Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o prekršajima. Sud je stava da vođenje prekršajnog postupka od strane organa uprave nije neustavno, pod uslovom da je obezbeđena naknadna sudska kontrola odluke pred sudom pune jurisdikcije.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-1577/2010
25.04.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članova Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač ka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. aprila 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativ a za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 285. do 292. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", br. 101/05, 116/08 i 111/09).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 285. do 292. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", br. 101/05, 116/08 i 111/09). Ocena navedenih odred aba Zakona se traži u odnosu na čl. 4. i 32. Ustava, kao i član 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i član 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Kao razlog osporavanja pre svih, odredbe člana 285. Zakona, kojom je, pored ostalog , propisano da se zakonom može propisati, da prekršajni postupak za pojedine prekršaje vode organi uprave, kao i uslovi pod kojima se to može propisati, navodi se: da član 4. i član 32. stav 1. Ustava "isključuju mogućnost da organi uprave, odnosno izvršna vlast može da sudi za bilo koja kažnjiva dela", što podrazumeva da se i optužbe za tzv. kaznena dela manjeg značaja, moraju raspraviti isključivo pred sudom. Iz istih razloga inicijator smatra da je navedena odredba Zakona nesaglasna članu 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članu 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Ni razlika u visini zaprećene kazne između prekršaja i krivičnog dela, kao eventualni razlog da za prekršaje može suditi organ uprave, nije prihvatljivo, budući da kazne za prekršaje u sve većoj meri postaju takve da imaju nekad mnogo teže posledice od osude za krivično delo, a ograničenje da organi uprave mogu voditi postupak samo za prekršaje za koje je propisana novčana kazna je veoma relativan kriterijum, jer se neplaćena novčana kazna zamenjuje kaznom zatvora, tako da posledica kažnjavanja od strane organa uprave može biti i zatvorska kazna, kao što je i zakonsko ograničenje iz stava 2. osporenog člana 285. Zakona o prekršajima, da organ uprave ne može suditi za prekršaje za koje se mogu izreći zaštitne mere, samo prividna zaštita okrivljenih od ozbiljnih i teških pravnih posledica kažnjavanja. Takođe, ni činjenica da o žalbi protiv odluke organa uprave odlučuje sud, ne utiče na ustavnost osporene odredb e člana 285. Zakona, jer se pred drugostepenim , odnosno žalbenim organom ne vodi javna rasprava, koja je jedno od osnovnih prava i optuženog i javnosti.

Inicijator smatra da ni odredbe čl. 286. do 292. Zakona nisu u skladu sa Ustavom, „i da to nije neophodno posebno obrazlagati“ , jer su u logičnoj povezanosti i "proističu iz spornog člana 285. Zakona", a „skreće pažnju“ na odredbu član a 287. stav 1. Zakona, koji propisuje da se postupak može pokrenuti i po "službenoj dužnosti odmah po saznanju za prekršaj" , koja je po njegovom mišljenju „nejasna“ budući da organ koji odlučuje o postojanju kažnjivog dela i odgovornosti ne može istovremeno biti i tužilac . Posebno pitanje je, navodi inicijator, i pitanje troškova postupka koje naplaćuje u svoju korist organ uprave, naknade troškova u slučaju obustave postupka i naknade štete u slučaju neopravdane osude koju plaća organ uprave koji je postupak vodio iz svojih sredstava, što može stvoriti sumnju u nepristrasnost. Osim toga, prema odredbi osporenog član a 288. stav 4. Zakona članove komisije, odnosno ovlašćeno lice za vođenje postupka imenuje rukovodilac organa uprave, koji istovremeno odlučuje o svim pravima i obavezama tog istog zaposlenog, što stvara osnovanu sumnju u nezavisnost komisije, odnosno ovlašćenog lica . Inicijator smatra da se često "organ uprave (ministarstvo) pojavljuje u ulozi zakonodavca, tužioca, sudije i neposrednog potrošača naplaćenih novčanih kazni, te da je analiza stepena zavisnosti, pristrasnosti, sukoba interesa i vršenja nespojivih funkcija nepotrebna".

Zaključkom Suda od 10. februara 2011. godine inicijativa je dostavljena na mišljenje Narodnoj skupštini, saglasno članu 33. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US ), ali u ostavljenom roku od 60 dana, a ni naknadno mišljenje nije dostavljeno. Stoga j e Ustavni sud nastavio postupak, saglasno članu 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Inicijativom se osporavaju odredbe čl. 285. do 292. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", br. 101/05, 116/08 i 111/09), koje su sistematizovane u Glavi XXXVI ''Prekršajni postupak koji vode organi uprave", i kojima su uređeni: nadležni organi uprave, kumulacija stvarne nadležnosti (čl. 285. i 286.); pokretanje prekršajnog postupka, sastav organa koji rešava o prekršaju (čl. 287. i 288.); nadležnost drugostepenog organa (član 289.); naplata novčane kazne na m estu izvršenja prekršaja, postupanje u slučaju neplaćanja kazne i izvršenje rešenja o prekršaju (čl. 290. do 292.).

Polazeći od odredaba člana 97. tačka 2. i člana 99. tačka 7. Ustava Republike Srbije, prema kojima je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i postupak pred sudovima i drugim državnim organima, Ustavni sud je konstatovao da je u okviru navedenih ustavnih ovlašćenja sadržano i ovlašćenje zakonodavca da uredi pojam prekršaja, uslove za prekršajnu odgovornost, uslove za propisivanje i primenu prekršajnih sankcija, sistem sankcija, prekršajni postupak i postupak izvršenja odluke, a u okviru toga po čijem zahtevu će se voditi postupak, organe koji će voditi postupak, u kom sastavu i za koje prekršaje.

S obzirom na to da inicijator kao razlog osporavanja navodi da odredbe čl. 4. i 32. Ustava isključuju mogućnost da organi uprave sude za bilo koja kažnjiva dela i da se kaznena dela moraju raspraviti isključivo pred sudom, Ustavni sud je konstatovao da je glavno autonomno pravo država da urede koji će organi i kada odlučivati, vodeći računa o legitimnim ciljevima i eventualnim ograničenjima tako da ne naruše suštinu zajemčenog prava.

Stoga je, Ustavni sud, polazeći od odredaba člana 4. Ustava kojima je utvrđeno da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, te da je sudska vlast nezavisna, našao da načelo podele vlasti, ne podrazumeva međusobno sasvim nezavisne delove tri grane državne vlasti , niti to proizilazi iz sadržaja i smisla člana 4. Ustava, niti tako šta prihvata pravna teorija i ustavnosudska praksa, budući da su sve tri vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete velikim brojem najrazličitijih odnosa i međuuticaja, sa pretežnim ciljem uzajamnog nadzora, što uključuje oblike međusobne saradnje i uzajamne provere nosi laca vlasti utvrđene Ustavom i zakonom. Takođe ni odredba člana 32. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega po nalaženju Ustavnog suda, ne može se tumačiti kao obaveza suda da o pravima i obavezama fizičkog ili pravnog lica odlučuje u svim fazama postupka.

Članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđeno je da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona.

Članom 14. stavom 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima propisano je: ''1. Svi su jednaki pred sudovima i sudovima pravde. Svako lice ima pravo da njegov slučaj bude raspravljan pravično i javno pred nadležnim, nezavisnim i nepristrasnim sudom, ustanovljenim na osnovu zakona koji odlučuje o osnovanosti svake optužbe podignute protiv njega u krivičnim stvarima ili o osporavanju njegovih građanskih prava i obaveza.''

I Evropski sud za ljudska prava u pogledu prava na sudsku zaštitu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda izrazio je stav da se ne traži od država da svaki "spor o civilnim pravima i obavezama" podvrgnu postupku čiji bi se svaki stadijum odvijao pred sudskim telima. Ako se jedan stadijum postupka odvija pred nekim drugim telom, zahtevima te odredbe udovoljeno je ako se naknadni stadijum odvija pred sudom u sporu pune jurisdikcije (presuda u predmetu ''Albert i Le Compte protiv Belgije'' od 10. februara 1983. godine). To stanovište je kasnije prošireno i na kaznene stvari, pa je Evropski sud izrekao stanovište da se i u prethodnom stadijumu može izreći sankcija od strane administrativnog organa (na primer poreske uprave, presuda od 24. februara 1994. godine u predmetu ''Bendenoun protiv Francuske'') ili Ministarstva unutrašnjih poslova (presuda od 23. septembra 1998. godine u predmetu ''Malige protiv Francuske''), ako se ona može pobijati u sporu pune jurisdikcije pred sudom. Pri tome, taj spor mora ispunjavati sve procesne kvalitete sudskog postupka kao što je nezavisnost i nepristrasnost, te javnost rasprave.

Iz odredaba člana 79. i člana 91. stav 1. Zakona o prekršajima kojima je propisano da učiniocu prekršaja kaznu ili drugu sankciju može izreći samo nadležni sud i organ državne uprave (u daljem tekstu: organ uprave) koji vodi prekršajni postupak po ovom zakonu (član 79.), odnosno da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi, ukoliko za vođenje prekršajnog postupka nisu nadležni organi uprave (član 91. stav 1.), Ustavni sud je našao da je ovim zakonom ustanovljena redovna nadležnost sudova za prekršaje, i dopunska (izuzetna) nadležnost organa uprave da rešavaju u prekršajnim stvarima, jer je propisano da učiniocu prekršaja kaznu ili drugu sankciju može izreći ne samo nadležni sud, već i organ državne uprave, a da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi, ukoliko za vođenje prekršajnog postupka nisu nadležni organi uprave. Prema članu 91. stav 2. Zakona , prekršajni postupak u drugom stepenu, po žalbama na presude prekršajnih sudova , vodi Viši prekršajni sud, a prekršajni postupak po žalba ma na rešenja organa uprave vodi mesno nadležan prekršajni sud.

Inicijativom su osporene odredbe čl. 285. do 292. Zakona, navodom "da organi uprave ne mogu da vode prekršajni postupak" . Međutim, odredbama člana 285. st. 2. i 3, odnosno odredbama čl. 286. i 289. Zakona ustanovljena je nadležnost suda za postupanje, tako što je isključena nadležnost organa uprave u prekršajnom postupku, i to: za prekršaje za koje je propisana kazna zatvora i novčana kazna za prekršaje za koje je propisana zaštitna mera, za određena lica počinioce prekršaja - maloletnike, lica sa diplomatskim imunitetom, kao i za odlučivanje o imovinsko-pravnom zahtevu i u drugim zakonom predviđenim slučajevima (član 285. st. 2. i 3.) , odnosno osporenom odredbom člana 28 6. Zakona propisano je da se kada je isto lice okrivljeno za više prekršaja, te je za vođenje prekršajnog postupka za neke od prekršaja nadležan sud, a za neke organ uprave, postupak se vodi pred sudom, po principu opšte mesne nadležnosti, a osporenom odredbom člana 289. Zakona propisano je da se na rešenje o prekršaju organa uprave izjavljuje žalba mesno nadležnom prekršajnom sudu, te propisano postupanje sa rešenjem na koje se žalba ne izjavi (dostavlja se na izvršenje sudu nadležnom po mestu prebivališta kažnjenog sa zabeleškom ''novčana kazna nije plaćena''), te da se na izvršenje novačane kazne primenjuju odredbe ovog zakona o zameni novčane kazne, kaznom zatvora ili radom u javnom interesu. Stoga je Ustavni sud konstatovao da se razlozi inicijative ne odnose na odredbe člana 285. st. 2. i 3. i čl. 286. i 289. Zakona. Budući da se odredbe člana 285. st. 2. i 3. i čl. 286. i 289. Zakona ne mogu dovesti u pravnu i logičku vezu sa razlozima osporavanja, to je inicijativa povodom ovih odredaba Zakona, odbačena, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nepostojanja procesnih pretpostavki za vođenje postupka i odlučivanje Suda.

Prema osporenim odredbama člana 285. st. 1. i 4. Zakona, ustanovljena je mogućnost da prekršajni postupak za pojedine prekršaje, u prvom stepenu vode organi uprave (i to kad je za prekršaj zakonom propisana samo novčana kazna, saglasno članu 4. i 35. st. 2. i 3. ovog zakona), s tim što tad organ uprave prekršajni postupa k vodi po odredbama ovog zakona.

Imajući u vidu da je strankama omogućeno da protiv odluke organa uprave izjave žalbu i da u postupku povodom žalbe protiv odluke organa uprave odlučuje isključivo nadležni prekršajni sud (član 91. stav 2. i osporeni član 289. Zakona) i da prema osporenom članu 292. Zakona rešenje o prekršaju koje je doneo organ uprave ne može biti izvršeno pre pravnosnažnosti, a stranka u tom postupku, prema članu 233. Zakona, može pobijati odluku po svim osnovama, to je, po oceni Ustavnog suda , i kada o prekršaju odlučuje organ uprave, osigurana sudska zaštita u skladu sa članom 22. stav 1. i članom 36. Ustava, kojim se utvrđuje da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale, odnosno jemči jednaka zaštita prava, i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, te članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda . Ovo stoga što sud može odlučivati i kontrolisati prvostepenu odluku organa uprave u odnosu na pravo , u odnosu na činjenice i primenu procesnih pravila .

Otuda, po nalaženju Ustavnog suda , Zakonom o prekršajima propisana mogućnost da organi uprave vode prekršajni postupak, nije ustavnopravno sporn a, niti se takvim propisivanjem, prema stanovištu Ustavnog suda, povređuju odredbe člana 4. Ustava, odnosno načelo podele vlasti na zakonodavnu izvršnu i sudsku, budući da je na zakonodavcu da, u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenjima, a polazeći od zakonodavne politike i procene celishodnosti propiše ko će i za koje prekršaje i po kojim pravilima voditi prekršajni postupak, a što je i učinio pored ostalih odredbama člana 285. st. 1. i 4. Zakona. S obzirom na to, Ustavni sud je našao da inicijator shvata načelo podele vlasti doslovno i mehanički , te da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ovih odredaba Zakona.

Inicijator smatra da organ uprave koji odlučuje o postojanju kažnjivog dela i odgovornosti ne može istovremeno biti zakonodavac, tužilac, sudija i " potrošač naplaćenih novčanih kazni", a s obzirom na to da članove komisije, odnosno ovlašćeno lice za vođenje postupka imenuje rukovodilac organa uprave, koji istovremeno odlučuje o svim pravima i obavezama tog istog zaposlenog, izrazio je "sumnju" u nezavisnost komisije, odnosno ovlašćenog lica za vođenje postupka .

Polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 97. tač. 2. i 16. Ustava, Ustavni sud nalazi da je u okviru ovlašćenja zakonodavca da uređujući postupak pred sudovima i drugim državnim organima , odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava građana utvrđenih Ustavom i za povrede zakona, drugih propisa i opštih akata, te uređujući organizaciju, nadležnost i republičkih organa, da uredi ko će kada i po kojim uslovima propisivati prekršaje i koji će organi i u kom sastavu voditi prekršajni postupak.

Osporenom odredbom člana 285. stav 1. Zakona propisano je da kad je za prekršaj propisana samo novčana kazna, zakonom se saglasno članu 4. i 35. st. 2. i 3. ovog zakona, može propisati da prekršajni postupak za pojedine prekršaje, u prvom stepenu vode organi uprave. Odredbama člana 4. Zakona propisano je da se prekršaji mogu propisivati zakonom ili uredbom, odnosno odlukom skupštine autonomne pokrajine, skupštine opštine, skupštine grada i skupštine grada Beograda a da organi ovlašćeni za donošenje ovih propisa o prekršajim a mogu propisivati samo kazne i zaštitne mere predviđene ovim zakonom i u granicama koje određuje ovaj zakon, te da organi ovlašćeni za donošenje propisa mogu propisivati prekršajne kazne i zaštitne mere samo za povrede propisa koje oni donose u okviru svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom, pod uslovima određenim ovim zakonom , a da organ koji je ovlašćen da propisuje prekršajne kazne i zaštitne mere ne može ovo pravo da prenese na druge organe. Odredbama člana 35. Zakona propisan je raspon novčanih kazni.

Članom 123. stav 3. Ustava ovlašćena je Vlada da donosi uredbe i druge akte radi izvršavanja zakona, a članom 137. Ustava utvrđena je mogućnost da se zakonom poveri obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije, autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, a u interesu racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od interesa za život i rad. Imajući u vidu navedeno i da je članom 136. st. 1. i 2. Ustava utvrđeno da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom , a da je za svoj rad odgovorna Vladi, te da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom, Ustavni sud konstatuje da po prirodi stvari i pojedini organi, a u poslovima iz svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom, mogu propisati prekršaje i kazne za te prekršaje, što je posledica njihove autonomije i nadležnosti. Stoga je Ustavni sud našao da je zakonodavac, u okviru Ustavom utvrđenih granica , Zakonom o prekršajima ustanovio mogućnost da organi uprave ne samo "sude" za prekršaje, već i da donose propise o prekršajima.

Postojanje prekršaja koji nije propisan zakonom, ali ga je u okviru svoje nadležnosti na osnovu zakonskog ovlašćenja propisao drugi organ , u ovom slučaju organ uprave, koji je pri tome poštovao pretpostavke valjanosti pravnih propisa koji se donose uz zahtev za opš tim važenjem, nije ustavnopravno sporno, budući da je i u praksi Evropskog suda za ljudska prava pojam "zakon" u odredbama čl. 9, 10. i 11. navedene Evropske konvencije, protumačen tako da označava opšte pravne akte koji ne moraju biti zakonskog ranga, ali moraju ispuniti dva zahteva, da su jasno i razumljivo oblikovani, kako bi svima omogućili određivanje sopstvenog ponašanja prema posledicama koje su jednako propisane za sve njih, te da su svima dostupni javnim objavljivanjem ili na neki drugi način, tim propisom predviđenim objavljivanjem.

To što je osporenim odredbama člana 287. Zakona propisano da se prekršajni postupak pred organom uprave pokreće na zahtev ovlašćenog lica ili po službenoj dužnosti, odmah po saznanju za prekršaj, da kada se postupak pokreće po službenoj dužnosti, organ uprave nadležan za vođenje prekršajnog postupka nije vezan zahtevom za pokretanje prekršajnog postupka u delu koji se tiče lica koje se tereti za prekršaj i prekršaja koji je predmet podnetog zahteva, po oceni Ustavnog suda, takođe nije ustavnopravno sporno. Ovo stoga što iz odredaba člana 80. i člana 154. st. 1. do 3. Zakona, prema kojima se prekršajni postupak pokreće i vodi na osnovu zahteva ovlašćenog organa ili oštećenog (član 80.), odnosno na osnovu zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, a da zahtev podnosi ovlašćeni organ ili oštećeni (u daljem tekstu: podnosilac zahteva), dok se na zahtev ovlašćenog lica ili po službenoj dužnosti, prekršajni postupak pokreće pred organom uprave odmah po saznanju za prekršaj (član 154. st. 1. do 3.) , ali i tada prema članu 158. Zakona , sledi da kad nadležni sud, odnosno organ uprave primi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, on ispituje da li postoje uslovi za pokretanje prekršajnog postupka i odlučuje o daljem toku postupka, a u slučaju da ne postoje uslovi za pokretanje prekršajnog postupka, zahtev rešenjem odbacuje (član 159. stav 1.) ili u suprotnom, donosi rešenje, odnosno zaključak o pokretanju prekršajnog postupka (član 160. stav 1.). Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da je pravilo da se prekršajni postupak pokreće na osnovu zahteva a da se izuzeci, kad se prekršajni postupak pokreće po službenoj dužnosti, temelje na specifičnostima prekršajnog postupka. Naime, prema članu 2. stav 1. i članu 5. stav 2. Zakona o prekršajima, prekršaj je protivpravna skrivljeno izvršena radnja koja je propisom nadležnog organa određena kao prekršaj, s tim što je svrha propisivanja, izricanja i primene prekršajnih sankcija, da građani poštuju pravni sistem i da niko ubuduće ne učini prekršaj. Mada kumulacija nadležnosti može da vodi ka neobjektivnosti, Ustavni sud nalazi da je u situaciji kad je optužno načelo pravilo, a izuzetak da se prekršajni postupak vodi po službenoj dužnosti, u okviru je Ustavom utvrđene nadležnosti zakonodavca da zbog celishodnosti i značaja prekršaja i svrhe propisivanja, izricanja i primene prekršajnih sankcija, propiše mogućnost da se prekršajni postupak pred organom uprave pokreće i po službenoj dužnosti, odmah po saznanju za prekršaj, kao što je to i učinjeno u članu 287. stav 1. Zakona. Ovo tim pre što su prema članu 154. stav 4. Zakona, ovlašćeni organi za podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnst spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni.

Imajući u vidu upravo ove odredbe člana 154. stav 4. Zakona i da iz osporenih odredaba člana 28 8. st. 1. do 3. Zakona, prema kojima je z a vođenje prekršajnog postupka u organu uprave nadležna Komisija za prekršaje ili službeno lice (s tim što je Komisija sastavljena od tri člana od kojih je jedan predsednik, a jedan mora biti diplomirani pravnik sa položenim stručnim ispitom i najmanje tri godine radnog iskustva na odgovarajućim pravnim poslovima, dok službeno lice koje u organu uprave vodi prekršajni postupak i donosi rešenje o prekršaju mora imati završeni pravni fakultet, položeni stručni ispit i najmanje tri godine radnog iskustva na odgovarajućim pravnim poslovima ), Ustavni sud nalazi da iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da lice ovlašćeno za pokretanje prekršajnog postupka, "tužilac", i organ koji vodi prekršajni postupak, koji "sudi", nisu isto lice, kako to pogrešno navodi inicijator, već je, prema članu 288. Zakona, Komisija za prekršaje ili službeno lice koje vodi prekršajni postupak , poseban organ u okviru organa uprave ovlašćen isključivo za vođenje prekršajnog postupka.

Takođe, to što prema osporenoj odredbi člana 288. stav 4. Zakona članove Komisije za prekršaje i službeno lice za vođenje prekršajnog postupka, određuje iz reda zaposlenih u organu državne uprave funkcioner koji rukovodi organom , po nalaženju Ustavnog suda , samo po sebi ne dovodi "u sumnju", nezavisnost i nepristrasnost Komisije, odnosno službenog lica koje vodi prekršajni postupak.

Naime, Komisija je, kao što je navedeno , poseban organ u okviru organa uprave. Prekršajni postupak organ uprave vodi po odredbama Zakona o prekršajima (član 285. stav 4.) . U ovom postupku obezbeđena je naknadna sudska kontrola odluka donetih u prekršajnom postup ku (član 289. Zakona). Stoga, Ustavni sud nalazi da ovaj postupak ima sva suštinska obeležja sudskog postupka, a sve to ukazuje i da su organi uprave u vođenju prekršajnog postupka nezavisni od uticaja funkcionera organa uprave koji ih imenuje. Imajući u vidu da lice za koje se sumnja da je učinilo prekršaj u prekršajnom postupku ima mogućnost da učestvuje u čitavom postupku pred organom uprave, iznosi činjenice i pravne tvrdnje i koristi se svim procesnim sredstvima radi dokazivanja nedostataka postupka i da je postupak po pravnim sredstvima odlučujući za otklanjanje nepravilnosti koje eventualno učine organi uprave , a da rešenje o prekršaju koje donese organ uprave ne može biti prinudno izvršeno pre pravosnažnosti (osporeni član 292.) i da osporavanje odluke u celini zavisi od volje stranke , Ustavni sud nalazi da time što je osporenim odredbama čl. 287. i 288. Zakona propisano da se prekršajni postupak pred organom uprave pokreće i po službenoj dužnosti, odmah po saznanju za prekršaj i da članove Komisije za prekršaje i službeno lice za vođenje prekrša jnog postupka imenuje funkcioner koji rukovodi organom uprave iz reda zaposlenih u toj upravi, nisu same po sebi ustavnopravno neutemeljene, niti dovode u sumnju „nezavisnost i nepristrasnost“ Komisije ili lica koje vodi prerkšajni postupak.

Ustavni sud konstatuje da se nezavisnost i nepristrasnost u suđenju mora obezbedi ti u svakom sudskom i „kvazisudskom postupku“, a da se samim navođenjem "sumnje" u pristrasnost i nezavisnost Komisije za prekršaje i službenog lica za vođenje prekršajnog postupka ne dovodi u sumnju rad te komisije, odnosno službenog lica.

I Evropski sud za ljudska prava u slučaju ''Albert and Le Compte'', kada se suočio sa navodima podnosioca o nepristrasnosti kvazisudskih organa, zauzeo je stanovište da način imenovanja članova, npr. disciplinskog organa udruženja lekara, sam po sebi nije dovoljan razlog za postojanje osnovane sumnje u njihovu pristrasnost. Evropski sud je smatrao da je za postojanje pristrasnosti, odnosno nepristrasnosti odlučujuće svojstvo u kome se članovi ovakvih udruženja pojavljuju u disciplinskim telima, ako njihovo imenovanje nije striktno vezano za pripadnost profesiji već za njihova lična svojstva i tad se ne može a priori govoriti o pristrasnosti u suđenju.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja iz inicijative da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odred aba člana 285. st. 1. i 4. i čl. 287. do 288. Zakona o prekršajima, te je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu, povodom ovih odredaba, kao neprihvatljivu, odbacio.

S obzirom na to da inicijator za odredbu čl ana 289. Zakona nije naveo ma kakve ustavnopravne razloge, a to nije učinio ni za odredbe čl. 290. do 292. Zakona kojima je propisana naplata novčane kazne na mestu izvršenja prekršaja (član 290.) , postupanje u slučaju neplaćene kazne (član 291.), nemogućnost prinudnog izvršenja rešenja o prekršaju pre pravnosnažnosti (član 292.), to je Ustavni sud inicijativu u ovom delu odbacio saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

Ustavni sud ukazuje da se izneta "sumnja" u nepristrasnost organa uprave, kad obustavljaju postupak i naknađuju štetu u slučaju neopravdane osude, ne mo že smatrati ustavnopravnim razlozima osporavanja navedenih odredaba čl. 285. do 292. Zakona, pre svega zato što se tim odredbama ne uređuje pitanje naknade štete neopravdano kažnjenog lica, već odredbama člana 89. i čl. 130. do 138. Zakona , i to tako što se, pored ostalog, propisuje da lice koje je neopravdano kažnjeno za prekršaj ili je bez osnova zadržano ima pravo na naknadu štetu koja mu je time pričinjena, kao i druga prava utvrđena Zakonom (član 89. stav 1.). Osim toga, Sud ukazuje da pitanje naknade troškova prekršajnog postupka nije ustavnopravno pitanje, već pitanje celishodnosti modela odlučivanja o troškovima postupka, te da pravo na naknadu troškova predstavlja svojevrsnu naknadu štete koju je lice imalo u vezi postupka koji se protiv njega vodio, a koji nije okončan utvrđivanjem njegove odgovornosti za prekršaj.

Kako je Ustavni sud povodom odredaba člana 285. st. 1. i 4 . i čl. 287. i 288. Zakona o prekršajima našao da su navodi inicijative neprihvatljivi, a povodom odredaba člana 285. st. 2. i 3, člana 286. i čl. 289. do 292. istog zakona, da ne postoje pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje utvrđene zakonom, to je , na osnovu odredaba člana 42 b stav 1. tačka 2), člana 46. tačka 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11) , doneo Rešenje kao u izreci .

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Slični dokumenti

• IUz 196/2013: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o bezbednosti saobraćaja
• IUz 196/2013: Odluka o neustavnosti odredaba Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima
• Už 6553/2014: Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi protiv presuda prekršajnih sudova
• IIIU 92/2019: Odluka Ustavnog suda o sukobu nadležnosti u prekršajnom postupku
• Už 3886/2018: Odluka Ustavnog suda o načelu ne bis in idem u poreskom postupku
• IUz 96/2015: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakonika o krivičnom postupku
• IU 19/2007: Rešenje Ustavnog suda o inicijativi za ocenu ustavnosti Zakona o prekršajima