Rešenje Ustavnog suda o inicijativi za ocenu ustavnosti zakona

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o prestanku važenja Zakona o Privrednoj komori Jugoslavije. Inicijative za ocenu saglasnosti sa ranijim ustavnim aktima i inicijativa stranog pravnog lica su odbačene zbog nenadležnosti i nedostatka legitimacije.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-174/2009
23.06.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. juna 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o prestanku važenja Zakona o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni glasnik RS“, broj 55/03).

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nesaglasnosti Zakona iz tačke 1. sa Ustavom Republike Srbije od 1990. godine i Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora.

3. Odbacuje se inicijativa Hrvatske gospodarske komore za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, Ustavom Republike Srbije od 1990. godine i sa Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa Sporazumom o pitanjima sukcesije i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Zakona o prestanku važenja Zakona o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni glasnik RS“, broj 55/03). Podnosilac inicijative smatra da je osporeni Zakon mogla da donese jedino Skupština državne zajednice Srbija i Crna Gora, te da je Narodna skupština prilikom donošenja osporenog Zakona prekoračila svoja ustavna ovlašćenja, jer je suprotno Ustavu Republike Srbije „Skupština Srbije Zakonom odlučila o kriterijumima podele prava, obaveza i imovine bivše PKJ, bez učešća Skupštine Crne Gore“. Osim toga, kako se navodi u inicijativi, nije sačinjen Sporazum između Privredne komore Srbije i Privredne komore Crne Gore, niti postoji prethodna saglasnost vlade te dve republike u vezi sa podelom prava i obaveza Privredne komore Jugoslavije, kako je to propisano članom 2. osporenog Zakona. Dalje se navodi da Zakon o Privrednoj komori Jugoslavije iz 1992. godine nije uspostavio imovinski kontinuitet i pravno sledbeništvo sa ranijom Privrednom komorom Jugoslavije čije su članice bile privredne komore iz svih republika bivše SFRJ, odnosno privredni subjekti iz tih republičkih privrednih komora, a koji su učestvovali u sticanju imovine Privredne komore Jugoslavije. Stoga je članom 2. osporenog Zakona, po mišljenju podnosioca inicijative, suprotno odredbama Priloga G Sporazuma o pitanjima sukcesije, kao i članu 1. Protokola 1 i čl. 14. i 17. Evropske konvencije, povređeno pravo svojine privrednih komora iz drugih država sukcesora bivše SFRJ, jer su kao jedini pravni sledbenici prava i imovine Privredne komore Jugoslavije određene samo privredne komore dve ranije federalne jedinice bivše SFRJ. Iz navedenih razloga, inicijator smatra da je osporeni Zakon u suprotnosti i sa odredbama čl. 3, 21, 58, 82, 84. i 85, kao i odredbama člana 99. i 194. Ustava. Inicijativom je tražena i ocena saglasnosti osporenog Zakona sa Ustavom od 1990. godine, kao i Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora, koji su važili u vreme donošenja osporenog Zakona. Inicijativu sa istovetnim zahtevom i obrazloženjem podnela je i Hrvatska gospodarska komora.

Ustavni sud je inicijativu, saglasno članu 33. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07) i članu 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), dostavio na mišljenje Narodnoj skupštini. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni kasnije, nije dostavila traženo mišljenje, Ustavni sud je postupak nastavio, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim Zakonom o prestanku važenja Zakona o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni glasnik RS“, broj 55/03) propisano: da Zakon o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni list SRJ“, broj 53/92) prestaje da važi danom stupanja na snagu ovog zakona (član 1.); da prava, obaveze i drugu imovinu Privredne komore Jugoslavije preuzimaju Privredna komora Srbije i Privredna komora Crne Gore i da će se podela prava i obaveza izvršiti srazmerno učešću Privredne komore Srbije i Privredne komore Crne Gore u finasiranju rada Privredne komore Jugoslavije osnovane Zakonom o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni list SRJ“, broj 53/92), od dana njenog osnivanja, u skladu sa sporazumom koji zaključuju Privredna komora Srbije i Privredna komora Crne Gore, uz prethodnu saglasnost Vlade Republike Srbije i Vlade Republike Crne Gore (član 2.), kao i da Spoljnotrgovinska arbitraža pri Privrednoj komori Jugoslavije produžava sa radom pri Privrednoj komori Srbije (član 3.).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima (član 3. stav 1.); da stranci u skladu sa međunarodnim ugovorima, imaju u Republici Srbiji sva prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije (član 17.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (član 21. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, zakonom ne mogu biti umanjena i da su strana lica izjednačena na tržištu sa domaćim (član 84. st. 1, 3. i 4.); da strana fizička i pravna lica mogu steći svojinu na nepokretnosti, u skladu sa zakonom ili međunarodnim ugovorom (član 85. stav 1.); da postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti mogu da pokrenu državni organi, organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave, kao i najmanje 25 narodnih poslanika i da postupak može pokrenuti i sam Ustavni sud; da svako pravno ili fizičko lice ima pravo na inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti (član 168. st. 1. i 2.), kao i da se protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom može izjaviti ustavna žalba (član 170.).

Prilogom G Sporazuma o sukcesiji („Službeni list SRJ-Međunarodni ugovori“, broj 6/02) predviđeno je da će privatna prava i stečena prava građana ili drugih pravnih lica SFRJ biti zaštićena od strane Država sukcesora u skladu sa odredbama ovog priloga (član 1.) i da će prava na pokretnu i nepokretnu imovinu koja se nalazi na teritoriji Države sukcesora i na koju su građani ili druga pravna lica SFRJ imali pravo na dan 31. decembra 1990. godine biti priznata, zaštićena i vraćena u prvobitno stanje od strane te Države u skladu sa utvrđenim standardima i normama međunarodnog prava, i to nezavisno od nacionalnosti, državljanstva, boravišta ili prebivališta takvih lica (član 2. stav 1.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05) propisano je: da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.); da se ništa u ovoj konvenciji ne može tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin koji je usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena Konvencijom ( član 17.). Članom 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju predviđeno je: da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, da prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora („Službeni list SCG“, broj 1/03), bilo je utvrđeno da će se zakoni Savezne Republike Jugoslavije u poslovima Srbije i Crne Gore primenjivati kao zakoni Srbije i Crne Gore i da će se zakoni Savezne Republike Jugoslavije izvan poslova Srbije i Crne Gore primenjivati kao zakoni država članica, do donošenja novih propisa od strane država članica, osim zakona za koje skupština države članice odluči da se ne primenjuju (član 64.). Odredbama člana 19. Ustavne povelje bila je utvrđena nadležnost Skupštine Srbije i Crne Gore. Zakonom za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora („Službeni list SCG“, broj 1/03) bilo je propisano da se savezni zakoni i drugi savezni propisi koji nisu iz oblasti u kojima je Ustavnom poveljom utvrđena nadležnost državne zajednice Srbija i Crna Gora, primenjuju posle stupanja na snagu Ustavne povelje kao opšti akti država članica, dok ih njihovi nadležni organi ne stave van snage, osim u delovima koji su u suprotnosti s odredbama Ustavne povelje, izuzev u oblastima koje su već regulisane propisima države članice (član 20. stav 5.).

Ocenjujući osnovanost navoda podnosioca inicijative, Ustavni sud je konstatovao da osporeni Zakon kojim prestaje da važi raniji Zakon o Privrednoj komori Jugoslavije, iako donet u formi opšteg akta sadrži norme koje se odnose na određeno pravno lice i imovinu tog lica, te da se i razlozi osporavanja Zakona sadržani u inicijativi odnose na osporavanje ustavnosti izvršenih statusnih promena tačno određenog pravnog lica i pravnu valjanost raspolaganja imovinom tog pravnog lica. Naime, po sadržini odnosa koje uređuje, osporeni Zakon ima značenje utvrđivanja prestanka rada određenog pravnog subjekta - Privredne komore Jugoslavije u Republici Srbiji, te s tim u vezi uređivanja načina preuzimanja dela prava i obaveza te komore.

U vezi sa navodima podnosioca inicijative da je osporeni Zakon mogla da donese jedino Skupština državne zajednice Srbija i Crna Gora, Ustavni sud je konstatovao da, saglasno članu 19. Ustavne povelje, Skupština državne zajednice Srbije i Crne Gore nije imala nadležnosti u oblasti u kojima je Zakonom o Privrednoj komori Jugoslavije iz 1992. godine bila određena delatnost te komore (čl. 6. i 7.). Stoga je, po shvatanju Suda, Republika na osnovu člana 64. Ustavne povelje i člana 20. stav 5. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje, bila ovlašćena da odredi da li će se Zakon o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni list SRJ“, broj 53/92), koji je donet kao zakon Savezne Republike Jugoslavije, posle stupanja na snagu Ustavne povelje primenjivati kao opšti akt Republike Srbije, odnosno da odredi da navedeni Zakon prestaje da važi i da se neće primenjivati kao republički propis. Ustavni sud je imao u vidu i da Zakonom za sprovođenje Ustavne povelje nije uređen (dalji) status Privredne komore Jugoslavije (čl. 13, 15. i 16. Zakona), kao i da je navedenim Zakonom bilo propisano da države članice mogu sporazumom da utvrde potrebu da pojedini organi, organizacije ili službe, uključujući i one koje su navedene u čl. 15. i 16. tog zakona, nastavljaju da obavljaju poslove kao zajednički organi, organizacije ili službe država članica (član 17.). Stoga, po oceni Suda, nisu osnovani navodi podnosioca inicijative da Republika „nije imala ovlašćenje da donese zakon“ kojim će utvrditi prestanak važenja Zakona o Privrednoj komori Jugoslavije, kako je to određeno članom 1. osporenog Zakona.

I član 2. Zakona osporava se navodom da je Narodna skupština prilikom donošenja osporenog zakona „prekoračila svoja ustavna ovlašćenja, jer je suprotno Ustavu Skupština Srbije odlučila o kriterijumima podele prava, obaveza i imovine bivše PKJ, bez učešća Skupštine Crne Gore“. Osporenim članom 2. Zakona propisano je da prava, obaveze i drugu imovinu Privredne komore Jugoslavije preuzimaju Privredna komora Srbije i Privredna komora Crne Gore i da će se podela prava i obaveza izvršiti srazmerno učešću Privredne komore Srbije i Privredne komore Crne Gore u finasiranju rada Privredne komore Jugoslavije osnovane Zakonom o Privrednoj komori Jugoslavije („Službeni list SRJ“, broj 53/92), od dana njenog osnivanja, u skladu sa sporazumom koji zaključuju Privredna komora Srbije i Privredna komora Crne Gore, uz prethodnu saglasnost Vlade Republike Srbije i Vlade Republike Crne Gore. Ocenjujući osnovanost ovih navoda podnosioca inicijative, Ustavni sud je konstatovao da osporeni Zakon kojim prestaje da važi raniji Zakon o Privrednoj komori Jugoslavije (član 1.) ima značenje utvrđivanja prestanka rada određenog pravnog subjekta - Privredne komore Jugoslavije u Republici Srbiji. Polazeći od navedenog, kao i da su prema Zakonu o Privrednoj komori Jugoslavije obavezni članovi te komore bili privredni subjekti sa teritorije Republike Srbije, članom 2. osporenog Zakona, po shvatanju Suda, uređeni su odnosi u vezi sa preuzimanjem (dela) prava i obaveza Privredne komore Jugoslavije od dana njenog osnivanja Zakonom o Privrednoj komori Jugoslavije (iz 1992. godine) do dana prestanka njenog rada kao interesne organizacije privrednih subjekata sa teritorije Republike Srbije. Imajući u vidu da su isti privredni subjekti sa teritorije Republike Srbije bili (obavezni) članovi i Privredne komore Jugoslavije i Privredne komore Srbije, određivanje osporenim članom 2. Zakona da (deo) prava i obaveza Privredne komore Jugoslavije preuzima Privredna komora Srbije - kao organizacija sa istom delatnošću kao i Privredna komora Jugoslavije, po oceni Suda, u okviru je Ustavom utvrđene nadležnosti Republike da uređuje pravni položaj privrednih subjekata i sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti. Budući da su se sredstva za rad Privredne komore Jugoslavije obrazovala od doprinosa njenih članova i prihoda od naknada za usluge Komore i njenih organizacija (član 20. Zakona iz 1992. godine), po oceni Suda, određivanjem kriterijuma podele prava, ali i obaveza srazmerno učešću Privredne komore Srbije (odnosno njenih članova koji su istovremeno bili i članovi Privredne komore Jugoslavije) u finansiranju rada Privredne komore Jugoslavije, ne dovodi se u pitanje Ustavom i Evropskom konvencijom zajemčeno pravo na imovinu ostalih članova ove komore, u konkretnom slučaju privrednih subjekata sa teritorije Republike Crne Gore. Ovo tim pre što je (konačno) utvrđivanje, odnosno sticanje tih prava i obaveza na osnovu predviđenog kriterijuma, saglasno osporenom članu Zakona, uslovljeno i zaključivanjem odgovarajućeg sporazuma, uz saglasnost nadležnih organa tada država članica državne zajednice. U tom smislu ukazivanje podnosioca inicijative da (još) nije zaključen sporazum o preuzimanju prava i obaveza Privredne komore Jugoslavije, kako je to propisano članom 2. osporenog Zakona, po shvatanju Suda, stvar je primene Zakona, što, saglasno članu 167. Ustava, ne spada u Ustavom utvrđenu nadležnost Ustavnog suda. Osim toga, imajući u vidu da osporeni Zakon ima dejstvo samo na teritoriji Republike, kriterijum utvrđen osporenim članom 2. Zakona, po shvatanju Suda, ima u suštini značenje određivanja koja prava i obaveze Privredne komore Jugoslavije Republika preuzima do uređivanja tih odnosa saglasno osporenom Zakonu ili eventualno drugom aktu kojim će se ti odnosi urediti.

U vezi sa ukazivanjem podnosioca inicijative da Zakon o Privrednoj komori Jugoslavije koji je prestao da važi na osnovu osporenog zakona nije „uspostavio imovinski kontinuitet i pravno sledbeništvo sa ranijom Privrednom komorom Jugoslavije čije su članice bile privredne komore iz svih republika bivše SFRJ, odnosno privredni subjekti iz republičkih privrednih komora, a koji su učestvovali u sticanju imovine Privredne komore Jugoslavije“, te da osporeni Zakon iz razloga što sva prava ove Privredne komore prenosi na privredne komore samo dve članice ranije SFRJ nije u saglasnosti sa Prilogom G Sporazuma o pitanju sukcesije, kao i članu 1. Protokola 1 i čl. 14. i 17. Evropske konvencije, jer je, kako navodi, povređeno pravo svojine privrednih komora iz drugih država sukcesora bivše SFRJ, Ustavni sud je konstatovao da je osporenim članom 2. Zakona određen kriterijum preuzimanja prava i obaveza Privredne komore Jugoslavije osnovane Zakonom o Privrednoj komori Jugoslavije iz 1992. godine. Budući da su se, saglasno članu 20. Zakona, sredstva za rad te komore obezbeđivala iz doprinosa njenih članova, i da su članovi te komore bili privredni subjekti iz država članica Savezne Republike Jugoslavije, osporeni Zakon kojim se predviđa da prava i obaveze preuzimaju Privredna komora Srbije i Privredna komora Crne Gore, po shvatanju Suda, nije u suprotnosti sa Sporazumom o sukcesiji i Evropskom konvencijom. Pitanje na koje se u inicijativi ukazuje, odnosno da li je u imovini Privredne komore Jugoslavije osnovane Zakonom iz 1992. godine bilo (i u kom obimu) imovine privrednih subjekata iz drugih država članica bivše SFRJ, budući da taj zakon, kako se navodi u inicijativi, nije uspostavio imovinski kontinuitet, odnosno nije uredio preuzimanje prava i obaveza Privredne komore Jugoslavije čije su članice bile komore iz drugih bivših republika SFRJ, po oceni Suda, je pitanje o kome Ustavni sud, saglasno članu 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje. Naime, eventualni imovinski zahtevi tih lica, po shvatanju Suda, mogu se rešavati sporazumno sa subjektima na koje su preneta prava i obaveze Privredne komore Jugoslavije ili u postupku za utvrđivanje tih prava pred nadležnim organom, a Republika bi, saglasno Sporazumu o sukcesiji i Evropskoj konvenciji, imala obavezu da obezbedi ostvarivanje utvrđenih imovinskih prava ovih subjekata. Polazeći od izloženog, Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nije našao osnova za pokretanje postupka, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.

Budući da je Ustav Republike Srbije od 1990. godine prestao da važi, te da Ustavni sud nije nadležan za ocenu saglasnosti republičkih zakona sa Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora, Ustavni sud je ocenio da ne postoje procesne pretpostavke za ocenu saglasnosti osporenog Zakona sa navedenim aktima, te je inicijativu u ovom delu, saglasno odredbama člana 36. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio, kao u tački 2. izreke.

U odnosu na inicijativu Hrvatske gospodarske komore Ustavni sud je konstatovao da je inicijativu podnelo strano pravno lice. Polazeći od odredaba člana 17, člana 168. st. 1. i 2. i člana 170. Ustava, Ustavni sud je ocenio da je pravo pravnih i fizičkih lica da na osnovu člana 168. stav 2. Ustava iniciraju pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa Republike Srbije rezervisano isključivo za pravna lica upisana u registar privrednih subjekata u Republici Srbiji, odnosno za fizička lica koja su državljani Srbije, te da stoga strana pravna i fizička lica nemaju ustavnu legitimaciju za pokretanje postupka normativne kontrole propisa Republike Srbije po bilo kom osnovu. Zaštita prava i interesa stranih lica, po shvatanju Suda, ostvaruje se u postupku po ustavnoj žalbi, u okviru koga mogu istaći da su im Ustavom zajemčena prava povređena primenom neustavnih odredaba zakona Republike Srbije. U tom slučaju će pitanje ocene ustavnosti zakona na osnovu koga su doneti pojedinačni akti, koji su predmet osporavanja ustavne žalbe, predstavljati prethodno pitanje od čijeg rešenja će zavisiti osnovanost ustavne žalbe. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu odlučio kao u tački 3. izreke.

Polazeći od izloženog Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 36. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 1. i stav 2. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o inicijativi za ocenu ustavnosti zakona

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti