Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti zakona o eksproprijaciji nelegalnih objekata

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijativu za ocenu ustavnosti člana 11. Zakona o posebnim postupcima. Sud smatra da vlasnik nelegalnog objekta na zemljištu predviđenom za javnu namenu nema legitimno očekivanje ozakonjenja, te objekat ne predstavlja imovinu zaštićenu Ustavom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-156/2023
29.05.2025.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. maja 2025. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom člana 11. Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 9/20).
2. Odbacuje se zahtev za ocenu saglasnosti člana 11. Zakona iz tačke 1. sa odredbama Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS“, br. 53/95, 23/01 – SUS, 20/09, 55/12 – US, 106/16 – Autentično tumačenje).
3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja tačke III Delimičnog sporazuma o naknadi broj I. 465.1-24/22 koji je sačinjen 20. oktobra 2022. godine u Odeljenju za imovinsko pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

 

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom člana 11. Zakona navedenog u tački 1. izreke kojim je propisano da kada je predmet eksproprijacije građevinsko zemljište na kome je izgrađen objekat suprotno zakonu, za koji nije okončan postupak ozakonjenja, vlasnik takvog objekta ima pravo na naknadu za izgrađeni objekat u visini procenjene građevinske vrednosti tog objekta. Inicijator smatra da član 11. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 41. st. 1. i 2. i člana 43. Zakona o eksproprijaciji, odredbama člana 58. Ustava i odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Podnosilac inicijative navodi da, iako je osporeni Zakon „ukinut“ Zakonom o prestanku važenja Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 62/23, podnosi predmetnu inicijativu na osnovu člana 168. stav 5. Ustava radi zaštite svog prava na imovinu jer mu je na osnovu osporenog Zakona „izvršena eksproprijacija nepokretnosti u kojoj živi, zbog čega je znatno finansijski oštećen i faktički je ostao bez krova nad glavom jer za novac koji mu je isplaćen ne može da kupi nepokretnost iste površine na istoj ili drugoj lokaciji“. Inicijator je citirao odredbe čl. 41. i 43. Zakona o eksproprijaciji i odredbu člana 58. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. S tim u vezi, u inicijativi se navodi: da tržišna i građevinska vrednost objekta nisu isto jer se „tržišna vrednost definiše kao novčana suma za koju se imovina (građevinski objekti) može prodati ili razmeniti na otvorenom i konkurentom tržištu pod normalnim okolnostima i dobrovoljno između zainteresovanih strana, a da je građevinska vrednost identičnog objekta ista i u centru Beograda i na periferiji nekog sela u unutrašnjosti, ali se tržišna vrednost višestruko razlikuje“; da ukoliko bi osporena odredba ostala na snazi, pravna sigurnost građana bi bila ugrožena na osnovu činjenice da se vlasniku objekta na zemljištu koje je predmet eksproprijacije isplaćuje naknada za izgrađeni objekat u visini građevinske vrednosti tog objekta, nezavisno od činjenice što postupak ozakonjenja takvog objekta nije pravnosnažno okončan; da je donošenjem odluke o javnom interesu za eksproprijaciju na osnovu planskog dokumenta, vlasnicima nelegalnih objekata uskraćena mogućnost da ih ozakone, „jer onog trenutka kada je donet planski akt da će se nešto negde graditi, automatski se uskraćuje mogućnost ozakonjenja objekata koji se nalaze, na primer, na budućoj trasi auto-puta“; da je država više puta donosila zakone kojima je regulisala postupke ozakonjenja koji traju godinama, te da posledice loših zakonskih rešenja ne mogu da se prebacuju na teret vlasnika eksproprisanih nepokretnosti i da im se zbog toga uskraćuje Ustavom zagarantovano pravo na isplatu tržišne vrednosti eksproprisane nepokretnosti. Inicijator smatra: da se nelegalno izgrađeni ili dograđeni objekti koji ispunjavaju uslove za ozakonjenje ne mogu rušiti dok se njihov zahtev za ozakonjenje ne reši, te da je zato protivzakonito da se ruše i zbog javnog interesa ukoliko im se ne isplati isključivo tržišna cena vrednosti objekta; da je osporeni Zakon donet kako bi se izbegla primena odredaba Zakona o eksproprijaciji i vlasnicima objekata koji su u postupku ozakonjenja protivzakonito i protivustavno isplatila građevinska, umesto tržišna vrednosti objekta, koja je petostruko niža, čime se građanima povređuje pravo na imovinu. Polazeći od navedenog, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi da član 11. Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju nije u saglasnosti sa odredbama člana 41. st. 1. i 2. i člana 43. Zakona o eksproprijaciji, sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava i sa odredbom člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Inicijativom je takođe zatraženo da Ustavni sud obaveže Viši sud u Beogradu da u postupku P. 384/23 utvrdi ništavost Delimičnog sporazuma o naknadi za eksproprisanu nepokretnost I. 465.1-24/22 od 20. oktobra 2022. godine, da odredi razliku između plaćene do pripadajuće naknade za eksproprisanu nepokretnost po tržišnoj ceni i obaveže JP „Putevi Srbije“ da isplati ovu razliku inicijatoru, kao i da obustavi izvršenje tačke III Delimičnog sporazuma o naknadi s obzirom na to da će iseljenjem iz stana (za koji mu je isplaćena građevinska vrednost ove nepokretnosti) za inicijatora i članove njegove porodice nastupiti neotklonjive štetne posledice.

 

II

 

Ustavni sud je dopisom od 2. avgusta 2024. godine dostavio inicijativu Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, ni naknadno, dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), nastavio postupak.

 

III

 

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 9/20) donela, 3. februara 2020. godine, Narodna skupština. Zakon je stupio na snagu 12. februara 2020. godine.

Prema odredbama člana 1. Zakona, ovaj zakon se primenjuje na projekte izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju (stav 1.), ovim zakonom vrši se određivanje projekta izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata koji su od posebnog značaja za Republiku Srbiju, uređuje se utvrđivanje javnog interesa za potpunu i nepotpunu eksproprijaciju i privremeno zauzimanje nepokretnosti za izgradnju i rekonstrukciju tih objekata, određivanje korisnika eksproprijacije, poseban postupak eksproprijacije, finansijska sredstva za realizaciju projekata, posebni postupci i uslovi za pribavljanje potrebne dokumentacije, dozvola i odobrenja potrebnih radi izgradnje i rekonstrukcije ovih objekata, kao i uređenje drugih pitanja u cilju efikasnije realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju (stav 2.), projekti od posebnog značaja za Republiku Srbiju, u smislu ovog zakona, jesu projekti izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata koji utiču na sveukupni razvoj Republike Srbije, ravnomerni regionalni i lokalni ekonomski razvoj, međunarodno, regionalno i unutrašnje teritorijalno povezivanje, unapređenje konektivnosti, sprečavanje devastiranja delova teritorije Republike Srbije, obezbeđivanje i unapređenje osnovnih životnih potreba stanovništva, socijalnog razvoja i zaštite životne sredine, čime se poboljšava ukupni životni standard građana Republike Srbije (stav 3.), ako ovim zakonom nije drukčije određeno, primenjivaće se odredbe zakona kojim se uređuje eksproprijacija, izgradnja objekata, javne nabavke, državni premer i katastar, postupak upisa u katastar nepokretnosti, opšti upravni postupak i drugi sistemski zakoni (stav 10.). Odredbama člana 2. Zakona, kao projekti od posebnog značaja za Republiku Srbiju, određeni su: projekat izgradnje i rekonstrukcija javne linijske saobraćajne infrastrukture (putna, železnička, vodna i vazdušna) (stav 1.), projekat izgradnje i rekonstrukcije linijske komunalne infrastrukture koji se finansira, odnosno sufinansira iz budžeta Republike Srbije i kredita inostranih banaka i finansijskih organizacija (stav 2.), projekat javno-privatnog partnerstva u delu izgradnje i rekonstrukcije linijskog infrastrukturnog objekta, u slučaju da je procenjena vrednost projekta javno-privatnog partnerstva veća od 50 miliona evra (stav 4.).

Odredbama člana 3. stav 2. Zakona određeno je značenje pojedinih izraza upotrebljenih u ovom zakonu i propisano je: da je projekat izgradnje i rekonstrukcije linijskog infrastrukturnog objekta od posebnog značaja za Republiku Srbiju skup radnji koji obuhvata, pored ostalog, planiranje, pribavljanje zemljišta i rešavanje imovinskopravnih odnosa, finansiranje, izradu i kontrolu planske i tehničke dokumentacije (tačka 1)); da je linijski infrastrukturni objekat javna saobraćajna infrastruktura (putna, železnička, vodna, vazdušna i metro, kao i linijska infrastruktura žičara kao podsistema javnog transporta lica), linijska komunalna infrastruktura, kao i objekti u njihovoj funkciji (tačka 3)); da je linijska komunalna infrastruktura javna infrastruktura za vodosnabdevanje sa prečišćavanjem vode za piće, izvorištem, branom sa akumulacijom, magistralnim cevovodom, javna infrastruktura za sakupljanje, odvođenje i prečišćavanje komunalnih otpadnih voda sa glavnim kolektorom, kao i objekti u njihovoj funkciji (tačka 9)).

Odredbama Poglavlja III Zakona (čl. 4. do 14.), u kome je sistematizovan i osporeni član 11. Zakona, uređeno je utvrđivanje javnog interesa za eksproprijaciju nepokretnosti radi izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju i postupak eksproprijacije. Zakonom je propisano da se javni interes za eksproprijaciju, administrativni prenos i nepotpunu eksproprijaciju nepokretnosti radi izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju, u skladu sa odgovarajućim planskim dokumentima kojima je predviđena izgradnja takvih objekata, utvrđuje odlukom Vlade na predlog ministarstva nadležnog za poslove građevinarstva i da se ovom odlukom utvrđuje i krajnji korisnik eksproprijacije (član 4. st. 1. i 2.). Prema odredbi člana 5. stav 1. Zakona, radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju, korisnik eksproprijacije, odnosno administrativnog prenosa i nepotpune eksproprijacije nepokretnosti može biti Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, odnosno pravno lice čiji je osnivač ili većinski vlasnik Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave koje upravlja takvim objektima, obavlja neku od delatnosti upravljanja takvim objektima ili koje vrši investitorska prava na osnovu zakona ili odluke Vlade.

Prema odredbi člana 10. stav 4. Zakona, kada je predmet eksproprijacije građevinsko zemljište na kome je izgrađen objekat suprotno zakonu, za koji nije okončan postupak ozakonjenja, stranka u postupku je vlasnik građevinskog zemljišta na kome je izgrađen taj objekat. Osporenim članom 11. Zakona propisano je da kada je predmet eksproprijacije građevinsko zemljište na kome je izgrađen objekat iz člana 10. stav 4. ovog zakona, vlasnik takvog objekta ima pravo na naknadu za izgrađeni objekat u visini procenjene građevinske vrednosti tog objekta.

Saglasno odredbi člana 1. Zakona o prestanku važenja Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 62/23), danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 9/20). Prema odredbi člana 2. navedenog zakona, projekti, čija je realizacija započeta po odredbama Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 9/20), okončavaju se po odredbama tog zakona.

 

IV

 

Odredbama člana 58. Ustava, u odnosu na koji je inicijativom traženo pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporene zakonske odredbe, utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.). Ustavom je takođe utvrđeno da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 167. stav 1. tačka 1.) i da Ustavni sud može oceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opštih akata sa zakonom i po prestanku njihovog važenja, ako je postupak ocene ustavnosti pokrenut najkasnije u roku od šest meseci od prestanka njihovog važenja (član 168. stav 5.).

Članom 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, broj 12/10) propisano je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.

Ustavni sud smatra da je u razmatranju osnovanosti navoda iz inicijative potrebno imati u vidu i odredbe sledećih zakona:

- Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br. 96/15, 83/18, 81/20 - Odluka US, 1/23 - Odluka US i 62/23) koji je stupio na snagu 27. novembra 2015. godine i kojim je propisano da se ovim zakonom uređuju uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju (u daljem tekstu: nezakonito izgrađeni objekti), uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata i da se odredba stava 1. ovog člana odnosi i na objekte, odnosno izvedene radove u skladu sa članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US, 98/13-US, 132/14 i 145/14) (član 1. st. 1. i 3.).

Članom 3. Zakona određen je predmet ozakonjenja prema stepenu završenosti objekta. Odredbama Poglavlja II Zakona (čl. 5. do 11.) propisani su uslovi za ozakonjenje. Odredbama člana 5. Zakona određeni su objekti koji ne mogu biti predmet ozakonjenja (st. 1. i 4.) i slučajevi kada bi, izuzetno od odredaba stava 1. ovog člana Zakona, određeni objekti mogli da budu predmet ozakonjenja (st. 2, 3. i 5.). S tim u vezi, navedenim članom Zakona određeno je da predmet ozakonjenja ne može biti objekat izgrađen na površinama javne namene, odnosno na zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene za koje se, u skladu sa odredbama posebnog zakona, utvrđuje javni interes i koji su u obaveznoj javnoj svojini u skladu sa odredbama drugih posebnih zakona (stav 1. tačka 3)) i da će, izuzetno od ove odredbe, nadležni organ izdati rešenje o ozakonjenju, ako u postupku, pored ostalog, bude pribavljena saglasnost upravljača javnog dobra (stav 3.). Članom 6. Zakona određeni su nezakonito izgrađeni objekti koji su predmet ozakonjenja u zavisnosti od toga da li je nadležnom organu podnet određeni zahtev u vezi sa nezakonitim objektom, odnosno prema tome da li je ovaj objekat vidljiv na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine. S tim u vezi, predmet ozakonjenja je, prema odredbama člana 6. Zakona, onaj nelegalni objekat za koji je podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa ranije važećim zakonom kojim je bila uređena legalizacija objekata, do 29. januara 2014. godine i koji je vidljiv na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine (stav 1.), objekat za koji nije podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa ranije važećim zakonom kojim je bila uređena legalizacija objekata, a koji je vidljiv na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine, za koji je nadležni građevinski inspektor doneo rešenje o rušenju, u skladu sa odredbama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 96/15) (stav 3.), objekat za koji nije doneto rešenje o rušenju ali je vidljiv na satelitskom snimku iz 2015. godine (stav 4.) i objekat za koji je podnet zahtev u skladu sa Zakonom o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, br. 25/13, 145/14 i 96/15), za koje postupak nije pravnosnažno okončan (stav 8.). Saglasno odredbi stava 9. člana 6. Zakona, svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvoli ili rešenja o odobrenju izvođenja radova posle 27. novembra 2015. godine (datum stupanja na snagu Zakona o ozakonjenju objekata) nisu predmet ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Zakonom je određen i predmet ozakonjenja u zavisnosti od namene i spratnosti objekta (član 8.) i određeno je da ispunjenje uslova propisanih u čl. 3, 5, 6. i 8. ovog zakona predstavlja uslov za nastavak postupka ozakonjenja (član 9.). Zakonom je propisana i obaveza vlasnika nelegalnog objekta da dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu (član 10.) i određena je dokumentacija koju je potrebno pribaviti u postupku ozakonjenja (član 11.).

Odredbama Poglavlja IV Zakona (čl. 22. do 36.) uređen je postupak ozakonjenja i propisano je, pored ostalog, da se postupak ozakonjenja vodi za sve objekte iz člana 6. ovog zakona i da se postupak ozakonjenja za objekte iz člana 6. stav 4. ovog zakona pokreće na osnovu obaveštenja o vidljivosti objekta na satelitskom snimku koje nadležnom organu za vođenje postupka ozakonjenja dostavlja organ nadležan za poslove državnog premera i katastra, u skladu sa odredbama ovog zakona (član 23.). Članom 24. Zakona propisano je da po pokretanju postupka u skladu sa ovim zakonom, nadležni organ utvrđuje ispunjenost prethodnih uslova za ozakonjenje. Prema odredbama člana 28. Zakona, nadležni organ, kada utvrdi da se radi o objektu iz člana 5. stav 1. tačka 3) ovog zakona (objekat izgrađen na površinama javne namene, odnosno na zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene za koje se, u skladu sa odredbama posebnog zakona, utvrđuje javni interes i koji su u obaveznoj javnoj svojini u skladu sa odredbama drugih posebnih zakona), dostavlja zahtev za davanje saglasnosti za ozakonjenje upravljaču javnog dobra (stav 1.), saglasnosti koje dostavljaju upravljači javnih dobara ne mogu biti u suprotnosti sa uslovima iz planskog dokumenta, niti utvrđenim urbanističkim parametrima, odnosno u suprotnosti sa opštim aktom iz člana 8. stav 3. ovog zakona (akt jedinice lokalne samouprave kojim je propisana spratnost objekata po urbanističkim zonama, celinama ili blokovima) (stav 4.);

- Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10 - Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 - Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13 - Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 – dr. zakon, 9/20, 52/21 i 62/23) kojim se, pored ostalog uređuje: uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata (član 1. stav 1.). Odredbama člana 2. Zakona određeno je značenje pojedinih izraza upotrebljenih u ovom zakonu i propisano je: da je namena zemljišta način korišćenja zemljišta određen planskim dokumentom (tačka 39)); da su objekti javne namene objekti namenjeni za javno korišćenje i mogu biti objekti javne namene u javnoj svojini po osnovu posebnih zakona (linijski infrastrukturni objekti, objekti za potrebe državnih organa, organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave itd.) i ostali objekti javne namene koji mogu biti u svim oblicima svojine (bolnice, domovi zdravlja, domovi za stare, objekti obrazovanja, otvoreni i zatvoreni sportski i rekreativni objekti, trgovinski centri, objekti kulture, saobraćajni terminali, pošte i drugi objekti) (tačka 44)); da je površina javne namene prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.) (tačka 48)).

Saglasno Zakonu, dokumenti prostornog i urbanističkog planiranja su, pored ostalog, planski dokumenti (član 10. stav 1. tačka 1)); planski dokumenti su prostorni i urbanistički planovi (član 11. stav 1.); prostorni plan je, pored ostalog, prostorni plan jedinice lokalne samouprave (član 11. stav 2. tačka 3)), a urbanistički planovi su, pored ostalog, plan generalne regulacije i plan detaljne regulacije (član 11. stav 3. tač. 2) i 3)). Prostorni plan jedinice lokalne samouprave sadrži naročito, pored ostalog, planirane namene prostora (član 20. stav 1. tačka 2)). Plan generalne regulacije sadrži naročito, pored ostalog, pretežnu namenu zemljišta po zonama i celinama i popis parcela i opis lokacija za javne površine, sadržaje i objekte (član 26. tač. 3) i 5a)). Plan detaljne regulacije sadrži naročito, pored ostalog, detaljnu namenu zemljišta i popis parcela i opis lokacija za javne površine, sadržaje i objekte (član 28. stav 1. tač. 2) i 5)). Odredbom člana 82. Zakona propisano je da je građevinsko zemljište ono zemljište koje je određeno zakonom ili planskim dokumentom za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom. Prema odredbi člana 83. stav 1. Zakona, građevinsko zemljište se koristi prema nameni određenoj planskim dokumentom, na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom;

- Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 88/13, 105/14, 104/16 – dr. zakon, 108/16, 113/17, 95/18, 153/20 i 94/24) kojim je propisano: da javnu svojinu čini pravo svojine Republike Srbije – državna svojina, pravo svojine autonomne pokrajine – pokrajinska svojina i pravo svojine jedinice lokalne samouprave – opštinska, odnosno gradska svojina (član 2.); da su u javnoj svojini, pored ostalog, dobra u opštoj upotrebi, za koja je zakonom određeno da su u javnoj svojini (član 3. stav 1.); da se dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, smatraju one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.) i da su dobra u opštoj upotrebi u svojini Republike Srbije, izuzev državnih puteva II reda, koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj teritoriji se nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koji nisu deo autoputa ili državnog puta I i II reda) i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinica lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze (član 10. st. 2. i 10.).

 

V

 

Ispitujući pretpostavke za postupanje po podnetoj inicijativi Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Zakon prestao da važi 4. avgusta 2023. godine stupanjem na snagu Zakona o prestanku važenja Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 62/23), a da je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom člana 11. Zakona podneta 13. oktobra 2023. godine. Imajući u vidu da je inicijativa podneta u roku u kome Ustavni sud, saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava, može ocenjivati saglasnost opštih akata sa Ustavom i po prestanku njihovog važenja, Ustavni sud je utvrdio da je inicijativa blagovremena i da postoje pretpostavke da Sud po njoj postupa.

 

VI

 

U vezi sa navodima inicijatora da je osporenim članom 11. Zakona povređeno pravo na imovinu vlasnika nezakonito izgrađenog objekta, za koji nije okončan postupak ozakonjenja, jer mu se na ime naknade, prilikom eksproprijacije zemljišta na kojem se ovaj objekat nalazi, umesto tržišne, isplaćuje građevinska vrednost tog objekta, Ustavni sud ukazuje da lica mogu da uživaju zaštitu navedenog ustavnog prava samo ukoliko pravo koje imaju na objektu predstavlja imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava, tj. samo ukoliko se radi o imovinskom pravu stečenom na osnovu zakona. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti pitanje da li lice koje je izgradilo objekat suprotno zakonu ima na ovom objektu pravo koje predstavlja „imovinu“ u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud podseća da je u Rešenju IUz-69/2019 od 21. aprila 2022. godine izneo stav u vezi sa pravnim statusom objekata koji su predmet ozakonjenja i njihovom zaštitom članom 58. Ustava, tako što je pošao od autonomnog značenja „imovine“ koje je tom pravnom pojmu dao Evropski sud za ljudska prava tumačeći u svojoj dosadašnjoj praksi član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koja je sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuje. S tim u vezi, Ustavni sud je ukazao da je u Presudi Enerildiz protiv Turske, predstavka br. 48939/99 od 30. novembra 2004. godine, Evropski sud istakao da „Sud ponavlja da pojam „imovina“ u prvom delu člana 1. Protokola br. 1 ima samostalno značenje koje nije ograničeno na posedovanje fizičkih stvari i nezavisno je od formalnih klasifikacija domaćeg prava: ono što treba ispitati je da li bi okolnosti slučaja, posmatrane u celini, mogle da se posmatraju tako da su podnosiocu predstavke dale pravo vlasništva nad materijalnim interesom koji je zaštićen tom odredbom (vidi, mutatis mutandis, predmet Zwierzynski protiv Poljske, br. 34049/96, st. 63, ECHR 2001 – VI). Sledi da se pored fizičkih dobara i određena prava i interesi koji predstavljaju imovinu mogu takođe posmatrati kao „imovinska prava“, a time i „imovinom“ za svrhe ove odredbe (vidi predmete Iatridis protiv Grčke (VV), br. 31107/96, st. 54, ECHR 1999 – II, i Beyeler protiv Italije (VV), br. 33202/96, stav 100, ECHR 2000 – I). Pojam „imovina“ nije ograničen na „postojeću imovinu“ već može da obuhvati i imovinu, uključujući i potraživanja, nad kojom podnosilac predstavke može da tvrdi da ima makar razumno i „legitimno očekivanje“ da će pribaviti stvarno uživanje prava vlasništva (vidi, na primer, predmet Prince Hans-Adam II of Liechtenstein protiv Nemačke (VV), br. 42527/98, st. 83, ECHR 2001 – VIII).“ Nadalje, „kako bi „očekivanje“ bilo legitimno, mora biti konkretnije od puke nade i mora se temeljiti na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu, kao što je sudska odluka, koji se odnosi na predmetni vlasnički interes (vidi predmet Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike, predstavka br. 39794/98 od 10. jula 2002. godine, st. 73.).“

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je u razmatranju spornog ustavno pravnog pitanja pošao od citiranih odredaba Zakona o ozakonjenju objekata i stava iz Rešenja IUz-69/2019 od 21. aprila 2022. godine u vezi sa pravnim statusom objekata koji su predmet ozakonjenja i njihovom zaštitom članom 58. Ustava. Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da je predmet ozakonjenja onaj nelegalni objekat koji je izgrađen do 27. novembra 2015. godine (član 6. stav 9.), koji nije jedan od objekata iz člana 5. Zakona koji ne mogu biti predmet ozakonjenja i za koji se, u smislu odredaba člana 23. Zakona vodi postupak ozakonjenja, a da su članom 3. i preostalim citiranim odredbama Poglavlja II Zakona propisani uslovi koji moraju da budu ispunjeni da bi objekat bio ozakonjen. To znači da u odnosu na ovaj nelegalni objekat lice koje ga je izgradilo ima, na Zakonu o ozakonjenju objekata zasnovano, „legitimno očekivanje“ da će objekat ozakoniti i tako steći pravo svojine donošenjem rešenja o ozakonjenju po osnovu koga će se izvršiti upis prava svojine na ovom objektu u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima. Saglasno iznetom, Ustavni sud smatra da samo navedeno, na Zakonu o ozakonjenju objekata zasnovano, pravo na ozakonjenje i sam objekat na koji se ovo pravo odnosi, predstavljaju imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava i uživaju zaštitu ovog člana Ustava.

 

VII

 

Kada je u pitanju zaštita prava na imovinu lica koja su, u smislu osporenog člana 11. Zakona, izgradila objekat suprotno zakonu, za koji nije okončan postupak ozakonjenja, na građevinskom zemljištu koje je predmet eksproprijacije, Ustavni sud ukazuje da javni interes za eksproprijaciju nepokretnosti radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju može da se utvrdi samo ukoliko je donet odgovarajući planski dokument kojim je predviđena izgradnja takvih objekata, saglasno odredbi člana 4. stav 1. osporenog Zakona. Naime, planskim dokumentom se određuje namena celokupnog zemljišta koje je u obuhvatu plana, što uključuje i popis parcela za izgradnju linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja, kao objekata javne namene koji su, u smislu odredbe člana 2. tačka 44) Zakona o planiranju i izgradnji i odredbe člana 10. stav 10. Zakona o javnoj svojini, u javnoj svojini. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da svaki nezakonito izgrađen objekat za koji nije okončan postupak ozakonjenja, stupanjem na snagu planskog akta kojim je zemljište na kome se takav objekat nalazi određeno za javne namene, ne može da bude predmet ozakonjenja u smislu citirane odredbe člana 5. stav 1. tačka 3) Zakona o ozakonjenju objekata. Navedeni objekat ne može da bude predmet ozakonjenja ni izuzetno, uz saglasnost upravljača javnog dobra (član 5. stav 3. Zakona), s obzirom na to da upravljača obavezuju uslovi iz planskog dokumenta (član 28. stav 4. Zakona) kojim je zemljište na kome je nelegalni objekat izgrađen određeno za javne namene. To znači da od momenta stupanja na snagu navedenog planskog dokumenta u odnosu na ovaj nezakoniti objekat lice koje ga je izgradilo ne može da ima, na Zakonu o ozakonjenju objekata zasnovano, „legitimno očekivanje“ da će objekat ozakoniti i tako steći pravo svojine na njemu. S obzirom na izneto, Ustavni sud smatra da nezakonito izgrađeni objekat iz osporenog člana 11. Zakona, ne predstavlja imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava i da lice koje ga je izgradilo ne uživa zaštitu ovog člana Ustava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je kao neosnovane ocenio navode inicijatora da je određivanjem osporenim članom 11. Zakona građevinske vrednosti nezakonitog objekta za koji nije okončan postupak ozakonjenja, kao naknade za taj objekat u slučaju eksproprijacije zemljišta na kome je ovaj objekat izgrađen, povređena odredba člana 58. stav 2. Ustava u delu kojim je utvrđeno da naknada za oduzeto pravo svojine ne može biti niža od tržišne, kao i da je povređena odredba člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. S obzirom na izneto, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom člana 11. Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju, pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu i rešio kao u tački 1. izreke.

 

 

VIII

 

Kada je u pitanju zahtev inicijatora za ocenu saglasnosti osporenog člana 11. Zakona sa odredbama Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS“, br. 53/95, 23/01 – Odluka SUS, 20/09, 55/13 – Odluka US, 106/16 – Autentično tumačenje), Ustavni sud ukazuje da ocena međusobne saglasnosti zakona nije, u smislu citirane odredbe člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava, u nadležnosti Ustavnog suda, pa je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev inicijatora i zaključio kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud ukazuje da, prema odredbi člana 167. stav 1. tačka 1) Ustava, nije nadležan ni za postupanje po zahtevima inicijatora da Sud obaveže Viši sud u Beogradu da u postupku P. 384/23 utvrdi ništavost Delimičnog sporazuma o naknadi broj I. 465.1-24/22 od 20. oktobra 2022. godine, da odredi razliku između plaćene do pripadajuće naknade za eksproprisanu nepokretnost po tržišnoj ceni i da obaveže JP „Putevi Srbije“ da isplati ovu razliku inicijatoru.

Budući da je Ustavni sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja tačke III Delimičnog sporazuma o naknadi broj I. 465.1-24/22 koji je sačinjen 20. oktobra 2022. godine u Odeljenju za imovinsko pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd, Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, i rešio kao u tački 3. izreke.

Saglasno navedenom i odredbama člana 42a stav 1. tačka 5), člana 46. tač. 3) i 5), člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/2013), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

 

Snežana Marković

 

Slični dokumenti

• IUz 11/2020: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o ozakonjenju objekata koja propisuje rok za ozakonjenje
• IUz 17/2021: Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredbe Zakona o linijskim infrastrukturnim objektima
• IUz 69/2019: Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti odredbe o zabrani raspolaganja nelegalnim objektima
• IUz 316/2015: Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata