Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o stanovanju i održavanju zgrada

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o stanovanju koje omogućavaju donošenje odluke o raspolaganju zajedničkim delovima zgrade dvotrećinskom većinom. Sud je ocenio da propisana mera ne narušava pravo na imovinu i da je proporcionalna javnom interesu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-159/2019
09.12.2021.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Nataša Plavšić i Lidija Đukić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. decembra 2021. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 9. stav 2. i člana 44. st. 2, 7. i 8. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 104/16).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja Rešenja o građevinskoj dozvoli Uprave Gradske opštine Čukarica, Odeljenje za građevinske i komunalne poslove i koordinaciju investicionog projektovanja, Odsek za građevinske poslove, ROP-CUK-34320-CPIH-3/2019 od 30. maja 2019. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 9. stav 2. i člana 44. st. 2, 7. i 8. Zakona navedenog u tački 1. izreke, kojima je određeno da o raspolaganju zajedničkim delovima zgrade vlasnici posebnih delova odlučuju u skladu sa odredbama ovog zakona koje se odnose na rad i odlučivanje stambene zajednice (član 9. stav 2.), da o navedenom raspolaganju skupština stambene zajednice odlučuje većinom koju čine 2/3 ukupnog broja glasova, da se istom većinom donosi saglasnost skupštine stambene zajednice u slučaju raspolaganja zajedničkim delovima zgrade za potrebe nadziđivanja i određena je sadržina ugovora koji upravnik stambene zajednice zaključuje sa investitorom na osnovu navedene saglasnosti skupštine stambene zajednice (član 44. st. 2, 7. i 8.). Inicijator smatra da je osporenim zakonskim odredbama, suprotno odredbama člana 58. Ustava i odredbi člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, omogućeno oduzimanje zajedničke svojine i njeno pretvaranje u isključivu svojinu ili susvojinu trećih lica, jer je „omogućena promena namene i raspolaganje zajedničkom svojinom voljom većine, a ne saglasnošću svih zajedničara“. Na navedeni način Zakonom je omogućeno da se isključi deo vlasnika iz odlučivanja prilikom raspolaganja zajedničkom imovinom „što predstavlja onemogućavanje u vršenju svojinskopravnih ovlašćenja i oduzimanje imovine vlasniku i to voljom većine, što nije u skladu sa članom 58. Ustava i potvrđenim međunarodnim ugovorom“. Inicijator smatra da Zakon ne pruža garanciju, niti mehanizam zaštite u slučaju proizvoljnog i nepravednog lišavanja svojine pojedinih vlasnika posebnih delova zgrade, što je takođe suprotno garancijama „koje je uspostavio Ustav i član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju“ i navodi da je 2/3 saglasnošću članova skupštine stambene zajednice (koju čine četiri člana) lišen prava svojine i korišćenja zajedničke prostorije koju su koristili on i investitor, ali ne i ostali članovi skupštine koji „su vlasnici stanova na drugom ulazu zgrade i korisnici zasebne zajedničke prostorije“. S tim u vezi, inicijator je predložio da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje Rešenja o građevinskoj dozvoli ROP-CUK-34320-CPIH-3/2019 od 30. maja 2019. godine koje je Gradska opština Čukarica, Odeljenje za građevinske i komunalne poslove i koordinaciju investicionog projektovanja donela na osnovu odluke skupštine stambene zajednice kojom je podnosilac inicijative lišen prava svojine na zajedničkoj prostoriji. Citirajući odredbe čl. 18, 20, 21, 58. i 194. Ustava inicijator navodi da se odredbom člana 44. stav 2. Zakona vlasnici posebnih delova zgrade koji čine 1/3 od ukupnog broja vlasnika, suprotno svojoj volji, mogu lišiti prava svojine na zajedničkim delovima zgrade, te da ovakav način oduzimanja imovine vlasnicima nije u skladu sa odredbama člana 58. Ustava i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju jer nisu ispunjeni uslovi koji su zagarantovani navedenim propisima, a to je da se pravo svojine može ograničiti ili oduzeti ako je takvo oduzimanje u opštem interesu i da je razumno i proporcionalno svrsi koja se želi postići. Inicijator navodi da je lišenje vlasnika svojine moguće, ali samo na osnovu zakona koji je u skladu sa Ustavom koji predviđa pravo na mirno uživanje svojine i garantuje vlasniku da može biti lišen prava svojine samo iz razloga i na način koji su određeni Ustavom. Takođe, prema mišljenju inicijatora, nije obezbeđena jednakost, ravnopravnost i pravna sigurnost svih vlasnika posebnih delova zgrade u mirnom uživanju svojine na zajedničkim delovima zgrade, jer se omogućava licima koja čine 2/3 većinu od ukupnog broja vlasnika posebnih delova da liše ostale vlasnike njihove imovine u sopstvenu korist ili u korist trećih lica. Polazeći od navedenog, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi neustavnost i nesaglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 9. stav 2. i člana 44. st. 2, 7. i 8. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada.

Ustavni sud je, dopisom od 28. januara 2021. godine, dostavio inicijativu Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, ni naknadno, dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.

III

Zakon o stanovanju i održavanju zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 104/16) donela je, 22. decembra 2016. godine, Narodna skupština. Zakon je stupio na snagu 31. decembra 2016. godine.

Osporenim Zakonom uređuju se: održivi razvoj stanovanja, upravljanje zgradom, korišćenje i održavanje zgrade, zajedničkih i posebnih delova zgrade, postupak iseljenja i preseljenja, stambena podrška, registri i evidencije, nadzor nad primenama odredaba ovog zakona i druga pitanja od značaja za stambenu politiku (član 1. stav 1.). Odredbama člana 3. stav 2. Zakona određeno je značenje pojedinih izraza upotrebljenih u ovom zakonu i propisano je: da je stambena zgrada – zgrada namenjena za stanovanje i koristi se za tu namenu, a sastoji se od najmanje tri stana (tačka 3)); da posebni deo zgrade jeste posebna funkcionalna celina u zgradi koja može da predstavlja stan, poslovni prostor, garažu, garažno mesto ili garažni boks (tačka 8)); da su zajednički delovi zgrade delovi zgrade koji ne predstavljaju poseban ili samostalni deo zgrade, koji služe za korišćenje posebnih ili samostalnih delova zgrade, odnosno zgradi kao celini, kao što su: zajednički prostori (stepenište, ulazni prostori i vetrobrani, zajednički hodnik i galerija, tavanski prostor, podrum, biciklarnica, sušionica za veš, zajednička terasa i druge prostorije namenjene zajedničkoj upotrebi vlasnika posebnih ili samostalnih delova zgrade i dr.), zajednički građevinski elementi (temelji, noseći zidovi i stubovi, međuspratne i druge konstrukcije, konstruktivni deo zida ili zidna ispuna, izolacija i završna obrada zida prema spoljašnjem prostoru ili prema zajedničkom delu zgrade, strehe, fasade, krov, dimnjaci, kanali za provetravanje, svetlarnici, konstrukcija i prostori za lift i druge posebne konstrukcije i dr.), kao i zajedničke instalacije, oprema i uređaji (unutrašnje električne, vodovodne i kanalizacione, gasovodne i toplovodne instalacije, lift, gromobrani, aparati za gašenje, otkrivanje i javljanje požara, bezbednosna rasveta, telefonske instalacije i svi komunalni priključci koji su namenjeni zajedničkom korišćenju i dr.), ako ne predstavljaju sastavni deo samostalnog dela zgrade i ne čine sastavni deo posebnog dela zgrade, odnosno ne predstavljaju deo instalacija, opreme i uređaja koji isključivo služi jednom posebnom delu, u smislu ovog zakona (tačka 16)); da su samostalni delovi zgrade prostorija sa tehničkim uređajima, prostorija transformatorske stanice i skloništa (kućna i blokovska) (tačka 18)); da upravljanje zgradom, u smislu ovog zakona, jesu svi organizacioni poslovi i aktivnosti koje kontinuirano obavlja izabrano ili postavljeno lice (upravnik ili profesionalni upravnik), odnosno organ upravljanja, u svrhu rukovođenja zgradom, a što podrazumeva odgovorno preduzimanje mera radi organizovanja održavanja zgrade, odlučivanja o korišćenju finansijskih sredstava i obezbeđivanja korišćenja zgrade, odnosno njenih delova u skladu sa njenom namenom, kao i druga pitanja od značaja za upravljanje zgradom (tačka 22)); da održavanje zgrade jesu sve aktivnosti kojima se obezbeđuje očuvanje funkcija i svojstava zgrade u skladu sa njenom namenom, a naročito u cilju redovnog korišćenja i funkcionisanja zgrade (tačka 23)). Istim članom Zakona određeno je: da je tekuće održavanje izvođenje radova koji se preduzimaju radi sprečavanja oštećenja koja nastaju upotrebom zgrade ili radi otklanjanja tih oštećenja, a sastoje se od pregleda, popravki i preduzimanja preventivnih i zaštitnih mera, odnosno svih radova kojima se obezbeđuje održavanje zgrada na zadovoljavajućem nivou upotrebljivosti, a radovi na tekućem održavanju stana ili poslovnog prostora jesu krečenje, farbanje, zamena obloga, zamena sanitarija, radijatora i drugi slični radovi (tačka 25)); da je investiciono održavanje izvođenje građevinsko-zanatskih, odnosno drugih radova u zavisnosti od vrste objekta u cilju poboljšanja uslova korišćenja zgrade u toku eksploatacije (tačka 26)), da je pripajanje izvođenje građevinskih i drugih radova kojima se adaptacijom deo zajedničkih delova zgrade dodaje posebnom delu zgrade i u kom se menja površina zajedničkih i posebnih delova zgrade, u okviru gabarita i volumena objekta, u skladu sa posebnim zakonom kojim se uređuje izgradnja objekata i propisima donetim na osnovu njega (tačka 27)); da je pretvaranje izvođenje građevinskih radova kojima se rekonstrukcijom deo zajedničkih delova zgrade pretvara u poseban ili samostalan deo zgrade, u okviru gabarita i volumena objekta, u skladu sa posebnim zakonom kojim se uređuje izgradnja objekata i propisima donetim na osnovu njega (tačka 28)); da je dogradnja izvođenje građevinskih i drugih radova kojima se izgrađuje novi prostor ispod zgrade, iznad zgrade (nadziđivanje) ili uz postojeću zgradu i sa njom čini građevinsku, funkcionalnu i/ili tehničku celinu (tačka 32)) i da je nadziđivanje vrsta dogradnje kojom se povećava spratnost nadzemnog dela objekta (ili njegovog dela) za najmanje jednu etažu, računajući i potkrovnu etažu, i kojom se povećava površina posebnih delova i/ili formiraju novi posebni i zajednički delovi objekta, u skladu sa posebnim zakonom kojim se uređuje izgradnja objekata i propisima donetim na osnovu njega (tačka 33)).

Odredbama člana 8. Zakona propisano je da su zajednički delovi zgrade delovi koji služe za korišćenje posebnih ili samostalnih delova zgrade (stav 1.) i da nad ovim delovima zgrade vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine u skladu sa zakonom kojim se uređuju svojinsko-pravni odnosi (stav 3.).

Osporenom odredbom člana 9. stav 2. Zakona određeno je da o raspolaganju zajedničkim delovima zgrade vlasnici posebnih delova odlučuju u skladu sa odredbama ovog zakona koje se odnose na rad i odlučivanje stambene zajednice. Prema preostalim odredbama člana 9. Zakona, raspolaganje zajedničkim delovima zgrade je prenos prava svojine nad zajedničkim delovima zgrade u cilju dogradnje, nadziđivanja, pripajanja ili pretvaranja (stav 1.), prenos prava iz stava 1. ovog člana vrši se na osnovu ugovora između stambene zajednice i lica koje stiče pravo nad delom zajedničkih delova (stav 3.), potpisi ugovornih strana iz stava 3. ovog člana overavaju se u skladu sa zakonom kojim se uređuje overa potpisa (stav 4.), ugovorom iz stava 3. ovog člana određuje se rok za završetak svih radova na formiranju posebnog ili samostalnog dela zgrade, koji ne može biti duži od pet godina od dana zaključenja ugovora, međusobna prava i obaveze za vreme formiranja posebnog dela zgrade i sticanje prava svojine nad posebnim delom zgrade nakon završetka odgovorajućih radova (stav 5.), ako poseban ili samostalni deo zgrade nije formiran u roku iz stava 5. ovog člana, rok se može produžiti uz saglasnost stambene zajednice i lica koje stiče pravo nad delom zajedničkih delova, potpisivanjem aneksa ugovora kojim se produžava rok iz ovog člana. Ako se aneks ugovora ne potpiše u roku od 30 dana od isteka prethodnog ugovora, ugovor o ustupanju smatra se raskinutim, a sticalac prava je dužan da deo zajedničkih delova koji mu je bio ustupljen vrati u stanje pre ustupanja, u roku od šest meseci od dana raskida ugovora, ako ugovorom nije drugačije određeno (stav 6.).

Poslove upravljanja zgradom vrši, pored ostalog, stambena zajednica preko svojih organa ili profesionalni upravnik kome su povereni poslovi upravljanja, u stambenoj zgradi koja ima zajedničke delove zgrade i najmanje dva posebna dela čiji su vlasnici različita lica (član 15. stav 1. tačka 3)). Stambenu zajednicu čine svi vlasnici posebnih delova stambene, odnosno stambeno-poslovne zgrade (član 16. stav 1.). Vlasnici posebnih delova zgrade u stambenoj zajednici svoja prava i obaveze u pogledu upravljanja i održavanja ostvaruju i vrše u skladu sa ovim zakonom, a izuzetno, oni mogu svoje međusobne odnose, prava i obaveze urediti i pravilima o međusobnim odnosima vlasnika posebnih delova zgrade (u daljem tekstu: pravila vlasnika), ukoliko ovim zakonom nije drugačije određeno (član 17. st. 1. i 2.). Pravila vlasnika donose se jednoglasnom odlukom svih vlasnika posebnih delova zgrade i obavezno sadrže obaveze koje vlasnici posebnih delova imaju po ovom zakonu, kao i način donošenja svih akata i odluka iz nadležnosti skupštine stambene zajednice i upravnika, s tim što se pravilima vlasnika nadležnost i potrebna većina za donošenje tih akata i odluka mogu urediti drugačije nego što je to propisano ovim zakonom (član 17. stav 3.). Obavezni organi stambene zajednice su skupština i upravnik (član 40. stav 1.). Članovi skupštine stambene zajednice su svi vlasnici posebnih delova (član 41. stav 1.).

Osporenom odredbom člana 44. stav 2. Zakona propisano je da o raspolaganju zajedničkim delovima zgrade, poveravanju upravljanja profesionalnom upravniku i kreditnom zaduživanju stambene zajednice skupština stambene zajednice odlučuje većinom koju čine 2/3 ukupnog broja glasova. Prema odredbi stava 3. navedenog člana Zakona, u slučaju da su vlasnici posebnih delova doneli pravila vlasnika u skladu sa članom 17. stav 3. ovog zakona, većina glasova potrebna za donošenje odluka iz stava 2. ovog člana utvrđuje se tim aktom. Preostalim osporenim odredbama člana 44. Zakona određeno je da u slučaju raspolaganja zajedničkim delovima zgrade za potrebe nadziđivanja, saglasnost u smislu zakona kojim se uređuje izgradnja objekata predstavlja saglasnost skupštine stambene zajednice koja se donosi većinom iz stava 2. ovog člana (stav 7.), da na osnovu saglasnosti iz stava 7. ovog člana, upravnik stambene zajednice zaključuje ugovor sa investitorom kojim se regulišu svi bitni elementi ugovora, a posebno međusobna prava i obaveze, rokovi, obaveze investitora da na pogodan način obaveštava vlasnike posebnih delova o početku i završetku izvođenja radova, poštovanju kućnog reda i dr. (stav 8.).

Odredbama Poglavlja IV Zakona regulisano je održavanje zgrada i, u tom smislu, odredbama člana 58. Zakona je propisano da se aktivnosti na održavanju zgrade vrše kroz: 1) hitne intervencije, 2) tekuće održavanje i 3) investiciono održavanje (stav 1.), da ministar nadležan za poslove stanovanja bliže određuje vrstu, obim i dinamiku aktivnosti iz stava 1. tač. 2) i 3) ovog člana, kao i način sačinjavanja programa održavanja zgrade (stav 2.), da unapređenje svojstava zgrade ili dela zgrade jesu aktivnosti kojima se poboljšavaju energetska ili druga svojstva zgrade dogradnjom ili ugradnjom novih delova i sklopova, odnosno uređaja i instalacija (stav 3.). Prema odredbama člana 60. Zakona, obavezu da održavaju zgradu na način da od zgrade, odnosno zajedničkih delova zgrade ne preti opasnost nastanka štete imaju sva lica iz člana 15. ovog zakona (vlasnici posebnih delova zgrade) (stav 1.), a ukoliko ova lica ne organizuju održavanje u skladu sa ovim zakonom, nadležni organ jedinice lokalne samouprave poveriće posao održavanja zgrade organizaciji kojoj je povereno obavljanje poslova od javnog interesa (stav 4.), a za štetu koja proistekne zbog propuštanja obaveze održavanja iz stava 1. ovog člana odgovara lice iz člana 15. ovog zakona koje je bilo dužno da organizuje izvođenje odgovarajuće vrste radova (stav 7.).

Saglasno odredbama člana 61. Zakona, kojim je uređeno preuzimanje poslova održavanja zgrada i unapređenja svojstava zgrade radi ostvarenja javnog interesa, u slučaju kada lica iz člana 15. ovog zakona ne izvrše potrebne aktivnosti na održavanju zgrade, a nesprovođenjem ovih aktivnosti bi mogle da nastanu štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti, radove na održavanju zgrade preuzima jedinica lokalne samouprave (stav 1.), u cilju sprečavanja nastanka štetnih posledica iz stava 1. ovog člana, jedinica lokalne samouprave može odlukom da utvrdi urbanističke zone ili blokove za koje propisuje obavezu izvršenja određenih aktivnosti u održavanju zgrade, odnosno obavezno investiciono održavanje i unapređenje svojstava zgrada, uz mogućnost da se obaveza preduzimanja tih aktivnosti, ako ih ne preduzmu lica iz člana 15. ovog zakona, po osnovu naloga nadležnog organa ispuni prinudno na teret obaveznih lica (stav 2.), jedinica lokalne samouprave može odlukom da propiše obavezu održavanja spoljnog izgleda zgrade (fasade) i zabranu promene spoljnog izgleda (zabrana postavljanja klima-uređaja na vidljivom delu zgrade i sl.), uz propisivanje različitih stepena obaveznosti održavanja spoljnog izgleda zgrade, u zavisnosti od urbanističke zone ili bloka u kom se zgrada nalazi (stav 3.), jedinica lokalne samouprave može doneti odluku kojom predviđa bespovratno sufinansiranje aktivnosti na investicionom održavanju i unapređenju svojstava zgrade iz stava 2. ovog člana, u kom slučaju jedinica lokalne samouprave obezbeđuje sredstva u budžetu za učešće u projektima finansiranja ovih aktivnosti i donosi odluku kojom propisuje postupak dodele sredstava, procenat učešća i uslove pod kojima jedinica lokalne samouprave učestvuje u finansiranju ovih aktivnosti (stav 5.), sredstva za finansiranje radova iz st. 1. i 2. ovog člana obezbeđuju se u budžetu jedinice lokalne samouprave (stav 6.). Saglasno odredbi člana 63. stav 1. Zakona, vlasnik posebnog dela zgrade dužan je da učestvuje u troškovima održavanja zajedničkih delova zgrade i zemljišta za redovnu upotrebu zgrade i upravljanja zgradom.

Osporeni Zakon je menjan 2020. godine i te izmene su objavljene u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 9/20, ali nisu od značaja za rešavanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

Saglasno odredbi člana 58. stav 2. Zakona, ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture je doneo Pravilnik o vrsti, obimu i dinamici aktivnosti tekućeg i investicionog održavanja zgrada i načinu sačinjavanja programa održavanja („Službeni glasnik RS“, broj 104/16) kojim je određeno da su predmet tekućeg i investicionog održavanja zgrade zajednički delovi zgrade, odnosno građevinski elementi, uređaji, oprema i instalacije u zgradi (u daljem tekstu: elementi zgrade), koji su navedeni u Tabeli 1. ovog člana, a u zavisnosti od svojstava zgrade, predmet tekućeg i investicionog održavanju mogu biti i drugi odgovarajući elementi zgrade koji nisu navedeni u Tabeli 1. ovog člana (član 5. st. 1. i 2.).

Aktivnosti na tekućem održavanju, pored redovnih pregleda, servisiranja i popravki elemenata zgrade iz člana 5. st. 1. i 2. ovog pravilnika, mogu biti, pored ostalog, i: 1) redovno servisiranje liftova u skladu sa važećim propisima; 2) popravka ili zamena automata za zajedničko osvetljenje, prekidača, sijalica i dr; 3) deratizacija, dezinsekcija i dezinfekcija zajedničkih prostorija u zgradi u skladu sa propisima; 4) čišćenje slivnika, oluka i olučnih cevi zgrade; 5) popravka ili zamena okova, brava, katanaca i drugih uređaja za zatvaranje ormana za strujomere, vodomere, telefonske i televizijske instalacije u zgradi i dr. (član 6.). Odredbama člana 7. stav 1. Pravilnika propisano je da aktivnosti na tekućem održavanju koje se izvode radi sprečavanja štetnih posledica po život i zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti i koje imaju prioritet u tekućem održavanju zgrade, naročito obuhvataju: 1) skidanje i popravku elemenata fasade i krova za koje se utvrdi da ugrožavaju bezbednost ljudi i imovine (maltera, fasadnih obloga, krovnog pokrivača i dr.); 2) popravku ili zamenu elemenata krova, radi zaštite od prokišnjavanja, odnosno prodora vode i drugih atmosferskih padavina, kao i popravku ili zamenu drugih elemenata koji su vezani za krov (dimnjaci, ventilacioni kanali, krovni otvori); 3) ponovno stavljanje lifta u pogon, odnosno popravku ili zamenu elemenata i delova lifta kao i ispitivanje ispravnosti prema važećim propisima o liftovima; 4) popravku ili zamenu oluka i olučnih cevi i drugih limenih opšivki, ukoliko se utvrdi da su uzrok pojave vlage i prokišnjavanja; 5) skidanje ili popravku oštećenih delova balkona, terasa, lođa i stepeništa zgrade za koje se utvrdi da ugrožavaju bezbednost ljudi i imovine; 6) popravku ili zamenu vodovodne ili kanalizacione cevi i po potrebi snimanje iste, specijalizovanom opremom kada dođe do prskanja njenih delova i dr.

Prema članu 9. Pravilnika, aktivnosti na investicionom održavanju mogu se, radi poboljšanja uslova korišćenja zgrade, obavljati na elementima zgrade iz Tabele 1. tač. 2. i 5. Pravilnika, a to su: drugi građevinski elementi (fasadni zidovi; unutrašnji pregradni zidovi (osim zidova u posebnim delovima); krov; oluci, olučne cevi i drugi elementi za odvod vode sa krova i zaštitu zgrade od prodora vode; druga krovna i fasadna limarija; dimnjačke vertikale; ventilacioni kanali; kanali za smeće u zgradi) i dr. (tačka 2.) i oprema i drugi elementi izvan zgrade (trotoari i platoi oko zgrade; rigole; slivnici i rešetke; ograde; žardinjere i sl.) (tačka 5.).

Odredbama Ustava Republike Srbije utvrđeno je: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).

Odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, broj 12/10) propisano je da: svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.), da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.).

Kako odredbe člana 58. Ustava sadržinski odgovaraju odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud nije posebno razmatrao saglasnost osporenih zakonskih odredaba sa navedenim članom Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.

Polazeći od sadržine inicijative, Ustavni sud je utvrdio da inicijator smatra da su odredbe člana 9. stav 2. i člana 44. st. 2, 7. i 8. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada neustavne zato što omogućavaju da saglasnošću većine, a ne svih vlasnika zajedničke imovine, jedan deo vlasnika, mimo svoje volje, bude lišen zajedničke imovine u korist navedene većine ili u korist trećih lica, što je u suprotnosti sa Ustavom utvrđenim uslovima za dopušteno oduzimanje prava svojine prema kojima pravo svojine može biti oduzeto samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da je oduzimanje imovine proporcionalno svrsi koja se želi postići.

S tim u vezi, Ustavni sud je, u nedostatku mišljenja donosioca osporenog Zakona na navode iz inicijative, uvidom u obrazloženje Predloga ovog zakona utvrdio da se kao jedan od najvećih problema stambenog sektora u Srbiji izdvojilo neefikasno i nedovoljno transparentno upravljanje i održavanje stambenih zgrada zasnovano na dobrovoljnosti. Zakonodavac ističe da je opštepoznato da veliki broj stambenih zgrada propada zbog neodržavanja ili nedovoljno profesionalnog održavanja, čime opada ukupna vrednost stambenog fonda, skupštine stambenih zgrada ne funkcionišu, a neretko su ugroženi i životi stanara zgrada i treća lica i u ovoj oblasti su potpuno nerazvijeni mehanizmi za finansiranje radova održavanja, a posebno investicionog održavanja, a nedovoljno su razvijeni i instrumenti podrške iz javnog sektora.

U cilju rešavanja navedenih problema zatečenih u oblasti stanovanja u vreme donošenja osporenog Zakona, zakonodavac uvodi načelo održivog razvoja stanovanja, u kome su definisani ciljevi koji treba da se ostvare donošenjem Zakona. U smislu odredaba člana 2. stav 1. Zakona, održivi razvoj stanovanja predstavlja unapređenje uslova stanovanja građana i očuvanje i unapređenje vrednosti stambenog fonda uz unapređenje energetske efikasnosti, smanjenje negativnih uticaja na životnu sredinu i racionalno korišćenje resursa, odnosno usklađivanje ekonomskog i socijalnog razvoja i zaštite životne sredine prilikom razvoja stambenog sektora (tačka 1)), kao i održavanje i upravljanje u stambenim zgradama, stambeno-poslovnim zgradama, poslovnim zgradama, zgradama javne namene ili zgradama koje su proglašene za kulturno dobro i zgradama u zaštićenim kulutrno-istorijskim celinama, u cilju sprečavanja ili otklanjanja opasnosti po život i zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti, odnosno u cilju obezbeđivanja sigurnosti zgrade i njene okoline (tačka 2)). Osporenim Zakonom je održivi razvoj stanovanja, a što uključuje i pitanja održavanja zgrada, utvrđen kao javni interes (član 2. stav 2.). Iako obavezu da održavaju zajedničke delove zgrade, saglasno odredbi člana 60. stav 1. Zakona, imaju prvenstveno vlasnici posebnih delova zgrade, da bi osigurao ostvarivanje javnog interesa u oblasti stanovanja i održavanja zgrada zakonodavac je propisao i određeno učešće države, odnosno jedinice lokalne samouprave u poslovima održavanja zgrade. U tom smislu, Zakonom je, pored ostalog, propisano da jedinice lokalne samouprave donose strateške dokumente za sprovođenje stambene politike i obezbeđuju sredstva u svojim budžetima za ispunjenje obaveza utvrđenih ovim zakonom i strateškim dokumentima (član 2. stav 3.), određeni su i slučajevi i uslovi pod kojima poslove održavanja, od vlasnika posebnih delova zgrade, preuzima jedinica lokalne samouprave (član 61. st. 1, 2, 3, 5. i 6.), a propisano je i da radi ostvarivanja javnog interesa u skladu sa članom 2. ovog zakona, jedinica lokalne samouprave donosi, pored ostalog, akt o minimalnoj visini iznosa o tekućem održavanju zgrada i akt o minimalnoj visini iznosa izdvajanja na ime troškova investicionog održavanja zajedničkih delova zgrade (član 61. stav 7.).

Kako bi se ostvario javni interes u oblasti stanovanja i održavanja zgrada zakonodavac je propisao određenu meru, tj. mogućnost da vlasnici posebnih delova zgrade prenesu pravo svojine koje imaju nad zajedničkim delovima zgrade radi dogradnje, nadziđivanja, pripajanja ili pretvaranja, ukoliko se sa ovim raspolaganjem saglasi 2/3 ovih lica. Osporenim Zakonom nije određen cilj donošenja odluke o dogradnji, odnosno nadziđivanju zajedničkih delova zgrade, njihovom pretvaranju u poseban deo zgrade ili njihovom pripajanju postojećem posebnom delu zgrade. Radi određivanja navedenog cilja potrebno je, prema mišljenju Ustavnog suda, imati u vidu ciljeve koji treba da se ostvare osporenim Zakonom, a koji čine sadržinu načela održivog razvoja stanovanja, činjenicu da je održavanje zajedničkih delova zgrade i zemljišta za redovnu upotrebu zgrade prvenstveno obaveza vlasnika posebnih delova zgrade, da se u dosadašnjoj primeni propisa koji su regulisali ovu materiju pokazalo da su sredstva od naknade za održavanje koju plaćaju vlasnici posebnih delova zgrade često nedovoljna za finansiranje radova na održavanju zajedničkih delova zgrade (naročito onih radova koji se tiču investicionog održavanja ili unapređenja svojstava zgrade, a koji zahtevaju značajna finansijska ulaganja) imajući u vidu stepen urušenosti stambenog fonda, da je pored naknade za održavanje Zakonom omogućeno da se poslovi održavanja i unapređenja svojstava zgrade, pored kredita i donacija, finansiraju i iz drugih izvora (član 66. stav 1. Zakona). Polazeći od navedenog, Ustavni sud je zaključio da je cilj raspolaganja zajedničkim delovima zgrade da investitor, koji stiče pravo svojine na dograđenom novom prostoru, na nadzidanom stanu, na adaptiranim zajedničkim delovima zgrade pripojenim posebnom delu zgrade, odnosno na rekonstruisanim zajedničkim delovima zgrade pretvorenim u poseban deo zgrade, za uzvrat, izvrši određene radove na održavanju zajedničkih delova zgrade i zemljišta za redovnu upotrebu zgrade prema konkretnim potrebama vlasnika posebnih delova zgrade, o čemu sa stambenom zajednicom investitor zaključuje ugovor o međusobnim pravima i obavezama.

Iako raspolaganje zajedničkim delovima zgrade, u smislu odredbe člana 9. stav 1. Zakona, predstavlja mešanje u mirno uživanje prava svojine onih vlasnika zajedničkih delova zgrade koji se nisu saglasili sa otuđenjem ovog prava, Ustavni sud smatra da je navedena mera proporcionalna cilju koji se želi postići, odnosno da njome nije narušena pravična ravnoteža između zaštite prava na imovinu pomenutih vlasnika i javnog interesa utvrđenog Zakonom. Navedeno iz razloga što je cilj raspolaganja zajedničkim delovima zgrade prvenstveno održavanje zgrade, a ne pogodovanje pojedinačnim interesima investitora, kako to inicijator pogrešno smatra, i što je ovo raspolaganje u interesu svih vlasnika zajedničkih delova zgrade, pa i onih koji su glasali protiv njegovog sprovođenja, jer se njime sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti i istovremeno obezbeđuje sigurnost zgrade i njene okoline. Takođe, za oduzeto pravo svojine nad zajedničkim delovima zgrade dotadašnji vlasnici, koji se nisu saglasili sa otuđenjem prava zajedničke svojine, dobijaju naknadu u vidu obaveze investitora da izvrši određene radove na održavanju zajedničkih delova zgrade i zemljišta za redovnu upotrebu zgrade. Navedena naknada, prema oceni Suda, ispunjava i zahtev adekvatnosti imajući u vidu vrstu, obim i vrednost radova na održavanju zajedničkih delova zgrade određenih Pravilnikom, a koji će se konkretizovati ugovorom investitora i stambene zajednice u zavisnosti od aktuelnih potreba vlasnika stanova na održavanju zgrade, i koje je investitor dužan da izvrši na ime sticanja prava svojine na dograđenom prostoru, nadzidanom stanu, adaptiranim i rekonstruisanim zajedničkim delovima zgrade.

Kada je u pitanju većinski način odlučivanja članova skupštine stambene zajednice o raspolaganju zajedničkim delovima zgrade (2/3 većina od ukupnog broja glasova), Ustavni sud smatra da ovaj način odlučivanja omogućava ostvarivanje javnog interesa u pitanjima održavanja i upravljanja zgradom, a da bi „saglasnost svih zajedničara u raspolaganju zajedničkim delovima zgrade“, na koju se poziva inicijator, mogla dovesti u pitanje zaštitu života i zdravlja ljudi, životne sredine, privrede ili imovine veće vrednosti, sigurnost zgrade i njene okoline imajući u vidu stepen saglasnosti članova skupštine koji treba ostvariti kod ovakvog načina odlučivanja. Ustavni sud takođe ukazuje da je jedan od osnovnih principa svakog demokratskog društva da volja većine koja teži legitimnom cilju, obavezuje manjinu. Takođe, vlasnici posebnih delova zgrade mogu pravilima vlasnika da utvrde većinu potrebnu za donošenje odluka o raspolaganju zajedničkim delovima zgrade na drugačiji način od onoga propisanog zakonom, osim kada je u pitanju nadziđivanje gde saglasnost skupštine stambene zajednice, u smislu odredbe člana 44. stav 7. Zakona, mora da se donese većinom koju čine 2/3 ukupnog broja glasova članova skupštine stambene zajednice.

U vezi sa navodima inicijatora da osporeni Zakon „ne pruža garanciju, niti mehanizam zaštite u slučaju proizvoljnog i nepravednog lišavanja svojine pojedinih vlasnika posebnih delova zgrade“, kao i da nije obezbeđena „pravna sigurnost svih vlasnika posebnih delova zgrade u mirnom uživanju svojine nad zajedničkim delovima zgrade“, Ustavni sud ukazuje da vlasnik posebnog dela zgrade, osim prava propisanih zakonom kojim se uređuje pravo svojine, ima pravo i da pokrene postupak pred nadležnim osnovnim sudom za utvrđivanje ništavosti odluke skupštine stambene zgrade koja je doneta suprotno ovom zakonu i podzakonskim aktima, u roku od 45 dana od saznanja za odluku, a najkasnije u roku od šest meseci od dana donošenja odluke (član 12. stav 1. tačka 5)). Takođe, odredbama člana 13. Zakona propisano je pravo vlasnika posebnog dela zgrade da mu se prvom ponudi prenos prava svojine nad zajedničkim delom zgrade radi pripajanja, pretvaranja, dogradnje, odnosno nadziđivanja (pravo prečeg prenosa) i bliže su određeni uslovi pod kojima se ovo pravo može ostvariti. Na kraju, iako su međusobna prava i obaveze investitora i stambene zajednice u vezi sa raspolaganjem zajedničkim delovima zgrade uređena ugovorom, Zakonom su propisani uslovi pod kojima se ugovor o ustupanju zajedničkih delova zgrade smatra raskinutim (u situaciji kada aneks ugovora, kojim se produžava rok za završetak radova na formiranju posebnog dela zgrade, nije potpisan u roku određenom Zakonom) i određen je i rok u kome je investitor u obavezi da zajednički deo zgrade vrati u stanje pre ustupanja (za slučaj da ova pitanja nisu uređena ugovorom), a u cilju zaštite stambene zajednice u čijoj se zgradi radovi izvode. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporenim zakonskim odredbama propisano mešanje u mirno uživanje prava na imovinu onih vlasnika zajedničkih delova zgrade koji se nisu saglasili sa otuđenjem prava svojine na zajedničkim delovima zgrade, nije u suprotnosti sa osnovnim načelima iz člana 20. Ustava i odredbom člana 58. stav 2. Ustava.

Ustavni sud podseća da se u predmetu IUz-729/2011 bavio pitanjem da li su odredbama Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 88/11), koji je prestao da važi 31. decembra 2016. godine stupanjem na snagu osporenog Zakona, povređena imovinska prava onih vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade na zajedničkim delovima zgrade koji se nisu saglasili sa otuđenjem prava svojine na zajedničkim delovima zgrade. S tim u vezi, Ustavni sud je, na sednici održanoj 3. jula 2014. godine, doneo Rešenje IUz-729/2011 kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 1. do 3. Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada, kojima je bilo propisano da skupština zgrade većinom od ukupnog broja članova može doneti: odluku o izvođenju radova na sanaciji ravnog krova odnosno krovne konstrukcije kojom se, saglasno propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata, može izgraditi, odnosno adaptirati novi stan (član 1.), odluku o pretvaranju zajedničkih prostorija u stan ili poslovni prostor (član 2.) i odluku o pripajanju zajedničke prostorije susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji (član 3.). Sud je dao detaljno obrazloženje zbog čega nema ustavnopravnog osnova za tvrdnju da su navedene odredbe Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada u suprotnosti sa članom 58. Ustava. Ustavni sud ukazuje da su pravni zaključci koje je izneo u ovom predmetu utemeljeni i na stavovima koje je Sud zauzeo u Rešenju IUz-729/2011 od 3. jula 2014. godine koje je dostupno na zvaničnoj internet stranici Ustavnog suda (www.ustavni.sud.rs).

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu saglasnosti člana 9. stav 2. i člana 44. st. 2, 7. i 8. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu i rešio kao u tački 1. izreke.

Budući da je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta – Rešenja o građevinskoj dozvoli Uprave Gradske opštine Čukarica, Odeljenje za građevinske i komunalne poslove i koordinaciju investicionog projektovanja, Odsek za građevinske poslove, ROP-CUK-34320-CPIH-3/2019 od 30. maja 2019. godine, Sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio, pa je rešio kao u tački 2. izreke.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

SAGLASNO IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR JOVANA ĆIRIĆA U PREDMETU Broj IUz- 159/2019

Znameniti francuski teoretičar Leon Digi je u svoje vreme govorio da svaka privatna svojina ima neku svoju javnoprvanu funkciju i javnopravna ograničenja, odnosno da privatna svojina, između ostalog, uvek mora biti ograničena svojinom, tj. pravom onog drugog. Otprilike u isto vreme kada i Digi, živeo je i radio i naš Valtazar Bogišić, koji je isto to rekao na jedan, možda i upečatljiviji način: „Ni svojim se pravom ne možeš služiti tek drugome na štetu, ili dosadu.“ Slučaj zajedničara koji raspolažu zajedničkim delovima jedne zgrade, možda ponajbolje potvrđuje ove stavove i Digija i Bogišića. Zamislimo u tom smislu jednog zajedničara, jednog stanara u jednoj zgradi višespratnici, koji se uporno i inadžijski protivi tome da se bilo šta uradi na tekućem i investicionom održavanju jedne zgrade, na uređenju krova, podruma, ili bilo kojih drugih zajedničkih prostorija dotične zgrade. Da li on time, služeći se svojim pravom, deluje na štetu drugih stanara? Odgovor sigurno mora biti potvrdan i onda pravo jednog pojedinca dolazi iznad prava svih drugih pojedinačno i svih drugih zajedno. Takvo inadžijsko ponašanje jednog pojedinca moglo bi dovesti do urušavanja čitave zgrade i do ugrožavanja života i imovine svih ostalih. Zbog toga postoji odredba člana 44 stav 2 Zakona o stanovanju i održavanju zgrada ( a koja se u ovoj inicijativi osporava), koja govori o tome da o zajedničkom raspolaganju zajedničkih delova zgrade odlučuju svi stanari zajednički, dvotrećinskom većinom. Takva dvotrećinska, kvalifikovana većina, ipak je garancija da će se o svemu odlučivati i smirenije i objektivnije.

S druge strane, neki noviji primeri naših investitora, pokazuju da uvek postoji mogućnost da bogati, a nesavesni investitori izmanipulišu stanare u jednoj zgradi, na štetu nekih drugih stanara, a katkada i na štetu svih stanara, odnosno cele zgrade. Zato je zakonodavac i predvideo dvotrećinsku, a ne prostu većinu, kao čvršću branu protiv nesavesnih investitora i lakomih stanara. Ni to naravno u nekim pojedinačnim slučajevima ne mora biti nepremostiva prepreka i sasvim čvrsta garancija, ali svaki stanar, pojedinac, uvek ima mogućnost iz člana 12 stav 1 tačka 5 ovog zakona da pred nadležnim sudom „pokrene postupak za utvrđivanje ništavosti odluke skupštine stanara…“ Drugim rečima, ako investitor uspe da „zbrza“, lažnim obećanjima prevari dvotrećinsku većinu stanara, naročito kada se radi o malom broju stanara, ostaje uvek mogućnost da jedan pojedinačni stanar sve to iznese na sud i tamo potraži sudsku zaštitu. Naš svet ponekad može imati nepoverenja i u sudove i u državu, ali nije posao Ustavnog suda da razmišlja o tome, već da „razmišlja“ o tome da li su ispunjeni svi formalni uslovi koji su neophodni da bi nečije pravo bilo što potpunije zaštićeno. Naravno, ne postoji idealno zakonsko rešenje koje ne može biti zloupotrebljeno od strane ljudi koji su spremni na tako nešto, ali sve ove odredbe ovog zakona pružaju ipak određenu garanciju da većina stanara neće trpeti zbog inata jednog pojedinca, ali isto tako i da pojedinac neće trpeti zbog nesavesnosti i lakomosti većine stanara, čime se ipak uspostavlja balans između „mojeg“ prava i prava onih „drugih“.

Sudija dr Jovan Ćirić

Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o stanovanju i održavanju zgrada

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti