Odluka o neustavnosti odredaba Zakona o advokaturi o javnim ovlašćenjima

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Zakona o advokaturi koje omogućavaju Advokatskoj komori Srbije da svojim aktom prenosi ili oduzima javna ovlašćenja drugim komorama nisu u saglasnosti sa Ustavom. Javna ovlašćenja se mogu poveriti i oduzeti isključivo zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-163/2011
23.02.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. februara 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 64. stav 4, u delu koji glasi: „prenos javnih ovlašćenja“ i člana 65. stav 4. Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, broj 31/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbija se predlog za utvrđivanje neustavnosti i odbacuje inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 67, 69, 88. i 89. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredbe člana 65. stav 4. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podneti predlog i tri inicijative za ocenu ustavnosti pojedinih odredaba Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, broj 31/11). Predlagači navode da iz odredbe člana 137. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da se poveravanje pojedinih javnih ovlašćenja vrši zakonom, proizlazi i da se zakonom poverena javna ovlašćenja mogu oduzeti jedino zakonom. Stoga, po mišljenju predlagača, odredba člana 65. stav 4. Zakona, u delu kojim je propisano da je Advokatska komora Srbije ovlašćena da svojim aktom oduzima Zakonom poverena javna ovlašćenja advokatskih komora u njenom sastavu, „otvara put da jedno pravno lice, Advokatska komora Srbije, svojom odlukom – odlukom o oduzimanju javnih ovlašćenja, kao nižim pravnim aktom, menja Ustav“. Takođe se navodi da, prema odredbama Zakona o Vladi i Zakona o državnoj upravi, imaoci javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave, da Vlada i organi državne uprave i posle poveravanja pojedinih poslova državne uprave zadržavaju odgovornost za njihovo zakonito izvršavanje, kao i da su zakonom određena ovlašćenja i mere koje organ državne uprave koji vrši nadzor nad radom imaoca javnih ovlašćenja može preduzeti u okviru nadzora, pri čemu je najdrastičnija mera da nadzorni organ državne uprave može preuzeti izvršavanje poverenog posla, ali najduže na 120 dana. Pozivajući se na nadležnosti Vlade utvrđene članom 123. Ustava, kao i članom 136. stav 1. Ustava utvrđeni položaj državne uprave, predlagači dalje navode da su imaoci javnih ovlašćenja za blagovremeno i pravilno vršenje poverenih ovlašćenja odgovorni izvršnoj vlasti, jer kako su „poverena javna ovlašćenja“ poslovi koji originerno pripadaju državi, to kontrola nad njihovim vršenjem, po mišljenju predlagača, pripada državi. Stoga je i advokatura, iako samostalna i nezavisna, u vršenju javnih ovlašćenja vezana Ustavom i zakonom, a kontrolu te „vezanosti“, po nalaženju predlagača, može da vrši samo onaj državni organ koji je na osnovu Ustava i zakona odgovoran za pravilno i blagovremeno obavljanje tih poslova, te je osporena odredba Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 123. tačka 5, člana 136. stav 1. i člana 137. stav 2. Ustava.

Polazeći od iznetih navoda predloga, Ustavni sud je zaključio da se podnetim predlogom odredba člana 65. stav 4. Zakona o advokaturi, kojom se predviđa da je Advokatska komora Srbije odgovorna za zakonito i pravilno vršenje javnih ovlašćenja poverenih advokatskim komorama u njenom sastavu i da je u skladu sa tim ovlašćena da preduzima mere radi otklanjanja uočenih nedostataka u vršenju javnih ovlašćenja koja su tim komorama poverena, uključujući i oduzimanje javnih ovlašćenja, u suštini osporava u celini, a ne samo u delu koji se odnosi na mogućnost oduzimanja poverenog javnog ovlašćenja. Saglasno izloženom, Sud je, na osnovu odredbe člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), prema kojoj u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti nije ograničen zahtevom ovlašćenog predlagača, pristupio oceni ustavnosti osporene odredbe člana 65. stav 4. Zakona o advokaturi u celini.

Iz prethodno navedenih razloga predlagači osporavaju i odredbu člana 64. stav 4. Zakona, kojom je propisano koja pitanja se uređuju aktom Advokatske komore Srbije kojim se osnivaju druge advokatske komore u njenom sastavu, i to u delu koji glasi: „prenos javnih ovlašćenja“, još jednom naglašavajući da je poveravanje javnih ovlašćenja moguće izvršiti jedino zakonom.

Nadalje, predlogom se osporavaju i odredbe čl. 67. i 69. Zakona kojima su određeni organi advokatskih komora i uređena pitanja koja se odnose na njihov izbor, delokrug rada, sastav i nespojivost funkcija, a iz razloga što su ove odredbe, po mišljenju predlagača, u suprotnosti sa Ustavom utvrđenim položajem advokature koja je, prema članu 67. Ustava, nezavisna i samostalna služba, a što pretpostavlja i slobodu određivanja i uređivanja organa.

Konačno, predmet osporavanja su i odredbe čl. 88. i 89. Zakona kojima je utvrđen rok za donošenje statuta i drugih opštih akata advokatskih komora (član 88.) i rok u kome je Upravni odbor Advokatske komore Srbije dužan da raspiše izbore za svoje organe (član 89.). Po mišljenju predlagača, i ove osporene odredbe Zakona predstavljaju ograničenje Ustavom utvrđenog položaja advokature.

Uz predlog za utvrđivanje neustavnosti navedenih zakonskih odredaba podnet je i predlog za obustavu od izvršenja akata ili radnji koji bi bili preduzeti na osnovu odredbe člana 65. stav 4. Zakona o advokaturi, jer je na osnovu ove zakonske odredbe čija se ocena ustavnosti traži Upravni odbor Advokatske komore Srbije doneo Odluku broj 467-1/2011 od 18. maja 2011. godine, kojom je, u stavu 4, odredio da preuzima ovlašćenja i nadležnosti Upravnog odbora Advokatske komore Beograda iz člana 24. Statuta Advokatske komore Beograda.

Prvom od podnetih inicijativa se osporavaju odredbe Zakona o advokaturi koje su osporene i predlogom ovlašćenih predlagača, i to iz istovetnih razloga, a uz ovu inicijativu je takođe podnet i predlog za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe člana 65. stav 4. Zakona.

Drugom inicijativom, koja se takođe zasniva na istovetnim ustavnopravnim razlozima, osporena je ustavnost odredaba člana 64. stav 4. i člana 65. stav 4. Zakona, u delu koji glasi: „uključujući i oduzimanje javnih ovlašćenja“.

Trećom inicijativom, obrazloženom istim ustavnopravnim razlozima, tražena je ocena ustavnosti odredbe stava 4. člana 65. Zakona u celini.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenim odredbama Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, broj 31/11) propisano: da se aktom Advokatske komore Srbije, u skladu sa njenim statutom, mogu osnovati i druge Advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije (član 64. stav 3.); da se aktom iz stava 3. ovog člana određuju sedište, područje, nadležnosti, prenos javnih ovlašćenja i druga pitanja od značaja za rad novoosnovane advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije (član 64. stav 4.); da je Advokatska komora Srbije odgovorna za zakonito i pravilno vršenje javnih ovlašćenja i da je ovlašćena da preduzima mere radi otklanjanja uočenih nedostataka u vršenju javnih ovlašćenja ili rada organa advokatskih komora u njenom sastavu, uključujući i oduzimanje javnih ovlašćenja, u skladu sa ovim zakonom i Statutom Advokatske komore Srbije (član 65. stav 4.); da su organi Advokatske komore Srbije Skupština, Upravni odbor, Nadzorni odbor, predsednik, jedan ili više potpredsednika, disciplinski sud, disciplinski tužilac, savet i drugi organi utvrđeni Statutom Advokatske komore Srbije, da jedno lice ne može obavljati više od jedne funkcije u organima Advokatske komore Srbije, osim ako ovim zakonom ili statutom Advokatske komore Srbije nije drugačije određeno i da se postupak izbora, trajanje mandata, opoziv, delokrug rada i sastav organa i broj potpredsednika određuju Statutom Advokatske komore Srbije (čl. 67.); da su organi advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije skupština, upravni odbor, nadzorni odbor, predsednik, disciplinski sud, disciplinski tužilac i drugi organi utvrđeni statutom Advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije, da se način predlaganja i izbor kandidata, razlozi i način njihovog opoziva, trajanje mandata, delokrug rada i sastav organa uređuju statutom advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije, da jedno lice ne može obavljati više od jedne funkcije u organima advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije, osim ako ovim zakonom, Statutom Advokatske komore Srbije, ili statutom advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije nije drugačije određeno i da se skupština advokatske komore saziva najmanje jednom godišnje (član 69.); da će se Statut i drugi opšti akti Advokatske komore Srbije doneti u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona, da će advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije doneti svoje statute i druge opšte akte u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, da ako advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije ne donesu svoje statute i opšte akte u roku iz stava 2. ovog člana, neposredno će se primenjivati statut i opšti akti Advokatske komore Srbije, te da će se do donošenja statuta i opštih akata iz st 1. i 2. ovog člana, primenjivati važeći statuti i druga opšta akta koji nisu u suprotnosti sa ovim zakonom (član 88.); da je Upravni odbor Advokatske komore Srbije dužan da raspiše izbore za sve organe Advokatske komore Srbije u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona i da će do izbora organa Advokatske komore Srbije u skladu sa stavom 1. ovog člana, nadležnosti tih organa obavljati postojeći organi Advokatske komore Srbije (član 89.).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se svakome, pod uslovima određenim zakonom, jemči pravo na pravnu pomoć i da pravnu pomoć pružaju advokatura, kao samostalna i nezavisna služba, i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u skladu sa zakonom (član 67. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ustavnost i zakonitost, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju (član 97. tač. 2, 6, 16. i 17.); da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.); da Vlada usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom (član 123. stav 1. tačka 5.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi (član 136. stav 1.); da se u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave i da se pojedina javna ovlašćenja zakonom mogu poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima (član 137. st. 1. i 2.); da postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti mogu da pokrenu državni organi, organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave, kao i najmanje 25 narodnih poslanika ( član 168. stav 1.); da je pravni poredak Republike jedinstven (član 194. stav 1.).

U odgovoru Narodne skupštine koji je dostavljen na zahtev Ustavnog suda, povodom osporavanja ustavnosti odredaba člana 64. stav 4. i člana 65. stav 5. Zakona o advokaturi, navodi se da Ustav u članu 67. garantuje svim građanima pravo na pravnu pomoć i da pravnu pomoć pruža advokatura kao samostalna i nezavisna služba u skladu sa zakonom. Dalje se navodi da je pravo na pravnu pomoć garantovano i Univerzalnom deklaracijom Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima, Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i nizom drugih međunarodnih dokumenata, te da su sastavni deo prava na pravnu pomoć koju pruža advokat i garancija tog prava sadržani u slobodi organizovanja advokata u advokatsku komoru kao samostalnu, nezavisnu i profesionalnu organizaciju. Zaštita Ustavom garantovanog prava na pravnu pomoć, u skladu sa međunarodno preuzetim obavezama, kako se navodi u odgovoru, obezbeđena je donošenjem Zakona o advokaturi kojim su utvrđeni pravni položaj, zadaci, uslovi za bavljenje advokaturom i način organizovanja advokatskih komora, tako što je zakonodavac u više odredaba Zakona naglasio samostalnost i nezavisnost advokata, advokature i advokatske komore kao obaveznog, samostalnog i nezavisnog udruženja advokata. Polazeći od toga da je članom 67. Ustava advokatura određena kao samostalna i nezavisna služba koja pruža pravnu pomoć i da se ova odredba Ustava nalazi u poglavlju ljudskih prava i sloboda, u odgovoru se navodi da se ustavnost ove odredbe Zakona ne može posmatrati i ocenjivati u odnosu na član 137. Ustava, budući da taj član Ustava uređuje poveravanje nadležnosti i davanje ovlašćenja iz nadležnosti Republike Srbije koja je utvrđena članom 97. Ustava. U tom smislu, drugačije uređenje ove oblasti, osim onog predviđenog Zakonom o advokaturi, predstavljalo bi „ustanovljenje koncepta državne advokature“, što je, po shvatanju donosioca, u suprotnosti sa članom 67. Ustava i obavezama Republike Srbije preuzete potvrđenim međunarodnim ugovorima. Stoga Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kako se navodi u odgovoru, „vrše javna ovlašćenja“ u oblasti advokature u skladu sa Zakonom o advokaturi i Statutom Advokatske komore Srbije. Kako prema Zakonu o advokaturi, u Republici postoji Advokatska komora Srbije kao samostalna i nezavisna organizacija advokata u čijem sastavu je devet advokatskih komora, to je i u hijerarhiji prava i ovlašćenja Advokatska komora Srbije, kao nacionalna i nezavisna organizacija advokata, jedina odgovorna za zakonito i pravilno vršenje javnih ovlašćenja, i kao takva, jedino i ovlašćena da preduzima mere radi otklanjanja uočenih nedostataka u vršenju javnih ovlašćenja, uključujući i oduzimanje javnih ovlašćenja. U tom smislu član 65. Zakona kojim su uređena javna ovlašćenja Advokatske komore Srbije i advokatskih komora u njenom sastavu na sistemski način uređuje unutrašnje odnose između ovih komora čime se, kako se navodi, upravo obezbeđuje samostalnost advokature, u skladu sa članom 67. Ustava. Naime, samostalnost i nezavisnost advokatskih komora, kako se navodi, ogleda se u njihovom položaju prema državnim organima, a ne u unutrašnjem odnosu - odnosu advokatskih komora prema Advokatskoj komori Srbije u čijem su sastavu. Stoga se davanjem ovlašćenja Advokatskoj komori Srbije za preduzimanje mera, uključujući i oduzimanje javnih ovlašćenja, a što se bliže definiše Statutom Advokatske komore Srbije, ni na koji način ne povređuju odredbe čl. 123, 136. i 137. Ustava, nego se upravo na zakonom i Statutom definisan način, u cilju očuvanja pravnog sistema i poštovanja zakona, obezbeđuje zakonitost rada advokatskih komora u sastavu Advokatske komore Srbije, s jedne strane, i samostalnost i nezavisnost advokature u odnosu na državne organe, sa druge strane. Iz navedenih razloga, po mišljenju donosioca, odredbe čl. 97, 136. i 137. Ustava, a u vezi sa odredbama Zakona o Vladi i Zakona o državnoj upravi, ne mogu se primeniti na advokaturu, budući da se odnose na organe državne uprave i poveravanje javnih ovlašćenja, koje imaju organi državne uprave drugim licima. Uskraćivanjem prava Advokatskoj komori Srbije da oduzima javna ovlašćenja u skladu sa Zakonom o advokaturi i Statutom, ova komora bi, kako se navodi u odgovoru, bila onemogućena da obezbedi zakonito i pravilno vršenje javnih ovlašćenja od strane advokatskih komora u njenom sastavu, za koje je ona odgovorna, te bi u tom slučaju navedenu nadležnost imao neki drugi organ izvan advokature (Vlada ili Ministarstvo pravde), čime bi, kako navode, došlo do povrede člana 67. stav 2. Ustava koji određuje advokaturu kao samostalnu i nezavisnu službu.

Pošto se povodom osporenih odredaba člana 64. stav 4. i člana 65. stav 4. Zakona o advokaturi kao sporno postavlja, u osnovi, isto ustavnopravno pitanje – kakva je pravna priroda javnih ovlašćenja za koja je Zakonom određeno da ih vrše Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, to je Ustavni sud u odnosu na navedene odredbe vršio jedinstvenu ocenu osnovanosti navoda, sa jedne strane predlagača i inicijatora, i, sa druge strane, donosioca osporenog akta.

Ustavni sud ukazuje da je prema odrebi člana 97. tačka 2. Ustava, Republika Srbija nadležna da uređuje i obezbeđuje, između ostalog, i ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, što znači da je i ostvarivanje Ustavom zajemčenog prava na pravnu pomoć, koju saglasno odredbi člana 67. stav 2. Ustava pružaju advokatura kao samostalna i nezavisna služba i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u nadležnosti Republike. Stoga, po oceni Ustavnog suda, javna ovlašćenja koja saglasno Zakonu o advokaturi vrše Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, predstavljaju određena ovlašćenja (poslove) Republike (države), čije obavljanje država poverava ovim organizacijama koje su članom 63. stav 1. istog zakona definisane kao profesionalne organizacije advokata. U skladu sa navedenim, zakonsko određenje da advokatske komore vrše taksativno nabrojana javna ovlašćenja može imati jedino značenje poveravanja javnih ovlašćenja u smislu odredaba člana 137. Ustava. Prilikom iznete ocene, Ustavni sud je imao u vidu i da je pojam „javnog ovlašćenja“ Ustavom utvrđeni pojam, i to upravo i jedino odredbama člana 137. Ustava, koje se nalaze u okviru poglavlja kojim su utvrđeni položaj i poslovi državne uprave kao dela izvršne vlasti, te da je ovim ustavnim odredbama određeno da se zakonom pojedini poslovi iz nadležnosti Republike Srbije mogu poveriti autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, a pojedina javna ovlašćenja – preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, kao i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima, pri čemu je interes efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, Ustavom opredeljeni cilj poveravanja „državnih“ poslova i ovlašćenja „nedržavnim“ subjektima. S obzirom na prethodno navedeno, vršenje javnih ovlašćenja može imati samo značenje određeno odredbama člana 137. Ustava. Polazeći od izloženog, Ustavni sud ocenjuje da se ne mogu prihvatiti kao ustavnopravno utemeljeni navodi iz odgovora donosioca da se osporene odredbe ne mogu ceniti u odnosu na član 137. Ustava, jer je članom 67. Ustava koji se nalazi u poglavlju kojim se jemče slobode i prava građana, utvrđeno da je advokatura samostalna i nezavisna služba. Naime, Ustavni sud ukazuje da je nesporan Ustavom utvrđeni položaj advokature kao samostalne i nezavisne službe, a koji je isključivo u funkciji obezbeđivanja prava na pravnu pomoć koju Ustav jemči svakome, te da su upravo u interesu ostvarivanja ovog zajemčenog prava pojedina javna ovlašćenja Zakonom o advokaturi, saglasno Ustavu, poverena advokatskim komorama. U tom smislu i članom 67. Ustava zajemčena nezavisnost advokature, po shvatanju Suda, predstavlja u suštini ograničenje države da se „meša“ u poslove koje ova služba, saglasno Ustavu, obavlja, odnosno u poslove pružanja pravne pomoći. Stoga se ne može kao osnovano prihvatiti stanovište donosioca osporenog zakona da ustavni položaj advokature ima za posledicu drugačije značenje vršenja javnog ovlašćenja od onog koje je utvrđeno članom 137. Ustava, jer za takvo stanovište nema uporišta u ustavnim normama.

Kako prema oceni Ustavnog suda, javna ovlašćenja iz člana 65. st. 1. do 3. Zakona o advokaturi predstavljaju javna ovlašćenja čije vršenje država poverava advokatskim komorama kao „nedržavnim“ organizacijama, to sledi da se ova ovlašćenja mogu poveriti, a dosledno tome i oduzeti, samo zakonom, a ne aktima niže pravne snage. Takođe, imalac javnog ovlašćenja ne može raspolagati javnim ovlašćenjem koje mu je povereno, niti se zakonom jednom imaocu javnog ovlašćenja može dati pravo da odlučuje o „prenosu“ javnih ovlašćenja na druge imaoce javnog ovlašćenja, bez obzira na njihov međusobni odnos.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je u odnosu na osporenu odredbu člana 64. stav 4. Zakona o advokaturi utvrdio da su odredbama člana 65. st. 1. i 3. ovog zakona poverena javna ovlašćenja advokatskim komorama u sastavu Advokatske komore Srbije. To znači da su ta javna ovlašćenja poverena kako advokatskim komorama navedenim u članu 64. stav 1. tač. 1) do 9) Zakona, postojećim u vreme stupanja na snagu Zakona, tako i svakoj advokatskoj komori koja bude bila osnovana u sastavu Advokatske komore Srbije. Saglasno tome, Ustavni sud je ocenio da nema ustavnog osnova da se aktom Advokatske komore Srbije kojim se osniva nova advokatska komora u njenom sastavu, kao aktom niže pravne snage od zakona, „prenose javna ovlašćenja“, kako je to predviđeno osporenom odredbom, niti ima osnova da jedan imalac javnog ovlašćenja prenosi javna ovlašćenja drugom imaocu. Istovremeno, Ustavni sud ističe da novoosnovana advokatska komora na osnovu samog Zakona početkom rada počinje da vrši i Zakonom poverena javna ovlašćenja za područje za koje je osnovana. Na temelju iznetog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 64. stav 4. Zakona o advokaturi, u delu koji glasi: „prenos javnih ovlašćenja“, nije u saglasnosti sa odredbom člana 137. stav 2. Ustava.

Takođe, prema stanovištu Ustavnog suda, s obzirom na to da se poveravanjem javnih ovlašćenja i pojedinih poslova, deo poslova izvršne vlasti koju saglasno Ustavu vrše Vlada kao nosilac izvršne vlasti i organi državne uprave, poverava drugim subjektima, to znači da ovi subjekti – imaoci javnih ovlašćenja, poverene poslove i ovlašćenja vrše umesto i u ime nadležnog organa državne uprave. Otuda država i njeni nadležni organi izvršne vlasti i nakon poveravanja pojedinih poslova i ovlašćenja ostaju odgovorni za njihovo vršenje, što dalje ima za posledicu da samo organ državne uprave iz čije nadležnosti su zakonom pojedini poslovi i ovlašćenja povereni imaocima javnih ovlašćenja može vršiti nadzor i preduzimati mere za njihovo zakonito, pravilno i blagovremeno vršenje. Iz iznetih razloga, Ustavni sud je utvrdio da nema ustavnopravnog osnova da se jedan imalac javnog ovlašćenja učini odgovornim za zakonito i pravilno vršenje javnih ovlašćenja drugih imalaca, niti da se ovlasti da prema njima preduzima mere radi otklanjanja uočenih nedostataka u vršenju javnih ovlašćenja, a kako je to učinjeno osporenom odredbom člana 65. stav 4. Zakona o advokaturi. Pored toga, kada je reč o propisivanju mera koje se mogu preduzeti u slučaju nevršenja poverenog javnog ovlašćenja ili njegovog nepravilnog ili neblagovremenog vršenja, a koje prema osporenoj odredbi člana 65. stav 4. Zakona uključuju i oduzimanje javnog ovlašćenja advokatskim komorama u sastavu Advokatske komore Srbije, Ustavni sud, pored prethodno iznetog, nalazi da se, polazeći od odredbe člana 194. stav 1. Ustava kojom je utvrđeno da je pravni poredak jedinstven, prilikom ocene ustavnosti osporene odredbe člana 65. Zakona moraju imati u vidu i odredbe Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/09 i 95/10), kojim se na sistemski način uređuju, pored ostalog, pitanja koja se odnose na imaoce javnih ovlašćenja (odredbe glave VI Zakona), među kojima je i nadzor nad njihovim radom. Ovim odredbama Zakona o državnoj upravi je predviđeno da nadzorni organ državne uprave, osim opštih ovlašćenja u vršenju nadzora propisanih tim zakonom, kao posebno ovlašćenje prema imaocu javnog ovlašćenja može preduzeti samo meru preuzimanja izvršenja posla najduže na 120 dana, kada u vršenju nadzora nad njegovim radom utvrdi da se i pored višestrukih upozorenja povereni posao ne vrši uopšte ili se ne vrši pravilno i blagovremeno (član 56.). Dakle, pošto iz Ustavom utvrđenog načina poveravanja pojedinih poslova i javnih ovlašćenja – zakonom, proizlazi da je jedino zakonom moguće i oduzeti povereni posao, odnosno javno ovlašćenje, to ni Zakon o državnoj upravi ne daje pravo nadzornom organu državne uprave da svojom odlukom imaocu javnog ovlašćenja oduzme povereno javno ovlašćenje, a i preuzimanje posla, odnosno ovlašćenja od imaoca je ograničeno na najduže 120 dana. Imajući u vidu prethodnu ocenu, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 65. stav 4. Zakona nije u saglasnosti sa odredbom člana 137. stav 2. u vezi člana 136. stav 2. Ustava, kao ni sa odrebom člana 194. stav 1. Ustava.

Odredbe čl. 67. i 69. Zakona o advokaturi kojima su određeni organi Advokatske komore Srbije i advokatskih komora u njenom sastavu, nespojivost funkcija, postupak izbora organa, trajanje mandata, opoziv, delokrug rada i sastav organa, po mišljenju predlagača i podnosilaca inicijative, predstavljaju „zadiranje“ zakonodavca u unutrašnje uređenje advokatskih komora u delu u kojem te komore ne vrše javna ovlašćenja. Stoga su navedene odredbe Zakona, kako navode, u suprotnosti sa ustavnim položajem advokature koja je odredbom člana 67. Ustava određena kao nezavisna i samostalna služba, a što, kako navode, pretpostavlja slobodu određivanja i uređivanja svojih organa.

U vezi sa ovim pitanjima u odgovoru se navodi da se određivanjem organa Advokatske komore Srbije i advokatskih komora u njenom sastavu na način propisan u odredbama čl. 67. i 69. Zakona ne povređuje član 67. Ustava, jer se samostalnost i nezavisnost advokature kao službe ostvaruje organizovanjem advokata u Advokatsku komoru Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kao samostalne i nezavisne organizacije advokata, donošenjem opštih akata od strane advokatskih komora i odlučivanjem o prijemu u advokaturu i prestanku prava za bavljenje advokaturom. Naime, određivanjem organa advokatskih komora i upućivanjem na statut advokatske komore kojim se definiše način izbora i dužina trajanja mandata, kako se navodi u odgovoru, je garancija samostalnosti i nezavisnosti advokature i advokatske komore, kao obavezne profesionalne organizacije advokata. Stoga se ovakvim zakonskim rešenjem obezbeđuje sprečavanje mogućnosti određivanja nedemokratskih modela organa upravljanja i odlučivanja, kao i jedinstvo advokature u organizacionom smislu.

Povodom ovih navoda predlagača i podnosilaca inicijative, Ustavni sud je utvrdio da je drugim odredbama Zakona propisano da se ovim zakonom, pored ostalog, uređuje organizacija i rad advokatskih komora (član 1.), da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje, pored ostalog, organizovanjem advokata u Advokatsku komoru Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kao samostalne i nezavisne organizacije advokata i donošenjem opštih akata od strane advokatskih komora (član 2. stav 2. tač. 3) i 4)), kao i da je odredbama čl. 63. do 74. Zakona određena pravna priroda advokatskih komora kao samostalnih i nezavisnih profesionalnih organizacija advokata, koje su nadležne za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa, u skladu sa zakonom i njihovim statutom, te da advokatske komore imaju svojstvo pravnog lica. Navedenim odredbama Zakona predviđeno je postojanje Advokatske komore Srbije, kao i advokatskih komora u njenom sastavu (član 64:); javna ovlašćenja advokatskih komora (član 65.), poslovi advokatske komore (član 66.), a osporenim odredbama čl. 67. i 69. određeni su organi Advokatske komore Srbije i advokatskih komora u njenom sastavu. Određivanje zakonom da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje, pored ostalog, organizovanjem advokata u odgovarajuće komore, poveravanjem odgovarajućih javnih ovlašćenja advokatskiim komorama, te uređivanjem određenih pitanja u vezi sa osnivanjem i obavljanjem poslova advokatske komore, pored ostalog i određivanjem koje organe ima Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kako je to predviđeno osporenim odredbama člana 67. stav 1. i člana 69. stav 1. Zakona, po oceni Suda, nije u suprotnosti sa odredbama člana 67. Ustava kojim je utvrđeno da pravnu pomoć pruža advokatura, kao samostalna i nezavisna služba u skladu sa zakonom. Iz navedene, kao i drugih odredaba Ustava kojima je utvrđena nadležnost za uređivanje sistema za obavljanje pojedinih privrednih i drugih delatnosti, po shvatanju Suda, sledi ovlašćenje zakonodavca da zakonom propiše uslove za bavljenje advokaturom, kao i oblike organizovanja advokata u odgovarajuće komore i organe tih komora, kako je to propisano osporenim odredbama zakona. Ovo posebno ako se ima u vidu da zakon, pored Advokatske komore Srbije, predviđa i postojanje više advokatskih komora u njenom sastavu, pa stoga uređivanje ovih pitanja na način predviđen osporenim odredbama zakona, po oceni Suda, predstavlja stvar ocene celishodnosti da se određena pitanja u vezi sa organizovanjem i radom komora čije je osnivanje predviđeno zakonom urede na, u osnovi isti način, propisivanjem, pored ostalog, koje organe ove komore, saglasno zakonu, imaju. Kako je osporenim odredbama Zakona propisano da se postupak izbora, trajanje mandata, opoziv, delokrug rada i sastav organa, kao i broj potpredsednika Advokatske komore Srbije uređuju Statutom Advokatske komore Srbije (član 67. stav 3.), odnosno da se način predlaganja i izbora kandidata, razlozi i način njihovog opoziva, trajanje mandata, delokrug rada i sastav organa u advokatskoj komori u sastavu Advokatske komore Srbije uređuju statutom te komore (član 69. stav 2.), Ustavni sud je ocenio da se osporenim članovima Zakona, određivanjem na opšti način organa tih organizacija, ali i propisivanjem da se aktima komora uređuju pitanja u vezi sa izborom i radom njihovih organa, ne dovodi u pitanje Ustavom utvrđen položaj advokature kao samostalne i nezavisne službe. Naime, kako se ova pitanja, saglasno osporenim odredbama Zakona, uređuju statutom komore koji donose njeni članovi, te da zakon ne predviđa davanje saglasnosti bilo kog državnog organa na ovaj akt komore, odnosno odredbe statuta kojim se uređuju ova pitanja, Ustavni sud ne nalazi da se ovim odredbama Zakona dovodi u pitanje Ustavom zajemčen pložaj advokature kao samostalne i nezavisne službe. I odredbama člana 67. stav 2. i člana 69. stav 3. Zakona kojima se predviđa da jedno lice ne može obavljati više od jedne funkcije u organima komora, po oceni Suda, ne dovodi se u pitanje Ustavom utvrđen položaj advokature, budući da je i ovim odredbama Zakona propisano da se ta pitanja statutom komora mogu urediti i na drugačiji način. Polazeći od navedenog, kao i da predlagač i podnosioci inicijative ne navode bilo koji bliži razlog kojima se, po njihovom mišljenju, osporenim odredbama dovodi u pitanje Ustavom i međunarodnim aktima utvrđen položaj ove službe, već ustavnost osporavaju jedino konstatacijom da se tim odredbama Zakona ograničava nezavisnost i samostalnost advokature, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe Zakona, iz razloga datih u predlogu i inicijativama, nisu nesaglasne s Ustavom.

I odredbe čl. 88. i 89. Zakona osporavaju se navodom da dovode u pitanje Ustavom utvrđen položaj advokature kao nezavisne i samostalne službe, budući da pitanja uređena tim odredbama Zakona, po shvatanju predlagača i podnosilaca inicijativa, predstavljaju pitanja koja mogu biti jedino predmet autonomnog uređivanja advokatskih komora, odnosno njenih članova.

U odgovoru se navodi da su odredbe čl. 88. i 89. Zakona o advokaturi odredbe prelaznog karaktera koje određuju rokove za donošenje opštih akata advokatskih komora i izbora za organe Advokatske komore Srbije, te da se odredbom člana 89. Zakona obezbeđuje pravna sigurnost i stvara obaveza za Advokatsku komoru Srbije da raspiše izbore za organe komore u zakonom propisanom roku, a u cilju sprečavanja nastanka pravne praznine određuje da postojeći organi Advokatske komore obavljaju poslove do sprovođenja izbora.

Osporenim odredbama člana 88. Zakona određeni su rokovi za donošenje statuta i drugih opštih akata Advokatske komore Srbije i advokatskih komora u sastavu Advokatske komore Srbije, propisano je da će se, ako advokatske komore u sastavu u predviđenom roku ne donesu svoje statute i opšte akte, neposredno primenjivati statut i opšti akti Advokatske komore Srbije, kao i da će se do donošenja statuta i opštih akata advokatskih komora u sastavu Advokatske komore Srbije primenjivati važeći statuti i opšti akti koji nisu u suprotnosti sa ovim zakonom. Odredbama člana 89. Zakona propisana je obaveza Upravnog odbora Advokatske komore Srbije da raspiše izbore za sve organe te komore u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu zakona, te da će do izbora nadležnosti tih organa obavljati postojeći organi Advokatske komore Srbije.

Ustavni sud je utvrdio da se osporene odredbe čl. 88. i 89. Zakona nalaze u odeljku prelaznih i završnih odredbi Zakona, te da su navedenim odredbama u suštini uređena pitanja u vezi sa usklađivanjem odnosa zasnovanih na ranije važećem zakonu sa rešenjima iz novog - važećeg Zakona o advokaturi. Polazeći od pravne prirode navedenih odredaba Zakona, kao prelaznih odredaba, određivanje u kom roku će se izvršiti usklađivanje statuta i drugih opštih akata advokatskih komora donetih na osnovu ranije važećeg zakona, kao i u kom roku će se preduzeti odgovarajuće radnje radi sprovođenja odredaba novog zakona, po shvatanju Suda, saglasno Ustavu, predstavlja uređivanje pitanja koja su u isključivoj nadležnosti zakonodavca. Naime, određivanje do kada će se „tolerisati“ odnosi uspostavljeni na osnovu ranijeg zakona, odnosno od kada će se na određene odnose primenjivati novi zakon, a što predstavlja sadržinu osporenih odredaba Zakona, po oceni Suda, stvar je zakonodavne politike izražene kroz tzv. prelazne odredbe zakona i ne može biti predmet odlučivanja bilo kog drugog subjekta, pa ni advokatskih komora kako se to navodi u predlogu i podnetim inicijativama. Ukazivanje na eventualne probleme u vezi sa rešenjima sadržanim u navedenim odredbama Zakona, koje predlagač i podnosioci inicijative ističu, po oceni Suda, stvar je primene Zakona, o čemu Ustavni sud, saglasno odrebama člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nije našao osnova za utvrđivanje neustavnosti po predlogu, odnosno za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti po inicijativi osporenih odredaba čl. 67, 69, 88. i 89. Zakona o advokaturi, pa je, saglasno odredbama člana 45. tačka 14) i člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu u ovom delu odbio predlog i odbacio inicijativu.

Pošto je doneo konačnu odluku, Sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta donetog, odnosno radnje preduzete na osnovu osporene odredbe člana 65. stav 4. Zakona.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 14) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 64. stav 4. Zakona o advokaturi u delu koji glasi: „prenos javnih ovlašćenja“ i člana 65. stav 4. istog zakona prestaju da važe danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka o neustavnosti odredaba Zakona o advokaturi o javnim ovlašćenjima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti