Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa protiv Zakona o naknadama

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara. Sud je utvrdio da naplata naknade za oglašavanje na privatnoj imovini koja utiče na javnu površinu ne povređuje pravo svojine niti narušava tržišnu jednakost.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-183/2019
30.06.2022.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda, Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Tatjana Đurkić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. juna 2022. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 236. stav 1. tačka 2), člana 238. i člana 241. stav 1. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“,br. 95/18 i 49/19).

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. stav 1. tačka 2), člana 4. i člana 7. stav 1. Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br.118/18, 52/19 i 114/19).

3. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 1. i 3. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 89/20).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, broj 95/18) i, bez navođenja konkretnih odredaba, Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 118/18) i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 236. stav 1. tačka 2), člana 238. i člana 241. stav 1. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, br. 95/18 i 49/19), člana 2. stav 1. tačka 2), člana 4. i člana 7. stav 1. Odluke o naknadama za korišćenje javnih dobara na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br.118/18 i 52/19) i čl. 1. i 3. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 89/20).

Podnosilac prve inicijative traži od Ustavnog suda da „oceni ustavnost i zakonitost“ odredbe člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, broj 95/18) i Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 118/18), zbog „suprotnosti sa članom 44. Zakona o oglašavanju („Službeni glasnik RS“, broj 6/16) i članom 55. Odluke o oglašavanju Grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 86/16, 126/16, 36/17, 96/17 i 109/18), kojima se izričito propisuje i definiše da se za korišćenje sredstava za oglašavanje plaća komunalna taksa, a ne naknada za korišćenje javnih površina“. Takođe navodi da se osporenim aktima precizno ne definiše šta predstavlja „neposredan uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine“, čime se ostavlja mogućnost za neujednačenu primenu, te smatra da je potrebno precizno definisati šta znači „uticaj, kako bi se ova zakonska nedorečenost izbegla“. Inicijator je Ustavnom sudu podneo i zahtev za donošenje privremene mere, kojim predlaže da Sud privremeno obustavi izvršenje Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br.118/18, 52/19 i 114/19), „kao i radnje koje bi mogle biti preduzete na osnovu podzakonskih akata“, jer se odredbom Tarifnog broja 2. tačkom 3. Odluke „direktno i flagrantno krši pravo konkurencije na tržištu oglašivača na teritoriji grada Beograda, ugrožavajući svakoga ko nema ugovor o javno-privatnom partnerstvu sa Gradom Beogradom, stavljajući ih u veoma podređen položaj i nameće im višestruko veće obaveze prema gradu nego preduzećima koja takav ugovor sa Gradom nemaju“.

Drugom inicijativom je osporena ustavnost odredaba člana 236. stav 1. tačka 2), člana 238. i člana 241. stav 1. Zakona iz tačke 1. izreke i člana 2. stav 1. tačka 2), člana 4. i člana 7. stav 1. Odluke iz tačke 2. izreke. Inicijator smatra da su navedene odredbe osporenih akata u suprotnosti sa odredbama člana 58. stav 1, člana 84. stav 1. i člana 91. stav 2. Ustava Republike Srbije. Kao razloge nesaglasnosti sa Ustavom zagarantovanim pravom na mirno uživanje imovine, inicijator navodi: da je odredbama člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona i člana 2. stav 1. tačka 2) Odluke ograničeno pravo vlasnika nepokretnosti na mirno uživanje imovine, odnosno pravo na pribiranje plodova - prihoda od izdavanja nepokretnosti za potrebe oglašavanja, jer je „dato pravo“ jedinici lokalne samouprave da, umesto vlasnika, pribira prihode od oglašavanja na nepokretnostima u privatnoj svojini; da oglašavanje na objektima u privatnoj svojini ni na koji način ne utiče, niti može da utiče na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, već je to izgovor zakonodavca; da ni Zakon ni Odluka ne preciziraju šta znači „uticaj“ na raspoloživost ili kvalitet javne površine, te je jasno da je to jedna izmišljena kategorija koja ima za cilj da obezbedi javne prihode, zadiranjem u privatnu svojinu; da primenom navedenih odredaba nastaje obaveza plaćanja naknade za svaki oblik oglašavanja na teritoriji Grada Beograda, nezavisno od toga da li de facto postoji bilo kakav oblik uticaja na javno dobro, jer ni jedno rešenje nadležnog organa, kojim se određuje visina predmetne naknade, ne sadrži bilo kakvo obrazloženje u vezi sa osnovom nastanka obaveze, već se po automatizmu, za svako oglašavanje na privatnim objektima donosi rešenje kojim se utvrđuje naknada za oglašavanje; da su organi javne uprave, na osnovu navedenih odredaba Zakona i Odluke, bez postojanja bilo kakvog stvarnog prava na objektima, dobili pravo da ostvaruju prihode od tih objekata, te da se naknada za oglašavanje na privatnim objektima, do primene osporenog Zakona i Odluke, plaćala vlasnicima objekta, a javnim organima se plaćala komunalna taksa, koja ima prirodu javnih prihoda; da nije određena javna površina na koju utiče postavljanje sredstava oglašavanja, pa se zbog neopredeljenosti javne površine dovodi u pitanje pripadnost predmetnog prihoda, odnosno ne zna se budžetu koje jedinice lokalne samouprave pripada prihod; da nisu ispunjeni Ustavom propisani uslovi za mešanje organa javne uprave u privatnu svojinu i ograničavanje prava vlasnika na ostvarivanje prihoda od oglašavanja. Kao razloge nesaglasnosti osporenih akata sa odredbom člana 91. stav 2. Ustava, inicijator navodi da prilikom donošenja Zakona zakonodavac nije uzeo u obzir da li je obaveza plaćanja naknade zasnovana na ekonomskoj moći obveznika. Po navodima inicijatora, osporene odredbe člana 241. stav 1. Zakona i člana 7. stav 1. Odluke su u suprotnosti sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava jer su favorizovani direktni i indirektni korisnici budžeta time što je predviđeno da isti nisu obveznici plaćanja naknade i usluge oglašavanja pružaju po povoljnijoj ceni, čime je narušen princip jednakosti. Traži da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i Odluke o naknadama za korišćenje javnih dobara na teritoriji grada Beograda nisu u saglasnosti sa Ustavom i da obustavi izvršenje odredaba člana 238. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, člana 4. Odluke o naknadama za korišćenje javnih dobara na teritoriji grada Beograda. Prvom dopunom inicijative inicijator navodi da je osporena Odluka izmenjena Odlukom o izmeni Odluke o naknada za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 114/19), dok u drugoj dopuni inicijative navodi da je Skupština grada Beograda, 30. jula 2020. godine, donela Odluku o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji Grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 89/20) i traži od Suda da „iz svih razloga navedenih u ranije podnetoj inicijativi“ oceni ustavnost i zakonitost odredaba čl. 1. i 3. te Odluke.

Narodna skupština je, u mišljenju na navode iz inicijative, istakla: da osporene odredbe Zakona nisu u suprotnosti sa odredbama člana 44. Zakona o oglašavanju; da osporenim Zakonom nije bilo neophodno definisati neposredan uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, imajući u vidu da je odredbama drugih propisa to definisano; da se oglašavanje na predmetnim površinama može vršiti samo na osnovu odobrenja nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, kome prethodi ispitivanje uslova sigurnosti lica i stvari, koje se vrši zbog uticaja, između ostalog, na saobraćajnu površinu (put, ulicu, pešačku zonu), koja predstavlja javnu površinu, pri čemu davanje saglasnosti za postavljanje oglasnih sredstava predstavlja saglasnost nadležnih organa o ispunjenosti odgovarajućih uslova; da Zakonom nije dato pravo jedinici lokalne samouprave da „umesto vlasnika objekata pribira plodove od oglašavanja na nepokretnostima u privatnoj svojini“, već je uređeno da se naknada naplaćuje za uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine koji postavljena oglasna sredstva na površinama i objektima izvan javne površine vrše na javnu površinu, kada dozvolu za postavljanje izdaje nadležni organ ; da se, saglasno članu 188. stav 2. Ustava, teritorija i sedište jedinice lokalne samouprave određuju zakonom, a da je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uređeno da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji; da je jedinici lokalne samouprave, koja najbolje poznaje ekonomsku moć obveznika na svojoj teritoriji, dato pravo da svojim aktom propiše različite iznose ove naknade, u zavisnosti od kategorije objekata, namene, mesta postavljanja; da je za sve naknade za korišćenje javnih dobara propisana jedinstvena osnovica, odnosno jednaka je površini korišćenog prostora izražena u metrima kvadratnim; da direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, koji nisu obveznici ove naknade, vrše javna ovlašćenja sredstvima u javnoj svojini i finansiraju se, u celini ili pretežnim delom, iz javnih prihoda, te da uglavnom ne obavljaju delatnost trgovine i da isti vrše javno oglašavanje u sklopu ostvarivanja poslova iz svog delokruga (npr. javni pozivi, javno oglašavanje za prodaju rashodovanog naoružanja i vojne opreme, obaveštenja i sl.) i ne predstavljaju tržišnu konkurenciju ostalim učesnicima na tržištu oglašavanja koji imaju svojstvo trgovca.

Skupština grada Beograda je, u odgovoru na navode iz inicijative kojima se osporava ustavnost Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda i Odluke o oglašavanju na teritoriji grada Beograda, istakla: da se inicijativama osporava tekst Odluke koji je preuzet iz Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara; da je osporenim odredbama Odluke o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji grada Beograda izvršeno usklađivanje sa Zakonom i Odlukom o naknadama, s tim što je osnov za plaćanje naknade određen Odlukom o naknadama; da je predmetna naknada javni prihod i kao takva ne može ni pripadati vlasnicima objekta na koje se sredstva za oglašavanje postavljaju; da postojanje te naknade ne isključuje ostvarivanje odgovarajućih prihoda vlasnika objekta ili površina u privatnoj svojini na kojima se vrši oglašavanje; da obveznik naknade nije vlasnik objekta, već je obveznik subjekt koji oglašava; da bi vlasnik objekta bio obveznik naknade kada bi na svoj objekat postavio sredstvo za oglašavanje; da ne stoje navodi inicijative da subjekti koji vrše oglašavanje na javnoj površini i oni koji vrše oglašavanje na drugim površinama i vrše „uticaj“, plaćaju naknadu u jednakoj visini, što dokazuje i Tarifni broj 2, Taksene tarife Odluke, gde je određeno da su naknade na površinama koje nisu javne za oko 50% niže u odnosu na iznos naknade iz Priloga 12 Zakona, gde je određen najviši iznos naknade za korišćenje javnih površina; da organi i organizacije grada Beograda, koji su direktni i indirektni korisnici budžeta, ne obavljaju privrednu delatnost oglašavanja, te nema ni narušavanja jednakog položaja na tržištu i povrede člana 84. stav 1. Ustava; da su osporene odredbe tačke 3. Tarifnog broja 2. Odluke o naknadama izmenjene tako da svi obveznici koji sa Gradom imaju zaključen ugovor o javno – privatnom partnerstvu plaćaju umanjen iznos naknade za 70%, s tim da oni snose i druge troškove u vidu plaćanja ugovorene, koncesione naknade, kao i finansiranja i postavljanja i održavanja predmeta ugovora; da su osporene odredbe navedenih akata saglasne odredbama Ustava, Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i Zakona o oglašavanju.

Ustavni sud je u sprovedenom prethodnom postupku utvrdio da je Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara donela Narodna skupština, na sednici održanoj 7. decembra 2018. godine. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 95 od 8. decembra 2018. godine, a stupio je na snagu 16. decembra 2018. godine, s tim da je u primeni od 1. januara 2019. godine. Zakon o izmenama Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara objavljen je u „Službenom glasnik u Republike Srbije“, broj 49 od 8. jula 2019. godine. Zakonom se uređuju naknade za korišćenje javnih dobara, i to: obveznik plaćanja, osnovica, visina, način utvrđivanja i plaćanja, pripadnost prihoda od naknade, kao i druga pitanja od značaja za utvrđivanje i plaćanje naknada za korišćenje javnih dobara (član 1.). Odredbama člana 2. Zakona je propisano da je naknada javni prihod koji se naplaćuje za korišćenje određenog javnog dobra (tačka 1)); da je javno dobro prirodno bogatstvo, odnosno dobro od opšteg interesa i dobro u opštoj upotrebi (tačka 2)); da korišćenje javnog dobra, u smislu ovog zakona, podrazumeva neposredno korišćenje javnog dobra na osnovu zakona ili ugovora ili vršenje neposrednog uticaja na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javnog dobra činjenjem ili nečinjenjem (tačka 3)); da je obveznik plaćanja naknade za korišćenje javnog dobra pravno lice, preduzetnik ili fizičko lice koje koristi javno dobro (tačka 4)); da je osnovica za utvrđivanje naknade za korišćenje javnog dobra jedinica mere, vrednost dobra koje se koristi ili prihod koji se ostvaruje (tačka 5)); da je visina naknade novčani iznos za korišćenje javnog dobra (tačka 6)). Saglasno odredbi člana 3. Zakona, naknade za korišćenje javnih dobara mogu se uvoditi samo ovim zakonom, a kao naknada za korišćenje javnih dobara uvodi se naknada za korišćenje javne površine (član 4. tačka 12)). Naknada za korišćenje javnih površina uređena je Poglavljem XIV Zakona, gde su određene vrste ove naknade, obveznik naknade, osnovica, visina naknade, način utvrđivanja i plaćanja, oslobođenja i pripadnost prihoda od ove naknade.

Osporenom odredbom člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona određeno je da je vrsta naknade za korišćenje javnih površina naknada za korišćenje javne površine za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica, kao i za korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, za koje dozvolu izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave.

Osporenom odredbom člana 238. Zakona određeno je da je osnovica naknade za korišćenje prostora na javnoj površini površina korišćenog prostora izražena u metrima kvadratnim (m²), dok je osporenom odredbom člana 241. stav 1. određeno da naknadu za korišćenje javnih površina ne plaćaju direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava.

Javna površina, u smislu odredaba člana 236. stav 4. Zakona, jeste površina utvrđena planskim dokumentom jedinice lokalne samouprave koja je dostupna svim korisnicima pod jednakim uslovima: javna saobraćajna površina (put, ulica, pešačka zona i sl.); trg; javna zelena površina (park, skver, gradska šuma i sl.); javna površina bloka (parkovski uređene površine i saobraćajne površine). Odredbama člana 239. Zakona uređena je visina naknade tako što je propisano: da je najviši iznos naknade za korišćenje javne površine propisan u Prilogu 12. ovog zakona (stav 1.); da su kriterijumi za propisivanje visine naknada vreme korišćenja prostora, zona u kojoj se nalazi prostor koji se koristi, ukoliko je zona utvrđena aktom jedinice lokalne samouprave, kao i tehničko-upotrebne karakteristike objekta, ukoliko se javna površina koristi za postavljanje objekata (stav 2.); da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave utvrđuje visina naknade u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana, olakšice, način dostavljanja i sadržaj podataka o korišćenju javne površine nadležnom organu koji utvrđuje obavezu plaćanja naknade (stav 3.). Prihodi ostvareni od naknade za korišćenje javnih površina, saglasno članu 242. Zakona, pripadaju budžetu jedinica lokalne samouprave. Saglasno odredbama člana 278. stav 1. tačka 16) Zakona, danom početka primene ovog zakona, prestale su da važe odredbe člana 15. stav 1. tač. 2), 9), 14) i 16), kao i člana 15b Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16 i 104/16 – dr. zakon), kao i akta jedinica lokalne samouprave koja su doneta na osnovu tih zakonskih odredaba.

Osporenom Odlukom o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda uređuje se visina naknade za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda, olakšice, način dostavljanja i sadržaj podataka o korišćenju javne površine nadležnom organu koji utvrđuje obavezu plaćanja naknade (član 1.). Odredbom člana 2. stav 1. Odluke određene su naknade za korišćenje javne površine. Osporenom odredbom tačke 2) stava 1. navedenog člana Odluke, kao jedna od ovih naknada, određena je naknada za korišćenje javne površine za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica, kao i za korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, za koje dozvolu izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Osporenom odredbom člana 4. Odluke određeno je da je osnovica naknade za korišćenje prostora na javnoj površini površina korišćenog prostora izražena u metrima kvadratnim (m²), dok je osporenom odredbom člana 7. stav 1. Odluke određeno da naknadu za korišćenje javnih površina ne plaćaju direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava.

Osporenom odredbom člana 1. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 89/20), dopunjena je Odluka o oglašavanju na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 86/16, 126/16, 36/17, 96/17, 109/18, 26/19, 62/19, 17/20, 89/20, 106/20, 152/20 i 39/21) tako što je posle člana 55. dodat novi član 55a kojim je određeno da lice koje na otvorenoj površini iz člana 4. ove odluke postavi sredstvo za oglašavanje ili ga koristi bez dozvole odnosno akta iz st. 2. i 3. člana 2. ove odluke plaća naknadu u skladu sa posebnom odlukom Skupštine grada Beograda, od prijema odgovarajućeg akta nadležne komunalne inspekcije do uklanjanja sredstva za oglašavanje (stav 1.), te ukoliko se ne može utvrditi lice iz stava 1. ovog člana, naknadu u skladu sa posebnom odlukom Skupštine grada Beograda plaća lice koje se oglašava na sredstvu za oglašavanje koje je postavljeno ili se koristi bez dozvole odnosno akta iz člana 2. st. 2. i 3. ove odluke, ako ne poseduje oglasnu deklaraciju (stav 2.). Odredbom člana 3. osporene Odluke izmenjen je član 57. stav 3. Odluke tako da su reči: „javnim i drugim površinama“ zamenjene rečima: „otvorenim površinama“, tako da navedena odredba sada glasi: „Kontrolu primene ove odluke u skladu sa Zakonom o komunalnoj policiji i komunalno-policijske poslove na održavanju reda u oblasti postavljanja sredstava za oglašavanje na otvorenim površinama, vrši komunalna policija“.

III

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti, utvrđeno je: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu (član 84.stav 1.); da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika (član 91. stav 2). Odredbama člana 91. stav 1. Ustava utvrđeno je da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, a da Republika Srbija, saglasno odredbi člana 97. tačka 15. Ustava, uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom.

Odredbama člana 18. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21 i 118/21 - dr. propis) propisano je da se naknade mogu uvoditi za korišćenje dobara koja su posebnim zakonom utvrđena kao prirodna bogatstva, odnosno dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi (stav 1.), da se obveznik plaćanja naknade, osnovica za plaćanje naknade, visina naknade, način utvrđivanja i plaćanja naknade, kao i pripadnost naknade uređuju posebnim zakonom koji predlaže i sprovodi ministarstvo nadležno za finansije (stav 2.), a da se od dana stupanja na snagu zakona iz stava 2. ovog člana, naknade iz stava 1. ovog člana ne mogu uvoditi nijednim drugim zakonom osim tim zakonom (stav 3.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16, 104/16 - dr. zakon i 95/18 - dr. zakon) je propisano da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i to, pored ostalih, naknade za korišćenje javnih dobara i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tač. 5) i 7)), a da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za: isticanje firme na poslovnom prostoru; držanje motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina i za držanje sredstava za igru („zabavne igre”) (član 15. tač.1), 3) i 10)).

Zakonom o oglašavanju („Službeni glasnik RS“, br. 6/16 i 52/19 - dr. zakon), uređuju se sadržina oglasne poruke, opšta pravila oglašavanja, posebna pravila i ograničenja, direktno oglašavanje, sponzorstvo, pravna zaštita i nadzor (član 1.). Zakonom je propisano: da je oglašavanje predstavljanje u bilo kom obliku u vezi sa poslovanjem odnosno profesionalnom ili poslovnom delatnošću, radi podsticanja prodaje robe i usluga, prodaje nepokretnosti, kao i prenosa prava i obaveza, a oglašivač je lice koje se oglašava, a koje ima svojstvo trgovca u skladu sa propisima koji uređuju trgovinu ili radi u ime i za račun trgovca, odnosno koje obavlja profesionalnu ili poslovnu delatnost prodaje robe i usluga, nepokretnosti, kao i prenos prava i obaveza, u skladu sa posebnim propisima (član 2. stav 1. tač. 1) i 3)); da se odredbe ovog zakona primenjuju i na aktivnosti koje nemaju svojstvo oglašavanja u smislu člana 2. stav 1. tačka 1) ovog zakona, kao što je, pored ostalih, javno obaveštavanje koje vrše državni organi, odnosno drugi nosioci javnih vlasti, u sklopu ostvarivanja poslova iz svog delokruga (npr. javni pozivi, javno oglašavanje za prodaju rashodovanog naoružanja i vojne opreme, obaveštenja, javne kampanje i sl.), u skladu sa zakonom koji uređuje oblast javnog obaveštavanja i drugih vidova aktivnosti koje, u cilju promovisanja i predstavljanja svojih programa, projekata, akcija, radova i sl. vrše Republika Srbija, Autonomna pokrajina, jedinice lokalne samouprave, kao i ustanove i druga pravna lica koja su u pretežnom delu u državnoj svojini ili koja se u celini ili pretežnim delom finansiraju iz javnih prihoda (član 3. stav 2. tačka 2)); da je oglašavanje na otvorenim površinama vid oglašavanja putem sredstva podesnog za trajno upućivanje oglasne poruke javnosti, postavljenog na površinama koje su izvan zatvorenog prostora, koje su dostupne javnosti, odnosno neodređenom broju primalaca, a da su sredstva za oglašavanje na otvorenim površinama, po pravilu oglasni pano (bilbord), plakat, displej, svetleće oznake i sl. (član 39. st. 1. i 3.); da se oglašavanjem na otvorenim površinama ne sme povrediti interes zaštite sigurnosti pešaka, motornih vozila i drugih učesnika u saobraćaju ili interes očuvanja i unapređenja izgleda jedinice lokalne samouprave, zaštite kulturno-istorijskih spomenika ili drugi javni interes, odnosno uslov sigurnosti lica i stvari, a da uslove i način oglašavanja bliže uređuje jedinica lokalne samouprave (član 40.); da se na javnim površinama oglasni pano može postaviti samo uz prethodno odobrenje nadležnog organa koji donosi plan postavljanja oglasnih panoa na javnim površinama i na osnovu tog plana raspisuje konkurs za izbor korisnika mesta za postavljanje panoa na tim površinama, a bliži uslovi i kriterijumi za sprovođenje konkursa, uključujući način određivanja naknade za postavljanje panoa, odnosno drugih oglasnih sredstava na javnim površinama, utvrđuju se aktom nadležnog organa jedinice lokalne samouprave i da nadležni organ može, ako su ispunjeni propisani uslovi, da odbije odobrenje iz stava 1. ovog člana ako utvrdi da je to neophodno iz razloga zaštite sigurnosti pešaka, motornih vozila i drugih učesnika u saobraćaju ili drugog javnog interesa, odnosno uslova sigurnosti lica i stvari (član 41.); da je na površinama koje nisu javne, postavljanje plakata i drugih oglasnih sredstava dozvoljeno samo uz saglasnost vlasnika, odnosno lica koje raspolaže odgovarajućim pravom ili ovlašćenjem (član 44.).

Polazeći od sadržine prve inicijative, Ustavni sud je utvrdio da se razlozi osporavanja ustavnosti odredbe člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, zasnivaju na tvrdnji inicijatora da se za korišćenje sredstava za oglašavanje plaća komunalna taksa, a ne naknada za korišćenje javnih površina, i mišljenju da je na ovaj način povređen Ustav jer je osporeno zakonsko rešenje u suprotnosti sa odredbama člana 44. Zakona o oglašavanju i člana 55. Odluke o oglašavanju na teritoriji grada Beograda, „kojima je izričito propisano da se za oglašavanje plaća komunalna taksa“.

S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da su odredbe člana 15. stav 1. tač. 2), 9), 14) i 16) i člana 15b Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16 i 104/16 – dr. zakon), kojima je bilo predviđeno uvođenje lokalnih komunalnih taksa za korišćenje reklamnih panoa, uključujući i isticanje i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i sl.), za korišćenje prostora na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, osim radi prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti i za zauzeće javne površine građevinskim materijalom i za izvođenje građevinskih radova, prestale da važe 1. januara 2019. godine, odnosno danom početka primene Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, kada je, pored ostalih, uvedena naknada za korišćenje javne površine. Iz navedenog sledi da se od 1. januara 2019. godine, za korišćenje prostora na javnim površinama ne plaća lokalna komunalna taksa već, saglasno Zakonu o naknadama za korišćenje javnih dobara, naknada za korišćenje javne površine. Takođe, nisu tačne tvrdnje inicijatora da je odredbom člana 44. Zakona o oglašavanju propisano da se „za oglašavanje plaća komunalna taksa“. Ovo s toga što se navedenom odredbom Zakona propisuje saglasnost vlasnika, odnosno lica koje raspolaže odgovarajućim pravom ili ovlašćenjem, kao uslov za postavljanje plakata i drugih oglasnih sredstava na površinama koje nisu javne, a ne, kako to pogrešno smatra inicijator, da se „za oglašavanje plaća komunalna taksa“. Stoga, Ustavni sud nalazi da su navodi inicijatora da se „za korišćenje javnih dobara plaća komunalna taksa, očigledno neosnovani.

Razmatrajući sadržinu razloga i navoda iznetih u drugoj inicijativi, kojima se osporava ustavnost odredaba člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona i člana 2. stav 1. tačka 2) Odluke, koje su sadržinski iste, jer je „oduzeto pravo vlasniku objekta da pribira prihod od izdavanja nepokretnosti za potrebe oglašavanja, čime je ograničeno pravo vlasnika nepokretnosti na mirno uživanje imovine“, Ustavni sud je pošao od toga da je zakonodavac, u okviru svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 97. tačka 15. da uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara na sistemski način uredio naknade za korišćenje javnih dobara koje, po svojoj prirodi, predstavljaju neporeski javni prihod koji pripada jedinici lokalne samouprave na čijoj je teritoriji ostvaren, i odredio, pored ostalog, šta znači korišćenje javnog dobra, u smislu ovog zakona. Dakle, Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara zakonodavac je u cilju, pored ostalog, pravne sigurnosti i obezbeđenja transparentnosti u vođenju fiskalne politike, jednim zakonom uredio sve naknade koje se plaćaju za korišćenje javnih dobara, tj. prirodnih bogatstava, dobara od opšteg interesa i dobara u opštoj upotrebi. Osporenom odredbom člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona je, kao predmet utvrđivanja naknade za korišćenje javne površine, određeno i korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, kada je za takvo korišćenje potrebna dozvola nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Obveznik ove naknade je korisnik površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica, koji je, po ispunjenju propisanih uslova, pribavio odobrenje za postavljanje određenog oglasnog sredstva. Ustavni sud napominje da pravila oglašavanja nisu predmet uređenja osporenog Zakona, već Zakona o oglašavanju koji daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom bliže uredi uslove i način oglašavanja, s tim da je na površinama koje nisu javne, postavljanje plakata i drugih oglasnih sredstava dozvoljeno samo uz saglasnost vlasnika, odnosno lica koje raspolaže odgovarajućim pravom ili ovlašćenjem. Naknada propisana osporenom odredbom Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, po shvatanju Suda, ni na koji način ne isključuje niti onemogućava vlasnicima objekata i površina za oglašavanje, koje nisu javne, ostvarivanje odgovarajućih prihoda koji im pripadaju u slučaju davanja istih u zakup ili na korišćenje za potrebe oglašavanja, a u zavisnosti od dogovora vlasnika objekta ili površine i oglašivača.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da propisanom naknadom za korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, za koje dozvolu izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave, nije, kako to pogrešno smatra inicijator, „oduzeto pravo vlasniku objekta na kome se vrši oglašavanje, da pribira prihod od izdavanja nepokretnosti za potrebe oglašavanja“, već zakonodavac na osnovu ustavnog ovlašćenja sadržanog u odredbi člana 97. tačka 15. Ustava, uvodi naknadu za korišćenje određenog javnog dobra. Stoga je Sud kao neosnovane ocenio navode inicijatora da je osporenim odredbama člana 236. stav 1. tačka 2) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i člana 2. stav 1. tačka 2) Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda „ograničeno pravo vlasnika nepokretnosti na mirno uživanje imovine, zagarantovano članom 58. stav 1. Ustava“.

Takođe, Sud napominje da prihodi ostvareni od naknade za korišćenje javnih površina, kao i ranije lokalna komunalna taksa za korišćenje objekata i prostora koji pripadaju jedinici lokalne samouprave i korišćenje prostora na javnim površinama, pripadaju budžetu jedinice lokalne samouprave na čijoj su teritoriji ostvareni.

Kada su u pitanju navodi inicijatora „da ni Zakon ni Odluka ne preciziraju šta znači „uticaj“ na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, i da je potrebno definisati ovaj pojam kako bi se ova nedorečenost izbegla“, Ustavni sud ističe da je, polazeći od nadležnosti Ustavnog suda utvrđenoj odredbama člana 167. Ustava, u dosadašnjoj praksi izraženoj u više predmeta, zauzeo stanovište da nije nadležan za postupanje po zahtevima za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata iz razloga što određeno pitanje nije uređeno, a podnosilac inicijative smatra da bi trebalo biti uređeno, jer se takav zahtev u suštini svodi na predlog za izmenu i dopunu osporenog opšteg akta, što ne spada u nadležnost Ustavnog suda.

Takođe, u drugoj inicijativi se kao predmet osporavanja navode odredbe člana 238. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i člana 4. Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda, koje su sadržinski iste. S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da inicijator nije naveo odredbe Ustava u odnosu na koje se traži utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba navedenih akata i ustavnopravne razloge osporavanja, te je, imajući u vidu ove procesne nedostatke, inicijativu, u ovom delu odbacio.

Razmatrajući sadržinu navoda inicijative o nesaglasnosti odredaba člana 241. stav 1. Zakona i člana 7. stav 1. Odluke sa ustavnim principom jednakosti položaja svih učesnika na tržištu iz člana 84. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da je članom 91. Ustava konstituisano ovlašćenje za zakonodavca da, pored utvrđivanja poreskog sistema, može uvoditi i druge dažbine koje su zasnovane na ekonomskoj moći obveznika, u cilju obezbeđivanja sredstava iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave. Navedeno ovlašćenje obuhvata mogućnost uređivanja ovih prihoda (naknada za korišćenje javnih dobara je neporeski javni prihod) u celini, iz čega sledi da je zakonodavac autonoman prilikom uređivanja svih pitanja vezanih za naknade za korišćenje javnih dobara kao što su: određivanje obveznika, osnovice, visine, olakšica, način utvrđivanja i plaćanja, pripadnost prihoda od naknade, oslobođenja i dr. Ustavni sud nalazi da je zakonodavac, uređujući elemente naknade, kao neporeskog prihoda, mogao da, na osnovu ustavnog ovlašćenja iz člana 91. stav 1. i člana 97. tačka 15. Ustava, uredi pitanja koja se tiču oslobođenja od plaćanja ove naknade, na način predviđen osporenom odredbom člana 241. stav 1. Zakona. Pri tome, treba imati u vidu da se direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava ne bave oglašavanjem koje predstavlja profesionalnu, odnosno privrednu delatnost na jedinstvenom tržištu, već se odredbe Zakona o oglašavanju primenjuju na aktivnosti ovih korisnika budžetskih sredstava u vršenju javnih ovlašćenja koje nemaju svojstvo oglašavanja u smislu člana 2. stav 1. tačka 1) Zakona o oglašavanje (npr. javno obaveštavanje koje vrše državni organi, odnosno drugi nosioci javnih vlasti, u sklopu ostvarivanja poslova iz svog delokruga (npr. javni pozivi, javno oglašavanje za prodaju rashodovanog naoružanja i vojne opreme, obaveštenja, javne kampanje i sl.)). Saglasno navedenom, Ustavni sud je navode inicijatora o nesaglasnosti odredaba člana 241. stav 1. Zakona i člana 7. stav 1. Odluke sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava, jer su „direktni i indirektni korisnici budžeta favorizovani time što im je na ovaj način omogućeno da posluju na tržištu pod povoljnijim uslovima“, odbacio kao neosnovane.

Kada su u pitanju navodi inicijatora da „prilikom donošenja Zakona zakonodavac nije uzeo u obzir da li je obaveza plaćanja naknade zasnovana na ekonomskoj moći obveznika, što je suprotno članu 91. stav 2. Ustava“, Ustavni sud napominje da inicijativa kojom se traži ustavnosudska intervencija u odnosu na osporeni opšti akt mora da sadrži, pored ostalog, precizno označene odredbe koje se osporavaju, kao i ustavnopravne razloge kojima se, sa stanovišta sadržine ustavnih normi, u odnosu na koje se traži intervencija Ustavnog suda argumentuju tvrdnje o neustavnosti osporenog akta. Kako u ovom slučaju, nisu označene konkretne odredbe Zakona koje bi bile predmet ispitivanja u postupku pred Ustavnim sudom u odnosu na odredbu člana 91. stav 2. Ustava, Ustavni sud je, u ovom delu, odbacio inicijativu, jer nisu ispunjene pretpostavke da se po njoj postupa.

Takođe, zahtev inicijatora da Ustavni sud „oceni ustavnost i zakonitost odredaba čl. 1. i 3. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji Grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 89/20)“, bez navođenja odredaba Ustava u odnosu na koje se traži intervencija Ustavnog suda i ustavnopravnih razloga osporavanja ovog akta, Sud je odbacio, imajući u vidu navedene procesne nedostatke.

Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da „obustavi od izvršenja odredbe člana 238. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i člana 4. Odluke o naknadama za korišćenje javnih dobara na teritoriji grada Beograda“, kao ni da „obustavi izvršenje Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br.118/18, 52/19 i 114/19), kao i radnje koje bi mogle biti preduzete na osnovu podzakonskih akata“, kako su to tražli podnosioci inicijativa, već da, saglasno odredbi člana 168. stav 4. Ustava, samo može obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenog akta, do donošenja svoje konačne odluke.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 236. stav 1. tačka 2) i člana 241. stav 1. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“,br. 95/18 i 49/19), pa je u ovom delu inicijative odbacio na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15). U odnosu na odredbe člana 238. navedenog zakona, Ustavni sud je zaključio da su ispunjeni uslovi da se inicijative u ovom delu odbace na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sud. Saglasno navedenom, Ustavni sud je rešio kao u tački 1. izreke.

Takođe, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 2. stav 1. tačka 2) i člana 7. stav 1. Odluke o naknadama za korišćenje javnih površina na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br.118/18, 52/19 i 114/19), pa je u ovom delu inicijativu odbacio na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu. U odnosu na odredbe člana 4. navedene odluke, Ustavni sud je zaključio da su ispunjeni uslovi da se inicijativa u ovom delu odbaci na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu. Saglasno navedenom, Ustavni sud je rešio kao u tački 2. izreke.

Inicijativu kojom se osporavaju odredbe čl. 1. i 3. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o oglašavanju na teritoriji Grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 89/20), Ustavni sud je, zbog nedostatka procesnih pretpostavki, odbacio na osnovu člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 3. izreke.

Polazeći od navedenog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i odredbe člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa protiv Zakona o naknadama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti