Odluka Ustavnog suda o neustavnosti dela Zakona o izmenama Zakona o sudijama

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da deo odredbe člana 6. stav 1. Zakona o izmenama Zakona o sudijama, koji omogućava razrešenje sudije zbog povrede postupka prilikom izbora, nije u saglasnosti sa Ustavom. Takav razlog nije skrivljen od strane sudije i narušava pravnu sigurnost.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-1634/2010
22.12.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2011. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10), u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru ili predlogu za izbor pojedinog sudije'', nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

2. Obustavlja se postupak za ocenu saglasnosti odredaba člana 2, člana 5. stav 1, u delu koji glasi: ''koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva'', člana 6. st. 2. do 4. i člana 7. Zakona iz tačke 1. sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

O b r a z l o ž e nj e

Postupajući po podnetim inicijativama za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10), Ustavni sud je, na sednici održanoj 10. marta 2011. godine, doneo Rešenje IUz-1634/2010 kojim je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 2, člana 5. stav 1, u delu koji glasi: ''koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva'' i čl. 6. i 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (u daljem tekstu: Zakon). Istim rešenjem Sud nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 1, 3. i 4, člana 5. st. 2. do 6. i člana 8. navedenog Zakona.

Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini, sa rokom za dostavu odgovora od 15 dana od dana prijema Rešenja. Odgovor Narodne skupštine dostavljen je Ustavnom sudu 12. maja 2011. godine. U odgovoru se navodi da odredba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama nije nesaglasna sa odredbama člana 3. Ustava koje utvrđuju vladavinu prava, jer je, saglasno odredbama člana 62. i člana 64. st. 1. i 2. Zakona o sudijama, kao i člana 72. i člana 73. stav 1. Zakona o uređenju sudova, zakonodavac osporenom odredbom dao mogućnost Visokom savetu sudstva da pokrene postupak za razrešenje sudije po službenoj dužnosti u slučajevima kada mu je podneta inicijativa za razrešenje sudije od nekog lica, odnosno kada na osnovu podataka iz ličnih listova sudija koje vode, ili na osnovu drugih podataka, smatra da je potrebno utvrditi da li postoje zakonom propisani razlozi za razrešenje. U odgovoru se takođe navodi da se osporenom odredbom Zakona daje mogućnost da Visoki savet sudstva, u slučaju kada ima osnova za to, po službenoj dužnosti pokrene postupak za razrešenje sudije, iz razloga što to nisu učinili drugi ovlašćeni predlagači. Donosilac osporenog Zakona takođe smatra da se odredbom člana 2. Zakona ne narušava ustavno načelo o vladavini prava, imajući u vidu da je obezbeđena nezavisnost u postupku razrešenja sudije na taj način što je članom 66. Zakona o sudijama određen položaj sudije u postupku za razrešenje i garantovano pravo da odmah bude obavešten o razlozima za pokretanje postupka, da se upozna sa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka i da sam ili preko zastupnika pruži objašnjenja i dokaze za svoje navode, kao i da svoje navode usmeno izloži pred Visokim savetom sudstva. U odgovoru se dalje navodi da je donosilac osporenog Zakona mišljenja da osporene odredbe člana 5. stav 1. in fine i člana 7. Zakona nisu nesaglasne sa odredbama člana 21, člana 36. stav 1. i člana 197. Ustava, budući da se u konkretnom slučaju ne radi o donošenju novih kriterijuma i merila, već da se radi o donošenju akta kojima će se bliže propisati način primene Odluke o utvrđivanju merila i kriterijuma za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudija i predsednika sudova za sudije koje su birane po ranije važećim propisima, kao i postupak obavljanja razgovora sa tim sudijama, u cilju primene člana 5. stav 5. osporenog Zakona, prema kojem sudije izabrane po ranije važećim propisima, u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva, imaju pravo da se upoznaju sa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka, kao i da usmeno pred stalnim sastavom Visokog saveta sudstva izlože svoje navode. U pogledu osporenog člana 6. Zakona, donosilac Zakona smatra da navedeni član Zakona nije nesaglasan članu 146. Ustava koji uređuje stalnost sudijske funkcije, članu 148. koji utvrđuje prestanak sudijske funkcije i članu 149. Ustava koji utvrđuje nezavisnost sudijske funkcije, već da su osporene odredbe člana 6. Zakona u skladu sa Ustavom, budući da će postupak preispitivanja odluka o izboru, odnosno predloga za izbor sudija koje je doneo prvi sastav Visokog saveta sudstva sprovesti stalni sastav Visokog saveta sudstva, a Visoki savet sudstva je organ koji je po Ustavu nadležan za donošenje odluke o izboru, o predlogu za izbor ili prestanku sudijske funkcije. U odgovoru se dalje navodi da odluka stalnog sastava Visokog saveta sudstva o utvrđivanju postojanja razloga za sumnju u stručnost, osposobljenost ili dostojnost izabranih sudija nije odluka kojom prestaje sudijska funkcija, već je samo osnov za pokretanje postupka za razrešenje, koji će se sprovesti u skladu sa odredbama čl. 62. do 66. Zakona o sudijama. Naime, propisivanje posebnog osnova za razrešenje je, prema navodu donosioca osporenog Zakona, u skladu sa odredbom člana 148. stav 1. Ustava koja utvrđuje da se razlozi za razrešenje sudije propisuju zakonom. Iz istih razloga, donosilac smatra da osporene odredbe Zakona nisu nesaglasne ni sa čl. 146. i 149. Ustava. Što se tiče razloga za osporavanje odredaba člana 5. stav 1. i člana 7. Zakona u odnosu na član 147. Ustava, u odgovoru se ističe da se preispitivanjem odluke prvog sastava Visokog saveta sudstva o predlogu za izbor ne zadire u izbornu nadležnost Narodne skupštine, jer posledica odluke stalnog sastava Visokog saveta sudstva, kojom se utvrđuje postojanje razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost, odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o predlogu za izbor pojedinog sudije, jeste pokretanje postupka za razrešenje sudije, pri čemu treba imati u vidu da je Visoki savet sudstva, u skladu sa odredbama Ustava i Zakona o sudijama, nadležan za sprovođenje postupka i donošenje odluka o razrešenju sudije, odnosno odluke o prestanku sudijske funkcije. U pogledu osporavanja člana 6. Zakona u odnosu na odredbe člana 21. stav 2. Ustava, te odredbe člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola broj 12 uz ovu konvenciju, kojima je zajemčena zabrana diskriminacije, donosilac osporenog Zakona smatra da se u konkretnom slučaju radi o posebnoj situaciji i da se osporenim odredbama člana 6. Zakona svi učesnici u postupku opšteg izbora stavljaju u isti pravni položaj. Takođe treba imati u vidu da je pokretanje postupka za razrešenje sudije ograničeno samo na pojedine sudije, i to samo u slučaju ako stalni sastav Visokog saveta sudstva u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru, odnosno o predlogu za izbor pojedinog sudije utvrdi da su postojali razlozi koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost tog sudije u vreme donošenja odluke, odnosno ako utvrdi postojanje razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru, ili o predlogu za izbor.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10), na sednici od 29. decembra 2010. godine. Zakon je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine.

Osporenom odredbom člana 2. Zakona dopunjen je član 64. stav 2. osnovnog teksta Zakona kojim je bilo predviđeno da se postupak za razrešenje pokreće predlogom predsednika suda, predsednika Vrhovnog kasacionog suda, organa nadležnih za vrednovanje rada sudije i Disciplinske komisije, tako da ovaj postupak sada može pokrenuti i Visoki savet sudstva po službenoj dužnosti.

Osporenom odredbom člana 5. stav 1. Zakona in fine je propisano da će stalni sastav Visokog saveta sudstva doneti kriterijume i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti, u skladu sa kojima će se sprovesti preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti sudija iz člana 101. Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 58/09-Odluka US i 104/09).

Članom 6. Zakona propisano je: da će stalni sastav Visokog saveta sudstva preispitati odluke prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru na stalnu sudijsku funkciju, odnosno odluke o predlogu za izbor sudija koji se prvi put biraju, radi utvrđivanja postojanja razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog sudije, odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru ili predlogu za izbor pojedinog sudije (stav 1.); da odluka stalnog sastava Visokog saveta sudstva kojom se utvrđuje postojanje razloga iz stava 1. ovog člana, predstavlja poseban osnov za pokretanje postupka za razrešenje (stav 2.); da postupak za razrešenje iz stava 2. ovog člana, stalni sastav Visokog saveta sudstva pokreće po službenoj dužnosti (stav 3.); da će prvo vrednovanje rada sudija koje su prvi put izabrane na sudijsku funkciju izvršiti stalni sastav Visokog saveta sudstva (stav 4.).

Osporenim članom 7. Zakona propisano je da će kriterijume i merila iz člana 5. stav 1. ovog zakona doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva u roku od 15 dana od dana izbora članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija.

III

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, te da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da je sudijska funkcija stalna i da se, izuzetno, lice koje se prvi put bira za sudiju bira na tri godine (član 146.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, da mandat sudiji koji je prvi put izabran na sudijsku funkciju traje tri godine, te da da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu (član 147. st. 1. do 3.); da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, kao i ako ne bude izabran na stalnu funkciju, da odluku o prestanku sudijske funkcije donosi Visoki savet sudstva, da protiv ove odluke sudija ima pravo žalbe Ustavnom sudu, da izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne žalbe i da se postupak, osnovi i razlozi za prestanak sudijske funkcije, kao i razlozi za razrešenje od dužnosti predsednika suda, uređuju zakonom (član 148.); da je sudija u vršenju sudijske funkcije nezavisan i potčinjen samo Ustavu i zakonu i da je zabranjen svaki uticaj na sudiju u vršenju sudijske funkcije (član 149.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).

Članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (''Službeni list SCG– Međunarodni ugovori'', br. 9/03, 5/05 i 7/05 i ''Službeni glasnik RS'', broj 12/10) utvrđeno je da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status, dok je odredbama člana 1. Protokola broj 12 uz ovu konvenciju utvrđeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1.

1. Ocena ustavnosti člana 2. Zakona

Prilikom ocene ustavnosti člana 2. osporenog Zakona, Ustavni sud je najpre utvrdio da se ovom osporenom odredbom Zakona dopunjava sistemsko rešenje u osnovnom tekstu Zakona o sudijama, kojim su određeni ovlašćeni predlagači za pokretanje postupka za razrešenje sudije. Naime, ovom odredbom osporenog Zakona je predviđeno da i Visoki savet sudstva može pokrenuti postupak za razrešenje sudije po službenoj dužnosti. Povodom ove dopune Zakona, Ustavni sud je ocenio da predviđanje mogućnosti da Visoki savet sudstva, po službenoj dužnosti, bude pokretač predloga za razrešenje sudije, proizlazi iz njegove nadležnosti da donosi odluku o prestanku sudijske funkcije i da utvrđuje razloge za razrešenje sudije, ukoliko su ispunjeni neki od zakonskih uslova za razrešenje iz člana 62. Zakona o sudijama, što znači da organ koji odlučuje o razlozima za razrešenje sudije, mora imati ovlašćenje da može, ukoliko sazna za postojanje nekih od razloga iz člana 62. Zakona, samostalno da reaguje podnošenjem predloga za razrešenje, a ne da bude prepušten volji drugih predlagača da pokrenu postupak za razrešenje sudije. Ukoliko ne bi bila data mogućnost Visokom savetu sudstva da može samostalno pokrenuti postupak za razrešenje sudije, to bi moglo dovesti do toga da brojne inicijative, koje saglasno članu 64. stav 1. Zakona o sudijama može podneti svako lice, a za koje se utvrdi da imaju osnova za pokretanje postupka za razrešenje ostanu nerealizovane, zato što Visoki savet sudstva ne bi mogao da samostalno pokrene postupak. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti, prema oceni Ustavnog suda, znači pravovremeno delovanje organa u ispunjavanju svojih poslova za koje je odgovoran, jer odgovornost podrazumeva i punu kontrolu nad postupkom koji određeni organ sprovodi. Zaštita sudije protiv koga je pokrenut postupak za razrešenje omogućena je odredbama člana 66. Zakona o sudijama, kojima je određen položaj sudije u postupku za razrešenje i garantovano pravo da odmah bude obavešten o razlozima za pokretanje postupka, da se upozna sa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka i da sam ili preko zastupnika pruži objašnjenja i dokaze za svoje navode, kao i da svoje navode usmeno izloži pred Visokim savetom sudstva. Na taj način je omogućena kontrola Visokog saveta sudstva da u postupku koji je pokrenuo po službenoj dužnosti i koji samostalno vodi budu ispoštovana načela javnosti i raspravnosti, koja predstavljaju temeljene principe procesnog prava kojima se obezbeđuje fer i nepristrasan postupak.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je obustavio postupak za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07).

2. Ocena ustavnosti člana 5. stav 1. in fine i člana 7. Zakona

U pogledu ocene ustavnosti odredbe člana 5. stav 1. osporenog Zakona, Ustavni sud konstatuje da je u ovoj odredbi Zakona jedino sporna odredba stava 1. in fine, kojom je predviđeno da će Visoki savet sudstva postupak preispitivanja ranije donetih odluka o prestanku sudijske dužnosti voditi u skladu sa kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva. Ocenjujući ustavnost osporene odredbe, Ustavni sud je pošao, najpre, od odredbe Ustava o pravu na jednaku zaštitu prava (član 36. stav 1. Ustava). U tom smislu, Ustavni sud podseća da je prvi sastav Visokog saveta sudstva pre sprovođenja postupka opšteg izbora sudija, doneo 2. jula 2009. godine Odluku o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudija i predsednika sudova (''Službeni glasnik RS'', broj 49/09), kojom su utvrđeni kriterijumi i merila za izbor sudija. Na osnovu kriterijuma i merila iz ove odluke, prvi sastav Visokog saveta sudstva je izvršio izbor između prijavljenih kandidata za obavljanje sudijske funkcije i doneo odluke o izboru sudija za pojedine sudove, kao i odluke o prestanku sudijske funkcije za određeni broj sudija. Kako se odredbom člana 5. stav 1. osporenog Zakona predviđa preispitivanje navedenih odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, koje su donete na osnovu već utvrđenih kriterijuma i merila, Ustavni sud je ocenio da se u započetom postupku - koji još nije okončan i koji se nalazi u fazi odlučivanja po pravnom leku - ne može izvršiti promena akta na osnovu koga je doneta odluka u prvom stepenu, jer bi se na taj način narušilo ustavno načelo pravne sigurnosti iz člana 36. stav 1. Ustava. Ustavni sud još jednom podvlači da se postupak po svim pravnim lekovima koji stoje na raspolaganju neizabranim sudijama mora okončati na osnovu istih kriterijuma na osnovu kojih je izvršen njihov izbor, jer se samo na taj način može obezbediti ostvarenje Ustavom zajemčenog prava na jednaku zaštitu prava pred sudovima.

Polazeći od navedenog pravnog stava, Ustavni sud je sagledavanjem osporenih ustavnopravnih pitanja na osnovu kojih se osporava član 5. stav 1. Zakona in fine našao da se u konkretnom slučaju navedena odredba osporenog Zakona mora tumačiti ne samo gramatički, već i ciljno. Naime, prema shvatanju Ustavnog suda, reči: ''u skladu sa kriterijumima i merilima koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva'', mogu imati samo značenje ovlašćenja i obaveze Visokog saveta sudstva da već propisane postojeće kriterijume bliže razradi u cilju celovitijeg i objektivnijeg sagledavanja stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti sudija čiji se izbor preispituje. Na ovaj način delovanjem Visokog saveta sudstva, prema shvatanju Ustavnog suda, ne bi bio narušen Ustavom zajemčeni princip pravne sigurnosti, jer bi se na taj način otklonile sve nejasnoće povodom primene ovih kriterijuma, na koje su u svojim žalbama podnetim Ustavnom sudu ukazivale i neizabrane sudije.

S tim u vezi, Ustavni sud podseća da i Evropski sud za ljudska prava insistira na kvalitetu zakonskih odredaba, a to znači na njihovoj pristupačnosti, jasnoći i predvidljivosti u posledicama. Zakonska odredba mora sa dovoljno preciznosti da pruži građaninu mogućnost da prilagodi svoje ponašanje i da, prema okolnostima konkretnog slučaja, u razumnom stepenu predvidi posledice koje će proizaći iz određenog akta. Pri tome nije neophodno da zakonske odredbe budu predvidive sa potpunom izvesnošću, čije tumačenje i primena zavise od prakse (Odluka Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Suday Times protiv Ujedinjenog kraljevstava, od 29. aprila 1979. godine, & 49).

Povodom izloženog, Ustavni sud konstatuje da je Visoki savet sudstva na osnovu navedenog člana 5. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva doneo Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i za postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti (''Službeni glasnik RS'', broj 35/11). Iz samog naziva ovog akta se vidi da je Visoki savet sudstva, pored uređivanja postupka preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva u postupku opšteg izbora sudija, uredio i pravila za primenu već donete Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti iz 2009. godine. Prema tome, Visoki savet sudstva nije doneo akt kojim je utvrdio neke nove kriterijume koji će se primenjivati u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva, već je samo utvrdio pravila po kojima će se kriterijumi i merila iz 2009. godine primenjivati u tom postupku. Kako se ovim aktom samo uređuju pravila primene već postojećih kriterijuma za izbor sudija i u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva, koji je otpočeo 15. juna 2011. godine, što znači više od pet meseci nakon stupanja na snagu osporenog Zakona (30. decembar 2010. godine), kao i nakon stupanja na snagu navedenih pravila, time se, prema oceni Ustavnog suda, ne krši ustavno pravilo o zabrani povratnog dejstva akata nižih od zakona, iz člana 197. stav 1. Ustava. Iz istih razloga Ustavni sud smatra da se aktom kojim se samo utvrđuju pravila primene već donetih kriterijuma prilikom sprovođenja postupka preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva, ne može dovesti do narušavanja ustavnog načela zabrane diskriminacije, jer se na taj način ne mogu dovesti u različit položaj sudije u jedinstvenom izbornom postupku, tj. da se različiti kriterijumi primenjuju u fazi donošenja odluke i u fazi odlučivanja o prigovoru povodom donete odluke prvog sastava Visokog saveta sudstva.

Budući da je odredba člana 7. Zakona po svojoj sadržini u pravnoj i logičkoj vezi sa navedenim kriterijumima i merilima iz člana 5. stav 1. Zakona, Ustavni sud smatra da iz istih razloga ni ova odredba Zakona nije u suprotnosti sa Ustavom.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je obustavio postupak za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 5. stav 1. in fine i člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu.

3. Ocena ustavnosti člana 6. Zakona

Postupak ocene ustavnosti člana 6. osporenog Zakona Ustavni sud započinje podsećanjem da je osporenim odredbama predviđeno preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, kao i odluka o predlogu za izbor sudija koji se prvi put biraju. Preispitivanje navedenih odluka vrši stalni sastav Visokog saveta sudstva radi utvrđivanja postojanja razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog izabranog sudije, odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju ovih odluka. Odluka stalnog sastava Visokog saveta sudstva kojom se utvrđuje postojanje navedenih razloga, predstavlja poseban osnov za pokretanje postupka za razrešenje, koji po službenoj dužnosti pokreće stalni sastav Visokog saveta sudstva, a ne odluku na osnovu koje sudiji prestaje sudijska funkcija. Kako osporenim članom 6. Zakona nije propisan neki poseban postupak za razrešenje sudije, to se, prema oceni Ustavnog suda, postupak razrešenja na osnovu odluke Visokog saveta sudstva o postojanju razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog izabranog sudije, odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju ovih odluka sprovodi saglasno odredbama čl. 62. do 66. Zakona o sudijama kojima je uređeno razrešenje sudije kao sistemsko rešenje.

Kako odluka stalnog sastava Visokog saveta sudstva doneta nakon preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju i predlogu za izbor sudija koji se prvi pit biraju, predstavlja poseban osnov za pokretanje postupka za razrešenje sudije, to je, prema oceni Ustavnog suda, potrebno najpre sagledati kako je prema Ustavu i zakonu uređen institut razrešenja sudije. Odredbom člana 148. stav 1. Ustava utvrđeno je da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, kao i ako ne bude izabran na stalnu funkciju. Iz navedene odredbe Ustava proizlazi da je razrešenje sudije samo jedan od načina prestanka sudijske funkcije, kao i da su razlozi za razrešenje sudije uređeni zakonom, a ne Ustavom. Odredbama člana 148. st. 2. i 3. Ustava utvrđeno je da odluku o prestanku sudijske funkcije donosi Visoki savet sudstva, kao i da se postupak, osnovi i razlozi za prestanak sudijske funkcije uređuju zakonom, čime je Ustavom određen organ koji donosi odluke o prestanku sudijske funkcije, ali je zato zakonu prepušteno da uredi postupak, osnove i razloge za prestanak sudijske funkcije, što znači i razrešenja kao jednog od načina prestanka sudijske funkcije. Saglasno navedenom, odredbama čl. 62. do 66. Zakona o sudijama propisani su razlozi za razrešenje sudije, nadležnost i pokretanje postupka za razrešenje, postupak pred Visokim savetom sudstva i položaj sudije u postupku. Članom 62. Zakona o sudijama predviđeni su razlozi zbog kojih sudija može biti razrešen, a ti razlozi su sledeći: kada je osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudijske funkcije, kad nestručno vrši funkciju ili zbog učinjenog teškog disciplinskog prekršaja. Iz ove odredbe Zakona jasno proizlazi da razlozi za razrešenje sudije podrazumevaju postojanje određenih subjektivnih okolnosti zbog kojih se sudija ne može više smatrati dostojnim, odnosno stručnim ili osposobljenim za obavljanje sudijske funkcije, odnosno da je sudija svojim postupcima i neadekvatnim radom skrivio razrešenje sudijske funkcije koju je obavljao. Odredbama člana 64. st. 2. i 3. Zakona o sudijama je, pored ostalog, propisano da Visoki savt sudstva može pokrenuti postupak za razrešenje sudije po službenoj dužnosti, kao i da ovaj organ utvrđuje razloge za razrešenje sudije. Kako iz navedenog sledi da Visoki savet sudstva po službenoj dužnsti može pokrenuti postupak za razrešenje sudije, to znači da je ovaj organ dužan da pre pokretanja postupka utvrdi činjenice koje mogu predstavljati sumnju da pojedini sudija ne obavlja sudijsku funkciju stručno, da za istu nije osposobljen ili da nije dostojan da je obavlja. Na taj način, po oceni Ustavnog suda, preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija i o predlogu za izbor sudija iz člana 6. stav 1. Zakona, predstavlja prethodnu radnju u kojoj Visoki savet sudstva proverava da li postoje eventualni razlozi zbog kojih bi pojedini sudija mogao biti razrešen sudijske funkcije, pa tek ako utvrdi da takvi razlozi postoje donosi odluku koja predstavlja poseban osnov za pokretanje postupka razrešenja sudije po službenoj dužnosti, u postupku koji je propisan Zakonom i kojim je određen položaj sudije u tom postupku na način da sudija ima pravo da odmah bude obavešten o razlozima za pokretanje postupka, da se upozna s predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka i da sam ili preko zastupnika pruži objašnjenja i dokaze za svoje navode, kao i da svoje navode usmeno izloži pred Visokim savetom sudstva. To konkretno znači da je osporenim odredbama člana 6. Zakona uređena materija koja je predmet zakonske regulative, jer je osporenim odredbama člana 6. Zakona uređen postupak za utvrđivanje posebnog osnova za pokretanje postupka za razrešenje sudije od strane Visokog saveta sudstva po službenoj dužnosti.

Međutim, ono što je sporno za Ustavni sud je pravac preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu funkciju, odnosno odluka o izboru sudija koji se prvi put biraju. Naime, stalni sastav Visokog saveta sudstva može preispitivati svaku odluku o izboru sudija koju je doneo prvi sastav Visokog saveta sudstva u dva pravca: sa jedne strane, kako bi utvrdio da li postoje razlozi koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog sudije, a sa druge strane, kako bi utvrdio da li postoje razlozi koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru sudije. Prvi pravac preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva u smislu utvrđivanja razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog izabranog sudije je, prema ocenu Ustavnog suda, jedini mogući pravac preispitivanja odluka o izboru i predloga odluka o izboru sudija, jer je saglasan institutu razrešenja sudije, tj. razlozima zbog kojih se sudija može razrešiti sudijske funkcije. Ukoliko stalni sastav Visokog saveta sudstva utvrdi da postoje razlozi za sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog sudije, doneće odluku koja će predstavljati osnov za pokretanje postupka za razrešenje tog sudije.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da zakonodavac nije prekoračio svoja ovlašćenja kada je zakonom propisao jedan novi osnov za pokretanje postupka razrešenja izabranog sudije u postupku prvog opšteg izbora sudija, jer se radi o materiji koja se uređuje zakonom. Što se pak pravne prirode ovog instituta tiče, tj. razloga zbog kojih izabrani sudija može biti razrešen, a koji podrazumevaju postojanje određenih subjektivnih razloga zbog kojih se vršilac ove funkcije ne može više smatrati dostojnim, odnosno stručnim za njeno obavljanje, Ustavni sud je ocenio da je ovaj kriterijum zadovoljen samo prilikom preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, odnosno predlogu odluka o izboru sudija koji se prvi put biraju u slučaju kada se utvrđuje postojanje razloga u njihovu stručnost, osposobljenost i dostojnost koja je dovela do odluke o izboru, odnosno predlogu za izbor za obavljanje ove funkcije. Naime, samo u toj situaciji radi se o razlozima zbog kojih neki sudija može biti razrešen, tj. o tzv ''skrivljenim razlozima'' koji jedno lice čine nedostojnim ili nestručnim za obavljanje ove funkcije. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da odredbe člana 6. stava 1. osporenog Zakona u delu koji se odnosi na preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju i predloga odluka o izboru sudija koji se prvi put biraju na tu funkciju, radi utvrđivanja postojanja razloga u njihovu stručnost, osposobljenost i dostojnost nije u suprotnosti sa Ustavom, jer je osnov za razrešenje propisan zakonom i u skladu je sa pravnom prirodom ovog instituta.

Kako je Ustavni sud konstatovao da u navedenom delu član 6. stav 1. Zakona nije u suprotnosti sa odredbama člana 148. Ustava, jer se, saglasno ovoj odredbi Ustava, zakonom uređuje postupak za utvrđivanje osnova za pokretanje postupka razrešenja pojedinog sudije, to u tom delu član 6. stav 1. Zakona nije u suprotnosti ni sa odredbama člana 146. stav 1. Ustava, kojom je utvrđena stalnost sudijske funkcije, odredbom člana 147. stav 1. Ustava, kojom je utvrđena nadležnost Narodne skupštine za izbor sudije koji se prvi put bira i odredbama člana 149. Ustava kojima je zajemčena nezavisnost u vršenju sudijske funkcije, jer zakonodavac nije prekoračio svoja ovlašćenja u uređivanju postupka, osnova i razloga za razrešenje pojedinog sudije, pa stoga propisivanjem novog osnova za razrešenje pojedinog sudije nije narušio prava koja su utvrđena navedenim ustavnim odredbama.

Iz istih razloga ni odredbe člana 6. st. 2. do 4. Zakona nisu u suprotnosti sa navedenim odredbama Ustava, jer se ovim zakonskim odredbama samo uređuju pravna pitanja koja se odnose na sprovođenje postupka preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu funkciju i predloga za izbor sudija koji se prvi put biraju i koji su u pravno posledičnoj vezi sa odredbom člana 6. stav 1. Zakona, za koju je Ustavni sud utvrdio da nije u suprotnosti sa Ustavom.

U pogledu ocene ustavnosti odredaba člana 6. Zakona u odnosu na odredbu člana 21. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno načelo zabrane diskriminacije – neposredne i posredne po bilo kom osnovu, Ustavni sud je konstatovao da, kako je odredbama člana 5. osporenog Zakona predviđeno preispitivanje svih odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti donetih u postupku prvog opšteg izbora sudija od strane stalnog sastava Visokog saveta sudstva, to se osporenim odredbama člana 6. Zakona, kojima je predviđeno i preispitivanje odluka o izboru sudija i predloga o izboru sudija u opštem izbornom postupku, stavljaju u isti položaj sve sudije, učesnici prvog opšteg izbornog postupka, jer su i odluke o izboru, kao i odluke o neizboru sudija predmet preispitivanja od strane stalnog sastava Visokog saveta sudstva. Povodom mišljenja da se odredbama člana 6. Zakona izabrane sudije u prvom opštem izboru stavljaju u neravnopravan položaj, jer se samo na njih odnosi uvođenje jednog novog osnova za pokretanje postupka za razrešenje, a koji se neće primenjivati na sudije koje budu izabrane nakon okončanja prvog opšteg izbora sudija, Ustavni sud je ocenio da su rešenja iz ovog člana Zakona prelaznog karaktera i kao takva mogu odstupati od sistemskih rešenja u Zakonu, jer imaju za cilj da pravno razreše određene konkretne odnose na koje se ne može iz objektivnih razloga primeniti određeno opšte rešenje iz Zakona. Stoga, prema oceni Ustavnog suda, odredbe člana 6. Zakona nisu u suprotnosti sa odredbama član 21. stav 2. Ustava, a samim tim ni sa odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao ni sa odredbama člana 1. Protokola 12 uz ovu konvenciju, jer se radi o zaštiti istog pravnog načela – zabrane diskriminacije po bilo kom osnovu.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je obustavio postupak za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama u delu koji glasi: ''Stalni sastav Visokog saveta sudstva preispitaće odluke prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru na stalnu sudijsku funkciju, odnosno odluke o predlogu za izbor sudija koji se prvi put biraju, radi utvrđivanja postojanja razloga koji ukazuju na sumnju u stručnost, osposobljenost i dostojnost pojedinog sudije'', kao i člana 6. st. 2. do 4. navedenog zakona, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu.

Što se, pak, tiče druge vrste razloga koji se utvrđuju u postupku preispitivanja odluka o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju, odnosno odluka o predlogu za izbor sudija koji se prvi put biraju, a propisani su članom 6. stav 1. osporenog Zakona i odnose se na sumnju u povredu sprovedenog postupka izbora pojedinog sudije koji je sproveo prvi sastav Visokog saveta sudstva, bez učešća izabranog sudije, Ustavni sud ukazuje da se na propisan način uvodi razlog za razrešenje sudije koji nije mogao biti skrivljen od strane izabranog sudije i koji se ne odnosi na njegove lične kvalitete za obavljanje sudijske funkcije, što u osnovi predstavlja razloge na kojima se pravni institut razrešenja i zasniva. Naime, razlozi za razrešenje sudije nikako se ne mogu odnositi u procesnom smislu na vreme vođenja postupka u kome je sudija izabran na stalnu sudijsku funkciju, i to u odnosu na eventualne povrede postupka koje je skrivio organ koji je postupak sproveo i za koje sudija ne može snositi nikakvu odgovornost. Drugim rečima, ne može sumnja u povredu pravila procedure predstavljati legitimni zakonski razlog za pokretanje postupka za razrešenje. Na taj način bi, prema oceni Ustavnog suda, došlo i do povrede načela pravne sigurnosti iz člana 36. Ustava, jer se u konkretnom slučaju radi o donošenju odluke koja može biti nepovoljnija za učesnika u postupku i predstvljati poseban osnov za pokretanje postupka za njegovo razrešenje, a iz razloga što organ koji je vodio postupak nije poštovao pravila procedure, na koje učesnik u postupku nije mogao da utiče, niti ih je on skrivio. Imajući u vidu da je ovakav vid preispitivanja odluka predviđen samo u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju i da bi se sumnja u postupak izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju odnosila samo na sudije koje se po prvi put biraju u skladu sa Zakonom o sudijama iz 2008. godine, i ni u jednom drugom postupku izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju, to Ustavni sud konstatuje da bi se ovakvim preispitivanjem odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva narušilo i ustavno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer bi samo ove sudije bile izložene preispitivanju odluka o izboru zbog sumnje u povredu postupka koji je vodio nadležni organ, a na koje izabrani sudija nije imao nikakvog uticaja.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da odredba člana 6. stav 1. Zakona, u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru ili predlogu za izbor pojedinog sudije'', nije u saglasnosti sa odredbama člana 21. stav 2. i člana 36. stav 1. Ustava, kojima su svima garantovana prava na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i na jednaku zaštitu prava pred državnim organima, kao i sa pravnom prirodom razloga za razrešenje sudije, koji podrazumeva postojanje subjektivnih, a ne objektivnih razloga koji do njega mogu dovesti.

Ustavni sud konstatuje da iz istih razloga navedeni deo odredbe člana 6. stav 1. Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao ni sa odredbama člana 1. Protokola 12 uz ovu konvenciju, jer se radi o zaštiti istog pravnog načela – zabrane diskriminacije po bilo kom osnovu.

Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru ili predlogu za izbor pojedinog sudije'', nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom i odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je takođe, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak za ocenu saglasnosti odredaba člana 2, člana 5. stav 1, u delu koji glasi: ''koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva'', člana 6. st. 2. do 4. i člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom, te je rešio kao u tački 2. izreke.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ prestaje da važi odredba člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama navedenog u izreci, u delu koji glasi: ''odnosno postojanja razloga koji ukazuju na povredu postupka u donošenju odluke o izboru ili predlogu za izbor pojedinog sudije'' .

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Slični dokumenti

IUz 1634/2010: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama