopuna Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 58/09-Odluka US, 104/09, 101/10 i 8/12-Odluka US), i to dodavanjem novog člana 100a u Glavi VIII Zakona, pod nazivom ''Prelazne i završne odredbe'', kojim je uređeno rešenje ''prelaznog karaktera'' o izboru određenih sudija na stalnu sudijsku funkciju, kao izuzetak od pravila predviđenog osnovnim odredbama ovog zakona. Osporenim odredbama člana 1. Zakona propisano je: da će izuzetno od odredaba člana 52. ovog zakona, sudije koje su prvi put izabrane na sudijsku funkciju Odlukom o izboru sudija na trogodišnji mandat u sudovima opšte i posebne nadležnosti (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09) i Odlukom o izboru sudija na trogodišnji mandat u sudovima opšte i posebne nadležnosti (''Službeni glassnik RS'', broj 52/10), a tokom trogodišnjeg mandata nisu ocenjivane, Visoki savet sudstva izabrati na stalnu sudijsku funkciju (stav 1.); da će odluku o izboru sudija iz stava 1. ovog člana Visoki savet sudstva doneti najkasnije do 31. decembra 2012. godine (stav 2.); da sudije iz stava 1. ovog člana stupaju na stalnu sudijsku funkciju danom isteka trogodišnjeg mandata na koji su prvi put birane (stav 3.); da se odluka iz stava 2. ovog člana objavljuje u ''Službenom glasniku Republike Srbije'' (stav 4.).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, da mandat sudiji koji je prvi put izabran na sudijsku funkciju traje tri godine, da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu (član 147. st. 1. do 3.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, u skladu sa Ustavom i zakonom, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, na način predviđen Ustavom i zakonom, vrši i druge poslove određene zakonom (član 154.).

Zakonom o sudijama propisano je: da rad svih sudija i predsednika sudova podleže redovnom vrednovanju, da kriterijume, merila i postupak za vrednovanje rada sudija, odnosno predsednika sudova utvrđuje Visoki savet sudstva (član 32. st. 1. i 4.); da s udije na stalnu funkciju bira Visoki savet sudstva, da se sudija koji je prvi put biran i tokom trogodišnjeg mandata ocenjen sa ocenom "izuzetno uspešno obavlja sudijsku funkciju" obavezno bira na stalnu funkciju, da sudija koji je prvi put biran i tokom trogodišnjeg mandata ocenjen sa ocenom "ne zadovoljava" ne može biti biran na stalnu funkciju, te da svaka odluka o izboru mora biti obrazložena i da se objavljuje u "Službenom glasniku Republike Srbije" (član 52.).

Odlukama o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju (''Službeni glasnik RS'', broj 124/12), koje je Visoki savet sudstva doneo na sednici održanoj 28. decembra 2012. godine, poimenično su navedene sve sudije koje su izabrane na stalnu sudijsku funkciju u određenim sudovima, na osnovu člana 1. Zakona o dopuni Zakona o sudijama (osporeni zakon) i određen je datum njihovog stupanja na funkciju (za većinu sudija to je 2. januar 2013. godine). Na osnovu ovih odluk a ''izabrano je'' ukupno 859 sudija na stalnu sudijsku funkciju.

III

Polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno od odredaba čl. 3. i 4. Ustava, kojima su utvrđena načela vladavine prava i podele vlasti, Ustavni sud najpre konstatuje da je načelo vladavine prava temeljni ustavni princip koji se ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu, pri čemu princip podele vlasti predstavlja osnovni instrument ograničenja vlasti, dok se nezavisnom sudskom vlašću obezbeđuje pravna sigurnost i zaštita prava, a povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu se obezbeđuje vlast u granicama prava.

Saglasno navedenim ustavnim principima, ustavotvorac je Ustavom eksplicitno utvrdio osnovne element e procedure kako za konstituisa nje, tako i za personalno obnavljanje sudske vlasti, sa vodećom idejom da se u potpunosti garantuje i očuva njena organska samostalnost i funkcionalna nezavisnost. U postupku izbora sudija uloge su podeljene između Narodne skupštine i Visokog saveta sudstva, s tim da kod izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju određene zadatke, na osnovu zakona, dobijaju i saveti sudova. Tako, Narodna skupština, isključivo na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, na izborni mandat od tri godine, dok Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije u istom ili drugom sudu, odnosno odlučuje o izboru sudija koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili viši sud (član 147. Ustava). Polazeći od opštih uslova za izbor sudija, čije određivanje je u domenu zakonodavne vlasti, Visoki savet sudstva samostalno procenjuje ispunjenost uslova za izbor sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, iz čega očigledno proizlazi da je uloga zakonodavnog tela u postupku izbora sudija dalekosežno ograničena, jer je, osim propisivanja opštih uslova za izbor sudija, ovo telo nadležno samo za prvi izbor sudija, pri čemu je i tada vezano predlogom Visokog saveta sudstva, koji se prema svom sastavu i funkcijama može smatrati delom sudske vlasti. Saglasno navedenom sledi da iz ustavne podele funkcionalnih ovlašćenja u postupku personalnog obnavljanja sudske vlasti proizlazi da se uloga Narodne skupštine okončava izborom lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju, kao i donošenjem zakona kojim će se utvrditi uslovi i urediti postupak izbora sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud konstatuje da Ustavom utvrđena podela funkcionalnih ovlašćenja u postupku izbora sudija mora biti ispoštovana pri svakom konkretnom izboru, i to ne samo formalno nego i suštinski, pa se stoga zakonom ne bi moglo dovesti u pitanje, ukinuti, ograničiti ili uslovljavati ustavno ovlašćenje Visokog saveta sudstva da samostalno vrši izbor sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije, odnosno da ustanovljava kriterijume za vrednovanje rada sudija i ocenjuje u svakom konkretnom slučaju ispunjenost opštih zakonskih pretpostavki za izbor sudija.

Međutim, za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom ustavnosudskom predmetu je, prema oceni Ustavnog suda, neophodno najpre izvršiti analizu pravne situacije koja je prethodila donošenju osporenog zakona, kojim je u stvari dat zakonski nalog Visokom savetu sudstva da izabere na stalnu sudijsku funkciju sve sudije koje su prvi put izabrane na sudijsku funkciju Odlukom o izboru sudija na trogodišnji mandat u sudovima opšte i posebne nadležnosti (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09) i Odlukom o izboru sudija na trogodišnji mandat u sudovima opšte i posebne nadležnosti (''Službeni glassnik RS'', broj 52/10), a tokom trogodišnjeg mandata nisu ocenjivane. Najpre, Ustavni sud konstatuje da razlog zbog čega ove sudije tokom trogodišnjeg mandata nisu ocenjivane leži u činjenici da Visoki savet sudstva u obavljanju poslova i zadataka iz svoje nadležnosti nije postupio u skladu sa obavezom propisanom članom 32. stav 4. Zakona o sudijama i nije doneo akt kojim bi utvrdio kriterijume, merila i postupak za vrednovanje rada sudija, na osnovu koga bi bio sproveden postupak ocenjivanja sudija koje su 2009. i 2010. godine izabrane po prvi put za obavljanje sudijske funkcije na tri godine.

Naime, kako je Ustavom utvrđeno da Savet vrši izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju u skladu sa zakonom, to su uslovi, postupak i pravila izbora ovih sudija propisana Zakonom o sudijama. Pored ponavljanja ustavnog ovlašćenja Saveta da vrši izbor sudija na stalnu funkciju, odredbama člana 52. Zakona ustanovljena su pravila u postupku izbora sudije kojih je Savet dužan da se pridržava. Prvo pravilo se odnosi na sudije koje su prvi put birane na sudijsku funkciju i koje su tokom trogodišnjeg mandata ocenjene ocenom „izuzetno uspešno obavlja sudijsku funkciju“. Za ove sudije zakonom je ustanovljeno da moraju biti izabrane na stalnu sudijsku funkciju, imajući u vidu da su pokazale izuzetno znanje i veštine u obavljanju sudijske funkcije, zbog čega su i ocenjene najvišom ocenom. Suprotno od navedenog, drugo pravilo se odnosi na sudije koje su u istom periodu ocenjene ocenom ''ne zadovoljava'', jer za njih važi pravilo, odnosno zabrana da ne mogu biti birani za sudiju na stalnu sudijsku funkciju, s obzirom na to da nisu u svom radu pokazali niti dostigli neophodan nivo stručnosti i osposobljenosti za obavljanje sudijske funkcije. I poslednje pravilo predviđeno članom 52. Zakona odnosi se na obavezu Saveta da svaka odluka o izboru sudije na stalnu sudijsku funkciju mora biti obrazložena i objavljena u ''Službenom glasniku Republike Srbije''. Iz navedenih pravila propisanih Zakonom proizlazi da je, pre izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju, neophodno sprovesti postupak vrednovanja njihovog rada za vreme trogodišnjeg mandata u kome su po prvi put obavljali sudijsku funkciju, jer je njihov izbor uslovljen ocenama koje su u tom periodu dobili.

To dalje znači da kako vrednovanje rada sudija koje su po prvi put izabrane na sudijsku funkciju, predstavlja uslov za njihov izbor na stalnu sudijsku funkciju, to nijednom sudiji koji je izabran po prvi put na sudijsku funkciju nije bezuslovno priznato pravo trajnog obavljanja sudijske funkcije samo nakon isteka mandata od tri godine. Postupak vrednovanja rada sudija, koji se Ustavom razumno pretpostavlja, propisan je izričito zakonom, i to tako što vrednovanje rada sudija vrše nadležna tela obrazovana unutar sudova, tj. saveti, što znači da se postupak izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju odvija samo unutar sudske vlasti, što predstavlja garanciju nezavisnosti i samostalnosti sudija. Vrednovanje se vrši na osnovu javno objavljenih, objektivnih i jedinstvenih kriterijuma i merila, u jedinstvenom postupku u kome je obezbeđeno učešće sudije čiji se rad vrednuje. Nakon sprovedenog postupka vrednovanja rada ovih sudija, Visoki savet sudstva je nadležan da odluči o njihovom izboru na stalnu sudijsku funkciju, ali u okvirima navedenih zakonskih naloga iz člana 52. Zakona. Prema tome, Ustavni sud konstatuje da je vrednovanje rada sudija conditio sine qua non donošenja odluke o izboru na stalnu sudijsku funkciju, pri čemu Ustavni sud ističe da iako ovaj uslov nije Ustavom eksplicitno utvrđen, razumno je zaključivanje da Ustav njega pretpostavlja, jer ukoliko to ne bi bio slučaj, razlikovanje prvog izbora od izbora na stalnu sudijsku funkciju ne bi imalo nikakvog smisla.

Međutim, prethodni uslov za sprovođenje zakonom propisanog postupka vrednovanja rada sudija jeste akt Visokog saveta sudstva kojim bi bili utvrđeni kriterijumi, merila i postupak ovog vrednovanja, što je u konkretnom slučaju izostalo, jer Visoki savet sudstva ne samo da nije u Zakonom propisanom roku od 60 dana od dana konstituisanja prvog sastava Visokog saveta sudstva, doneo navedeni akt, već ga nije doneo ni u periodu od tri godine, koliko je trajao mandata sudija koje su po prvi put izabrane na sudijsku funkciju, na osnovu odluka Narodne skupštine iz 2009. i 2010. godine. Stoga ove sudije u trenutku kada im je isticao trogodišnji mandat prvog izbora na sudijsku funkciju nisu imale nikakvu ocenu svoga rada u tom periodu, jer postupak ocenjivanja nije sproveden usled nedostatka propisanih kriterijuma i merila za njegovo sprovođenje, i to krivicom Visokog saveta sudstva, pri čemu je, u konkretnoj situaciji, jedino bilo izvesno da ovim sudijama mandat traje tri godine, kako je to utvrđeno članom 147. stav 2. Ustava i da im nakon isteka trogodišnjeg mandata, sudijska funkcija može prestati po sili Ustava.

U takvoj situaciji zakonodavac je, neposredno pred isticanje trogodišnjeg mandata ovih sudija, tj. 24. decembra 2012. godine doneo osporeni Zakon, kojim je propisao rešenje ''prelaznog karaktera'' koje predstavlja izuzetak od pravila propisanih Zakonom o sudijama po kome se vrši izbor sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije i koje se odnosi samo na tu grupu sudija, jer postupak njihovog ocenjivanja nije sproveden, iz razloga što Visoki savet sudstva nije izvršio svoju obavezu i doneo neophodan akt za sprovođenje tog postupka. Ovo rešenje je dato u vidu imperativne norme kojom je naloženo Visokom savetu sudstva da ove sudije izabere na stalnu sudijsku funkciju, bez obzira na to kako su obavljali sudijsku funkciju u svom prvom trogodišnjem mandatu. Istom savetu je takođe naloženo da ovu odluku mora doneti najkasnije do 31. decembra 2012. godine, što znači u roku od šest dana od dana stupanja na snagu osporenog zakona. Saglasno navedenim nalozima, Visoki savet sudstva je, na sednici održanoj 28. decembra 2012. godine, doneo dve Odluke o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju (''Službeni glasnik RS'', broj 124/12), kojima je ''izvršio izbor'' 859 sudija na stalnu sudijsku funkciju na osnovu člana 1. osporenog Zakona, i to tako što je doneo dve zajedničke odluke za sve ove sudije. Ovim odlukama određen je i datum njihovog stupanja na sudijsku funkciju, kao i obaveza objavljivanja odluka u ''Službenom glasniku Republike Srbije''. Ustavni sud takođe konstatuje da ove odluke ne sadrže nikakvo obrazloženje, niti pouku o pravnom leku.

Saglasno navedenom opisu stanja koje je neposredno prethodilo donošenju osporenog Zakona i sagledavanju pravnih posledica koje je na izbor sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije imalo nedonošenje akta Visokog saveta sudstva o kriterijumima, merilima i postupku njihovog ocenjivanja za vreme prvog obavljanja sudijske funkcije, Ustavni sud je ocenio da je Visoki savet sudstva ovakvim postupanjem sam sebe lišio prava da samostalno i nezavisno odlučuje o izboru sudija na trajno obavljanje sudijske funkcije i stoga primorao zakonodavca da, radi očuvanja jedinstva pravnog poretka i nesmetanog funkcionisanja sudske vlasti u Republici Srbiji pribegne donošenju osporenog Zakona. S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da navedeno nepostupanje Visokog saveta sudstva u konkretnoj pravnoj situaciji ne predstavlja ništa drugo do samovoljno nevršenje svojih ustavnih zadataka, čime je ovaj organ sam prekršio jedno od osnovnih ustavnih načela na kojima počiva pravna država, tj. načelo vladavine prava utvrđeno članom 3. Ustava, jer se nije povinovao Ustavu i zakonu i doneo akt kojim bi utvrdio kriterijume, merila i postupak za ocenjivanje sudija koji su prvi put izabrani na sudijsku funkciju na osnovu odluka Narodne skupštine iz 2009. i 2010. godine.

Naime, zakonodavac je, kako je to već izloženo, Zakonom o sudijama odredio granice slobodnog izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju. Stoga, Visoki savet sudstva nema diskreciono pravo da vrši izbor sudija, nego upravo izbor na stalnu sudijsku funkciju može da vrši na osnovu zakonom propisanih kriterijuma i u zakonom propisanoj i sprovednoj proceduri, što znači da Visoki savet sudstva ima pravo da nekoga izabere, odnosno ne izabere, primenjujući one kriterijume i onaj postupak koji je zakonom propisan. Međutim, ako taj isti organ, koji je garant nezavisnosti i samostalnosti sudova i sudija ne izvršava svoje ustavne nadležnosti i ne donese neophodan akt za vrednovanje rada sudija koji su po prvi put izabrani na sudijsku funkciju na osnovu Ustava, i to ne učini do isteka njihovog mandata od tri godine, i na taj način dovede u pitanje izbor ovih sudija, jer ocenjivanje njihovog rada jeste uslov za njihov izbor na stalnu sudijsku funkciju, onda se s pravom može postaviti pitanje odgovornosti onoga ko je do takve situacije doveo i da li je zakonodavac u ovom slučaju samovoljno izvršio uzurpaciju nadležnosti drugog Ustavom utvrđenog organa, tj. Visokog saveta sudstva ili je na ovaj korak bio prinuđen zbog prethodnog kršenja Ustava i zakona od strane tog organa, kako bi zakonom obezbedio nesmetano funkcionisanje sudske vlasti u Republici Srbiji. Naime, neosporna je činjenica da je oko 96% sudija prekršajnih sud ova u Republici Srbiji izabrano prvi put na sudijsku funkciju upravo na osnovu odluka Narodne skupštine iz 2009. i 2010. godine, imajući u vidu položaj prekršajnih organa u Republici Srbiji do proglašenja Ustava od 2006. godine, kao što je i neosporna činjenica da bi bez intervencije zakonodavca došlo do kolapsa ovih sudova i da bi Republika Srbija ostala bez jedne grane sudske vlasti, što bi predstavljalo veoma tešku posledicu neustavnog postupanja Visokog saveta sudstva. Stoga je Ustavni sud stao na stanovište da, iako rešenje iz osporenog Zakona predstavlja jedno iznuđeno rešenje kojim je zakonodavac izvršio zadiranje u domen sudske vlasti, do ovog mešanja je došlo kao posledice kršenja Ustava od strane Visokog saveta sudstva. Pri tome, Ustavni sud ističe da kršenje ustavnog načela podele vlasti ne znači da se na taj način automatski krši i nezavisn ost sudske vlasti, imajući u vidu da je Visoki savet sudstva određen kao organ koji je samostalan i nezavisan i čiji je osnovni zadatak da obezbedi i garant uje nezavisnost sudske vlasti. Naime, u konkretnom slučaju Visoki savet sudstva i sudska vlast su suštinski sami sebe lišili te nezavisne funkcije, zbog čega je i reagovao zakonodavni organ , odnosno u ovom slučaju nije zakonodavna vlast ugrozila sudsku vlast, već je sudska vlast ugrozila samu sebe i zato je osporeni Zakon i donet kao posledica upravo otklanjanja takvog ugrožavanja koje, samo po sebi, predstavlja mešanje u drugu granu vlasti ali koje nije onemogućilo sudsku vlast da bude nezavisna i nezavisno izabere sudije, jer da je sudska vlast htela da izabere sudije, ona bi to i učinila pre donošenja osporenog Zakona, što je u konkretnom slučaju izostalo.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud još jednom ukazuje da rešenje iz osporenog Zakona o obaveznom izboru sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije bez sprovedenog postupka ocenjivanja njihovog prethodnog rada, u stvari predstavlja jedno iznuđeno rešenje , koje je doneto u situaciji kada bi nepostupanje zakonodavnog organa u datim okolnostima takođe dovelo do kršenja Ustava , i to sa mnogo težim posledicama, jer bi istekom mandata od tri godine svim sudijama izabranim na osnovu navedenih odluka Narodne skupštine prestala sudijska funkcija bez njihove krivice (839 sudija), pri čemu bi svaki od njih mogao da tvrdi da je imao pravo da nastavi da trajno obavlja sudijsku funkciju, jer postupak ocenjivanja njihovog rada nije sproveden i kada prekršajni sudovi u Republici Srbiji više ne bi mogli da vrše svoje nadležnosti.

Na osnovu svega iznetog, Ustavni sud je ocenio da je zakonodavac donošenjem osporenog Zakona povredio načelo podele vlasti utvrđeno članom 4. stav 2. Ustava i doveo u pitanje Ustavom utvrđen u nadležnost Visokog saveta sudstva da samostalno odlučuje o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, imajući u vidu da se osporenom zakonskom odredbom nalaže Savetu da takvu odluku donese, iako je to učinjeno u situaciji koju je sam Visoki savet sudstva skrivio svojim nepostupanjem u skladu sa zakonom, odnosno u konkretnom slučaju zakonodavac je bio primoran da stane na mesto Visokog saveta sudstva na način na koji to zakonodavac i može uraditi, donošenjem Zakona, kako bi omogućio izbor sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije i time rešio jednu neustavnu situaciju do koje je postupanje, odnosno u ovom slučaju nepostupanje Visokog saveta sudstva dovelo u procesu sprovođenja reforme pravosuđa, koju je ovo nezavisno i samostalno telo trebalo da sprovede u skladu sa Ustavom i zakonom .

Pored navedenog, Ustavni sud ukazuje da je u ovom ustavnosudskom predmetu neophodno sagledati i kako se na položaj sudija na koje se osporeni Zakon odnosi odražava činjenica da bez svoje krivice nisu izabrani za trajno obavljanje sudijske funkcije na način kako je to propisano osnovnim rešenjem iz osporenog Zakona, jer Visoki savet sudstva nije postupio u skladu sa obavezom propisanom Zakonom o sudijama i svojim aktom utvrdio kriterijume, merila i postupak za vrednovanje rada sudija, odnosno da nadležni sudovi nisu sproveli postupak ocenjivanja njihovog rada.

Najpre, već je Ustavom utvrđeno da mandat sudije koji se prvi put bira na sudijsku funkciju traje tri godine, što znači da je njihovo obavljanje sudijske funkcije u ovom statusu vremenski ograničeno, odnosno da predstavlja obavljanje sudijske funkcije na određeno vreme, za razliku od sudija koje su izabrane na stalnu sudijsku funkciju, a što znači da je njihovo obavljanje sudijske funkcije trajno i da ne podleže nikakvom reizboru. Polazeći od navedenog, nakon isteka roka od tri godine, neophodno je rešiti pravni status sudija koje su prvi put izabrane na sudijsku funkciju zbog isteka mandata, a to je moguće učiniti samo u dva pravca, i to njihovim izborom na stalnu sudijsku funkciju ili donošenjem odluke o prestanku sudijske funkcije. I u jednom i u drugom slučaju neophodno je doneti pojedinačni akt u kome će biti obrazloženi bilo razlozi o ispunjenosti uslova za izbor sudije na stalnu sudijsku funkciju bilo razlozi za prestanak sudijske funkcije. Saglasno navedenom, Ustavni sud nalazi da se prvo obavljanje sudijske funkcije u trogodišnjem mandatu može smatrati svojevrsnim probnim radom u obavljanju sudijskih poslova i zadataka, a kako institut probnog rada uvek podrazumeva određeno trajanje u kome se proveravaju radne i stručne sposobnosti lica na probnom radu, to znači da je i kod prvog obavljanja sudijske funkcije u periodu od tri godine od primarnog značaja utvrditi radne i stručne sposobnosti lica u obavljanju sudijske funkcije, jer su dalekosežne pravne posledice koje iza toga slede, a odnose se na obavljanje sudijske funkcije (prestanak ili trajno obavljanje sudijske funkcije). Stoga je, prema shvatanju Ustavnog suda, zakonodavac s pravom uveo sistem vrednovanja rada ovih lica u trogodišnjem periodu rada, kako bi se zaista utvrdilo koja su od ovih lica u tom periodu obavljala sudijsku funkciju na zadovoljavajući način i time obezbedila sebi pravo da se kandiduju za izbor sudije na stalnu sudijsku funkciju, čije obavljanje je Ustavom garantovano kao trajno.

U skladu sa navedenim, ne treba zanemariti činjenicu da sudija koji je na trogodišnjem mandatu nema samo pravo da obavlja ovu funkciju u Ustavom utvrđenom periodu od tri godine, već i da je Zakonom ustanovljena obaveza Visokog saveta sudstva da takvog sudiju izabere na stalnu sudijsku funkciju ako je ocenjen ocenom ''izuzetno uspešno obavlja sudijsku funkciju''.

Ustavni sud takođe ističe da je 96% sudija prekršajnih sudova u Republici Srbiji izabrano na trogodišnju funkciju na osnovu odluka Narodne skupštine iz 2009. i 2010. godine, tako da bi posledice njihovog neizbora na trajnu sudijsku funkciju, dovele u pitanje jedan deo sudske grane vlasti i rad prekršajnih sudova u celini, odnosno bilo bi onemogućeno da jedan deo sudova obavlja poslove iz svoje nadležnosti.

Međutim, kako je, u konkretnom slučaju, izostalo ocenjivanje sudija izabranih po prvi put na osnovu odluka Narodne skupštine iz 2009. i 2010. godine, to se za Ustavni sud kao sporno postavilo i pitanje da li sudija može trpeti štetne posledice zbog toga što navedeni organ nije postupio u skladu sa zakonom i doneo akt kojim bi utvrdio kriterijume, merila i postupak za vrednovanje rada sudija i time ga onemogućio da, bez svoje krivice, bude izabran za sudiju, jer nije stvorio preduslove za sprovođenje postupka vrednovanja njegovog rada, tj. ocenjivanja. Slično pitanje Ustavni sud je kao sporno postavio i u predmetu IUz-1634/2010, a povodom ocene ustavnosti dela člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 10/10), kojim je bilo propisano da jedan od razloga za preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, odnosno odluka o predlogu za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju, može biti postojanje sumnje u povredu sprovedenog postupka izbora, odnosno predlaganja izbora sudija. Tom prilikom, Ustavni sud je u svojoj Odluci IUz-1634/2010 od 22. decembra 2011. godine (''Službeni glasnik RS'', broj 8/12), zauzeo stav da se na ''propisani način u Zakon uvodi razlog za razrešenje sudije koji nije mogao biti skrivljen od strane izabranog sudije i koji se ne odnosi na njegove lične kvalitete za obavljanje sudijske funkcije, što u osnovi predstavlja razloge na kojima se pravni institut razrešenja i zasniva, zatim da se razlozi za razrešenje sudije nikako ne mogu odnositi u procesnom smislu na vreme vođenja postupka u kome je sudija izabran na stalnu sudijsku funkciju, i to u odnosu na eventualne povrede postupka koje je skrivio organ koji je postupak sproveo i za koje sudija ne može snositi nikakvu odgovornost, odnosno da sumnja u povredu pravila procedure ne može predstavljati legitimni zakonski razlog za pokretanje postupka za razrešenje sudije u ovom postupku''. Polazeći od navedenog stava, Ustavni sud je tada utvrdio da navedeni deo odredbe člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama nije u saglasnosti sa Ustavom, i to sa odredbama člana 21. stav 2. i člana 36. stav 1. Ustava i sa odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i odredbama člana 1. Protokola 12 uz ovu konvenciju.

Saglasno navedenom, Ustavni sud ukazuje da kao i ustavnom sporu u predmetu IUz-1634/2010 i u slučaju rešenja iz osporenog Zakona Visoki savet sudstva snosi krivicu za svoje nepostupanje, tj. što u konkretnom slučaju nije obezbedio uslove za sprovođenje postupka izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju (nije utvrdio kriterijume za vrednovanje rada sudija), pa samim tim ni sudije u ovom slučaju ne bi trebalo da snose posledice ovakvog postupanja, odnosno nepostupanja ovog organa.

I na kraju, Ustavni sud smatra da je u ovom ustavnosudskom predmetu neophodno sagledati kako je osporenim zakonskim rešenjem predviđeno da se izvrši izbor sudija i kako se ovakav izbor odražava na njihov pravni status, imajući u vidu prethodno iznetu ocenu Ustavnog suda o neustavnosti tog zakona, odnosno da li je i sam izbor sudija na osnovu osporenog Zakona neustavan. Povodom navedenog, Ustavni sud najpre ukazuje da, prema odredbama osporenog Zakona, sudije bira Visoki savet sudstva, što znači da to čini organ koji je inače, po Ustavu, ovlašćen da bira sudije na stalnu sudijsku funkciju. Ustavni sud zatim konstatuje da su, prema osporenom zakonskom rešenju, izabrane sve sudije, iz čega sledi da se ne može govoriti o bilo kakvoj povredi njihovih Ustavom zajemčenih prava, odnosno prava propisanih zakonom. Pri tome je izbor svih sudija na stalnu sudijsku funkciju, u konkretnom slučaju, saglasan načelu in dubio pro reo, imajući u vidu da su sve sudije morale biti izabran e na stalnu sudijsku funkciju u situaciji kada, bez njihove krivice, nije donet neophodan akt na osnovu koga bi se sproveo postupak ocenjivanja njihovog trogodišnjeg rada, jer bi se pod takvim okolnostima moralo smatrati da sve sudije ispunjavaju uslove da dobiju najviše ocene, čime automatski, po Zakonu, moraju biti izabrane za sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da legitimni cilj osporenog Zakona nije sadržan u tome da se obezbedi zaštita neustavno izabran im sudij ama, već da se obezbedi zaštita sudij ama kojima bi prestala sudijska funkcija na neustavan i nezakonit način.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je stao na stanovište da se utvrđivanjem neustavnosti osporenog Zakona ne sme dovesti u pitanje status izabranih sudija na osnovu tog zakona, koji su propustom Visokog saveta sudstva došli u poziciju da na njihov izbor nisu mogla da se primene već postojeća osnovna rešenja iz Zakona o sudijama, i to ne njihovom krivicom, već protivustavnim postupanjem jednog organa sudske vlasti.

Polazeći od svega izloženo g, Ustani sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Zakon o dopuni Zakona o sudijama, naveden u izreci, prestaje da važ i danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda

u predmetu IUz-156/14

Na sednici Ustavnog suda održanoj 26. marta 2015. godine, prilikom većanja i glasanja u predmetu IUz-156/14, podržao sam predloženu odluku prevashodno zbog njene izreke. Odlukom se utvrđuje da Zakon o dopuni Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 121/12) nije u saglasnosti sa Ustavom. U osporenom zakonu sadržane su isključivo odredbe prelaznog karaktera koje odstupaju od op šteg režima izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju. Dopunom zakona, Narodna skupština je uputila nalog Visokom savetu sudstva da u određenom roku, neposredno pre isteka trogodišnjeg mandata sudija prvi put biranih na sudijsku funkciju, odnosno do 31. decembra 2012. godine, izvrši izbor ovih sudija na stalnu sudijsku funkciju u sudovima opšte i posebne nadležnosti, bez obzira na okol nost da rad sudija koje su prvi put birane na sudijsku funkciju nije ocenjivan u postupku redovnog vrednovanja.U suštini, na ovaj način jedan broj sudija je iz jednog privremenog, vremenski ograničenog statusa, jednostavno „preveden“ u trajni sudijski položaj, čime je „poništeno“ njihovo ustavno razlikovanje.

Zadržavajući sumnju u njeno pretpostavljeno „kasatorno“ dejstvo, odluku sam prihvatio cum grano salis, jer se nisam složio sa njenim „pravnim“ dejstvom, koje su potvrđivali osnovni akcenti u njenom obrazloženju. Prethodni predlog odluke, koji sam podneo kao sudija izvestilac, nije dobio potrebnu većinu sudijskih glasova. U ondašnjem predlogu odluke, pored obrazložene konstatacije da je osporeni zakon suprotan Ustavu, bio je naznačen dalji pravni put ka uspostavljanju stanja ustavnosti. Taj put, kao upadljivi, ali i neizbežni ustavnosudski aktivizam u ovom predmetu, uključivao je pravne obaveze koje bi Ustavni sud odredio „pravom“ adresatu, Visokom savetu sudstva, u cilju celovitog izvršenja odluke, odnosno delotvornog otklanjanja svih posledica po objektivnu ustavnost, nastalih kako samim donošenjem tako i konkretnom primenom osporenog zakona. Time bi, po mom sudu, bila u potpunosti ostvarena misija Ustavnog suda u potpunom vraćanju na stanje ustavnosti, odnosno pravne državnosti, koje je bilo narušeno očiglednim zahvatom zakonodavca u ustavno načelo podele vlasti.

Sada usvojena odluka, koja na prvi pogled deluje kao kasatorna, zapravo ima čisto deklarativni karakter. Ona se može smatrati nekom vrstom lex imperfecta odluke, imajući u vidu da ne proizvodi nikakve pravne posledice, niti uspostavlja pređašnje stanje ustavnosti. Mada je, dakle, utvrđujuća, odluka Ustavnog suda IUz-156/14 sama po sebi nije adekvatno razrešila ustavni spor, niti je doista zaštitila jednu od vrednosnih supstanci Ustava – načelo podele vlasti. Pravna argumentacija koja je upotrebljena u njenom obrazlaganju, pre svega, uporno insistiranje na konstrukciji „iznuđene neustavnosti“ i isključivoj „krivici“ Visokog saveta sudstva, zapravo je doprinela da Ustavni sud odustane od radikalnijih mera koje su mu stajale na raspolaganju. Izabran je jednostavniji, lakši put, ali nije otklonjena sumnja da znatan broj sudija nije izabran na trajnu funkciju u skladu sa Ustavom, niti je zakonodavac sprečen da ponovo razrešava konkretne pravne situacije za čije rešavanje nije pozvan. Kako je predmet ustavnosudskog ispitivanja bio individualni zakon, čija je primena već bila iscrpljena, očigledno je da formalno kasatorna odluka nema nikakvo pravno dejstvo na pravne odnose i situacije nastale izvršenjem zakona, niti će pro futura sprečavati zakonodavnu vlast da deluje na isti nači.

Upadljivu slabost odluke IUz-156/2014 vidim u tome što se njeno obrazloženje više bavi pronalaženjem opravdanja za protivustavnu intervenciju zakonodavca, nego njenim razarajućim dejstvom po pravnu državnost i princip podele vlasti koji je njen sastavni deo. U tom smislu najpre se u obrazloženju daje ocena da je Visoki savet sudstva, zbog propuštanja da donese akt za vrednovanje rada sudija, „sam sebe lišio prava da samostalno odlučuje o izboru sudija“ i da je tako „primorao zakonodavca“ da pristupi donošenju osporenog zakona. Ovaj stav kasnije je više puta ponovljen, ali i dodatno razvijen, navođenjem još nekoliko konstatacija, koje su se uglavnom odnosile na motive, razloge i ciljeve delovanja zakonodavne vlasti u ovom slučaju. Tim stavovima se potvrđuje isključiva odgovornost pravosudne vlasti koja je propustila da pravovremeno vrši svoje ustavne dužnosti, što je bio glavni podsticaj za intervenciju zakonodavca. Tako se za Visoki savet sudstva navodi da je „sam prekršio jedno od osnovnih ustavnih načela na kojima počiva pravna država“, potom se postavlja pitanje „da li je zakonodavac u ovom slučaju samovoljno izvršio uzurpaciju nadležnosti drugog Ustavom utvrđenog organa ili je na ovaj korak bio prinuđen zbog prethodnog kršenja Ustava i zakona od strane tog organa“, da bi se u odgovoru na ovo pitanje došlo do zaključka „da bi bez intervencije zakonodavca došlo do kolapsa ovih sudova (prekršajnih – primedba D.S.) i da bi Republika Srbija ostala bez jedne grane sudske vlasti.“

Posebno je indikativna tvrdnja iz obrazloženja da „kršenje ustavnog načela podele vlasti ne znači da se na taj način automatski krši i nezavisnost sudske vlasti“. Preuzimanje kompetencije jednog ustavnog organa, koji je po Ustavu jedini pozvan da je vrši, pod izvesnim uslovima ili pri postojanju opravdanog motiva, ne bi značilo ugrožavanje njegove nezavisnosti. Proizlazi da je zakonodavac izvršio zahvat u kompetencije sudske vlasti zapravo u interesu očuvanja njene nezavisnosti i samostalnosti, kao svojevrsni nezvani vršilac tuđih poslova. Pošto je povreda principa podele vlasti „iznuđena“, može se dalje zaključivati da je zbog toga ona u isto vreme razumna, očekivana i objektivno opravdana, što znači da se bližim posmatranjem može pokazati da nje zapravo i nema, odnosno da je zakonodavac, postupajući u nekoj vrsti krajnje nužde, delovao tako što je od dva moguća načina izabrao postupanje koje je manje udaljenije od Ustava. Ključni argument za tvrdnju da je zakonodavac izvršio adekvatan izbor je činjenica da su u svemu poštovana ustavom garantovana prava sudija. Na ovaj način došlo se na kraju do konstrukcije „iznuđene neustavnosti“, odnosno njenog „ste penovanja“, kojom se opravdava „upad“ zakonodavca u domen pravosudne vlasti. Jednostavno, prema ovoj konstrukciji, zakonodavac je bio primoran da interveniše, ali je njegovo delanje daleko manje neustavno, nego propuštanje Visokog saveta sudstva da pravovremeno izvrši svoju ustavnu nadležnost.

Nezavisno od toga što je svako „stepenovanje“ protivustavnih ponašanja najčešće od malog značaja za ustavnosudsku interpretaciju, jer Ustavni sud utvrđuje objektivno značenje normi, odnosno objektivni odnos zakonske prema ustavnoj normi, ovim interpretacionim stilom, tj. uvlačenjem „dobrih namera“ zakonodavca u postupak i rezultat interpretacije, može se opravdati gotovo svako protivustavno ponašanje, čime se zapravo sužavaju akcione mogućnosti Ustavnog suda u otklanjanju štetnih posledica neustavnog delovanja. Potrebno je učiniti samo mali korak da bi se došlo do zaključka da Ustavni sud treba da odustane od sankcionisanja „lakših“, „slučajnih“, "iznuđenih“ ili „opravdanih“ slučajeva pro tivustavnog ponašanja zakonodavne ili izvršne vlasti. Ali, time se zapravo napušta put objektivne interpretacije, odustaje se od premise potpune lojalnosti Ustavnog suda jedino Ustavu, jer se u postupak interpretacije unose nesigurna, subjektivna, politička procenjivanja, ciljne predstave koje se ne nalaze u samoj normi, nego sa traže u motivima njenog donosioca.

Umesto konstrukcije „iznuđene“ neustavnosti, odnosno njenog „stepenovanja“, ustavna interpretacija u obrazlaganju negdašnjeg predloga odluke koja nije bi la po držana većinom glasova sudija, išla je jedino u pravcu utvrđivanja objektivne povrede Ustava. Ustavnopravna argumentacija u ondašnjem oobrazloženju predloga odluke zasnivala se, u glavnim crtama , na sledećim stavovima:

„Iz ustavne podele funkcionalnih ovlašćenja u postupku personalnog obnavljanja sudske vlasti proizlazi da se uloga Narodne skupštine okončava izborom lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju, kao i donošenjem zakona kojim će se utvrditi uslovi i urediti postupak izbora sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije. Zakonom se, međutim, ne može dovesti u pitanje, ukinuti, ograničiti ili uslovljavati ustavno ovlašćenje Visokog saveta sudstva da samostalno vrši izbor za trajno obavljanje sudijske funkcije, ustanovljavajući kriterijume za vrednovanje rada sudija i ocenjujući u svakom konkretnom slučaju ispunjenost opštih zakonskih pretpostavki za izbor sudija. Okolnosti slučaja u ovom ustavnom sporu pokazuju da tri ustavna organa, Narodna skupština i Vlada, odnosno resorno mi nistarstvo, kao politički državni organi, i Visoki savet sudstva, kao nezavisni i samostalni organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudske vlasti, odnosno sudova i sudija, nisu u svemu preduzeli potrebne radnje za izvršenje Ustava, odnosno izbora sudija, nego su postupali tako da su u rezultatu svo jih delovanja svi zajedno prekršili Ustav. Dok je Visoki savet sudstva neosnovano propustio da na osnovu postojećeg zakonodavstva donese odgovarajuće normativne (podzakonske) akte o vrednovanju rada sudija prvi put izabranih na sudijsku funkciju, čime bi stvorio neophodne normativne uslove za pravovremeno i potpuno izvršenje svoje glavne ustavne nadležnosti, tj. izbor sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije, dotle je Vlada predložila, a Narodna skupština usvojila zakon koji ne samo što ne izvršava Ustav, nego ide u pravcu koji ga dovodi u direktan sukob sa vodećim ustavnim načelima nezavisnosti i samostalnosti grane sudske vlasti, pravne države i podele vlasti, koja je njen sastavni deo, jer je materijalnim odredbama ovog zakona zakonodavna vlast suštinski preuzela ustavne zadatke nezavisnog organa pravosudne vlasti“.

III

Individualni ili formalni zakoni, kao što je to Zakon o dopuni Zakona o sudijama, podležu ustavnoj kontroli u istom obimu kao i „pravi“ zakoni koji sadrže opšta pravila. Njihovo odstupanje od opšteg režima, tj. primena samo na izuzetan slučaj nije razlog niti da se ti zakoni izuzmu iz postupka apstraktne normativne kontrole, niti da se podvrgnu manjim zahtevima u pogledu njihove saglasnosti sa Ustavom. Izvan svake sumnje je da se pri donošenju ovog zakona Narodna skupština rukovodila isključivo razlogom celishodnosti, nalazeći da se jedna konkretna sporna situacija može razrešiti odstupanjem od opšteg režima, koji je sama utvrdila, isključivo prema njegovim posebnim okolnostima. Za ocenu ustavnosti zakona, međutim, od odlučujućeg značaja nije subjektivna volja (namera) zakonodavca nego objektivna volja (značenje) Ustava, odnosno zakona. Neustavnost se ne može opravdati dobrim namerama. Pri postojanju sukoba između celishodnosti, koju procenjuje demokratski zakonodavac, i pravne državnosti, prednost se u datom slučaju mora priznati načelu pravne države, odnosno objektivnom značenju ustavne norme.

Po mom sudu, zakonodavna vlast je u ovom slučaju očigledno povredila ustavni princip podele vlasti i funkcionalnih ovlašćenja. Načelo podele vlasti mora biti održano pri svakom konkretnom izboru, tj. personalnom obnavljanju sudske vlasti, ne samo formalno, nego i suštinski. Dopunom Zakona o sudijama Narodna skupština je, u stvari, sama izvršila primenu tog zakona, izdajući naredbu u formi individualnog zakona pravosudnoj vlasti o tome kako i kada da reši jednu konkretnu pravnu situaciju u toku, koju bi Visoki savet sudstva trebalo samostalno da rešava, prema svagda važećim opštim pravilima. Prekršeno je odavno utvrđeno načelo, koje i Ustav bez rezerve prihvata, da zakonodavna vlast ne može da vrši sudske poslove, Ako bi zakonodavna vlast mogla sama da primenjuje zakone, onda bi bila ovlašćena, kao što je to ovde slučaj, da radi rešavanja kon kretnog spora, izmeni postojeće zakonodavstvo ili donese potpuno novi zakon.

Nesporno je da se i bez donošenja utvrđujuće odluke Ustavnog suda zakon praktično više ne može primenjivati. Njegova primena je iscrpljena. Zakon je individualni, dakle, formalni, njegovo vremensko dejstvo je okončano samim njegovim donošenjem, odnosno jednokratnom primenom. Posmatrano sa stanovišta zakonodavca, jedna sporna situacija je rešena automatskim, trenutnim prevođenjem individualno određenog broja lica iz jednog službenog statusa u drugi, bez sprovođenja posebnog postupka kojim bi se ovaj čin opravdao. Iz činjenice da je zakonom izvršena promena statusa tačno određenih lica, poimenično utvrđenih skupštinskim odlukama o prvom izboru na sudijsku funkciju, proizlazi da se ovde zapravo radi o tipično individualnom zakonu, bez obzira što ta lica u samom tekstu zakona nisu imenovana. Osporenom zakonu očigledno nedostaje opšte dejstvo, jer ne dodiruje niti će ubuduće dodirivati subjektivnu poziciju drugih lica koja će tek biti birana na trajno obavljanje sudijske funkcije. Njime je, dakle, razrešena in totum konkretna prav na situacija, ali ne na osnovu opšteg pravila, nego propisivanjem posebnog pravila koje važi samo za tačno određena lica. Kako je sporna pravna situacija razrešena u korist individualno određenih lica, logično je da ustavnosudsku konstataciju da zakon na osnovu koga je izvršena promena statusa nije u saglasnosti sa Ustavom, ne može da prati primena odredbi člana 61 Zakona o Ustavnom sudu. U njima se predviđa da je ograničeno kasatorno ili ex tunc dejstvo od luke Ustavnog suda moguće jedino na zahtev lica čija su subjektivna prava povređena primenom protivustavnog zakona. To znači da je praktično nemoguća izmena pojedinačnih akata, odnosno zbirnog akta Visokog saveta sudstva o izboru na osnovu ove odluke Ustavnog suda. Nije razumno očekivati od beneficijara da zahtevaju izmenu odluke o njihovom „izboru“ na stalnu sudijsku funkciju. Ova odluka Ustavnog suda se, dakle, zaustavlja na „običnoj“ konstataciji da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, i ništa više: Izbor koji je izvršen ne može se preispitivati.

Za Ustavni sud, međutim, objektivna povreda Ustava podrazumeva da i onda kada je u pitanju individualni zakon nije dovoljna prosta konstatacija nesaglasnosti sa Ustavom. Narušena pravna državnost se time neće uspostaviti. Pravna državnost ovde zahteva da izbor konkretnih lica za trajno obavljanje sudijske funkcije bez izuzetka bude izvršen od nadležnog ustavnog organa, odnosno Visokog saveta sudstva, što podrazumeva preduzimanje određenih mera i sprovođenje unapred poznate pravne procedure Jedino je ovaj organ pozvan da utvrdi kriterijume vrednovanja rada sudija, potom ispunjenost uslova za trajno obavljanje sudijske funkcije. Interes već izabranih lica da se njihov izbor ne preispita još jednom ne bi trebalo da bude nepremostiva prepreka koja bi onemogućila uspostavljanje stanja saglasnog Ustavu, odnosno personalnog obnavljanja sudske vlasti u skladu sa Ustavom.

Smatrao sam da je u ovom slučaju, zbog kršenja načela pravne državnosti i principa podele vlasti, ne samo moguća, nego da je i nužna primena posebnih mera u uspostavljanju stanja ustavnosti. Te mere su se mogle sprovesti na osnovu odgovarajućih odredbi Zakona o Ustavnom sudu. Ako se izmenama pojedinačnog akta ne mogu otkloniti posledice nastale usled primene opšteg akta, tj. osporenog zakona, niti bi Visoki savet sudstva mogao, bez dopunskih naređenja Ustavnog suda, sam da menja svoju odluku, koja je u vreme kada je doneta bila zakonita, onda je jedino moguća aktivna intervencija Ustavnog suda. Ona bi imala svoje opravdanje na osnovu izuzetnih odredbi Zakona o Ustavnom sudu kojima se predviđa da Ustavni sud može odrediti da se posledice utvrđene neustavnosti otklone „povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način“ (član 62 Zakona o Ustavnom sudu). Od ove tri mogućnosti koje stoje Ustavnom sudu na raspolaganju prirodi ustavnog spora ne bi odgovarao povraćaj u pre đašnje stanje, jer bi se ponovo javio isti problem, protek Ustavom utvrđenog mandata, tako da Visoki savet sudstva pri postojanju datih okolnosti opet ne bi bio u stanju da pravovremeno izvrši izbor, te bi zbog toga sudijska funkcija morala da prestane istekom izbornog perioda. Ni naknada štete ne bi bila adekvatan način uspostavljanja narušenje ustavnosti, jer licima koja su „prevedena“ u trajni sudijski status nije učinjena nikakva povreda aktuelnih subjektivnih prava niti im je naneta bilo kakva šteta. O naknadi štete bi se moglo govoriti samo u slučaju da je zbog propuštanja Visokog saveta sudsdtva došlo do prestanka mandata. Preostaje jedino da Ustavni sud odredi da se stanje ustavnosti uspostavi „na neki drugi način“ koji, s jedne strane, ne bi vodio povredi pravne mogućnosti da se bude izabran na trajni sudijski mandata, niti bi, s druge strane, narušio redovno funkcionisanje sudske vlasti. Praktično, time bi se na osnovu odluke Ustavnog suda sudijska funkcija nesmetano vršila, sve do donošenja pojedinačnih akata Visokog saveta sudstva o izboru na trajnu sudijsku funkciju u skladu sa Ustavom i zakonom. To znači da bi Ustavni sud u svom aktivizmu morao da ide mnogo dalje od uloge „negativnog zakonodavca“.

Ovaj „drugi način“ bi značio da Ustavni sud odredi način izvršenja svoje odluke, što podrazumeva da se to učini u samoj njenoj izreci. U njoj bi se jasno utvrdilo koje radnje Visoki savet sudstva treba da preduzme („nalaže se Visokom savetu sudstva da preduzme neophodne mere i aktivnosti....“) i da se odredi rok u kome to ima da se učini. U obzir dolaze jedino radnje i ovlašćenja kojima Visoki savet sudstva inače raspolaže, a koje je propustio pravovremeno da iskoristi. To bi bilo najpre donošenje normativnog akta o kriterijumima i postupku vrednovanja rada sudija, čime se svakako ne bi ustanovljavala nikakva nova nadležnost Visokog saveta sudstva, potom sprovođenje postupka ocenjivanja rada sudija u razumnom vremenskom periodu, te na kraju sam izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju. Određivanje da se na ovaj način izvrši odluka Ustavnog suda nema, dakle, dejstvo utvrđivanja neke nove nadležnosti Visokog saveta sudstva (i stručnih saveta u sudovima) kojom bi Ustavni sud prekoračio granice svojih ustavnih ovlašćenja, nego je obavezujuće „podsećanje“ Visokog saveta sudstva na ustavne obaveze koje ovaj ustavni organ ima i koje mora da ispuni. U suprotnom, Ustavni sud bi neosnovano tolerisao stanje neustavnosti koje je takve prirode da se može smatrati svojevrsnom uzurpacijom vlasti, s jedne strane, odnosno samovoljnim nevršenjem ustavnih zadataka, s druge strane. Imajući u vidu složenost ovih radnji, pre svega, postupak ocenjivanja rada sudija u relativno dužem vremenskom periodu. ovaj rok bi iznosio najmanje godinu dana od objavljivanja odluke Ustavnog suda. Moguće je uz to i odlaganje objavljivanja odluke.

Prema tome, stanje ustavnosti narušeno donošenjem Zakona o dopuni Zakona o sudijama moglo je da bude uspostavljeno tako što bi Visoki savet sudstva u primerenom roku izvršio svoju ustavnu obavezu, na način kojim bi se u svemu poštovale garancije pravičnog suđenja. Pri tome, posebno bi se vodilo računa o činjenici da na strani „neocenjenih“ sudija ne stoji nikakva krivica. (nulla poena sine culpa). Obaveza da se izvrše prethodne radnje neophodne za ocenjivanje rada sudija, potom sprovedu individualizovani postupci izbora, ne bi smela da dovede do stanja koje bi bilo još udaljenije od Ustava, pogotovo ako se ima u vidu odgovornost za izbor sudija i odsustvo bilo kakve krivice na strani sudija. To znači da bi za ove sudije morala da važi čvrsta pretpostavka izbornosti, najmanje u obimu i značenju koje je Ustavni sud svojevrmeno priznao sudijama koje su bile podvrgnute opštem izboru.

Izloženi pravni put za izvršenje vlastite odluke većinski sastav Ustavnog suda, međutim, nije prihvatio, opredeljujući se za odluku koja niti ima kasatorno dejstvo niti zahteva posebno izvršenje. Ustavni sud je samo utvrdio da zakon, koji se ionako više ne može primenjivati, nije u skladu sa Ustavom, što se u slučaju individualnog zakona principijelno ne može smatrati dovoljnim rezultatom „pozitivne“ normativne kontrole.

U svojoj stalnoj praksi Ustavni sud je striktno sledio doktrinu „sudske uzdržljivosti“, izbegavajući donošenje „aktivnih“ odluka kojima bi se u svemu povratilo stanje ustavnosti. Time su se svakako izbegavali mogući prigovori da Ustavni sud prelazi granice svojih ustavnih ovlašćenja, da ispituje, procenjuje i deluje kao politički organ, ali su, s druge strane, zbog ovakvog rigidnog pristupa, njegove kasatorne odluke često ostajale bez ikakvog pravnog efekta. Ne mali broj odluka Suda, ponekad u izuzetno značajnim ustavnim sporovima, zaustavljao se na pukoj konstataciji neustavnosti, kao u ovom slučaju. Problem je, međutim, u tome što se nekada rizik „sudskog aktivizma“ mora prihvatiti, ukoliko se ne želi donošenje takvih odluka koje će jedino uredno notirati pro tivustavnost zakona, što će više voditi kompro mitovanju ustavnosudske funkcije, nego njenoj afirmaciji. Upravo je to slučaj sa ovom odlukom. Između „sudske uzdržljivosti“ i „sudskog aktivizma“, Ustavni sud nije izvršio pravi izbor.

sudija Ustavnog suda

prof. dr Dragan M. Stojanović, s.r.

Izdvojeno mišljenje u predmetu IUz-156/2014

U predmetu IUz-156/2014 Ustavni sud je doneo Odluku kojom je utvrdio da Zakon o dopuni Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 121/12) nije u saglasnosti sa Ustavom. Sa dispozitivom Odluke sam se saglasila, jer delim stanovište većine u Sudu da je Zakon o dopuni Zakona o sudijama (u daljem tekstu: osporeni Zakon) svojom sadržinom narušio ustavna načela vladavine prava i podele vlasti, kao i princip nezavisnosti sudske vlasti. Međutim, obrazloženje Odluke nisam mogla podržati, jer su utvrđene povrede Ustava po svojoj prirodi takve da su tražile sadržajniju ustavnopravnu analizu i decidnije stavove Ustavnog suda o spornim pravnim pitanjima. Ponoviću i ovom prilikom da pravni stavovi i ustavno pravna argumentacija izražena u obrazloženjima ustavnosudskih odluka, jesu najbolji pokazatelji kvaliteta ustavnosudskog nadzora.

Obrazloženje Odluke u predmetu IUz-156/2014 nisam podržala iz sledećih razloga: Prvo, ova odluka ima svoju specifičnu pravnu dimenziju, zbog prirode i karaktera osporenog Zakona, ali i važnu društvenu i političku suštinu i značaj za utemeljenje Republike Srbije kao pravne i demokratske države , što se iz obrazloženja Odluke ne vidi; Drugo, izostao je nedvosmisleno i jasno opredeljen stav Suda o tome da li je u nastaloj situaciji Visoki savet sudstva (u daljem tekstu: VSS) mogao , i bez donošenja osporenog Zakona, izvrši ti izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju ili nije. Iz obrazloženja Predloga zakona , kao i preovlađujućih konstatacija i stavova Suda izraženih u obrazloženju Odluke, sledi da VSS to nije mogao da učini, te da je bilo neophodno „stvoriti pravni osnov“, odnosno „doneti poseban zakon“ kako bi se mogao sprovesti izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju. Međutim , iz pojedinih stavova izraženih u istom obrazloženju Odluke dalo bi se zaključiti i da je VSS, i bez donošenja osporenog Zakona, mogao sam rešiti nastalu spornu situaciju primenom opštih ( ustavnih i zakonskih) pravila, uz oslanjanje na stavove doktrine i pravna stanovišta Ustavnog suda (izneta u Odluci Suda IUz-1634/2010); Treće, Sud je prilikom razmatranja i analiziranja razloga za donošenje osporenog Zakona, zanemario važnu činjenicu - da se osporeni Zakon odnosi ne samo na izbor sudija kojima je mandat isticao krajem 2012 . godine (nekoliko dana pre donošenja Zakon a), već i na izbor sudija kojima je mandat isticao tek krajem jula ili tokom avgusta i septembra 2013. godine, što znači da je bilo dovoljno vremena da se stvore pretpostavke da se izbor ovih sudija izvrši shodno opštim pravilima utvrđenim Zakonom o sudijama ; Četvrto, odredbe Ustava o mestu , ulozi, pluralističkom sastavu i načinu izbora VSS-a, kao i ustavne odredbe koje se tiču odnosa VSS kao „nezavisnog i samostalnog organa“ (čija je ekskluzivna funkcija „obezbeđenje i garantovanje nezavisnosti i samostalnosti sudova i sudija“) i drugih organa vlasti (a ne samo zakonodavne), trebalo je celovitije i potpunije analizirati i na osnovu toga dati razvijeniju interpretaciju ustavnog položaja, uloge i odgovornosti VSS i drugih organa u sistemu organizacije i funkcionisanja sudske vlasti u R epublici Srbiji (u daljem tekstu: RS); Peto, Sud je utvrdio da se radi o teškom ogrešenju VSS o Ustav i zakon, usled “samovoljnog nevršenja njegovih ustavnih obaveza“, što je prima facie tačno, ali bliža (i potpunija) ustavnopravna analiza okolnosti koje su dovele do navedenog stanja bi pokazala da su tom stanju doprineli i drugi organi vlasti u čijoj je nadležnosti izvršavanje zakona i praćenje stanja u oblasti pravosuđa, koji takođe nisu preduzimali nikakve mere iz svoje nadležnosti, kako bi uticali na ostvarivanje ustavnih i zakonom utvrđenih zadataka VSS; Šesto, Sud je osnovano konstatovao da je vrednovanje rada sudija conditio sine qua non donošenja odluke o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju i obezbeđenja nezavisnosti sudija i sudova, ali je izostala ocena Suda o tome da li je osporeni Zakon svojim rešenjima, tj. isključenjem Zakonom o sudijama utvrđenih uslova za izbor sudija obesmislio Ustavom ustanovljeni dvostruki način izbora i njime opredeljenog položaja sudija, te onemogućio stvaranje pretpostavki za funkcionisanje sudske vlasti kao „samostalne i nezavisne “; Sedmo, radi se o skoro jednoj trećin i od ukupnog broja sudija na stalno j sudijsk oj funkcij i, koji su na temelju osporenog Zakona samo prevedeni iz jednog sudijskog statusa u drugi, tj. iz statusa privremenog u status stalnog sudije. Uz to, radi se o sudijama čiji je prvi izbor višestruko osporavan (pa i pred Ustavnim sudom) , kako sa stanovišta povrede postupka izbora, tako i ispunjenosti uslova za izbor. Sve navedeno, ima posebnu težinu, u prisustvu rasprostranjene ocene da ustavne i zakonodavne promene , kao i sprovođene reforme našeg pravosuđa ni izdaleka nisu dale očekivane rezultate, te da je pravosuđe i dalje jedna od „bolnih tačaka“ srpskog društva.

U postupku ocene ustavnosti osporenog Zakona nije izvršena celovita ustavnopravna analiza njegovih svojstava (karakteristika), niti je bliže opredeljena njegova pravna priroda i karakter u formalnopravnom i materijalnopravnom smislu. Takav pristup Suda tražili su, pre svega: postupak donošenja osporenog Zakona; označeni ustavni osnov za njegovo donošenje; navedeni razlozi (i ciljevi) donošenja Zakona; predmet uređivanja i sadržina njegovih rešenja; njegovo stupanje na snagu; način izvršenja i primene; vremensko važenje, pa i kvalitet njegovih normi. Umesto toga, Sud je u obrazloženju Odluke naveo razloge za donošenje Zakona (prevashodno formalnopravne), parafrazirao njegova rešenja, koja predstavljaju izuzetak od pravila propisanih Zakonom o sudijama, uz ocenu da se radi „o jednom prelaznom rešenju “. Opredeljujući osporeni Zakon na ovaj način, Sud se poveo za nomotehnikom, tj. zakonom o značenim mestom novododate odredbe člana 100a u Odeljku „VIII Prelazne i završne odredbe“ Zakona o sudijama. Međutim, pitanje je da li i formalnopravno osporeni Zakon uopšte može biti „prelazna odredba“ Zakona o sudijama - zakona koji je donet 2008. godine, koji je od tada na snazi i primenjuje se u celini(a time i odredbe njegovog člana 52, koje su u sadržinskoj i logičkoj povezanosti upravo sa odredbama Zakona po kojima je izvršen prvi izbor sudija na trogodišnji mandat). Ništa manje nije sporno ni pitanje, da li osporeni Zakon može biti prelazna odredba, odnosno „prelazno rešenje“ kako kaže Sud, u materijalnopravnom smislu, pored ostalog, i iz razloga što s u njegove odredbe o izbor u sudija na stalnu sudijsku funkciju sa istim dejstvom i posledicama koje imaju i odgovarajuće opšteobavezujuće odredbe Zakona o sudijama čija je primena o sporenim Zakonom isključena.

U savremenoj ustavnosudskoj praksi, kao i praksi Evropskog suda za ljudska prava, „d a bi se jedan zakon smatrao zakonom, ne samo u formalnom, nego i u sadržinskom smislu, on mora biti u funkciji obezbeđenja vladavine prava, pravne sigurnosti i jednakosti svih pred ustavom i zakonom.“ Da li osporeni Zakon, poseduje navedena svojstva i da li ispunjava pomenutu funkciju? I najopštiji osvrt na razloge donošenja i ciljeve osporenog Zakona, postupak donošenja, sadržinu, a posebno uvođenje i bivstvovanje ovog zakona u pravnom poretku, najpre potvrđuje da se radi o interventnom zakonu, kako to na određen način opredeljuje i Sud: navodeći više puta da je „zakonodavac intervenisao“, odnosno da je „zakonodavac reagovao“. Nadalje, uvid u tekst osporenog Zakona govori da se radi o individualnom - formalnom zakonu (lex individualis) koji u suštini nema dejstvo erga omnes, niti u supstancijalnom smislu sadrži opšta pravna pravila koja se odnose na neodređen broj lica koja će biti birana na stalnu sudijsku funkciju. Naprotiv, aktom obučenim u formu zakona se rešava „jedna konkretna sporna pravna situacij a“ - tako što je zakonodavac, na nekoliko dana izuzeo (isključio) od primene Zakonom o sudijama ustanovljeni opšti režim izbora sudija na trajnu sudijsku dužnost , istovremeno nalažući VSS da tačno određena lica i do određenog datuma „ima izabrati“ za sudije na stalnu sudijsk u funkciju. Kratko rečeno, osporeni Zakon je, posebno donet zakon, specijalno za jednu konkretn u s ituaciju i odnosi o se na unapred Zakonom određena lica – sudije poimenično navedene u odlukama Narodne skupštine o njihovom prvom izboru na trogodišnji mandat. U suštini osporeni Z akon ima i svojstva specijaln og zakon a (lex specialis), u odnosu na rešenja Zakona o sudijama (2008), kojima su utvrđeni uslovi za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju. Tako je, za razliku od Zakona o sudijama, ovaj zakon omogućio izbor svih pomenutih sudija na stalnu sudijsku dužnost, bez utvrđivanja ispunjenosti uslova za taj izbor, a time i bez ocene da li su te sudije faktički osposobljene da vode pravične, delotvorne i efikasne sudske postupke. Nadalje, osporeni Zakon je i akt temporalnog karaktera (lex temporalis) sa tačno određenim rokom primene i izvršenja. I na kraju, kada je u pitanju kvalitet normi ovog zakona, podsećam na stav Suda koji je, povodom ocene ustavnosti pojedinih zakona iznet u više odluka (IUz-27/2009, IUz-107/2011, IUz-299/2011, IUz-920/2012 i dr.), prema kome zakonske norme moraju imati svojstva opštosti i predvidivosti, odnosno izvesnosti, kao i druga svojstva koja zahtevaju standardi izgrađen i u praksi Evropskog suda za ljudska prava definisani u ''autonomnom pojmu zakona''. Tim aspektom osporenog Zakona Sud se u ovom postupku nije bavio, mada je i za to bilo razloga.

Kontrola ustavnosti jednog zakona, koji je donet kao interventni, odnosno posebni, specijalni zakon ( lex specialis), zakon temporalnog karaktera ( lex temporalis), i istovremeno individualni (formalni) zakon (lex individualis) pružala je mogućnost Sudu da jasnije opredeli svoj a stanovišt a o kontroli ustavnosti ove vrste zakona. Naime, specifična priroda ovih zakona zahteva da se o tome vodi računa u postupku kontrole njihove ustavnosti, kako bi se obezbedila svrha i delotvornost te kontrole. Potreba za određenjem Ustavnog suda o navedenom proizlazi i iz činjenice da se n aša ustavna praksa od samog uvođenja kontrole ustavnosti zakona do danas koleba o smislu i dometima naknadne kontrole ustavnosti ovakvih zakona (kao i drugih formalno opštih akata) i dejstvu odluka donetih u ovim predmetima, a posebno kada se radi o aktima temporalnog karaktera, ili kako to u obrazloženju Odluke stoji „prelaznim rešenjima“. Za bliže opredeljivanje stavova u ovoj ustavnopravnoj stvari, Sud je imao oslonac i u svojoj dosada šnjoj praksi, jer je ovaj sud podvrgavao ustavnoj kontroli sve akte „obučene“ u zakonsku formu, odnosno formu drugih Ustavom i zakonom imenovanih opštih pravnih akata (uredbe, odluke, pravilnike, statute i sl.) , s tim što je Sud to, po pravilu, činio na isti način i u istoj meri, kao i kad se radi o bilo kojem drugom, „pravom“ zakonu, odnosno propisu koji sadrži opšt eobavezna pravila, te propisu čije važenje i primena nije unapred izričito ograničena.

Drugim rečima, u konkretnom slučaju rešavanje spor a o ustavnosti jednog zakona kakav je osporeni Zakon (a posebno kada se imaju u vidu okolnosti koje su prethodile usvajanju, a potom i primeni Zakona ) i donošenj e odluke Suda o njegovoj ustavnosti, tražilo je i dodatno postupanje Suda, koje nije svojstveno za većin u tipičnih ustavnosudskih sporova u postupku apstraktne, normativne kontrole ustavnosti zakona . Naime, kontrola ustavnosti osporenog Zakona, s obzirom na njegovu prirodu i karakteristike, otvorila je nekoliko pitanja, ne samo za Ustavni sud, već i šire, kao što su: kako dati objektivni i puni smisao normativnoj kontroli zakona sa navedenim svojstvima , odnosno kako tu kontrolu učiniti delotvornijom, sa stanovišta vremena vršenja kontrole, bližeg opredeljenja dejstva utvrđujućih odluka (tzv. „odluka konstatacija“) u ovim predmetima; da li pristupati „uređenju načina izvršavanja ustavnosudskih odluka“ o neustavnosti takvih zakona, i kako (s obzirom na važeća ustavnopravna rešenja, kojim a je na opšti način utvrđeno pravno dejstvo i izvršenje odluka Ustavnog suda nezavisno od pravne prirode zakona ili drugog opšteg akta koji je bio predmet kontrole), te koji su to adekvatni načini otklanjanja posledica koje su nastale usled donošenja i primene ovakvih zakona. Primera radi, mogli bi se zapitati: da li bi sporove o ustavnosti ovih zakona, po pravilu, trebalo rešavati u postupku prethodne kontrole; da li bi trebalo ustanoviti obavezu hitnog (prioritetnog) postupanja Ustavnog suda u ovim sporovima, uključiv i izjašnjenje Suda o opravdanosti preduzimanja privremenih mera odmah nakon njihovog stupanja na snagu, tj. pre početka primene ovakvih zakona ; da li bi trebalo sagledati mogućnost da se ovi zakoni ex officio podvrgavaju kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda; da li bi Sud uvek kad donese utvrđujuću odluku u ovakvim predmetima, trebao da „uredi i način izvršavanja te odluk e“, s pozivom na član 171. stav 2. Ustava itd. Nalazi i pravna stanovišta Ustavnog suda po navedenim pitanjima vodili bi ustanovljenju konzistentnije ustavnosudske prakse, primerenije prirodi (karakteru) ovakvih zakona, ali i celovitijem sagledavanju i oceni adekvatnosti važećih ustavnih i zakonskih rešenja o postupku kontrole ovih zakona, te pravnom dejstvu i izvršavanju ustavnosudskih odluka.

III

Ustavni sud se u ovom predmetu nije bavio ni pitanjem postojanja ustavnog osnova za donošenje osporenog Zakona, iako ocena ustavnosti jednog zakona najpre podrazumeva traženje odgovora na to pitanje. Mišljenja sam da ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona nije sadržan u članu 99. stav 1. tačka 7) Ustava, kako to stoji u obrazloženju Predloga zakona, jer navedena odredba Ustava, sama po sebi, ne može biti dovoljan ustavni osnov za donošenje bilo kog zakona . Opšte je poznato da se ustavni osnov za donošenje zakona u našem savremenom ustavnom pravu (nakon donošenja Ustava 2006), prevashodno traži u odredbama člana 97. Ustava, a samo izuzetno u nekoj drugoj odredbi Ustava iz koj e sledi ovlašćenje (nalog) zakonodavcu da određeno pitanje uredi zakonom . Uvid u našu zakonodavnu praksu pokazuje da su zakoni o sudijama i sudovima , odnosno njihove izmene i dopune, donošeni s pozivom na odgovarajuće odredbe čl. 97, 143, 147, 148. Ustava. I z navedenih ustavnih odredaba nesporno sledi da Narodna skupština, kao najviše prestavničko telo u R S, ima veoma široke ustavne prerogative i u domenu uređivanja uslova, postupka i načina izbora sudija, tim pre što je Ustav na najopštiji način uredio samo neka pitanja izbora sudija i što je ustavotvorac izričito utvrdio da VSS izbor sudija vrši „u skladu sa zakonom“ (član 147). U konkretnom slučaju to znači da zakonodavac ima ustavno ovlašćenje da propiše opšta pravila o uslovima, načinu i postupku izbora sudija, kao i da predvidi određene izuzetke od tih pravila. Međutim, to mu ne daje mogućnost da se u uređivanju ovih pitanja kre će mimo ustavnih principa i rešenja , niti da zalazi u Ustavom opredeljeni domen izvršne i sudske vlasti. Otuda je i jasan odgovor Ustavnog suda na pitanje da li je zakonodavac bio ovlašćen da to čini na način predviđen osporenim Zakonom, odnosno da li je Zakon u sadržinskom smislu saglasan Ustavu. Sud je ocenio da zakonodavac nije ovlašćen da zakonom naloži VSS da na stalnu sudijsku dužnost izabere tačno određene sudije. Međutim, tome se, kao prethodno, mora dodati i pitanje da li zakonodavac uopšte ima ustavno ovlašćenje da zakonom rešava jednu konkretnu, tekuću spornu pravnu situaciju nastalu u polju delanja VSS, umesto VSS kao Ustavom utvrđenog nadležnog organa. O ovom pitanju Ustavni sud se izričito nije izjašnjavao, ali se posredno da zaključiti da je Sud u osnovi pošao od stanovišta Vlade i Narodne skupštine prema kome „nastalu konkretnu sporn u pravn u situacij u“, ne može rešiti samo VSS i sudska vlas t, već da je neophodno „doneti poseban zakon kojim će se konvalidirati nastala situacija“ i stvoriti „pravni osnov kako bi se izbor ovih sudija na stalnu sudijsku funkciju mogao sprovesti“, te da bez donošenja zakona „niko od sudija koji su izabrani na trogodišnji mandat ne bi mogao biti izabran na stalnu funkciju.“ Naime, u obrazloženja Odluke dakle provejava stanovište da Narodna skupština može rešavati konkretnu spornu situaciju zakonom, ali je samo sporan način kako je ona to uredila – jer je kako to stoji u obrazloženju Odluke „imperativnom normom“ dala nalog VSS-da izabere „sve sudije na stalnu sudijsku funkciju bez obzira, da li ispunjavaju Zakonom o sudijama propisane uslove“. Međutim, po mom mišljenju, ovo stanovište je višestruko upitno, a pre svega zbog toga što iz Ustava jasno sledi da Skupština donosi zakone radi uređivanja društvenih odnosa (naravno na način i sa sadržinom koju zahteva pomenuti „autonomni pojam zakona“ izgrađen i prihvaćen u praksi Evropskog suda za ljudska prava i u savremenoj ustavnosudskoj praksi) u oblastima navedenim u Ustavu, a ne da Narodna skupština poseže za posebnim, specijalnim zakonima radi „rešavanja konkretne sporne pravne situacije“ nastale u Ustavom opredeljenom delokrugu rada drugih organa vlasti.

Naravno, da ustavna realnost poznaje i situacije da parlament ili drugi organ državne vlasti moraju da delaju i da odstupe od ustavom uspostavljenih odnosa (pa i nadležnosti) u stanjima tzv. nužde ili iz posebnih (državnih) razloga . No, i za takvo odstupanje mora postojati osnov u ustavu. Naime, u sistemima utemelj enim na principu vladavine prava i podele vlasti, zakonodavni organ vlasti ne može bez izričitog ustavnog ovlašćenja da preuzima (vrši) poslove drugih organa vlasti i da po pitanjima iz njihove nadležnosti interveniše zakonom. U suprotnom , ukoliko bi zakonodavna vlast mogla i sama izvršavati i primenjivati zakone na konkretne situacije, tada bi ona mogla da, radi izvršenja zakona ili rešavanja određenog konkretnog spora (odnosno „pojedinačne situacije“ kakva je bila i situacija koja je prethodila donošenju osporenog Zakona), uvek kad odluči parlamentarna većina, izmeni postojeće zakonodavstvo, ili da donese „poseban“, „specijalni“ zakon, koji bi u suštini zamenio odluku (akt ili radnju) nadležnog organa u rešavanju konkretnog spora, odnosno sporne situacije. I iz našeg Ustava sledi da je moguće odstupanje od principa podele vlasti, odnosno propisane nadležnosti, ali samo za vreme vanrednog i ratnog stanja. Izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju izvorna je prorogativa VSS kao nezavisnog i samostalnog državnog organa (prema izričitom utvrđenju člana 147. stav 3. Ustava), koju VSS vrši u skladu sa zakonom. Njenu delegaciju, odnosno preuzimanje Ustav ne dopušta ni u vreme vanrednog i ratnog stanja.

Nadalje, zakonodavac u ovom slučaju nije samo isključio primenu odredaba člana 52. Zakona o sudijama, niti je kako neki kažu „podsetio“ ili „ohrabrio“ Savet da izvrši izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju i bez izvršenog vrednovanja njihovih rezultata rada i ocene njihove osposobljenosti, već se radi o tome, da je zakonodavac „imperativnom normom“ naložio VSS da izabere sve pomenute sudije bez obzira da li ispunjavaju zakonom propisane uslove za taj izbor. Naravno, formalnopravno gledano nalog koji je zakonodavac dao VSS se kretao u okviru ustavnih ovlašćenja VSS, ali uz tako opredeljen zakonski nalog izbor sudija od strane VSS je, u suštinskom smislu, isključen, jer je VSS Zakonom obavezan da sve pomenute sudije „izabere na stalnu sudijsku dužnost “, bez izuzetka. Dakle, bez obzira na to što dve zbirne odluke VSS nose naziv „Odluka o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju“ ( „Službeni glasnik RS“, broj 124/12), izbora zapravo nije ni bilo - bilo je samo prostog izvršavanja konkretno date naredbe zakonodavca, u toku jednog dana, a koje se ogledalo u činu administrativnog prevođenja svih pomenutih sudija – njih 859 (bez izuzetka - kako je i naložio zakonodavac) od strane VSS, iz jednog sudijskog statusa u drugi, bez ikakve ocene da li te sudije ispunjavaju druge uslove propisane Zakonom o sudijama (npr. poput dostojnosti).

Na taj način osporenim Zakonom, sigurno nije ojačana nezavisnost i samostalnost sudija i sudova, bez obzira na činjenicu da su njegovim donošenjem svi bili zadovoljni, a ne samo sudije kojima je trogodišnji mandat isticao. Šta ovakav izbor znači sa stanovišta ocene uloge i položaja VSS u obezbeđivanj u personalnog sastava sudova, kao važnog jemstva nezavisnog i nepristrasnog suđenja, i obezbeđenja tako potrebne kompetencije u obavljanju sudijske funkcije , ne treba posebno obrazlagati. Umesto toga, podsetiću na više puta izražen stav Ustavnog suda (počev od Odluke IUz-43/2009, donete u postupku ocene ustavnosti Zakona o sudijama), da iz Ustava jasno sledi da „se stalna sudijska funkcija može steći i obavljati isključivo izborom od strane VSS“, kao „samostalnog i nezavisnog državnog organa, stručnog i kompetentnog tela“. Suvišno je i upitati, da li je VSS ovakvim delovanjem potvrdio svoju ustavnu ulogu i položaj? Ovakvi zakoni, na temelju kojih se vrši izbor velikog broja sudija na trajnu sudijsku funkciju (uz odstupanje od opštih rešenja o uslovima za izbor utvrđenih u Zakonu o sudijama), ne umanjuj u samo autoritet sudijske profesije, već istovremeno slabe i institucionalnu snagu i ugled sudova uopšte, a iznad svega umanjuju autoritet Ustava i prava uopšte. Treba li onda pitati kak vo poverenje građani mogu imati u sudije izabrane na temelju zakona za koji je Ustavni sud utvrdio da je neustavan, kakav autoritet ima zakon čiju važnost zakonodavac izuzima (stavljajući ga u stranu) na nekoliko dana, ili Ustav i zakon koji se ne poštuju od strane onih državnih organa kojima je ustavotvorac namenio ulogu jemaca i čuvara temeljnih ustavnih principa i vrednosti - kakva je nezavisnost sudske vlasti. Pružanje odgovora na ova pitanja zahteva posebno razmatranje koje prevazilazi okvire izdvojenog mišljenja.

U obrazloženju Odluke nedostaje dublja ustavnopravna analiza, a potom i razvijenija interpretacija odredaba Ustava o vladavini prava i principima na kojima se ona temelji (kao što su princip podele vlasti, nezavisnosti sudske vlasti, podređenosti vlasti Ustavu i zakonu i sl.), a potom o centralnoj ulozi VSS, kao nezavisnog i samostalnog državnog organa, u obezbeđivanju nezavisnosti i samostalnosti sudova i sudija, a u okviru toga i u odabiru (obnavljanju) personalnog sastava sudova. Takvu interpretaciju zahtevaju i odredbe Ustava o odnosima VSS i drugih državnih organa (posebno u postupku izbora sudija). Te odredbe Ustava su u najvećem navedene u tekstu dela II obrazloženja Odluke, kao relavantne odredbe za ocenu ustavnosti osporenog Zakona, ali njihova šira i dublja ustavnopravna analiza i interpretacija je izostala.

Nema ni bližeg određenja Suda o dometu uticaja zakonodavne i izvršne vlasti – kao političke vlasti na ostvarivanje Ustavom utvrđenog položaja i uloge VSS, kao nezavisnog i samostalnog državnog organa, s obzirom na njegov polivalentni sastav i način izbora njegovih članova, sa jedne strane, a sa druge, kakav je uticaj drugih grana vlasti preko članstva u VSS na vršenje sudske funkcije uopšte. Na pojedina ustavna rešenja koja se tiču sastava i načina izbora VSS, kao i uloge zakonodavne vlasti u izboru sudija u našoj pravnoj struci ozbiljno i argumentovano se skreće pažnja još od donošenja Ustava, kao na rešenja koje omogućavaju višestruki uticaj (pa i svojevrsnu kontrolu) političke vlasti na funkcionisanje VSS, ali i na vršenje sudske vlasti uopšte. U tom pravcu pažnju Ustavnog suda zavređivali su i komentari sadržani u Mišljenju Venecijanske komisije izneti na pojedina rešenja sadržana u odredbama čl. 142. do 155. Ustava.

Pored navedenog, u nekim delovima obrazloženje Odluke je moralo biti preciznije: tako se jednom za VSS kaže da je „samostalni i nezavisni organ“ (što on jeste po Ustavu), ali se potom kaže da se on „može smatrati organom sudske vlasti“, ili se izričito tvrdi da je „jedan organ sudske vlasti“, odnosno „deo sudske vlasti“ ili „sudska vlast“ i sl.; govori se i o neizvršenim obavezama „sudskih saveta“, odnosno „saveta obrazovanih unutar sudova“ i sl. Pojedini stavovi i konstatacije mogu izazivati dodatnu raspravu o poimanju pojedinih ustavnih načela, ali i međusobnih odnosa VSS i drugih državnih organa (npr. stav da u konkretnom slučaju „ kršenje ustavnog načela podele vlasti ne znači da se na taj način automatski krši i nezavisn ost sudske vlasti, imajući u vidu da je VSS određen kao organ koji je samostalan i nezavisan i čiji je osnovni zadatak da obezbedi i garant uje nezavisnost sudske vlasti “; ili pak stav Suda po kome su „...u konkretnom slučaju VSS i sudska vlast suštinski sami sebe lišili te nezavisne funkcije , zbog čega je i reagovao zakonodavni organ, odnosno u konkretnom slučaju nije zakonodavna vlast ugrozila sudsku vlast, već je sudska vlast ugrozila samu sebe i zato je osporeni Zakon i donet kao posledica upravo otklanjanja takvog ugrožavanja koje, samo po sebi, predstavlja mešanje u drugu granu vlasti ali koje, nije onemogućilo sudsku vlast da bude nezavisna i nezavisno izabere sudije, jer da je htela sudska vlast da izabere sudije, ona bi to i učinila pre donošenja osporenog Zakona, što je u konkretnom slučaju izostalo“.

Ustavnopravna analiza okolnosti u kojima je donet osporeni Zakon, utvrđenje (konstatovanje) od strane Ustavnog suda krivice VSS, za situaciju nastalu usled „samovoljnog neizvršenja svojih ustavnih zadataka“ i za „primoravanje zakonodavca...da stane na njegovo mesto“, te vidna lakoća sa kojom je VSS prihvatio ulogu prostog izvršioca naloga zakonodavca (i kojeg je vrlo efikasno sproveo, u jednom danu i bez reči obrazloženja), jasno pokazuje koliko je uloga i položaj VSS u našoj ustavnoj stvarnosti, podaleko od onog što je u Ustavu zapisano. Očigledno je da VSS, čije je uvođenje trebalo da obezebedi izuzetno važno institucionalno jemstvo nezavisnosti i samostalnosti sudske vlasti u proteklom periodu, nije izvršio svoje Ustavom i zakonom utvrđene obaveze (iz obrazloženja Odluke bi mogao slediti i zaključak „da nije ni hteo“), tj. da obezbedi uslove i pretpostavke za regularni izbor sudija na stalnu sudijsku dužnost i u više sudove, a potom ni hrabrosti da sam reši stanje koje je izazvao kršeći Ustav i zakon .

U obrazloženju Odluke nema ujednačene ocene , ni utvrđenja Suda o težini ogrešenja VSS o Ustav i zakon , a moralo je biti zbog posledica koje su nastale kao rezultat arbitrernog i samovoljnog postupanja ovog organa. Tako se npr. konstatuje njegova „krivica“ ili „neustavno“, odnosno „protivustavno postupanje“, ali se isto tako blago govori o „propustu VSS da donese normativne akte“, o „neizvršenju obaveza“ i „poslova iz svoje nadležnosti“, ili o „nepostupanju u skladu sa obavezom propisanom zakonom“ , odnosno da Savet „ nije uredio kriterijume, merila i postupak za ocenu rada sudija“ , da „nije izvršio svoj posao u ostavljenom roku“ i dr.

Takođe, u obrazloženju Odluke nema konstatacije Suda o ogrešenju i drugih državnih organa o Ustav i zakon , zbog nepostojanja pretpostavki za regularan izbor sudija na stalnu sudijsku dužnost, odnosno u više sudove i odgovornosti tih organa za nevršenje svojih ustavnih zadataka. Osnovano u tekstu obrazloženja Odluke stoj e ocen e da je za nastalu situaciju koja je prethodila donošenju zakona „krivica V SS“, ali Sud propušta da jasno iskaže stav da za neizvršenje Zakona o sudijama postoji odgovornost i drugih organa vlasti - počev od Vrhovnog kasacionog suda , kao najvišeg suda u zemlji , čiji je predsednik istovremeno i predsednik VSS, potom Vlade, odnosno ministra nadležnog za pravosuđe u čiji delokrug spadaju pitanja praćenja stanja i izvršavanje zakona i drugih akata koje donosi Narodna skupština u oblasti pravosuđa; Odbora Narodne skupštine nadležnog za pravosuđe koji ni jednom nije upozorio (pa ni preko svog predsednika) VSS, a ni Narodnu skupštinu, da za tri godine koliko je trajao mandat sudijama koje su prvi put izabrane na sudijsku dužnost (kojima je po isteku tog mandata predstojao izbor na stalnu sudijsku funkciju), nisu doneti navedeni kriterijumi i da se ne vrši ocenjivanje sudija i sl. Drugim rečima, okolnosti koje su dovele do ovog ustavnosudskog spora, iskazane u obrazloženju Odluke, govore da ni jedan od navedenih organa nije preduzimao potrebne radnje za izvršenje svojih ustavnih ovlašćenja kako bi se izbor sudija obavio prema opštim pravilima Zakona o sudijama, „već su svi od reda postupali tako da su u rezultatu svojih delovanja svi zajedno povredili Ustav i zakon“ ( Predlog Odluke IUz-19/2013 razmotren na sednici Suda od 13. marta 2014.). Drugim rečima, ne postupajući po Ustavu i zakonu, svi pomenuti organi su u krajnjem ishodu doveli do neustavnog i nezakonitog stanja.

Narodna skupština je prihvatila da reši „nastalu situaciju“ – posebnim zakonom, pokazujući pri tome neuobičajenu toleranciju prema VSS, ali i prema drugim nosiocima državnih funkcija odgovornih za stanje u oblasti pravosuđa. Skupština je u suštini prihvatila Predlog zakona u tekstu i sa obrazloženjem koje je predložila Vlada, uz podršku svog odbora nadležnog za pravosuđe, a sa ciljem , kako to stoji u obrazloženju Predloga zakona , „konvalidiranja nastale situacije“ (ma šta to značilo) i s tvaranja „pravnog osnova“ za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju.

S obzirom na navedeno, moglo bi se zaključiti da je osporeni Zakon došao kao svojevrsni akt „milosti“, kojim je zakonodavac istovremeno „ rešio jednu konkretnu spornu pravnu situaciju“ iz nadležnosti VSS, tj. neizvesni pravni status sudija čiji je trogodišnji mandat upravo isticao, sa jedne strane, a sa druge, abolirao VSS ( u celini i svakog njegovog člana ponaosob), za neobavljanje njihovih Ustavom i zakonom utvrđenih zadat aka i obavez a.

Rešavanje i ovog ustavnosudskog spora pred Ustavnim sudom potvr đuje da „nastalo neustavno stanje“, koje je bil o povod donošenja osporenog Zakona, nije posledica nejasnih i nerazumnih ustavnih i zakonskih rešenja kojima su utvrđene obaveze i ovlašćenja nadležnih institucija u stvaranju pretpostavki za regularno sprovođenje izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju, već, pre svega, arbitrernog i samovoljnog postupanja VSS (kako to stoji i u obrazloženju Odluke), a li i zbog nepostupanja drugih organa vlasti u skladu sa Ustav om i zakon om .

Čitajući pojedine delove obrazloženja Odluke (pre svega delove IV i V), može se steći utisak da je i sam Ustavni sud na donošenje Z akona gledao blagonaklono. Očigledno je da je Sud posvetio i suviše prostora navođenju razloga, kojim bi se potkrepila ocena Suda da je zakonodavna vlast „morala reagovati“, odnosno „intervenisati“ donošenjem osporenog Zakona. Tako Sud, pored ostalog konstatuje : da je donošenje Zakona bilo iznuđeno, i da je do toga došlo „krivicom VSS“; da je zakonodavac bio „primoran“, odnosno „prinuđen da donese zakon koji predstavlja jedno iznuđeno rešenje“ zbog „prethodnog kršenja Ustava i zakona od strane VSS“; da je zakonodavac intervenisao kako bi zakonom obezbedio „ jedinstvo pravnog poretka i nesmetano funkcionisanje sudske vlasti“, i sprečio „kolaps jednog dela te grane vlasti“ itd. Mada navedeni razlozi na prvi pogled mogu delovati kao ustavnopravni razlozi, oni ipak u velikoj meri predstavljaju pokušaj Suda da nađe ispriku za donošenje neustavnog zakona, odnosno da ublaži njegov stepen neustavnosti. Napuštajući pri tome čisto pravni teren, Sud se na ovaj način nolens volens i sam približio „političkoj sferi“, povodeći se prevashodno za razlozima i ciljevima donošenja zakona navedenim u obrazloženju Predloga zakona, mada je i sam bezbroj puta u svojoj praksi jasno iskazao stanovište, da je za ocenu ustavnosti jednog zakona od odlučuj ućeg značaja volja ustavotvorca , a ne motivi, namere i ciljevi zakonodavca. Ovo, nehotično podržavanje, odnosno odbrana zakonodavca, od strane Suda (uz opravdano isticanje „krivice“ VSS, ali uz istovremeno zaboravljanje na odgovornost drugih organa koji takođe nisu vršili svoje ustavne i zakonske funkcije), posledica je i činjenice da Ustavni sud nije ušao u dublju ustavnopravnu analizu uzroka nastalog stanja, a pre svega, u ustavnu zasnovanost načina njegovog rešavanja putem zakona , kao ni u sagledavanje njegovih posledica na izgradnju RS kao ustavne, demokratske države u kojoj bi o nezavisnosti i samostalnosti sudova trebalo da brine Ustavom ustanovljeni poseban, nezavisan državni organ oličen u VSS .

Osim navedenog, kada se čitaju odeljci IV i V obrazloženja Odluke, mogao bi se izvesti i zaključak da obrazloženje pati i od logičkih manjkavosti. Na to su posebno ukazivale sudije koje nisu podržale Odluku. Naime, vršeći „analizu pravne situacije koja je prethodila donošenju osporenog zakona“, Sud polazi od toga: da VSS samovoljno nije vršio svoju ustavnu funkciju i da „...snosi krivicu za svoje nepostupanje“ i konstatuje, da zbog navedenog „nije bilo... zakonskih pretpostavki da se izbor sprovede na zakonit način“, a ukoliko se „izbor uopšte ne izvrši prestaje mandat sudijama“; da „sudije izabrane na trogodišnji mandat ne smeju da snose štetne posledice što VSS nije postupao u skladu sa Zakonom... i da zato moraju svi biti izabrani“, te da je pretio „kolaps jedne vrste sudova“, odnosno „jednog dela sudske vlasti... tj...prekršajnih sudova u celini“ . Iz navedenih konstatacija i ocena Suda mogao bi uslediti zaključak da je nastalo stanje nužde, odnosno da su postojali važni i ozbiljni opšti (državni) razlozi da se Zakon donese, jer, kako stoji u obrazloženju Odluke, „njegovo nedonošenje“ i „nepostupanje zakonodavne vlasti dovelo bi takođe do kršenja Ustava“ i „to sa mnogo težom posledicom“. Međutim, posle svega navedenog, S ud izriče ocenu „da je zakonodavac donošenjem osporenog Zakona povredio načelo podele vlasti utvrđeno članom 4. stav 2. Ustava i doveo u pitanje Ustavom utvrđenu nadležnost VSS da samostalno odlučuje o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, imajući u vidu da se osporenom zakonskom odredbom nalaže Savetu da takvu odluku donese,“ s tim što odmah (u istoj rečenici) relativizira iznetu ocenu o povredi Ustava od strane zakonodavca tvrdnjom da je „to učinjeno u situaciji koju je sam VSS skrivio svojim nepostupanjem u skladu sa zakonom, odnosno u konkretnom slučaju zakonodavac je bio primoran da stane na mesto VSS na način na koji to zakonodavac i može uraditi, donošenjem Zakona, kako bi omogućio izbor sudija za trajno obavljanje sudijske funkcije i time reši jednu neustavnu situaciju do koje je postupanje, odnosno u ovom slučaju nepostupanje VSS dovelo u procesu sprovođenja reforme pravosuđa, koju je ovo nezavisno i samostalno telo trebalo da sprovede u skladu sa Ustavom i zakonom, a što nije učinilo“. Sud dalje nalazi, da se s obzirom na izneto s pravom „..može postaviti pitanje da li je zakonodavac u ovom slučaju samovoljno izvršio uzurpaciju nadležnosti drugog Ustavom utvrđenog organa, tj. VSS ili je na ovaj korak bio prinuđen zbog prethodnog kršenja Ustava i zakona od strane tog organa, kako bi zakonom obezbedio nesmetano funkcionisanje sudske vlasti u RS“. Sud potom konstatuje da je „neosporna činjenica“ da bi bez intervencije zakonodavca došlo do kolapsa prekršajnih sudova „i da bi RS ostala bez jedne grane sudske vlasti, što bi predstavljalo veoma tešku posledicu neustavnog ponašanja VSS. Stoga je Ustavni sud stao na stanovište da, iako rešenje iz osporenog Zakona predstavlja jedno iznuđeno rešenje kojim je zakonodavac izvršio zadiranje u domen sudske vlasti, do ovog mešanja je došlo kao posledica kršenja Ustava od strane VSS“.

Drugim rečima, o brazloženje Odluke nije konzistentno, jer u pojedinim delovima na određen način protivreči izreci, odnosno oceni Suda da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa Ustavom. To je posebno vidno u onim delovima obrazloženj a u kojima se Sud upu stio u iznalaženje balansa izm eđu ustavnosti osporenog Zakona i celishodnosti, odnosno „nužnosti“ njegovog donošenja. Ukratko, čitajući obrazloženje Odluke, postavlja se pitanje da li je Ustavni sud pružio konzistentan i nedvosmislen odgovor na pitanje da li je osporeni Zakon u skladu sa Ustavom ili ne. Odgovor Suda u izreci je jasan. Međutim, šta sa ocenama Suda u delu IV i V obrazloženja Odluke u kojima Sud nalazi da je uključivanje Narodne skupštine na ovakav način u postupak izbora sudija bilo ne samo „iznuđeno“, već i nužno, jer bi „nedonošenje zakona u datim okolnostima takođe dovelo do kršenja Ustava“ i „to sa mnogo težim posledicama“. Ovi delovi obrazloženja Odluke, mogli bi pratiti i sasvim suprotnu odluku Suda, a posebno ako bi se navedenim konstatacijama dodale i ocene Suda da je donošenje Zakona bilo neposredno u funkciji ostvarivanja opštih (legitimnih) interesa, kao što su: „obezbeđivanje jedinstva pravnog poretka i nesmetanog“, odnosno „redovnog funkcionisanja rada sudova“, te da bi njegovo nedonošenje „prouzrokovalo dalje štetne posledice po rad suda“, odnosno „pogoršalo ostvarivanje prava građana pred sudovima“; da je to bilo nužno da ne bi nastao „kolaps“ prekršajnih sudova, te „da se obezbedi zaštita sudij ama kojima bi prestala sudijska funkcija na neustavan i nezakonit način“, odnosno da sudije „ne bi snosile posledice“ zbog neustavnog i nezakonitog ponašanja VSS i sl.

VII

U obrazloženju Odluke pokrenuto je pitanje kakvo pravno dejstvo ima utvrđujuća odluka Ustavnog suda u predmetu IUz-156/2014, a posebno kakvo je njeno dejstvo na već izvršeni izbor sudija na stalnu sudijsku dužnost. Sud je ovo pitanje razmotrio s obzirom na činjenicu da je osporeni Zakon u celini primenjen i izvršen još 28. decembra 2012, te da se Zakon usled toga o čigledno i bez donošenja i objavljivanja utvrđujuće odluke Ustavnog suda praktično više ne može primenjivati. Dakle, u ovom konkretnom slučaju čin objavljivanja utvrđujuće odluk e Suda u službenom glasilu i formalnopravni prestanak važenja Zakona danom objavljivanja ove odluke, ne izaziva strah od nastanka pravne praznine (jer je Zakon izvršen i primenjen u celini), a po oceni Ustavnog suda iznetoj u odeljku V obrazloženja Odluke, ni od njenog negativnog dejstva na status izabranih sudija. Tako posmatrano, ova odluka Ustavnog suda u momentu svog objavljivanja je deklaratorna i u suštini neće imati konkretno pravno dejstvo. Da li je zaista tako i, ako jeste, da li se u time zaista ostvaruje svrha i smisao obavljene ustavnosudske kontrole?

Iako se pitanje mogućnosti i načina ocene ustavnosti formalnih (individualnih) zakona, kao i zakona temporalnog karaktera, smatra uveliko apsolviranim, to se ipak ne može reći i za pitanje pravnog dejstva utvrđujuće odluke Suda, odnosno načina otklanjanja posledic a utvrđene neustavnosti ovakvih akata, s obzirom na rešenja utvrđena odredbama član a 168. stav 3. Ustava i odredbama čl. 59. do 62. Zakona o Ustavnom sudu . Utvrđujuće odluke Ustavnog suda donete u postupku normativne kontrole deluju za ubuduće (ex nunc), a ne retroaktivno, tj. unazad (ex tunc). Objavljivanjem odluke Suda u službenom glasilu se ne poništava zakon za koji je utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, niti se automatski poništavaju akti doneti na osnovu tog zakona, već zakon prestaje da važi za ubuduće, a posledice koje su izazvane primenom neustavnog zakona mogu se otklanjati, pre svega, na zahtev onih lica koja su pogođena neustavnim rešenjima. Pitanje se posebno odnosi na zakone koji su donosili korist (benefit) onima na koje su primenjivani i koji su u momentu ocene ustavnosti, tj. nastupanja dejstva ustavnosudske odluke, već spadali u grupu pravno izvršenih zakona u celini, odnosno u potpunosti.

Ukratko, pred Ustavnim sudom je otvoreno pitanje delotvornosti (svrsishodnosti) ustavnosudske zaštite u ovakvim slučajevima, tj. upitanost kako otkloniti posledice utvrđene neustavnosti u situacijama kada je razumno očekivati da za to neće biti individualnih zahteva, te da li se u ovakvim predmetima (situacijama) ipak pretpostavlja određeno angažovanje nadležnih državnih organa, kako bi se (u određenom roku) otklonile („ispravile“ ili „popravile“) posledice utvrđene neustavnosti . U svojim odlukama Sud se do sada u principu nije izričito opredeljivao o ovim pitanjima. U biti se suzdržavao da to čini, s pozivom na to da je osnovano očekivati da nadležni državni organi to sami urade u postupku izvršenja ustavnosudske odluke, bez posebnog nalaganja Suda (kao što se to desilo npr. sa Odlukom IUz-733/2011), te da je to razumno predpostaviti u državi „utemeljenoj na vladavini Ustava i prava“ (čl. 1. do 4. Ustava ), u kojoj su „odluke Ustavnog suda konačne, izvršne i opšteobavez ujuće“ (član 166. Ustava), i uz izričitu ustavnu „dužnost svakog da poštuje i izvršava odluku Ustavnog suda “ (član 171. Ustava).

No, u postupku donošenja odluke Suda u predmetu IUz-156/2014 se izričito postavilo pitanje: da li ona, de iure i de facto, nosi određene “pozitivne zahteve “ usmerene prema nadležnim državnim organima , i kad oni nisu izričito naloženi od strane Suda, ili te naloge Sud treba izričito da utvrdi. Naime, u jednoj fazi postupka u ovom predmetu bio je učinjen predlog Sudu , da u izreci Odluke Sud „naloži V SS da izvrši izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju, saglasno odredbama člana 52. Zakona o sudijama ... u roku od godinu dana od dana objavljivanja ove Odluke u „Službenom glasniku RS. “ Međutim, taj predlog nije dobio potrebnu većinu, a u raspravi su iznošena različita mišljenja o tome da li bi tako utvrđenim načinom izvršenja svoje odluke, Ustavni sud ušao u sferu „nedopuštenog sudskog aktivizma“, jer Sud ne može da kreira „nova zakonska rešenja“; da bi nalaganje sprovođenja izbora od strane Suda bilo u stvari samo nešto drugačije formulisano rešenje iz člana 1. osporenog Zakona za koji je Sud utvrdio da je neustavan; da bi (ne)izvršenjem naloga Suda moglo doći do novih spornih situacija i još većeg udaljenja od Ustava; da bi Sud tim nalogom u stvari obavezao VSS na „ponovni izbor“, jer je „izbor“ već izvršen, a što bi bilo nemoguće s obzirom da su odluke o izboru ovih sudija iz decembra 2012. godine na snazi, te da se one ne mogu menjati bez zahteva onih na koje se odnose – a to su izabrane sudije; da je faktički nemoguće primeniti član 52. Zakona, jer on zahteva godišnje, a ne trogodišnje ocenjivanje; da je trogodišnji mandat ovih sudija uveliko istekao i dr. Bilo je predlagano, da bi Sud, s obzirom na sve okolnosti utvrđene u predmetu IUz-156/2014 (i utvrđene povrede Ustava od više državnih organa u nizu), saglasno članu 105. Zakona o Ustavnom sudu trebalo da upozori Narodnu skupštinu na sve posledice kršenja Ustava i zakona, u ovom slučaju, kao i na potrebu preduzimanja mera i aktivnosti od strane nadležnih organa. Ne protiveći se u principu utvrđivanju načina izvršenja ustavnosudskih odluka od strane samog Suda, ukazujem samo da, u ovom konkretnom slučaju, nadležni organi mog u pristupiti izvršenju Odluke - preduzimajući mere iz svoje nadležnosti i bez posebnog naloga Suda. Tako npr. VSS može po osnovu člana 32. Zakona o sudijama, naložiti sprovođenje vanredno g ocenjivanj a svih sudija izabranih na osnovu osporenog Zakona ; Narodna skupština u okviru svoje Ustavom utvrđene nadležnosti, može pristupiti utvrđivanju (političke i druge) odgovornosti i izricanju odgovarajućih mera za učinjene povrede (kršenje) Ustava i zakona i sl. Da li ih Ustavni sud na to treba „podsećati“ svojim izričitim „nalozima“ ?

S obzirom na sve navedeno, a posebno na svojstva osporenog Zakona i okolnosti ovog slučaja, treba podvući još jednom da je donošenje meritorne odluke u predmetu IUz-156/2014, bila prilika da Sud učini dodatni korak, važan i za utemeljenje njegove buduće prakse u sličnim ustavnopravnim situacijama, i da se izričito izjasni o pitanju koji su to odgovarajući, ustavnopravno prihvatljivi i adekvatn i način i otklanjanja posledica objektivno narušene ustavnosti, te da li Sud, s pozivom na član 171. stav 2. Ustava , uvek treba da utvrdi da postoji potreba za primenom ove odredbe (i da saglasno tome u dispozitivu svoje odluke, pored konstatacije neustavnosti zakona, istovremeno izričito „uredi način njenog izvršenja“, odnosno „naloži“ nadležnim organima da preduzmu mere koje Sud opredeli), ili pak to ne treba da čini, već da o tome Sud treba da odluči u svakom konkretnom slučaju.

VIII

Ustavni sud je i u ovom predmetu pokazao da je u suštini ostao odan Ustavu, jer u biti nije tolerisao ni samovoljno nevršenje ustavnih i zakonskih obaveza od strane VSS, ali ni zalaženje zakonodavne vlasti u domen nadležnosti VSS. Iz Odluke jasno sledi, da Narodna skupština, iako najviše predstavničko telo po Ustavu, sa vrlo širokim kompetencijama organa ustavotvorne i zakonodavne vlasti i zavidnom izbornom funkcijom, ni u „okolnostima kakve su bile u vreme donošenja osporenog zakona“, ne može preuzimati nadle žnosti (poslove) drugih organa. Međutim, Sud pri tome nije iskazao stanovište o tome da Ustav ne ovlašćuje ni Narodnu skupštin u, kao najviše predstavničko telo, da u „iznudici“ i pod “pritiskom“ tekućih okolnosti može zakonom rešavati pojedine sporne situacije iz domena drugih organa državne vlasti ( u konkretnom slučaju VSS), a koje nastanu njihovim neustavnim, odnosno nezakonitim radom.

Sporna ustavnopravna pitanja u predmetu I Uz-156/2014 su se u suštini ticala prevashodno međusobnih odnosa nosilaca državne vlasti, uređenih po načelu deobe vlasti. Ovo načelo, u svom značenju kako je iskazano i u Ustavu, ne polazi od oštre organske i funkcionalne podele između nosi laca državne vlasti (bez obzira na određenje sudske vlasti kao nezavisne), već pretpostavlja njihovu međusobnu saradnju i uticaj, odnosno kako kaže Ustav „ravnotežu i međusobnu kontrolu“. No, u uslovima postojanja „uzajamne popustljivosti“ i „međusobnog razumevanja organa vlasti “, pa i spremnosti najvišeg predstavničkog tela da interveniše zakonom radi „konsolidovanja stanja“ nastalih „samovoljnim neizvršavanjem Ustavom ili zakonom utvrđenih obaveza“, od strane organa i tela čije članove ono bira (i time u suštini abolira o ne koji ne poštuju Ustav i zakon, umesto da pokrene pitanje njihove odgovornosti), nije ustavnopravno prihvatljivo. Naime, u äđćŕâč âëŕäŕâčíĺ ďđŕâŕ, ęŕęî Óńňŕâ îďđĺäĺšóĽĺ ĐŃ č ó kojoj ustav i ustavnosudsku jurisprudenciju „slede svi u zemlji“ , odnosi između pojedinih državnih organa ne mogu se graditi na pravnoj regulativi koja bi prelazila ustavne , kompetencijske granice jednog organa vlasti i zadirala u izvorne (ustavne) prerogative drug ih nosio laca vlasti. U suprotnom, „međusobna ispomoć“ i „razumevanje“ državnih organa mimo Ustavom utvrđenih odnosa, moglo bi se pretvoriti u mogućnost neustavnog međusobnog uticaja i doneti opasnost slabljenja njihove odgovornosti na ustavno predviđenom području njihovog delanja, odnosno neustavnog potiranja odgovornosti državnih organa za nevršenje njihovih Ustavom utvrđenih nadležnosti. U takvim okolnostima i domet ustavnosudske kontrole biće ograničen i skroman. Naime, u stavnosudska odluka – konstatacija doneta u sporovima poput spora u predmetu IUz-156/2014, samo ublažava stepen ispoljene neustavnosti, i to pre svega na normativnom planu . Ona, sam a po sebi , ne mo že ni izdaleka da uspostavi stanje pune, objektivne ustavnosti, čak i uz određene naloge Ustavnog suda (date na temelju člana 171. stav 2. Ustava), jer Sud u suštini ne ma moć, odnosno ovlašćenja takve prirode da sam otklanja posledice izazvane nepostupanjem (više) državnih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, bez delanja organa nadležnih u oblasti u kojoj je došlo do povrede Ustava.

dr Bosa Nenadić,

sudija Ustavnog suda Srbije

Izdvojeno mišljenje u odnosu na Odluku Ustavnog suda IUz-156/2014

Ustavni sud je na sednici održanoj 26. marta 2015. godine doneo Odluku kojom se utvrđuje da Zakon o dopuni Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 121/12) nije u saglasnosti sa Ustavom. Ne uskraćujući svoj glas ovakvoj odluci (jer donošenje odluke sa drugačijim, suprotnim sadržajem u ovoj spornoj ustavnopravnoj stvari nije ni bilo moguće), založila sam se da Sud odlučujući u ovom predmetu učini i korak dalje od same konstatacije o neustavnosti koju je izrekao i, tako, su štinski zaštiti Ustav od kršenja nastalog postupanjem zakonodavca donošenjem zakona sa ovim sadržajem. Uz to, nisam mogla da podržim ni obrazloženje koje prati ovu nepotpunu i time nedostatnu Odluku, te ću u ovom izdvojenom mišljenju izložiti svoje viđenje načina postupanja Ustavnog suda koje bi bilo jedino primereno ovom ustavnosudskom sporu. Sve ovo iz razloga što ovom Odlukom Ustavni sud nije iskazao u potrebnoj, po mome sudu, nužnoj meri, snagu svoje ustavom uspostavljene potrebe i smisla postojanja, a to je zaštita važećeg Ustava, koja, pritom, mora biti delotvorna, u smislu da doneta odluka Ustavnog suda mora dovesti do otklanjanja štetnih posledica koje su nastupile usled delovanja za koje je Ustavni sud utvrdio da je protivno Ustavu. Ustavni sud se zadržao samo na pukoj konstataciji postojanja neustavnosti, propustivši da sopstvenim aktivizmom, za koji postoji oslonac u važećem normativnom okviru, suštinski otkloni nastalu neustavnost.

Takođe, kako sam u potpunosti podržala raniji predlog rešenja ovog spornog ustavnopravnog pitanja, predložen od strane prethodnog sudije izvestioca, koji potrebna većina sudija nije prihvatila, i koji je, po mome sudu, bio ne samo pravno isprvan, već je predstavljao potpunu - pravno moguću, sadržinski sasvim prihvatljivu i, što je u ovoj spornoj stvari od izuzetne važnosti, delotvornu odluku Ustavnog suda. Dakle, prihvatajući stav sudije Stojanovića kao prvobitnog sudije izvestioca, u potpunosti podržavam i argumentaciju koju je ovaj sudija izneo u svom izdvojenom mišljenju na ovu Odluku Ustavnog suda. Smatra m da je Ustavni sud , postupajući na ovaj način , stao na pola puta, izričući samo sud o neustavnosti - koji je, kako sam na samom početku istakla, s obzirom na utvrđene činjenice, bio i jedino moguć, izbegavši da svojom odlukom suštinski reši situaciju nastalu usled primene donetog neustavnog zakona.

U ranijem predlogu odluke bio je u okviru tačke dva izreke sadržan nalog Visokom savetu sudstva „da izvrši izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju, saglasno odredbama člana 52. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/o8, 58/09-Odluka ZS, 104/09, 101/10, 8/12-Odluka US, 124/12-Odluka US i 101/13), u roku od godinu dana od dana objavljivanja ove Odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Prihvatanjem ovakvog predloga koji je predložio „prvobitni“ sudija izvestilac, spor nastao između donetog Zakona o dopuni Zakona o sudijama i važećeg Ustava bio bi rešen u potpunosti. Utvrđujuća odluka Ustavnog suda o neustavnosti osporenog Zakona bila bi dopunjena i nalogom Ustavnog suda da potrebnim delovanjem Visokog saveta sudstva, izvršenim saglasno važećem Zakonu o sudijama, članu 52. ovog Zakona, izvrši zakonom predviđeno vrednovanje i ocenjivanje rada sudija za vreme trogodišnjeg mandata, čime bi posledice izazvane nesaglasnosti i time neustavnog izbora ovih sudija bili otklonjeni. Sada donetom Odlukom, za koju se opredelila većina sudija, Ustavni sud nije odgovorio suštini svoje ustavom uspostavljene nadležnosti - delovanja u cilju zaštite Ustava.

Osporeni Zakon o dopuni Zakona o sudijama sadrži isključivo odredbe prelaznog karaktera kojima je zakonodavac, Narodna skupština, „naložila“ Visokom savetu sudstva da u određenom roku - do 31. decembra 2012. godine, izvrši izbor svih sudija na stalnu sudijsku funkciju u sudovima opšte i posebne nadležnosti, bez obzira na nespornu činjenicu da rad sudija koji su prvi put birane na sudijsku funkciju nije bio ocenjen u postupku predviđenog obaveznog vrednovanja. Smatram nespornim da je ovakvim zakonodavnim postupanjem Narodna skupština narušila ustavno načelo o podeli vlasti iz člana 4. Ustava i povredila princip nezavisnosti sudske vlasti. Takođe, nalažući donetim Zakonom obavezu postupanja drugom Ustavom uspostavljenom organu - Visokom savetu sudstva - nezavisnom i samostalnom organu, koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudija utvrđenu članom 153. stav 1. Ustava, Narodna skupština je povredila Ustavom utvrđenu nadležnost Visokog saveta sudstva da samostalno odlučuje o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, jer je, pomenutim zakonskim rešenjem prekršila i član 147. stav 4. i član 154. Ustava onemogućavajući Visoki savet sudstva da izvrši izbor ovih sudija. Neizvršavanjem svoje zakonske obaveze da utvrdi kriterijume, merila i postupak za vrednovanje rada sudija, Visoki savet sudstva je doveo do ozbiljnih i dalekosežnih posledica po sudski sistem u Republici Srbiji jer je, potonjim nalogom Narodne skupštine preko donošenja osporenog Zakona izabran određeni broj sudija koji bi, da je ocenjivanje sprovedeno saglasno važećem Zakonu, bio ocenjen ocenom „nezadovoljava“, te ne bi smeo biti izabran za sudiju na stalnoj sudijskoj funkciji. Nadalje, ovim „zakonskim rešenjem prelaznog karaktera“, do koga je došlo sadejstvom protivzakonitog postupanja Visokog saveta sudstva (koji nije ispunio svoje zakonske obaveze) i protivustavnim postupanjem Narodne skupšptine (koja je svojim zakonskim nalogom, težeći „sanaciji“ nastale protivpravne situacije, određenom broju sudija obezbedila trajno vršenje sudijske funkcije), proizvedene su navedene posledice trajnog karaktera. Tako su, osporenim delovanjem ova dva organa, povređeni osnovni elementi procedure za konstituisanje i personalno obnavljanje sudske vlasti, čime je ugrožena osnovna ideja kojom se rukovodio ustavotvorac da se očuva i jemči kako organska samostalnost, tako i funkcionalna nezavisnost sudske vlasti.

Podsetiću, ovom prilikom, na obrazloženje odluke Ustavnog suda (Rešenje IUz-43/2009 od 9. jula 2009. godine), kojom nisu prihvaćene inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 116/08). Tom prilikom, obrazlažući ovakvu svoju odluku, Ustavni sud je najpre konstatovao da je „Ustav od 2006. godine u odnosu na Ustav od 1990. godine i sistem uređenja sudske vlasti koji je na osnovu tog Ustava uspostavljen, izvršio značajne promene u pogledu vršenja i organizacije sudske vlasti i načina izbora sudija, uključujući i način izbora na stalnu (trajnu) sudijsku funkciju“. Dalje, po tada izrečenoj oceni Ustavnog suda, „iz ustavnih odredaba kojima je utvrđeno da je sudijska funkcija stalna i da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije (član 146. stav 1. i 147. stav 3.), a da Narodna skupština bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju na period od tri godine (član 146. stav 2. i član 147. stav 1. ), te da sudiji, između ostalog, prestaje sudijska funkcija ako ne bude izabran na stalnu funkciju (član 148. stav 1.), po oceni Ustavnog suda, proizlazi da se stalna sudijska funkcija može steći i obavljati isključivo izborom od strane Visokog saveta sudstva, dok se izborom od strane Narodne skupštine sudije biraju samo po prvi put i to sa mandatom od tri godine. Naime, iz odredbe člana 148. in fine Ustava, kojom je utvrđeno da sudiji prestaje sudijska funkcija, pored ostalog, i ako ne bude izabran na stalnu funkciju, sledi da Ustav od 2006. godine ne jemči stalnost sudijske funkcije stečene po ranije važećem Ustavu od 1990. godine“. U daljem tekstu ovog obrazloženja se ističe da „po shvatanju Ustavnog suda, ustavotvorac u navedenoj odredbi nije imao u vidu samo prestanak sudijske funkcije sudiji koji se prvi put bira na sudijsku funkciju od tri godine prema Ustavu od 2006. godine, jer iz Ustava nesporno proizlazi da tom sudiji mandat prestaje istekom perioda na koji je izabran, nego i prestanak sudijske funkcije svim sudijama koje ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva, a to znači i svim sudijama koje su izabrane prema propisima donetim na osnovu Ustava od 1990. godine, a koje, saglasno Ustavu ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva na stalnu funkciju. Takvo značenje ima i odredba člana 147. stav 3. Ustava, po kojoj Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, što dalje znači da sudiji koji nije izabran na stalnu funkciju od strane Visokog saveta sudstva, ranije stečena sudijska funkcija takođe može pod uslovima utvrđenim zakonom prestati. Navedenim ustavnim rešenjem se, po oceni Ustavnog suda, obezbeđuje jednak (isti) položaj svih sudija na stalnoj (trajnoj) sudijskoj funkciji u Republici Srbiji, tako što će biti izabrane od istog organa, saglasno uslovima propisanim Ustavom od 2006. godine i Zakonom donetim na osnovu tog Ustava. Na ovaj način se istovremeno obezbeđuje dodatno jemstvo nezavisnosti sudijske funkcije u budućnosti, jer se za razliku od izbora sudija koje je u vreme važenja Ustava od 1990. godine obavljala Narodna skupština kao političko telo na predlog svog Odbora za pravosuđe ili Visokog saveta pravosuđa, Ustavom od 2006. godine izbor sudija na stalnu funkciju stavlja u isključivu nadležnost Visokog saveta sudstva, kao samostalnog i nezavisnog državnog organa, stručnog i kompetentnog tela u kome većinu članova čine sudije i istaknuti pravnici. Na navedenim ustavnim rešenjima o izboru sudija temelji se i osporena odredba člana 100. stav 4. Zakona o sudijama, prema kojoj se prvim izborom sudija smatra i izborna dužnost sudije u skladu sa ranije važećim zakonima. Ustavni osnov za ovakvo rešenje leži u činjenici da prvi izbor sudija po Ustavu od 2006. godine obavlja Narodna skupština, da je Narodna skupština obavila i izbor svih sudija po Ustavu od 1990. godine, a da prema važećem Ustavu jedino Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije“. Na samom kraju ovog ustavnosudskog nalaza se ističe da se „Ustavom proklamovana sudijska funkcija kao stalna ostvaruje (se) stoga samo izborom sudija od strane Visokog saveta sudstva, a jedino prvi izbor na sudijsku funkciju sa mandatom čije je trajanje ograničeno na tri godine poveren je Narodnoj skupštini“.

Nema sumnje da sudije koje su svoj stalni sudijski angažman dobile na osnovu Zakona o dopuni Zakona o sudijama koji se osporava pred Ustavnim sudom nisu izabrane od strane Visokog saveta sudstva. Njih je izabrala Narodna skupština na trogodišnji mandat, a onda je naložila snagom moći zakonodavca da ih, kršeći važeće pravo, zakonom predviđenom „simulacijom“, „izabere“ Visoki savet sudstva na trajnu sudijsku funkciju. Zato su ovako „izabrane“ sudije samo, formalnom odlukom Visokog saveta sudstva, prevedene, bez čina suštinskog izbora koji predstavlja esenciju ustavotvorčeve zamisli i prvobitnog zakonodavčevog naloga, u status sudija na stalnoj funkciji. To su, dakle, sudije izabrane u suštini na isti način na koji je sudije ranije, po Ustavu od 1990. godine, birala Narodna skupština, protiv čega je bio tvorac Ustava od 2006. godine i što je svojim odlukama, baveći se „pravosudnom reformom“, potvrđivao Ustavni sud. Zato, po mome sudu, ovako „izabrane“ sudije - njih 859, u pogledu načina na koji su izabrane nose isti onaj mogući kritički otklon u odnosu na svoj izbor, koji je mogao biti prihvatljiv u odnosu na sudije birane po ranijem Ustavu od 1990. godine, s obzirom na prirodu političkog organa kakav je Narodna skupština. Ovim svojevrsnim složenim činom, prvo nebrige Visokog saveta sudstva o tome da, kao i svi drugi organi i svaki građanin države Srbije mora da poštuje važeće pravo - Ustav i zakone Republike Srbije, i saglasno u njima sadržanim rešenjima vrši svoju nadležnost a , potom , neustavnog „manevra“ Narodne skupštine da nastalo stanje, neobazirući se na suštinsku volju ustavotvorca, prevede u stanje koje bi ličilo, ili imitiralo Ustavom i relevantnim zakonom propisano stanje, suštinski je izbegnuto poštovanje Ustava i jednako tako suštinski narušen gorenavedeni normativni okvir. Ustavni sud, stoga, nije imao nijednu drugu mogućnost no da postupi kako je predložio prethodni sudija izvestilac i da nastalo stanje, zasnovano na utvrđenom kršenju Ustava i Zakona prevede snagom svog sudskog aktivizma u pravno prihvatljivo stanje.

Odlukom kojom se samo proglašava nesporna činjenica neustavnosti, uz izraze više puta ponavljanog razumevanja iznudice u kojoj su se Narodna skupština i ceo sudski sistem našli kršenjem Ustava i zakona od strane Visokog saveta sudstva, Ustavni sud nije izvršio svoju ustavnu misiju zaštite ustavnosti i zakonitosti, dopustivši da iz neprava nastalo „pravo“ ostane na snazi kao trajna posledica ustavnopravno kažnjivog postupanja.

Stavljanjem težišta svojih razmatranja i izricanja svoga konačnog suda na „analizu pravne situacije koja je prethodila donošenju osporenog zakona“ i iskazujući razumevanje za zalaganje zakonodavca da „radi očuvanja jedinstva pravnog poretka i nesmetanog funkcionisanja sudske vlasti u Republici Srbiji pribegne donošenju osporenog Zakona“, Ustavni sud se, po mome sudu, i ovom prilikom opredelio za priklanjanje delovanju zakonodavca s obzirom na ocenu njegovih motiva i ispravnosti politike koju on svojim delovanjem promoviše i sprovodi, zanemarujući svoju osnovnu dužnost, pretpostavku svoga postojanja i delovanja - lojalnost važećem ustavu. Razmatranja o tome da li je zakonodavac „samovoljno izvršio uzurpaciju nadležnosti drugog Ustavom utvrđenog organa, tj. Visokog saveta sudstva ili je na ovaj korak bio prinuđen zbog prethodnog kršenja Ustava i zakona od strane tog organa“, ne samo da su neprilična načinu i smislu ustavnog pravosuđa, nego predstavljaju kršenje samog Ustava, jer se Ustavni sud na ovaj način upustio u ocenjivanje razloga i stepena krivice prekršitelja Ustava, čime je sam Ustav podastro budućim prekršiocima kao akt koji je, pod određenim uslovima, opravdano kršiti, jer se u razlozima kršenja mogu naći i osnovi za pravdanja takvog činjenja . Ne treba posebno napominjati da se ovakvim obrascem postupanja široko, čak bezobalno, otvaraju vrata ustavnosudske zaštite prekršiteljima važećeg Ustava, a na Ustavnom sudu je samo obaveza da razloge kršenja pravilno sagleda i razume, te će i nastale posledice biti prihvaćene kao nužna posledica“stanja“, „tuđe krivice“ ili „iznudice“, koja nije ostavljala mesta alternativi. Poštovanje ustava u svak oj zemlji, pa i državi Srbij i ništa manje, jeste najviša obaveza i dužnost kojoj se niti mogu niti smeju pretpostaviti druge obaveze ili dužnosti, još manje okolnosti određenog slu čaja, ili nastala pravna situacija. Ovo tim pre u slučajevima kada je odgovarajuća norma ustava jasna i nedvosmislena, precizna i razumljiva bez ostavljanja imalo prostora da se tumačenjem mora tragati za njenim pravim značenjem.

Baveći se sprovedenom reformom pravosuđa, Ustavni sud je bio u prilici da donese brojne odluke. Sama činjenica da se toliko iscrpno i dugo bavio ovim zakonskim projektom i različitim i, opet, brojnim modalitetima njegovih izmena i dopuna, govori o kvalitetu preduzetih radnji i donetih akata od strane tadanjih vlasti, pre svih od strane Narodne skupštine. Često tražen aktivizam Ustavnog suda od strane brojnih ovlašćenih predlagača i podnosilaca desetina inicijativa u proteklim godinama svedočanstvo je slabog kvaliteta normativnih rešenja, slabog i nedostatnog razumevanja ustavnog sistemskog rešenja sudske vlasti u Republici Srbiji i olakog pristupanja tadanjeg zakonodavca tako ozbiljnoj materiji kakva je materija uređenja - uspostavljanja i funkcionisanja sudske vlasti. U svemu, ni sam Ustavni sud, po mome stavu, nije uvek išao pravim putem. Početak, tok i kraj pravosudne reforme, posmatran i kroz rad Ustavnog suda na spornim pitanjima koja su se otvarala, pokazao je da je načinjen čitav niz propusta i da su doneta brojna, najblaže rečeno, upitna rešenja. Izdvajanjem mišljenja na bezmalo svaku odluku koju je Ustavni sud doneo po pitanjima pravosudne reforme trudila sam se da dokažem da je u svakom od tih slučajeva moglo i, po mome sudu, moralo drugačije suditi.

Odluka Ustavnog suda koja je predmet ovog izdvojenog mišljenja najbolji je dokaz da rđava pravna rešenja vreme ne može da ispravi, da su greške u pravnom postupanju stalna smetnja funkcionisanju pravnog sistema i da svaka učinjena radnja ili doneti pravni akt koji se suprotstavljaju važećem pravu - Ustavu i odgovarajućim zakonima moraju biti od strane Ustavnog suda sankcionisani na način i u meri koja će u potpunosti obezbediti uspostavljanje narušenog pravnog sklada. I još nešto. Ova Odluka Ustavnog suda, na način kako je ja razumem, još jednom potvrđuje da Ustavni sud, sada već kao svoj manir, u brojnim slučajevima prihvata traganje za rešenjima koja će biti „naklonjena“ zakonodavcu. Naime, izražavajući razumevanje za ustavnu poziciju i političku moć zakonotvorca, koje ide do granice iskazivanja nedopustive tolerancije preme greškama koje taj organ pravi u odnosu na najviši zakon zemlje - Ustav, Ustavni sud stoji na stanovištu bezmalo ničim ograničene moći zakonodavca. Smatrajući da su brojna sporna pitanja mogući izraz „zakonodavne politike“ na čije je vođenje zakonodavac ovlašćen samim Ustavom, Ustavni sud kao da gubi iz vida činjenicu da je Ustav (u njemu sadržana načela i normativna rešenja) bedem zakonodavčeve slobode, jer je ovaj organ, po pitanju svoje prirode, mesta u sistemu i utvrđenih nadležnosti, izraz i posledica ustanovljavajuće, ustavotvorne vlasti.

Prof. dr Olivera Vučić,

sudija Ustavnog suda Republike Srbije

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zakona o dopuni Zakona o sudijama koji se odnosi na izbor sudija

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti