Odluka o neustavnosti odredbe Zakona o javnom tužilaštvu o preispitivanju izbora
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da je neustavna odredba zakona koja je omogućavala preispitivanje izbora tužilaca zbog povrede postupka prilikom izbora. Ovakav razlog za razrešenje narušava pravnu sigurnost i predstavlja diskriminaciju, jer se ne odnosi na subjektivne kvalitete izabranog lica.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-1633/2010
22.03.2012.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. marta 2012. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da odredba člana 7. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10), u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru pojedinog zamenika javnog tužioca ili predlogu za izbor pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca'', nije u saglasnosti sa Ustavom.
O b r a z l o ž e nj e
Postupajući po podnetim inicijativama za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10), Ustavni sud je, na sednici održanoj 15. decembra 2011. godine, doneo Rešenje kojim nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba čl. 1, 2, i 6, člana 7. st. 2. do 4. i čl. 8. i 9. Zakona navedenog u izreci, ali je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti člana 7. stav 1. istog zakona, u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru pojedinog zamenika javnog tužioca ili predlogu za izbor pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca''.
Ustavni sud je u Rešenju o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 7. stav 1. in fine Zakona, kao sporna označio sledeća ustavnopravna pitanja: da li se preispitivanjem odluka o izboru zamenika javnih tužilaca i predloga odluka o izboru javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju, zbog povrede postupka, narušava načelo pravne sigurnosti zajemčeno članom 36. stav 1. Ustava; da li je uvođenje novog razloga za razrešenje javnog tužioca i zamenika javnog tužioca u vidu povrede postupka od strane prvog sastava Državnog veća tužilaca, u skladu sa pravnom prirodom instituta razrešenja nosioca javne funkcije, koja podrazumeva postojanje subjektivnih razloga za razrešenje i da li se uvođenjem posebnog osnova za pokretanje postupka za razrešenje zbog povrede postupka samo za javne tužioce i zamenike javnih tužilaca koji su izabrani ili predloženi za izbor od prvog sastava Državnog veća tužilaca, vrši diskriminacija u odnosu na sve druge javne tužioce i zamenike javnih tužilaca koji će biti birani po odredbama ovog zakona, čime se krši načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 2. Ustava.
Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini, uz određivanje roka od 15 dana od dana prijema Rešenja za davanje odgovora. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni naknadno nije dostavila traženi odgovor, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07 i 99/11), stekli su se uslovi da Sud nastavi postupak.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu donela je Narodna skupština, na sednici od 29. decembra 2010. godine. Zakon je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine, a objavljen je u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 101/10. Ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona sadržan je u članu 157. stav 1. Ustava, prema kome se osnivanje, organizacija i nadležnost javnog tužilaštva uređuju zakonom, članu 159. st. 5. i 7. Ustava, prema kome Narodna skupština na predlog Državnog veća tužilaca bira za zamenika javnog tužioca lice koje se prvi put bira na ovu funkciju, odnosno da Državno veće tužilaca, u skladu sa zakonom, bira zamenike javnog tužioca za trajno obavljanje ove funkcije u istom ili drugom javnom tužilaštvu, kao i u članu 161. stav 5. Ustava prema kome se postupak, osnovi i razlozi za prestanak funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, uređuju zakonom.
Odredbom člana 7. stav 1. Zakona je propisano da će stalni sastav Državnog veća tužilaca preispitati odluke prvog sastava Državnog veća tužilaca o izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju, odnosno odluke o predlogu za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju, radi utvrđivanja postojanja razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru pojedinog zamenika javnog tužioca ili predlogu za izbor pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca. Ustavni sud je Rešenjem pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti navedene odredbe Zakona samo u delu ove odredbe koja se odnosi na preispitivanje odluka prvog sastava Državnog veća tužilaca o izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju, odnosno odluka o predlogu za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju, zbog postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da se osnivanje, organizacija i nadležnost javnog tužilaštva uređuju zakonom (član 157. stav 1.); da funkciju javnog tužilaštva vrši javni tužilac, da javnog tužioca bira Narodna skupština, na predlog Vlade, da mandat javnog tužioca traje šest godina i da može biti ponovo biran, da zamenik javnog tužioca zamenjuje javnog tužioca pri vršenju tužilačke funkcije i da je dužan da postupa po njegovim uputstvima, da Narodna skupština, na predlog Državnog veća tužilaca, bira za zamenika javnog tužioca lice koje se prvi put bira na ovu funkciju, da mandat zameniku javnog tužioca koji je prvi put izabran na funkciju traje tri godine, da Državno veće tužilaca, u skladu sa zakonom, bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije, u istom ili drugom javnom tužilaštvu i da Državno veće tužilaca odlučuje i o izboru zamenika javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji u drugo ili više javno tužilaštvo (član 159.); da javnom tužiocu i zameniku tužioca prestaje funkcija na njihov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom propisanih razloga, da javnom tužiocu funkcija prestaje i ako ne bude ponovo izabran, a zameniku javnog tužioca, ako ne bude izabran na stalnu funkciju, da odluku o prestanku funkcije javnog tužioca, u skladu sa zakonom donosi Narodna skupština, pri čemu odluku o razrešenju donosi na predlog Vlade, da odluku o prestanku funkcije zamenika javnog tužioca, u skladu sa zakonom, donosi Državno veće tužilaca, da protiv odluke o prestanku funkcije javni tužilac i zamenik javnog tužioca mogu uložiti žalbu Ustavnom sudu, da izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne žalbe, da se postupak, osnovi i razlozi za prestanak funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, uređuju zakonom (član 161.).
Iz navedenog sledi da je odredbom člana 7. stav 1. Zakona predviđeno preispitivanje odluka prvog sastava Državnog veća tužilaca o izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju i odluka o predlogu za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju, iz dva razloga. Prvi razlog zbog koga se navedene odluke mogu preispitivati pred stalnim sastavom Državnog veća tužilaca je postojanja razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, a drugi je postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju ovih odluka. U odnosu na prvu vrstu razloga za preispitivanje odluka o izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju i predloga za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju, a odnose se na razloge koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost izabranog javnog tužioca ili zamenika javnog tužioca, Ustavni sud nije našao osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti člana 7. stav 1. Zakona u navedenom delu ove odredbe, iz razloga koje je naveo u obrazloženju Rešenja IUz-1633/2010 od 15. decembra 2011. godine.
Međutim, što se tiče druge vrste razloga koji se utvrđuju u postupku preispitivanja odluka o izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju, odnosno odluka o predlogu za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju, a propisani su članom 7. stav 1. in fine Zakona i odnose se na sumnju u povredu sprovedenog postupka izbora, odnosno predlaganja izbora pojedinog javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca koji je sproveo prvi sastav Državnog veća tužilaca, bez učešća lica o čijem izboru se odlučivalo, Ustavni sud ukazuje da se na propisan način uvodi razlog za razrešenje sudije koji nije mogao biti skrivljen od strane izabranog javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca i koji se ne odnosi na njegove lične kvalitete za obavljanje javnotužilačke funkcije, što u osnovi predstavlja razloge na kojima se pravni institut razrešenja i zasniva. Naime, razlozi za razrešenje javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca nikako se ne mogu odnositi u procesnom smislu na vreme vođenja postupka u kome je nosilac javnotužilačke funkcije izabran na tu funkciju, i to u odnosu na eventualne povrede postupka koje je skrivio organ koji je postupak sproveo i za koje javni tužilac, odnosno zamenik javnog tužioca ne može snositi nikakvu odgovornost. Drugim rečima, ne može sumnja u povredu pravila procedure predstavljati legitimni zakonski razlog za pokretanje postupka za razrešenje. Na taj način bi, prema oceni Ustavnog suda, došlo i do povrede načela pravne sigurnosti iz člana 36. Ustava, jer se u konkretnom slučaju radi o donošenju odluke koja može biti nepovoljnija za učesnika u postupku i predstvljati poseban osnov za pokretanje postupka za njegovo razrešenje, a iz razloga što organ koji je vodio postupak nije poštovao pravila procedure, na koje učesnik u postupku nije mogao da utiče, niti ih je on skrivio. Imajući u vidu da je ovakav vid preispitivanja odluka predviđen samo u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Državnog veća tužilaca o izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju i predlaganja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se prvi put biraju i da bi se sumnja u postupak izbora odnosila samo na javne tužioce i zamenike javnih tužilaca koji se po prvi put biraju u skladu sa Zakonom o javnom tužilaštvu iz 2008. godine, i ni u jednom drugom postupku izbora nosilaca javnotužilačke funkcije, to Ustavni sud konstatuje da bi se ovakvim preispitivanjem odluka prvog sastava Državnog veća tužilaca narušilo i ustavno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer bi samo ti javni tužioci i zamenici javnih tužilaca bili izloženi preispitivanju odluka o njihovom izboru zbog sumnje u povredu postupka koji je vodio nadležni organ, a na koje ova lica nisu imala nikakvog uticaja.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredba člana 7. stav 1. Zakona, u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru pojedinog zamenika javnog tužioca ili predlogu za izbor pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca'', nije u saglasnosti sa odredbama člana 21. stav 2. i člana 36. stav 1. Ustava, kojima su svima garantovana prava na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i na jednaku zaštitu prava pred državnim organima, kao i sa pravnom prirodom razloga za razrešenje javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca, koji podrazumeva postojanje subjektivnih, a ne objektivnih razloga koji do njega mogu dovesti.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.
U skladu sa odredbom člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ prestaje da važi odredba člana 7. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu, u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru pojedinog zamenika javnog tužioca ili predlogu za izbor pojedinog javnog tužioca i zamenika javnog tužioca''.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević