Odluka Ustavnog suda o ustavnosti obaveza nezaposlenih lica prema zakonu

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o zapošljavanju. Sud je utvrdio da obaveze nezaposlenih, poput aktivnog traženja posla i prihvatanja obuka, ne predstavljaju prinudni rad, već su uslov za ostvarivanje prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-182/2013
12.06.2014.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić, i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. juna 2014. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i ocenu saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 32. stav 1. tač. 1. do 5, člana 53. stav 1, člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. i člana 89. stav 1. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ("Službeni glasnik RS", br. 36/09 i 88/10).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1. izreke.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i "zakonitosti" odredaba člana 32. stav 1. tač. 1. do 5, člana 53. stav 1, člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. i člana 89. stav 1. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ("Službeni glasnik RS", br. 36/09 i 88/10).[1] U inicijativi se navodi da su odredbe člana 32. stav 1. tač. 1. do 5. i člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. Zakona, kojima su propisane obaveze nezaposlenog lica prema Nacionalnoj službi za zapošljavanje i posledice njihovog neizvršavanja, pod pretnjom „kazne“ (brisanje sa evidencije nezaposlenih lica) u suprotnosti sa odredbama člana 60. stav 2. i člana 194. Ustava Republike Srbije. Inicijator, naime smatra da se navedenim obavezama krši Ustavom zajemčeno pravo na slobodan izbor rada, te da je nezaposleno lice prinuđeno da prihvati zaposlenje koje mu nudi Nacionalna služba za zapošljavanje da ne bi izgubilo prava koja su mu omogućena na osnovu zakona. Takođe, po mišljenju inicijatora navedene odredbe člana 32. Zakona su nesaglasne i sa članom 4. stav 2. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda; članom 1. stav 1, članom 4. stav 1. i članom 6. Konvencije Međunarodne organizacije rada, broj 29. o prinudnom radu; članom 6. stav a), podstav i) i podstav iii) Konvencije Međunarodne organizacije rada broj 88. o službi zapošljavanja, i članom 1. stav 1. tačka 2. drugog dela Revidirane Evropske socijalne povelje. U inicijativi se dalje navodi da odredba člana 53. stav 1. Zakona, kojom je propisana obaveza nezaposlenog lica da prihvati odgovarajuće dodatno obrazovanje ili obuku, nije u saglasnosti sa članom 71. stav 1. Ustava, kojim je zajemčeno pravo na obrazovanje, jer je u konkretnom slučaju ovo pravo pretvoreno u obavezu zbog čijeg neizvršenja se nezaposleni saglasno odredbi člana 87. stav 1. tačka 6. Zakona, briše sa evidencije nezaposlenih lica. Osporavajući odredbu člana 89. stav 1. Zakona, podnosilac inicijative smatra da se ovom odredbom nezaposlenim licima uskraćuju prava predviđena Zakonom, a posebno pravo da budu informisana o slobodnim radnim mestima i mogućnostima za eventualno zaposlenje, usled čega veliki broj radnih mesta postaje nedostupan ovim licima, što je u suprotnosti sa odredbom člana 60. stav 3. Ustava i pomenutim međunarodnim konvencijama. Osim navedenog, osporenim odredbama Zakona se po mišljenju inicijatora krše i osnovna načela na kojima počiva socijalna zaštita utvrđena Zakonom o socijalnoj zaštiti („Službeni glasni RS“, broj 24/11).

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama člana 32. stav 1. tač. 1. do 5, člana 53. stav 1, člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. i člana 89. stav 1. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti (u daljem tekstu: Zakon) propisano da nezaposleni, u skladu sa odredbama ovog Zakona, ima obavezu da aktivno traži zaposlenje i neposredno se obraća poslodavcu radi zaposlenja; da sa Nacionalnom službom za zapošljavanje utvrdi individualni plan zapošljavanja i da poštuje sva prava i obaveze koje po njemu ima; da učestvuje u merama aktivne politike zapošljavanja, u skladu sa Zakonom, opštim aktom i individualnim planom zapošljavanja; da ne odbija ponuđeno odgovarajuće zaposlenje i odgovarajuće obrazovanje i obuku, u skladu sa Zakonom i individualnim planom zapošljavanja; da se javlja poslodavcima radi razgovora o zaposlenju po uputu Nacionalne službe ili na sopstvenu inicijativu (član 32. stav 1. tač. 1. do 5.); da je nezaposleni dužan da prihvati odgovarajuće dodatno obrazovanje i obuku na koju ga Nacionalna služba uputi u cilju zapošljavanja ili povećanja mogućnosti za zapošljavanje, u skladu sa individualnim planom zapošljavanja (član 53. stav 1.); da se nezaposleni briše sa evidencije ako bez opravdanog razloga ne izvršava svoje obaveze prema Nacionalnoj službi, odnosno odbije ponuđeno posredovanje za odgovarajuće zaposlenje; ako se ne javi poslodavcu kome ga uputi Nacionalna služba, a radi se o upućivanju u vezi sa posredovanjem za odgovarajuće zaposlenje; ako odbije da utvrdi individualni plan zapošljavanja, ili se ne pridržava njegovih odredaba; ako odbije ili svojom krivicom napusti učešće u meri aktivne politike zapošljavanja (član 87. stav 1. tač. 3. do 6.); da lice koje traži zaposlenje, a brisano je sa evidencije, ima pravo ponovo da se uvede u evidenciju Nacionalne službe po isteku roka od šest meseci od dana prestanka vođenja evidencije (član 89. stav 1.).

III

Ustavom Republike Srbije, utvrđeno je: da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1.); da je prinudni rad zabranjen, te da se seksualno ili ekonomsko iskorišćavanje lica koje je u nepovoljnom položaju smatra prinudnim radom (član 26. stav 3.); jemstvo prava na rad u skladu sa zakonom i prava svakog na slobodan izbor rada, te da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 2. i 3.); da zaposleni ima pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (člana 69. stav 3.); da svako ima pravo na obrazovanje (član 71. stav 1.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, kao i sistem javnih službi (član 97. tač. 8. i 10.). U članu 194. Ustava je utvrđeno da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven; da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije; da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom; da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije; da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.

U članu 4. stav 2. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG“ – Međunarodni ugovori, br. 9/03, 5/05, 7/05. i "Službeni glasnik RS" – Međunarodni ugovori, broj 12/10.) utvrđeno je da se „ni od koga ne može zahtevati da obavlja prinudni ili obavezni rad“.

U Konvenciji Međunarodne organizacije rada br. 29. o prinudnom radu („Službene novine Kraljevine Jugoslavije“, broj 297/32) utvrđeno je: da se svaka članica koja ratifikuje ovu Konvenciju obavezuje ukinuti korišćenje prisilnog ili obaveznog rada u svim njegovim oblicima u što je moguće kraćem roku (član 1. stav 1.); da izraz „prisilni ili obavezni rad“, u smislu ove Konvencije znači svaki rad ili uslugu koji se od neka osobe zahteva pod pretnjom bilo kakve kazne i na koji ta osoba nije dobrovoljno pristala (član 2. stav 1.); da nadležna vlast ne sme narediti ili dopustiti da se naredi prisilni ili obavezni rad u korist privatnih osoba, preduzeća ili udruženja (član 4. stav 1.); da službenici u upravi, čak i kada imaju dužnost podsticati stanovništvo pod svojim nadzorom na uključivanje u neki oblik rada, ne smeju prisiljavati to stanovništvo, niti bilo kojeg pojedinca, da rade za privatne osobe, preduzeća ili udruženja (član 6.).

Članom 6. stav a) podstav i) i podstav iii) Konvencije Međunarodne organizacije rada br. 88. o službi za zapošljavanje („ Službeni list FNRJ“ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi“, broj 9/58) utvrđeno je da „služba za posredovanje rada treba da bude organizovana tako da obezbedi efikasnost regrutovanja i zapošljavanja radnika, te da u tu svrhu ova služba treba: a) da pomogne radnicima u pronalaženju odgovarajućeg zaposlenja i poslodavcima u regrutovanju radnika koji odgovaraju potrebama preduzeća...“ Nadalje, u Konvenciji stoji, da saglasno nacionalnim propisima pomenuta služba treba naročito: “ ...(i) da upisuje lica koja traže zaposlenje, označivši njihove stručne kvalifikacije, iskustvo i naklonost, da im postavi pitanja koja se odnose na njihovo zaposlenje, da kontroliše, ako je potrebno njihove fizičke i stručne sposobnosti i da im pomogne da postignu, ukoliko ima mogućnosti za profesionalnu orijentaciju, stručno osposobljavanje i stručnu prekvalifikaciju... (iii) da na slobodna radna mesta upućuje kandidate koji poseduju potrebne stručne i fizičke sposobnosti...“

Odredbama člana 1. stav 1. tač. 1. i 2. drugog dela Revidirane Evropske socijalne povelje („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 42/09) utvrđeno je: da su se strane ugovornice „u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na rad“, obavezale, pored ostalog, da prihvate kao jedan od svojih primarnih ciljeva i dužnosti „da obezbede i očuvaju što je moguće viši i stabilniji nivo zapošljavanja u cilju postizanja pune zaposlenosti...“ i „...da efektivno štite pravo radnika da zarađuje za život na poslu koji je slobodno odabrao...“

Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, donela je Narodna skupština na sednici održanoj 13. maja 2009. godine. Zakon je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku RS“, tj. 23. maja 2009, i do sada je menjan jedanput - 2010. godine („Službeni glasnik RS“, broj 88/10). Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbama člana 97. tač. 8. i 10. Ustava, prema kome Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti zapošljavanja, kao i sistem javnih službi. Polazeći od navedenog ustavnog osnova, a imajući u vidu odredbe člana 60. st. 1. do 3. i člana 69. stav 3. Ustava, kojima se jemči pravo na rad, slobodan izbor rada i dostupnost svih radnih mesta svima pod jednakim uslovima, kao i pravo zaposlenih na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, te pomenute odredbe međunarodnih konvencija koje obavezuju Republiku Srbiju, proizlazi da je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi sistem zapošljavanja i osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Saglasno navedenom ustavno - konvencijskom okviru Zakonom su uređeni poslovi i nosioci poslova zapošljavanja; prava i obaveze nezaposlenog i poslodavca; aktivna politika zapošljavanja; osiguranje za slučaj nezaposlenosti i druga pitanja od značaja za zapošljavanje, povećanje zaposlenosti i sprečavanje dugoročne nezaposlenosti u Republici Srbiji (član 1. Zakona).

Prilikom razmatranja osporenih odredaba Zakona, Ustavni sud najpre konstatuje da se zakonodavac opredelio za sistem obaveznog osiguranja u ovoj oblasti, te da je osiguranje za slučaj nezaposlenosti utvrdio kao jedno od tri vrste obaveznog socijalnog osiguranja u zemlji, koje treba da pruži određenu – privremenu zaštitu licima koja su ostala bez posla, s jedne strane, a s druge, da tim licima (i uopšte licima koja traže zaposlenje) omogući da lakše prođu kroz proceduru (proces) traženja posla, odnosno ponovnog zaposlenja.

Uređujući sistem zapošljavanja i osiguranja za slučaj nezaposlenosti, zakonodavac je Osnovnim odredbama Zakona (čl. 1. do 5.) utvrdio osnovna načela na kojima se zasniva ovaj sistem (načelo zabrane diskriminacije pri zapošljavanju, nepristrasnosti pri obavljanju poslova zapošljavanja, rodne ravnopravnosti, afirmativne akcije usmerene prema teže zapošljivim nezaposlenim licima, slobode u izboru zanimanja i radnog mesta i besplatnog obavljanja poslova zapošljavanja prema nezaposlenim licima) i definisao (opredelio) pojam nezaposlenog lica u smislu ovog zakona, polazeći pri tome od načela i definicije koje je u ovoj oblasti prihvatila Međunarodna organizacija rada (u daljem tekstu: MOR). Iz utvrđene definicije sledi da bi jedno lice steklo status nezaposlenog u smislu člana 2. Zakona, potrebno je, pored ostalog, da to lice „aktivno traži zaposlenje“, odnosno da je „voljno za rad“ kako to stoji u pomenutim međunarodnim konvencijama, i da uvek bude na raspolaganju službi za zapošljavanje.

Zakonom su potom utvrđena prava i obaveze nezaposlenih lica i nadležne službe za zapošljavanje. S obzirom na svoju sadržinu, odredbe Zakona o pravima i obavezama nezaposlenog lica u osnovi se mogu grupisati u tri celine. U prvoj celini uređena su pitanja koja se tiču odnosa između nezaposlenih lica i Nacionalne službe za zapošljavanje, koji se zasnivaju na međusobnoj saradnji i aktivnoj ulozi samog nezaposlenog u traženju zaposlenja i zapošljavanju. Traženje zaposlenja je članom 2. stav 2. Zakona definisano kao uredno ispunjavanje obaveza koje lice ima po zakonu i individualnom planu zapošljavanja. Drugu grupu čine prava i obaveze nezaposlenih lica da učestvuju u programima i merama aktivne politike zapošljavanja, u skladu sa individualnim planom zapošljavanja. Treća grupa se odnosi na pravo nezaposlenih lica da ostvaruju novčane naknade za vreme nezaposlenosti, u iznosu i trajanju utvrđenim ovim zakonom i druga prava u skladu sa zakonom.

Analiza normativnog sadržaja Zakona u celini potvrđuje da su prava po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti privremena, odnosno temporalna – ona važe dok nezaposleno lice ne pronađe zaposlenje, a najduže do isteka roka određenog Zakonom.[2] Dakle, po svojoj prirodi to su prava privremenog karaktera (oročena na određeno vreme), koja se ostvaruju po zahtevu nezaposlenog i koja mogu prestati i pre isteka Zakonom ustanovljenog roka, ukoliko nastupe okolnosti predviđene Zakonom. Nadalje, nesporno je da nezaposleno lice u Zakonom propisanom periodu ima i određene obaveze utvrđene zakonom, koje mora ispuniti, da bi steklo mogućnost da ostvaruje kako pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, tako i pravo na niz drugih mera podrške i posredovanja u zapošljavanju.[3] Drugim rečima, u tom vremenskom periodu, nezaposleno lice po zakonu ima zaštitu u socijalnom i ekonomskom smislu za slučaj nezaposlenosti, odnosno jemči mu se pravo na novčanu naknadu; pravo na zdravstveno, penzijsko i invalidsko osiguranje čime se na određen način „simulira“ radni odnos, ali čije uživanje pretpostavlja i odgovarajuće obaveze (aktivnosti) nezaposlenog lica. Stoga je nužno da nadležna služba i nezaposleni u tom periodu tesno sarađuju u cilju njihovog ponovnog radnog angažovanja na odgovarajućim poslovima. Ukratko, period nezaposlenosti je zakonom određen period vremena kada se udružuju napori nezaposlenog lica i službe za zapošljavanje u cilju radnog angažovanja nezaposlenog lica.

Osporene odredbe člana 32. stav 1. tač. 1. do 5. Zakona sistematizovane su u Odeljku III, pododeljak 1. Zakona, pod nazivom „Prava i obaveze nezaposlenog“. Ustavni sud podseća da su u ovom pododeljku Zakona najpre izričito utvrđena prava nezaposlenih lica, koja se ostvaruju u skladu sa odredbama Zakona (član 31.), a potom su u odredbama člana 32. taksativno propisane obaveze koje nezaposleno lice mora ispuniti da bi se, pre svega, kvalifikovalo da ostvaruje prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti ukoliko to želi, da bi nastavilo da ih uživa tokom perioda propisanog Zakonom, te da bi ostalo u evidenciji Nacionalne službe za zapošljavanje. Takve obaveze, saglasno osporenim odredbama člana 32. Zakona nezaposlenog su i da: 1) da aktivno traži zaposlenje i neposredno se obraća poslodavcu radi zaposlenja; 2) da utvrdi sa Nacionalnom službom individualni plan zapošljavanja i da poštuje sva prava i obaveze koje po njemu ima; 3) da učestvuje u merama aktivne politike zapošljavanja, u skladu sa Zakonom, opštim aktom i individualnim planom zapošljavanja; 4) da ne odbija ponuđeno odgovarajuće zaposlenje i odgovarajuće obrazovanje i obuku, u skladu sa Zakonom i individualnim planom zapošljavanja; 5) da se javlja poslodavcima radi razgovora o zaposlenju po uputu Nacionalne službe ili na sopstvenu inicijativu.

Nakon izvršene analize odredaba Odeljka III Zakona, a posebno onih rešenja koja se odnose na prava i obaveze nezaposlenih lica, Ustavni sud smatra da propisivanje obaveza nezaposlenog lica u osporenim odredbama člana 32. Zakona ne dovodi u pitanje slobodu izbora rada, niti narušava ustavna jemstva dostupnosti svih radnih mesta svima pod jednakim uslovima iz člana 60. st. 2. do 3. Ustava. Ustavni sud ukazuje da slobode i prava zajemčena navedenim odredbama Ustava, po svojoj prirodi i sadržini nisu neposredno primenjiva (ostvariva), niti spadaju u tzv. apsolutna prava, već se ona saglasno ustavnom određenju ostvaruju i štite na način propisan zakonom. Ustavni sud podseća da je zakonodavac saglasno članu 97. tačka 8. bio ovlašćen da opredeli ne samo ko se smatra nezaposlenim licem, već i da propiše njihova prava i obaveze, a to znači i da propiše uslove i način njihovog ostvarivanja. Ustavni sud pri tome, posebno ukazuje, da se Zakonom utvrđena prava po osnovu obaveznog osiguranja za slučaj nezaposlenosti ostvaruju na zahtev nezaposlenog lica; da su prava i obaveze nezaposlenih lica Zakonom izričito propisana, da su ona podnosiocu zahteva, odnosno subjektu ovih prava (nezaposlenom licu) unapred poznata, kao i uslovi za njihovo uživanje, odnosno ostvarivanje.

Nadalje, Ustavni sud ukazuje da Nacionalna služba i svako nezaposleno lice prema Zakonu sačinjavaju (dogovorno) „individualni plan zapošljavanja“, koji sadrži konkretne postupke za koje se proceni da mogu da doprinesu što bržem zapošljavanju nezaposlenog lica. Zakon nalaže da se mere i aktivnosti predviđene ovim planom prilagođavaju potrebama tržišta rada u određenim rokovima, ali i karakteristikama nezaposlenog. Kako se ovaj plan donosi po postupku i na način utvrđen Zakonom, koji pretpostavlja, pored ostalog, saglasnost i aktivno učešće nezaposlenog, to po oceni Suda ne stoje tvrdnje podnosilaca inicijative da odredbe člana 32. Zakona vode prinudnom radu, a posebno ako se ima u vidu određenje prinudnog ili obaveznog rada, u konvencijama MOR-a o prinudnom radu (br. 29. i 105.), kao rada ili usluge koji se zahtevaju, naređuju ili dopuštaju „pod pretnjom kazne“ i „na koje osoba nije pristala dobrovoljno.“ Ni Nacionalna služba za zapošljavanje koja ima dužnost podsticanja nezaposlenih lica na uključivanje u neki od oblika rada (i po konvencijama i po Zakonu), po oceni Ustavnog suda, primenom Zakonom propisanih mera ne prisiljava nezaposlena lica „da rade za privatne osobe, preduzeća ili udruženja“ kako to stoji i u članu 6. Konvencije MOR-a o službi zapošljavanja.

Drugim rečima, Ustavom garantovana jemstva prava na rad iz člana 60. st. 1. do 3. nisu apsolutna - već se pravo na rad upravo saglasno Ustavu ostvaruje „u skladu sa zakonom“, dok jemstva iz člana 60. stav 3. Ustava ne isključuju postojanje određenih obaveza nezaposlenih lica da aktivno učestvuju u samom procesu individualnog zapošljavanja. Naime, Ustavni sud je ocenio da se u propisivanju konkretnih obaveza nezaposlenih lica u osporenim odredbama člana 32. Zakona zakonodavac kretao u okvirima Ustava i međunarodnih standarda u ovoj oblasti, po kojima se traženje posla i saradnja sa službom za zapošljavanje smatraju obaveznim, ukoliko nezaposleno lice želi da zadrži (uživa) prava po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Iz analiza standarda izrađenih u primeni navedenih odredaba konvecija MOR-a (i uporednog zakonodavstva i prakse utemeljene na tim konvencijama), sledi da se pod aktivnim traženjem posla podrazumeva čitav niz aktivnosti i obaveza koje nezaposleno lice ima i može preduzeti, saglasno nacionalnom pravu.

S obzirom na izneto, Ustavni sud ne nalazi da su ustavno pravno utemeljene tvrdnje iznete u inicijativi, da se odredbama člana 32. Zakona narušavaju Ustavom proklamovana prava iz člana 60, niti pak pravo na zaštitu od prisiljavanja na prinudni rad sadržana u odredbama člana 26. Ustava, i pomenutih odredaba konvencija (Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Konvencije MOR-a broj 29 i Revidirane Evropske socijalne povelje), jer propisana obavezna saradnja nezaposlenih lica sa Nacionalnom službom nije rezultat prinude i prisiljavanja, niti ima oblike prinudnog rada zabranjenog Ustavom i međunarodnim konvencijama, već je ona ustanovljena kako bi se obezbedilo komplementarno i sinhronizovano postupanje nezaposlenog i Nacionalne službe za zapošljavanje koja pruža pomoć nezaposlenim licima u procesu traženja odgovarajućeg posla, i to u skladu sa individualnim planom zapošljavanja koji se sačinjava na način predviđen odredbama čl. 45, 46. i 48. Zakona, tj. uz učešće i saglasnost – pristanak nezaposlenog. Dakle, svrha obaveza koje zakonodavac propisuje u odredbama člana 32, kao i drugim osporenim odredbama Zakona, je upravo da se stvaraju pretpostavke za ostvarivanje prava iz člana 60. Ustava, a propisivanje sankcija za nepoštovanje ovih obaveza nema za cilj da onemogući nezaposleno lice da slobodno odluči da li će raditi ili ne i koje zanimanje će izabrati, niti da ga obaveže na obavljanje prinudnog rada kako to tvrdi podnosilac inicijative, već upravo obrnuto, da se zajedničkom aktivnošću stvore uslovi za ostvarivanje prava na rad.

Ustavni sud je isto stanovište izneo i u svojoj odluci IUz-141/2011 kada je razmatrao ustavnost tačke 6. stav 1. člana 32. Zakona.

Osporena odredba člana 53. stav 1. Zakona, kojom je propisana obaveza nezaposlenog da prihvati odgovarajuće dodatno obrazovanje i obuku na koju ga uputi Nacionalna služba u cilju zapošljavanja ili povećanja mogućnosti za zapošljavanje, u skladu sa individualnim planom zapošljavanja, sistematizovana je u Odeljku IV Zakona, pod nazivom „Aktivna politika zapošljavanja“. Prema članu 36. Zakona, aktivna politika zapošljavanja „predstavlja sistem planova, programa i mera usmerenih ka povećanju zaposlenosti i smanjenju nezaposlenosti“. Kao jedna od mera aktivne politike zapošljavanja usmerene na unapređenje zaposlenosti članom 43. stav 1. tačka 5. Zakona predviđena je i mera „dodatnog obrazovanja i obuke“ (koju inicijator inače nije osporio), a koja se potom bliže uređuje odredbama čl. 52. i 53. Zakona. Povodom osporavanja ustavnosti odredbe člana 53. stav 1. Zakona Ustavni sud najpre konstatuje da je ustavnost ove odredbe bila razmatrana (sagledavana) od strane Suda u predmetu IUz-141/2011, u osnovi iz istih razloga, i da je Sud na sednici održanoj 15. marta 2012. godine doneo Rešenje kojim je, odbacio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje njene neustavnosti. Sud je, pored ostalog, našao da odredbe ovog člana u celini (a time i osporena odredba stava 1.) imaju za cilj da omoguće nezaposlenom licu ostvarivanje prava na rad, odnosno zapošljavanje, kroz dodatno obrazovanje i obuku, polazeći upravo od toga da sticanje novih znanja i veština nesporno vodi ka povećanju mogućnosti nezaposlenog lica za zapošljavanje.

U pogledu dodatnih navoda istaknutih u inicijativi po kojima se osporenom odredbom člana 53. stav 1, posmatranoj u povezanosti sa članom 87. stav 1. tačka 6. Zakona, dovodi u pitanje i Ustavom garantovano pravo na obrazovanje iz člana 71. Ustava, jer je ono pretvoreno u obavezu (u smislu da je nezaposleni dužan da prihvati dodatnu obuku i obrazovanje, jer se u protivnom briše iz evidencije Nacionalne službe), Ustavni sud nalazi da ovi navodi ustavnopravno nisu prihvatljivi. Oni se ratione materiae ne mogu dovesti u vezu sa ustavnim jemstvima prava svakog lica na obrazovanje (osnovno, srednje i visoko) iz člana 71. Ustava. Dodatnim obrazovanjem i obukom smatraju se aktivnosti kojima se nezaposlenom i zaposlenom za čijim je radom prestala potreba kod poslodavca, a kome nije moguće obezbediti odgovarajuće zaposlenje[4], pruža mogućnost da kroz proces osposobljavanja stekne nova znanja i veštine radi zapošljavanja, odnosno stvaranja mogućnosti za zapošljavanje i samozapošljavanje. U terminologiji radnog prava, ovde se radi o dokvalifikaciji i prekvalifikaciji, tj. dodatnom obrazovanju ili obuci koju organizuje Nacionalna služba na zahtev poslodavca, odnosno za potrebe tržišta rada, i koja je besplatna za nezaposlena lica, jer troškove dodatnog obrazovanja i obuke za tržište rada pre svega snosi Služba. Stoga i ne stoje navodi inicijatora o neustavnosti odredbe člana 53. Zakona, jer je dodatno obrazovanje i obuka nezaposlenih Zakonom uvedena u cilju povećanja mogućnosti za zapošljavanje, i ona predstavlja izraz nastojanja države, odnosno nadležnih službi za zapošljavanje, da se određenom prekvalifikacijom nezaposlenih stvore što realnije pretpostavke za brže zapošljavanje. Sud ponovo ukazuje da je naš zakonodavac takođe, sledeći logiku i rešenja međunarodnih konvencija (inače prihvaćenu i u uporednom zakonodavstvu), propisao da je ova mera supsidijernog karaktera jer se ona primenjuje (preduzima) tek ukoliko se ne može pronaći adekvatan posao (posao pod kojim zakonodavac podrazumeva traženje posla koje odgovara obrazovanju, sposobnostima i iskustvu nezaposlenog lica) u određenom periodu, kada se mogu razmatrati i druge mere i aktivnosti, a jedna od njih je upravo prekvalifikacija i dokvalifikacija.[5]

S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud, ni u ovom predmetu, ne nalazi da razlozi koji se navode od strane inicijatora potkrepljuju tvrdnju da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe stava 1. člana 53. Zakona.

Osporene odredbe člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. i člana 89. stav 1. Zakona sistematizovane su u Odeljku VI pod nazivom „Evidencije u oblasti zapošljavanja“. Odredbama člana 87. kojima je propisano da nezaposleni, koji bez opravdanog razloga ne ispunjavaju svoje obaveze prema Nacionalnoj službi, a koje su izričito propisane Zakonom, trpe određene posledice vezane za brisanje iz evidencije, po oceni Ustavnog suda, ne narušavaju se, jemstva prava na rad iz člana 60. Ustava, kako to tvrdi podnosilac inicijative. Naprotiv, cilj osporenih odredaba Zakona upravo je u tome da se nezaposleni u saradnji sa Nacionalnom službom obavežu na aktivno učešće u traženju zaposlenja. Uz to, Ustavni sud posebno naglašava da neaktivnost nezaposlenog lica ima za posledicu brisanje iz evidencije, samo ako to lice bez opravdanih razloga odbije saradnju sa Nacionalnom službom,[6] ili svojom krivicom napusti učešće u meri aktivne politike zapošljavanja, odnosno ako ne poštuje (ne izvršava) druge obaveze utvrđene Zakonom.

Ustavni sud dalje ukazuje, da upravo međunarodne konvencije na koje se poziva podnosilac inicijative u ovom predmetu, pretpostavljaju postojanje različitih mera na nacionalnom nivou, kako bi se izvršila reintegracija nezaposlenih u ekonomski i socijalni život. I u uporednom pravu poznata su rešenja o uslovljavanju prava na različite vrste naknada u određenom vremenskom periodu, i to ne samo prihvatanjem prekvalifikacije, ili dokvalifikacije, već i volontiranjem ili drugim modalitetima radnog angažovanja van radnog odnosa, čiji je primaran cilj njihovo radno angažovanje i poboljšanje materijalnog stanja, ali i očuvanje njihove socijalizacije i uključivanje (inkluzije) nezaposlenog lica u različite društvene aktivnosti. Dakle, ovo je oblast u kojoj se država aktivno uključuje u rešavanje problema nezaposlenosti i pomoći nezaposlenima stvaranjem preduslova za različite oblike njihove zaštite, ali i sprovođenje konkretnih mera pomoći (i različitih mehanizama inkluzije nezaposlenih lica). Otuda je i nesporna potreba propisana Zakonom da samo lice koje aktivno traži zaposlenje, tj. lice koje je „voljno da prihvati svaki odgovarajući posao“ i da uvek bude „na raspolaganju“ Nacionalnoj službi, uživa zaštitu po osnovu ovog oblika osiguranja. Ustavni sud smatra da nezaposleno lice upravo pokazuje da je raspoloživo, tj. voljno za rad ako se odaziva na pozive Nacionalne službe radi pripreme za zapošljavanje i zaposlenja, i to u rokovima utvrđenim Zakonom, odnosno rokovima utvrđenim individualnim planom zapošljavanja. Ukratko, prava na osnovu ovog oblika osiguranja, nezaposleno lice uživa samo ako je registrovano (evidentirano) kao nezaposleno i ako je voljno za rad, tj. ako aktivno učestvuje u potrazi za poslom. Ustavni sud ukazuje da i uporedna zakonodavstva predviđaju obavezne aktivnosti nezaposlenog lica u periodu privremene nezaposlenosti, koji uključuje i obavezu nezaposlenog lica da mora redovno da ispunjava sve obaveze propisane zakonom u koje spada i redovno javljanje nadležnim službama, ukoliko želi da zadrži status nezaposlenog lica, koji mu obezbeđuje ostvarivanje određenih prava po osnovu ovog oblika osiguranja, uključiv i pravo na redovnu obaveštenost o slobodnim radnim mestima.[7]

Otuda se, za Ustavni sud čini nespornim da činjenica neizvršavanja obaveza predviđenih Zakonom od strane nezaposlenog lica, sama po sebi, upućuje na opravdanost preduzimanja određenih mera prema takvom licu uključiv i meru iz člana 87. Zakona. Ustavni sud je isto stanovište izneo i u svojoj odluci IUz-141/2011 kada je razmatrao ustavnost tačke 6. stav 1. člana 32. Zakona.

Osporenom odredbom člana 89. stav 1. Zakona je propisana mogućnost ponovnog uvođenja nezaposlenog u evidenciju Nacionalne službe po isteku roka od šest meseci od dana prestanka vođenja evidencije. Ova odredba po mišljenju Ustavnog suda ne dovodi do uskraćivanja ustavnih prava nezaposlenog lica, kako to navodi podnosilac inicijative, već naprotiv – ona predviđa mogućnost ponovnog uvođenja nezaposlenog u evidenciju Nacionalne službe, na njegov zahtev, a saglasno tome i u ponovno ostvarivanje pojedinih prava pod uslovima propisanim Zakonom. Naime, ova odredba je u uzročno posledičnom odnosu sa odredbama člana 32. Zakona, i ona istovremeno predstavlja sankciju (administrativnu meru) ne samo za povredu zakonskih obaveza, već i za neispunjenje obaveza koje je preuzelo nezaposleno lice prilikom utvrđivanja individualnog plana zapošljavanja. Prilikom ocene navoda iz inicijative o neustavnosti ove odredbe Zakona, Ustavni sud je imao u vidu i to da je samo nezaposleno lice, i pored izričitih i jasnih odredaba Zakona, svojim nečinjenjem, ili pak postupanjem suprotno odredbama Zakona, u suštini samo sebe dovelo u situaciju da mu i pre isteka određenog vremenskog perioda, prestanu prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Kako odredbom člana 89. zakonodavac pruža mogućnost nezaposlenom licu da se, pod propisanim uslovima ponovo može evidentirati kod Nacionalne službe i nakon toga započeti ostvarivanje pojedinih prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti, to Ustavni sud ne nalazi da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu njene ustavnosti. Isti stav Ustavni sud je zauzeo kada je razmatrao ustavnost ove odredbe u predmetu IUz-141/2011.

Ustavni sud podseća na stav iznet u odluci IUz-141/2011, da iz odredaba Zakona u celini, pa i iz osporenih odredaba čl. 87. i 89. Zakona, prevashodno sledi, da je odnos nezaposlenog lica i Nacionalne službe za zapošljavanje dvostrani odnos, koji se zasniva na međusobnoj saradnji države i aktivnoj ulozi samog nezaposlenog u traženju zaposlenja i zapošljavanju. U ostvarivanju ustavnih jemstava prava na rad, u skladu sa zakonom i načelom dostupnosti svima, pod jednakim uslovima, svih radnih mesta, iz člana 60. st. 1. do 3. Ustava, nezaposleni ima ne samo prava, nego i određene obaveze predviđene Zakonom. Obaveze propisane Zakonom i preuzete od strane nezaposlenog lica momentom evidencije kod Nacionalne službe za zapošljavanje, se moraju izvršavati, što znači da nezaposleni koji, bez opravdanog razloga, ne izvršava svoje obaveze u cilju saradnje sa Nacionalnom službom za zapošljavanje koja treba da dovede do njegovog zapošljavanja i ostvarivanja prava na rad, mora da trpi i određene posledice, koje se u konkretnom slučaju odnose na njegovo oročeno brisanje iz evidencije nezaposlenih lica. Stoga, propisivanje razloga za privremeno brisanje sa evidencije nije nesaglasno sa Ustavom i pomenutim međunarodnim aktima.

Imajući u vidu sve razloge osporavanja odredaba člana 32. stav 1. tač. 1. do 5, člana 53. stav 1, člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. i člana 89. stav 1. Zakona iznete u ovom ustavnosudskom predmetu, a koji su u suštini istovetni razlozima iznetim u predmetu IUz-141/2011, jer se odnose na osporavanje Zakonom utvrđenog odnosa između nezaposlenog lica i Nacionalne službe za zapošljavanje, to je Ustavni sud inicijativu u celini odbacio, jer stoji na stanovištu da nije protivno Ustavu i međunarodnom pravu koje obavezuje Republiku Srbiju, da se ostvarivanje pojedinih prava u oblasti osiguranja za slučaj nezaposlenosti uslovi ispunjavanjem određenih, zakonom ustanovljenih obaveza, odnosno aktivnosti od strane nezaposlenog lica u toku trajanja perioda nezaposlenosti, te da se odnos nezaposlenog i nadležne službe za zapošljavanje zakonom uredi tako da se taj odnos temelji na međusobnoj saradnji i aktivnoj ulozi kako službe, tako i samog nezaposlenog u traženju zaposlenja i zapošljavanju. Takav odnos, podrazumeva dakle, ne samo određene obaveze države i njenih organa i službi radi ostvarenja i zaštite prava nezaposlenih lica, već i jasno iskazanu i potvrđenu volju nezaposlenog lica da je spremno da radi, i da se u tom cilju vidno angažuje.

Ustavni sud još jednom ukazuje da je opšte rešenje koje poznaju zakonodavstva savremenih zemalja i međunarodno pravo da se nezaposleno lice: mora zahtevom obraćati nadležnim telima (službama) za ostvarenje zakonom propisanih prava; da se mora registrovati kao nezaposleno lice (lice koje aktivno traži posao i koje je spremno da počne da radi ukoliko mu se ponudi odgovarajući posao); da mora redovno i uredno izvršavati svoje obaveze prema službi za zapošljavanje. S druge strane, nadležne službe su tu da nezaposlenom pruže pomoć ne samo kroz obezbeđivanje isplate novčane naknade, već i kroz različite vrste drugih angažovanja, a čiji je cilj ponovno zaposlenje tih lica, ali i njihovo društveno aktiviranje (van radnog odnosa) u cilju ne samo materijalnog obezbeđenja, već i očuvanja njihove socijalizacije.

VII

U vezi navoda podnosioca inicijative da osporene odredbe Zakona krše i osnovna načela na kojima počiva socijalna zaštita utvrđena odredbama člana 3. stav 1. tačka 1, člana 4. stav 1. i člana 24. Zakona o socijalnoj zaštiti, Ustavni sud ukazuje da u postupku ocene ustavnosti, saglasno članu 167. Ustava nije nadležan da ceni međusobnu saglasnost dva zakona, jer se radi o aktima iste pravne snage, već samo saglasnost Zakona sa Ustavom. Sud ukazuje da za celishodnost osporenih rešenja i posledice koje bi navedena rešenja mogla prouzrokovati u oblasti zapošljavanja i socijalne politike, odgovornost snose pre svega nadležni ograni. Uz to, Ustavni sud ukazuje da u ovom postupku nije ulazio u ocenu da li Zakonom ustanovljene mere u konkretnim slučajevima mogu predstavljati nesrazmerne posledice za nezaposleno lice, posebno s obzirom na njihovo dejstvo i vreme trajanja, jer pitanje posledica u primeni zakona izlaze iz okvira nadležnosti Ustavnog suda u postupku apstraktne kontrole zakona.

VIII

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-odluka US), u tački 1. izreke odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 32. stav 1. tač. 1. do 5, člana 53. stav 1, člana 87. stav 1. tač. 3. do 6. i člana 89. stav 1. Zakona, kao neprihvatljivu.

Ustavni sud je, takođe, na osnovu člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, u tački 2. izreke, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona, jer je doneo konačnu odluku u ovom ustavnosudskom predmetu.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a. stav 1. tačka 5) i člana 46. tač. 3), 5) i 8) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK SUDA

Vesna Ilić Prelić

[1]Ustavni sud Srbije se u svojoj praksi relativno često bavio ocenom ustavnosti zakonskih rešenja u oblasti zapošljavanja i prava nezaposlenih lica. U poslednje dve decenije u Sudu je formirano 17 predmeta, povodom zahteva za ocenu ustavnosti zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti. Poslednji put Sud je na sednici od 15. marta 2012. godine odlučivao i o ustavnosti većeg broja rešenja koja su osporena i u ovom predmetu. Vid. Rešenje Ustavnog suda IUz-141/2011 kojim je odbačena inicijativa za ocenu ustavnosti člana 32. stav 1. tačka 6, člana 33. stav 2, člana 53. stav 1, člana 87. stav 1. tač. 1. i 2. i člana 89. stav 1. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti.

[2] Analiza uporednog zakonodavstva pokazuje da Republika Srbija spada u zemlje proseka po dužini trajanja prava osiguranja za slučaj nezaposlenosti. U većini zemalja je maksimum postavljen na oko 12 meseci. Najduže potencijalno trajanje prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti predviđeno je u Holandiji, Francuskoj, Danskoj i Norveškoj, dok se na začelju liste nalaze SAD, Italija Velika Britanija i Izrael. Vid. M. Endweld, E. Toledano, Reducing unemployment insurance coverage in a flexibile labor market, 5 th Internatiional Conference on Social Security, Warsaw, 5-7 March 2007, “Social security and the labour market: A mismatch?“, str. 4. i dalje.

[3]Analiza odredaba Zakona u celini pokazuje da se u osnovi prava i obaveze nezaposlenih lica svode, s jedne strane, na pravo na novčane naknade, a s druge, na niz aktivnosti i mera usmerenih na unapređenje mogućnosti ponovnog zaposlenja nezaposlenog lica (kao što su posredovanje u zapošljavanju lica koja traže zaposlenje; profesionalna orjentacija i savetovanje o planiranju karijere; subvencije za zapošljavanje i podrška samozapošljavanju; dodatno obrazovanje i obuka; podsticaji za korisnike novčane naknade; radno i drugo angažovanje - van radnog odnosa, volonterski rad, javni rad i sl.; druge mere usmerene ka zapošljavanju lica koja traže zaposlenje) do kojeg teško može doći u izostanku saradnje nezaposlenog i nadležnih službi.

[4]Ilustracije radi ukazujemo i na rešenja ovog pitanja u uporednom zakonodavstvu. Rad van uobičajenog zanimanja ne smatra se odgovarajućim, za prva tri meseca nezaposlenosti u: Danskoj, Finskoj, Ujedinjenom kraljevstvu, a u Belgiji samo u prvih mesec dana. U Austriji, Nemačkoj, Španiji – posao drugačiji od zanimanja se smatra odgovarajućim, od prvog dana nezaposlenosti. Norveška ima „potpuno određen strog“ model: nezaposleni mora prihvatiti rad u smenama i noćni rad, mora biti spreman da radi bilo gde u Norveškoj i mora biti spreman da prihvati bilo koji posao bez obzira na prethodno zaposlenje ili visinu zarade. Posebno nezaposlena lica koja prvi put traže posao, lica bez profesije (zanimanja) lica koja posle duže pauze (više od jedne godine) ponovo traže posao, ili lica koja su otpuštena zbog disciplinskih razloga, treba da prihvate od Nacionalne službe za zapošljavanje, kao odgovarajuće zaposlenje, bilo koje dostupno ponuđeno zaposlenje (posao), čak i za minimalnu zaradu. Vid. Komentar Nacrta Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, u spisima predmeta IU-293/2003, pripremljenog od strane starijeg savetnika Svetske banke, Arva Kudoa.

[5]Ovu mogućnost poznaju i savremene evropske zemlje, skoro bez izuzetka. Vid. rešenja sadržana u zakonodavstvu Austrije, Danske, Nemačke, Velike Britanije, Španije, Holandije i dr. kod D. Pieters, The Social security systems of the member states of the European Union, Intersentia, Antwerp-Oxford-New York, 2002, str. 15, 64, 106, 131, 149, 237-239, 261, 307. i d.

[6] U uporednom pravu srećemo i pojam „bez dobrog razloga“ (Luksemburg, Španija).

[7]Vid o tome opširnije D. Pieters, op. cit., 2002, str. 15, 64-65, 106-107, 131, 149, 237-239, 261, 307. i d..

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti obaveza nezaposlenih lica prema zakonu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti