Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o eksproprijaciji
Kratak pregled
Ustavni sud pokreće postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 20. st. 12. i 13. Zakona o eksproprijaciji. Sporno je da li dostavljanje rešenja o javnom interesu putem objavljivanja u „Službenom glasniku“ uskraćuje vlasnicima nepokretnosti pravo na delotvoran pravni lek.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-17/2011
31.10.2012.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 31. oktobra 2012. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 20. st. 12. i 13. Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 53/95, 23/01 i 20/09).
2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.
3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 20. st. 12. i 13. Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 53/95, 23/01 i 20/09). Inicijator smatra da su navedene odredbe Zakona o eksproprijaciji u direktnoj suprotnosti sa Ustavom garantovanim pravom na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo utvrđenim članom 36. Ustava, a posredno i sa članom 58. Ustava, kojim se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, jer se lice o čijim pravima se direktno odlučuje određenim rešenjem o tome ne obaveštava i to rešenje mu se ne dostavlja lično, već se smatra da je odluka dostavljena objavljivanjem u ''Službenom glasniku Republike Srbije''. Inicijator, pored ocene ustavnosti odredaba člana 20. st. 12. i 13. Zakona o eksproprijaciji, traži da Ustavni sud obustavi izvršenje Rešenja Vlade 05 broj 465-8638/2010 od 26. novembra 2010. godine, jer bi njegovim izvršenjem za njega nastupile neotklonjive štetne posledice.
U prethodnom postupku, Ustavni sud je 23. januara 2012. godine doneo Zaključak IUz–17/2011, na osnovu koga je Narodnoj skupštini dostavljena inicijativa na mišljenje. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila Ustavnom sudu traženo mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07 i 99/11), nastavio postupak.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Narodna skupština je na sednici od 26. decembra 1995. godine donela Zakon o eksproprijaciji, koji je stupio na snagu 1. januara 1996. godine. Izmene i dopune osnovnog teksta Zakona izvršene su donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji na sednici Narodne skupštine od 18. marta 2009. godine, koji je stupio na snagu 27. marta 2009. godine. Ovim zakonom su izvršene, pored ostalog, i izmene i dopune člana 20. osnovnog teksta Zakona, od kada osporena rešenja iz st. 12. i 13. ovog člana Zakona postaju sastavni deo Zakona o eksproprijaciji. Članom 20. Zakona o eksproprijaciji uređen je postupak utvrđivanja javnog interesa od strane Vlade, a osporenim odredbama st. 12. i 13. ovog člana Zakona propisano je: da se rešenje Vlade kojim je usvojen predlog za utvrđivanje javnog interesa objavljuje u "Službenom glasniku Republike Srbije" i da se smatra da je dostavljeno strankama u postupku danom objavljivanja (stav 12.); da se protiv rešenja Vlade kojim se odlučuje o predlogu za utvrđivanje javnog interesa, može, u roku od 30 dana od dana njegovog dostavljanja, odnosno objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", pokrenuti upravni spor kod nadležnog suda (stav 13.).
Ustavni sud je takođe utvrdio da su odredbe člana 20. Zakona o eksproprijaciji iz 1995. godine u više navrata bile predmet ocenjivanja ustavnosti pred Saveznim ustavnim sudom i Ustavnim sudom Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustavni sud). Tako je Savezni ustavni sud na sednici od 13. marta 2001. godine doneo odluku o utvrđivanju neustavnosti odredbe člana 44. tog zakona, koja je prestala da važi na osnovu ove odluke. Istovremeno, Savezni ustavni sud je tada ocenio da odredbe člana 12. stav 2, člana 15, člana 20. stav 1, člana 34, člana 35. stav 1, člana 36. st. 3. i 4, čl. 45. do 50, člana 57. stav 3. i člana 60. navedenog zakona nisu nesaglasne sa Ustavom SRJ. Takođe je Ustavni sud na sednici od 4. jula 2002. godine doneo Rešenje kojim nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 12, 15, 20, 34, 35. i 36, čl. 45. do 51, člana 57. stav 3. i člana 60. Zakona o eksproprijaciji iz 1995. godine. Pored navedenog, nakon donošenja ovih ustavnosudskih odluka i rešenja donet je novi Ustav Republike Srbije od 2006. godine, kao i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 20/09), nakon čega je ocena ustavnosti osporenih odredaba člana 20. Zakona o eksproprijaciji izvršena u još dva ustavnosudska predmeta (rešenja IUz-81/2009 od 22. decembra 2009. godine i IUz-229/2009 od 15. jula 2010. godine) u odnosu na važeći Ustav. U navedenim predmetima Sud nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 20. Zakona o eksproprijaciji, u odnosu na odredbu člana 199. stav 1. Ustava, koja se odnosi na upotrebu maternjeg jezika u postupku pred državnim organima i organizacijama, jer se, prema stanovištu Ustavnog suda, ove dve odredbe ne mogu dovesti u pravnu vezu, kao i u odnosu na Ustavom zajemčeno pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, jer se ovom odredbom Ustava garantuje pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo radi zaštite svojih prava, odnosno interesa, a jedno od tih sredstava je i pokretanje upravnog spora, koje je predviđeno osporenom odredbom člana 20. Zakona. Međutim, u inicijativi povodom koje je formiran ovaj ustavnosudski predmet, inicijator je naveo nove i drugačije razloge za osporavanje člana 20. st. 12. i 13. Zakona o eksproprijaciji u odnosu na navedene predmete iz dosadašnje ustavnosudske prakse.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i ustavnost i zakonitost postupka pred sudovima i drugim državnim organima, kao i svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 2. i 7.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 194. stav 3.); da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu i da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198.).
Članom 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Službeni list SCG - Međunarodni ugovori", br. 9/03, 5/05, 7/05 i "Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori", broj 12/10) utvrđeno je da svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu.
Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, neophodno je imati u vidu i odredbe sledećih zakona:
Zakonom o opštem upravnom postupku (''Službeni list SRJ'', br. 33/97 i 31/01 i ''Službeni glasnik RS'', broj 30/10) propisano je: da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da organi koji postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa, da se u upravnim stvarima u kojima je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni rešenje mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato (član 5.); da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6. stav 1.); da se pre donošenja rešenja stranci mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja, da se rešenje može doneti bez prethodnog saslušanja stranke samo u slučajevima u kojima je to zakonom dopušteno (član 9.); da se samo zakonom može propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena, i to ako je na drugi način obezbeđena zaštita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zaštita zakonitosti (član 12. stav 2.); da će se dostavljanje izvršiti javnim saopštenjem na oglasnoj tabli organa koji je pismeno izdao, ako se radi o većem broju lica koja organu nisu poznata ili koja se ne mogu odrediti, da se smatra se da je dostavljanje izvršeno po isteku 15 dana od dana isticanja saopštenja na oglasnoj tabli ako organ koji je pismeno izdao ne odredi duži rok, da pored objavljivanja na oglasnoj tabli, organ može objaviti saopštenje i u dnevnoj štampi, odnosno u drugim sredstvima javnog obaveštavanja ili na drugi uobičajeni način (član 84.).
Zakonom o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku (član 14. stav 2.); da se upravni spor pokreće tužbom (član 17.); da se tužba podnosi u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja je podnosi ili u zakonom propisanom kraćem roku (član 18. stav 1.).
Iz navedenih ustavnih odredaba sledi da je pravo na imovinu jedno od Ustavom zajemčenih prava i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Saglasno navedenom, odredbom člana 1. Zakona o eksproprijaciji je propisano da se nepokretnosti mogu eksproprisati ili se svojina na njima može ograničiti samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. To znači da postojanje javnog interesa predstavlja uslov, bez koga se postupak eksproprijacije ne može sprovesti. Javni interes za eksproprijaciju nepokretnosti se utvrđuje posebnim zakonom ili odlukom Vlade u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji (član 2. Zakona). Tek nakon utvrđivanja javnog interesa, korisnik eksproprijacije može podneti predlog za eksproprijaciju određene nepokretnosti, što znači da se eksproprijacija, u stvari sastoji iz više faza: u prvoj fazi se donosi akt o utvrđivanju javnog interesa, a nakon toga akt o eksproprijaciji, kojim se iz prava svojine ranijeg vlasnika izuzima određena nepokretnost i ustupa korisniku eksproprijacije, uz davanje naknade, koja ne može biti niža od tržišne i koja se određuje u posebnom postupku. Povodom navedenog, Ustavni sud ukazuje da se rešenjem kojim Vlada usvaja predlog za utvrđivanje javnog interesa formalno-pravno ne vrši oduzimanje, odnosno ograničavanje prava svojine vlasnika nepokretnosti, ali se stvara pravna pretpostavka da se određena nepokretnost izuzme iz prava svojine ranijeg vlasnika, tako što se ovim aktom određuje skup nepokretnosti neophodnih za realizaciju određenog projekta koji je od javnog interesa, kako bi se u drugoj fazi postupka eksproprijacije, aktom o eksproprijaciji izvršilo oduzimanje nepokretnosti ili ograničavanje prava svojine uz naknadu, od određenog, konkretnog vlasnika nepokretnosti.
Dakle, saglasno navedenom, iako se u prvoj fazi postupka eksproprijacije direktno ne odlučuje o oduzimanju nepokretnosti od vlasnika nepokretnosti, ova faza postupka je bitna jer se aktom koji se u njoj donosi odlučuje o postojanju javnog interesa za eksproprijaciju nepokretnosti, što znači da se ovim aktom posredno odlučuje i o pravnom interesu vlasnika nepokretnosti, koji je zasnovan na zakonu i kojim se stvara preduslov za oduzimanje ili ograničavanje prava svojine, koje je neposredno zajemčeno Ustavom, pa se stoga, prema mišljenju Ustavnog suda postavlja pitanje da li su i u ovoj fazi postupka vlasniku nepokretnosti omogućena sva prava kako bi efektivno i delotvorno zaštitio taj svoj interes.
Utvrđivanje javnog interesa aktom Vlade propisano je odredbama člana 20. Zakona o ekspropirjaciji, kojima su određene namene zbog kojih se može utvrditi javni interes, kao i postupak u kome Vlada utvrđuje postojanje javnog interesa, na osnovu predloga koji podnosi korisnik eksproprijacije, a čija sadržina je određena stavom 6. ovog člana Zakona. Postupak za utvrđivanje javnog interesa sadrži pojedine specifičnosti, koje predstavljaju određena odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, a što je dozvoljeno članom 3. Zakona o opštem upravnom postupku, pod uslovom da sva predviđena odstupanja budu u saglasnosti sa osnovnim načelima, koja su propisana ovim zakonom. Jedna od osobenosti ovog postupka je diskreciono pravo Vlade, kao donosioca akta, da rešenje može doneti i bez prethodnog saslušanja stranaka (član 20. stav 10. Zakona). Pored toga, rešenje Vlade o utvrđivanju javnog interesa, po pravilu, ne sadrži posebno obrazloženje, već se njime određuje korisnik eksproprijacije (član 20. stav 9. Zakona) i pojedinačno se navode nepokretnosti za koje je utvrđen javni inters, odnosno navodi se akt, odnosno ugovor na osnovu koga se sa sigurnošću može utvrditi koje su nepokretnosti obuhvaćene tim aktom (naziv akta, naziv organa koji je taj akt doneo, naziv ugovornih strana i broj i datum donošenja akta, odnosno zaključenja ugovora) (član 20. stav 11. Zakona). Posebna osobenost ovog postupka ogleda se i u načinu dostave Vladinog rešenja kojim je usvojen predlog za utvrđivanje javnog interesa, a koji je predviđen osporenim članom 20. stav 12. Zakona. Naime, ovom odredbom Zakona je propisano da se navedeno Vladino rešenje objavljuje u ''Službenom glasniku Republike Srbije'' i da se smatra dostavljenim strankama u postupku danom objavljivanja, što predstavlja odstupanje od svih do sada poznatih načina dostave upravnog akta, a naročito od opštih pravila dostave ovih akata, koji su uređeni odredbama čl. 71. do 88. Zakona o opštem upravnom postupku. Naime, dan objavljivanja ovog rešenja u službenom glasilu Republike Srbije predstavlja istovremeno i dan kada se smatra da je uredna dostava ovog akta izvršena strankama u postupku. Od tog dana počinje da teče rok od 30 dana u kome stranka u postupku može pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom (osporeni član 20. stav 13. Zakona).
Sagledavajući sve osobenosti postupka u kome Vlada utvrđuje javni interes na osnovu predloga korisnika eksproprijacije, osnovno pitanje koje se postavlja u ovom slučju je da li vlasnik nepokretnosti uopšte može imati saznanje da se vodi postupak u kome se posredno odlučuje o njegovom interesu zasnovanom na zakonu, imajući u vidu da se ovaj postupak ne pokreće na njegov zahtev, već na osnovu predloga korisnika eksproprijacije, da ne postoji zakonska obaveza da vlasnik nepokretnosti bude obavešten o vođenju postupka, da se može isključiti načelo saslušanja stranaka, da rešenje ne sadrži obrazložene razloge za utvrđivanje javnog interesa za eksproprijaciju njegove nepokretnosti i da mu se rešenje o usvajanju predloga za utvrđivanje javnog interesa ne dostavlja lično, već objavljuje u službenom glasilu Republike Srbije, a što može imati za posledicu propuštanje roka za pokretanje upravnog spora, koji je jedino zakonom dozvoljeno pravno sredstvo za pobijanje ovog rešenja, predviđeno članom 20. stav 13. Zakona. Drugim rečima, kada se sagledaju rešenja iz Zakona kojima je regulisan postupak za utvrđivanje javnog interesa u celini i sva navedena odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, Ustavni sud smatra da se kao osnovano može postaviti pitanje da li je zakonodavac predviđenim rešenjima, a posebno onim iz osporenog člana 20. stav 12. Zakona, omogućio vlasniku nepokretnosti delotvornu pravnu zaštitu ili ne.
Naime, kada je reč o dostavljanju upravnih akata, Ustavni sud ističe da dostavljanje predstavlja jednu procesnu radnju u postupku, kojom se omogućuje licu kojem je akt namenjen da se upozna sa njegovom sadržinom, kako bi moglo preduzeti sve ono što je potrebno, kako za ostvarivanje, tako i za zaštitu svojih prava i pravnih interesa. Stoga, bez odgovarajuće dostave pismena u ovom postupku nema pravilnog i efikasnog vođenja upravnog postupka, a mogu nastupiti i takve pravne posledice koje su od uticaja na pravno dejstvo akata donetih u ovom postupku. Iako na prvi pogled izgleda da je dostavljanje možda više praktično, nego pravno pitanje, potrebno je istaći da se u osnovi radi o veoma bitnom pitanju, kojim se štiti zakonitost upravnog i sudskog postupka, pa samim tim obezbeđuje i zaštita ljudskih prava i sloboda. Stoga, i u ovom konkretnom slučaju, način dostavljanja Vladinog rešenja o utvrđivanju javnog interesa u postupku eksproprijacije nepokretnosti, predstavlja neosporno radnju koja je od bitnog uticaja na ceo postupak eksproprijacije, u kome se vrši ograničavanje prava svojine, koje je Ustavom zaštićeno kao jedno od osnovnih ljudskih prava.
Odredbama čl. 71. do 88. Zakona o opštem upravnom postupku su uređeni načini dostavljanja upravnih akata. Dostavljanje po ovom zakonu može biti lično ili posredno, s tim što su Zakonom određeni i posebni slučajevi dostavljanja, od kojih je dostavljanje javnim saopštenjem regulisano odredbom člana 84. ovog zakona. Ovaj vid dostavljanja pismena je dozvoljen u slučaju da se radi o većem broju lica koja organu nisu poznata ili koja se ne mogu odrediti, pa stoga organ dostavljanje vrši javnim saopštenjem na svojoj oglasnoj tabli, s tim što se dostavljanje smatra izvršenim u roku od 15 dana od dana njegovog isticanja na oglasnoj tabli. Pored objavljivanja na oglasnoj tabli, organ može objaviti saopštenje i u dnevnoj štampi, odnosno u drugim sredstvima javnog obaveštavanja ili na drugi uobičajen način. U pravnoj teoriji preovladava shvatanje da bi dostavljanje pismena javnim saopštenjem (oglasna tabla, službena glasila, sredstva javnog informisanja) trebalo ograničiti samo na upravne postupke pokrenute po zahtevu stranke, a one koji su pokrenuti po službenoj dužnosti, samo u slučaju kada je stranka učestvovala u postupku, tj. imala saznanje da se postupak uopšte vodi. Međutim, u postupku za utvrđivanje javnog interesa upravo ova dva uslova nisu ispunjena, jer vlasnik nepokretnosti ne pokreće ovaj postupak, a načelo raspravnosti može biti isključeno, tako da se, pored ovih odstupanja, uvođenjem načina dostave putem javnog obaveštavanja, može postaviti kao sporno pitanje da li se ovakvim načinom dostave rešenja o utvrđivanju javnog interesa, vlasnik nepokretnosti dovodi u situaciju da nema saznanja da se postupak za utvrđivanje javnog interesa vodi pred nadležnim organom, sve dok rešenje doneto u tom postupku ne bude objavljeno u ''Službenom glasniku Republike Srbije''. Za dostavljanje putem javnog saopštenja takođe je od značaja i pitanje kako se opredeljuje rok u kome se dostava ima smatrati izvršenom. Taj rok je najčešće 15 dana od dana isticanja javnog saopštenja, što je takođe izostalo u slučaju predviđenog načina dostave u osporenom članu 20. stav 12. Zakona o eksproprijaciji. Naime, dostava se u ovom slučaju smatra izvršenom samim danom objavljivanja Vladinog rešenja u službenom glasilu Republike Srbije, čime se kao sporno postavlja pitanje zašto je vlasniku nepokretnosti uskraćen rok u kome se akt Vlade ima smatrati dostavljenim, već se dan objavljivanja tog akta istovremeno smatra i danom uredne dostave ovog akta.
Neosporno je da i dostavljanje pismena u upravnom postupku treba i mora da trpi promene koje su nametnute dinamičnim tempom savremenog života, novim tehnološkim mogućnostima i potrebom da vođenje postupka bude efikasno i ekonomično. Saglasno navedenom, u pojedinim zakonima u Republici Srbiji je već predviđeno odstupanje od načina dostave kakve poznaje Zakon o opštem upravnom postupku. Tako je odredbama člana 36. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji propisano da se poreski akti u pismenom obliku dostavljaju na način uređen ovim zakonom (stav 1.), dok je stavom 5. ovog člana predviđena mogućnost dostave poreskih akata i elektronskim putem preko e-maila. Zakonom o planiranju i izgradnji je, takođe, predviđena mogućnost dostave pojedinih upravnih akata, pored pribijanja na oglasnu tablu nadležnog organa i pribijanjem na objekat koji se gradi, odnosno upotrebljava (član 182. Zakona).
Međutim, uvođenjem svih ovih promena u načinu dostavljanja u pojedinim upravnim postupcima, kao sporno se postavlja pitanje do koje granice su one prihvatljive imajući u vidu da je jedno od osnovnih načela upravnog postupka upravo zaštita stranaka u postupku, s jedne strane, a s druge strane je zaštita javnog interesa, kao i slučajevi ponašanja stranke kojima se onemogućava uredno dostavljanje upravnog akta.
Naime, članom 6. Zakona o opštem upravnom postupku propisano je da su organi dužni da pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima. Imajući u vidu da se rešenjem Vlade upravo utvrđuje javni interes za eksproprijaciju određene nepokretnosti, koja se nalazi u svojini fizičkog ili pravnog lica, kao sporno se postavlja pitanje kako uspostaviti proporcionalnost u domenu zaštite ovih interesa, imajući u vidu njihovu suprotstavljenost, odnosno da li je predviđenim pravilima postupka obezbeđeno jednako postupanje prema stranama u postupku ili je proporcionalnost narušena u korist ili na štetu jedne od strana u postupku. Takođe se kao sporno može postaviti pitanje da li je, u konkretnom slučaju, zaštita javnog interesa obezbeđena na štetu načela zakonitosti (tj. neosnovanog odstupanja od sistemskih rešenja), koje takođe mora biti zaštićeno, ne samo na osnovu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, kao sistemskog zakona iz ove oblasti, već i na osnovu svakog posebnog zakona kojim su regulisana pitanja upravnog postupka u oblastima društvenog života, koja su predmet tog zakona, u konkretnom slučaju Zakona o eksproprijaciji.
Dakle, ako se posebnim zakonom, odnosno u ovom slučaju Zakonom o eksproprijaciji, uvode specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, pitanje je da li se takvim rešenjima može slabiti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje zaštite prava stranke u postupku, odnosno uvoditi nejednako postupanje prema strankama u postupku. Dakle, kao sporno se postavlja pitanje da li je u jednom upravnom postupku moguće predvideti sva navedena odstupanja iz Zakona o opštem upravnom postupku, a da se pri tome određenim pravnim rešenjima ne obezbedi balans kojim bi se predviđena zaštita pravnog interesa pojedinca, odnosno vlasnika nepokretnosti i faktički mogla ostvariti. S tim u vezi je i pitanje da li predviđeni način dostave Vladinog rešenja iz osporene odredbe Zakona o eksproprijaciji, omogućava vlasniku nepokretnosti da se na vreme upozna sa aktom u kome je odlučeno o njegovom pravnom interesu, kako bi kvalitetno i u roku mogao sačiniti podnesak, tj. žalbu i zaštiti svoj interes, na način utvrđen Ustavom. Ovo je posebno bitno i zbog toga što jednom utvrđen javni interes za eksproprijaciju određene nepokretnosti, koji nije osporen vođenjem upravnog spora, predstavlja neospornu činjenicu, koja se ne može pobijati u drugoj fazi postupka eksproprijacije, kada nadležni organ uprave donosi rešenje o eksproprijaciji konkretne nepokretnosti i na koje stranka u postupku može uložiti žalbu ministarstvu nadležnom za poslove finansija.
Ustavni sud, takođe, konstatuje da se čak i u slučaju kada je lično dostavljanje rešenja o utvrđivanju javnog interesa nemoguće u potpunosti izvršiti, jer Vladi, u trenutku donošenja rešenja, nisu poznata imena svih vlasnika nepokretnosti ili zato što ih ne može sa sigurnošću utvrditi, kao sporno može postaviti pitanje da li je kao način dostave za ovo rešenje, pored javnog oglašavanja u službenom glasilu Republike Srbije, moglo biti predviđeno dostavljanje na više načina i u više javnih glasila, kako bi se obezbedila bolja dostupnost donetog akta i mogućnost da stranka u postupku sazna za njegovu sadržinu iz više izvora, a ne samo iz jednog glasila, koje je po pravilu, najmanje dostupno i korišćeno u svakodnevnom životu.
U pogledu odredbe člana 20. stav 13. Zakona, kojim je dozvoljeno vođenje upravnog spora protiv rešenja Vlade kojim se odlučuje o predlogu za utvrđivanje javnog interesa, Ustavni sud smatra da je navedena pravna zaštita stranaka saglasna zajemčenom pravu na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava i načelu zakonitosti uprave iz člana 198. stav 2. Ustava, ali kako je osporenim stavom 12. istog člana Zakona propisan način dostave ovog rešenja, kojim se dovodi u pitanje mogućnost vođenja upravnog spora protiv ovog rešenja, to se, iz tih razloga, može postaviti pitanje delotvornosti ovako predviđenog pravnog sredstva zaštite, jer delotvornost svakog pravnog sredstva gubi na značaju ako se ne može obezbediti njegova stvarna upotreba (već ostane samo puko zakonom proklamovano pravno sredstvo).
U prilog navedenom, Ustavni sud ističe da je Vrhovni sud Srbije u predmetu U-908/85 zauzeo stav da nije moguće voditi postupak eksproprijacije, ako prethodno vlasniku nije dostavljeno rešenje o utvrđivanju opšteg interesa.
Polazeći od svega navedenog, sadržine osporenih odredaba člana 20. st. 12. i 13. Zakona, podnete inicijative i navedenih odredaba Ustava, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:
- da li se osporenom odredbom člana 20. stav 12. Zakona obezbeđuje jednakost stranaka pred zakonom, tj. jednaka zaštita prava stranaka u postupku, saglasno članu 36. stav 1. Ustava, imajući u vidu da se postupak za utvrđivanje javnog interesa pokreće na predlog korisnika eksproprijacije i da Vlada može doneti rešenje bez prethodnog saslušanja stranaka;
- da li je osporena odredba člana 20. stav 12. Zakona u saglasnosti sa načelom jedinstva pravnog poretka, utvrđenim članom 4. stav 1. Ustava, imajući u vidu da ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, pa i u slučaju kada je sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja;
- da li se osporenom odredbom Zakona narušava načelo zakonitosti uprave iz člana 198. stav 2. Ustava, imajući u vidu da je vlasniku nepokretnosti u postupku preispitivanja rešenja o utvrđivanju javnog interesa, zbog propisanog načina dostave akta, umnogome otežan pristup sudu za vođenje upravnog spora.
Pored navedenih spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud smatra da se, povodom osporene odredabe člana 20. stav 12. Zakona o eksproprijaciji, osnovano može postaviti i pitanje njene saglasnosti sa odredbom člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojom je zajemčen delotvoran pravni lek pred nacionalnim sudovima, jer se predviđenim načinom dostave akta dovodi u pitanje i delotvornost korišćenja propisanog pravnog sredstva za zaštitu prava i interesa stranaka u postupku, predviđenog odredbom člana 20. stav 13. Zakona.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom osporenih odredaba člana 20. st. 12. i 13. Zakona o eksproprijaciji, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom navedenih odredaba Zakona.
Na osnovu odredaba čl. 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da Rešenje o pokretanju postupka dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08, 27/08, 76/11), doneo Rešenje kao u izreci.
|
|
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević |