Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba zakona o auto-taksi prevozu

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju koje ovlašćuju jedinice lokalne samouprave da propisuju bliže i posebne uslove za obavljanje auto-taksi prevoza. Inicijativa za ocenu ustavnosti teritorijalnog ograničenja je odbačena.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-188/2012
14.02.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Olivera Vučić, dr Goran Ilić, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. februara 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 36. st. 1. do 5. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, br. 46/95, 66/01, 61/05, 62/06 i 31/11).

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 6a Zakona iz tačke 1.

3. Rešenje o pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona iz tačke 1. dostavlja se Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa većeg broja inicijatora za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 6. i 27. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, broj 31/11). Osporeni član 6. kojim je dodat član 6a Zakona, a kojim je propisano da se auto-taksi prevoz može obavljati samo na teritoriji jedinice lokalne samouprave za koju auto-taksi prevoznik ima izdato vežeće odobrenje za obavljanje delatnosti, a izuzetno preko ili na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave ako je auto-taksi prevoz započet na teritoriji jedinice lokalne samouprave od koje prevoznik ima izdato važeće odobrenje za obavljanje delatnosti, po mišljenju podnosilaca inicijative, u suprotnosti je sa odredbom čl. 21, 39. i 82. do 84. Ustava. Ovo iz razloga što se, kako navode podnosioci, ograničenjem kretanja i samim tim obavljanja delatnosti koje je u konkretnom slučaju ograničeno van slučajeva izričito predviđenih u čl. 39. i 83. Ustava, direktno povređuje i pravo na rad, pa su stoga prevoznici-taksisti diskriminisani u odnosu na preduzetnike drugih profesija koji nisu obuhvaćeni istim ili sličnim ograničenjima. Osim toga, osporenim članom Zakona licima koja obavljaju ovu delatnost uvode se posebni (i nepotrebni) troškovi jer im se kad voze putnika do druge opštine ograničava mogućnost zarade (u povratku), što takođe, kako navodi podnosilac, predstavlja povredu navedenih prava taksistima. Odredbe člana 27. Zakona kojima je predviđeno ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da propisuje „posebne uslove“ za obavljanje auto-taksi prevoza smatraju inicijatori, nije u saglasnosti sa odredbom člana 190. tačka 3. Ustava, prema kojoj opština preko svojih organa uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz. Ovo iz razloga što se navedenom odredbom Ustava utvrđeno ovlašćenje jedinice lokalne samouprave - „uređenje“, po mišljenju podnosilaca, ne bi smelo tumačiti u smislu da opštine imaju ovlašćenje da van zakonom propisanih uslova određuju bliže, odnosno posebne uslove, jer se time, kako navodi, obesmišljava koncept zakonske materije i hijerarhije akata u pravnom sistemu. Stoga Zakon „na mala vrata“ uvodi potpunu diskriminaciju jer svaka opština svojim propisom može utvrditi bitno različite kriterijume i uslove za obavljanje auto-taksi delatnosti, što, kako navodi podnosilac inicijative, dovodi do povrede Ustava, posebno čl. 18, 20, 21, 60, 83, 84. i 194.

Inicijativa za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju dostavljena je na mišljenje Narodnoj skupštini 10. oktobra 2012. godine. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku od 45 dana, a ni kasnije, nije dostavila mišljenje, postupak je nastavljen, u skladu sa odredbom člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11).

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, broj 31/11): članom 6a propisano - da auto-taksi prevoz mogu obavljati pravna lica i preduzetnici čija je pretežna delatnost auto-taksi prevoz putnika, koji su za obavljanje te delatnosti registrovani u Registru privrednih subjekata, u skladu sa zakonom kojim se uređuje registracija privrednih subjekata i koji imaju odobrenje nadležnog organa lokalne samouprave za obavljanje auto-taksi prevoza putnika (stav 1.), da privredni subjekti iz stava 1. ovog člana ne mogu bilo kojom svojom radnjom koja se odnosi na davanje na korišćenje krovne oznake sa nazivom "TAXI", davanje dokumenata sa svojim poslovnim imenom, davanje taksi dozvole, davanje taksi vozila i drugo da omoguće drugim pravnim ili fizičkim licima koja ne ispunjavaju uslove propisane ovim zakonom da obavljaju auto-taksi prevoz putnika (stav 2.), da se auto-taksi prevoz pod uslovima iz stava 1. ovog člana može obavljati samo na teritoriji opštine, grada i grada Beograda za koju auto-taksi prevoznik ima izdato važeće odobrenje za obavljanje auto-taksi delatnosti (stav 3.); da izuzetno, auto-taksi prevoznik može obaviti auto-taksi prevoz preko ili na teritoriji opštine, grada i grada Beograda, od koje nema izdato važeće odobrenje za obavljanje auto-taksi delatnosti, ako je auto-taksi prevoz započet na teritoriji opštine, grada i grada Beograda od koje auto-prevoznik ima izdato važeće odobrenje za obavljanje delatnosti (stav 4.), da je auto-taksi prevoznik koji obavi prevoz u smislu stava 4. ovog člana obavezan da odmah po obavljenom auto-taksi prevozu ukloni krovnu oznaku i ne može da pruža usluge auto-taksi prevoza na teritoriji opštine, grada i grada Beograda, od koje nema izdato važeće odobrenje za obavljanje auto-taksi delatnosti (stav 5.), da je u slučaju prevoza iz stava 4. ovog člana, kada isti putnik ima nameru da nakon iskrcavanja istim vozilom nastavi prevoz, auto-taksi prevoznik dužan da ukloni krovnu oznaku u trenutku kada putnik napusti putnički prostor vozila, čeka na putnika bez zaustavljanja rada taksimetra, a po povratku tog putnika u putnički prostor vozila auto-taksi prevoznik je obavezan da na propisan način ponovo istakne auto-taksi oznaku (stav 6.); članom 27. (kojim je izmenjen i dopunjen član 36. osporenog Zakona) je u integralnom tekstu propisano da opština, grad i grad Beograd propisuje bliže uslove za obavljanje auto-taksi prevoza (stav 1.), da opština, grad i grad Beograd, u skladu sa saobraćajno-tehničkim uslovima, donosi program kojim definiše optimalno organizovanje auto-taksi prevoza (stav 2.), da se saobraćajno-tehnički uslovi iz stava 2. ovog člana definišu u petogodišnjem planskom periodu, a na osnovu karakteristika prevoznih zahteva - vožnji, koje obavljaju stručne organizacije (stav 3.), da opština, grad i grad Beograd svojom odlukom uređuju posebne uslove koje treba da ispuni prevoznik, karakteristike i obeležja taksi vozila i način obavljanja taksi prevoza koji nisu definisani ovim zakonom i da opština, grad i grad Beograd svojom odlukom utvrđuju i usklađuju ekonomski najnižu cenu u okviru taksi tarife po kojoj se auto-taksi prevoz mora obavljati na njenoj teritoriji (stav 4.), da taksimetar mora biti podešen isključivo u skladu sa odlukom iz stava 4. ovog člana (stav 5.) i da opština, grad i grad Beograd vodi registar krovnih oznaka (stav 6.).

Odredbama Ustava Republike Srbije na čiju povredu podnosilac inicijative ukazuje utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, te da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna po bilo kom osnovu (član 21.); da svako ima pravo da se slobodno kreće i nastanjuje u Republici Srbiji, da je napusti i da se u nju vrati i da se sloboda kretanja i nastanjivanja i pravo da se napusti Republika Srbija mogu ograničiti zakonom, ako je to neophodno radi vođenja krivičnog postupka, zaštite javnog reda i mira, sprečavanja širenja zaraznih bolesti ili odbrane Republike Srbije (član 39. st. 1. i 2.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 1. do 3.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine, te da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem roba, rada i kapitala (član 82.); da je preduzetništvo slobodno i da se može ograničiti zakonom radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da svi imaju jednak položaj na tržištu i da su zabranjeni akti, kojima se suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja (član 84. st. 1. i 2.). Ustavom je utvrđeno i da Republika Srbija štiti potrošače (član 90. stav 1.); da, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja privrednih i drugih delatnosti, režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja (član 97. tač. 6. i 13.); da građani imaju pravo na lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.); da su jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, u kojima nije nadležna Republika, te da se koja su pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja određuje zakonom (član 177.); da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti i uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz (član 190. tač. 1. i 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194.).

III

Podnosioci ove inicijative, kojom su osporene i odluke jedinica lokalne samouprave o auto-taksi prevozu, zasnivaju svoje navode o neustavnosti tih akata na shvatanju da auto- taksi prevoz predstavlja privrednu delatnost, da se uslovi obavljanja ove delatnosti, saglasno odredbama čl. 82. do 84. Ustava, mogu urediti samo zakonom, te da se i eventualna ograničenja mogu propisati samo zakonom iz razloga predviđenih Ustavom. Stoga i Ustavom utvrđeno ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz, po shvatanju podnosilaca, polazeći od navedenih odedaba Ustava, ne može da predstavlja osnov da se jedinici lokalne samouprave zakonom prenose ovlašćenja da uređuje (bliže, odnosno posebne) uslove obavljanja ove delatnosti. Naime, drugačijim tumačenjem, odnosno davanjem ovlašćenja jedinici lokalne samouprave, da pored zakonom utvrđenih, propisuje i druge uslove, lica koja obavljaju ovu delatnost dovode se u različit položaj na jedinstvenom privrednom području, a propisivanjem različitih uslova u suštini se ograničava mogućnost, da ovu delatnost, pod jednakim zakonom propisanim uslovima mogu da obavljaju u bilo kojoj jedinici lokalne samouprave.

Povodom ovih navoda podnosilaca, odnosno pitanja Zakonom propisanog ovlašćenja jedinice lokalne samouprave da uređuje bliže uslove za obavljanje auto-taksi prevoza Ustavni sud ima zauzet stav da se propisom opštine, odnosno grada mogu predvideti, pored zakonom propisanih uslova za obavljanje auto-taksi prevoza i drugi uslovi koji odgovaraju specifičnim potrebama opštine, odnosno grada za obavljanje ove delatnosti. Za ocenu osnovanosti navoda podnosilaca inicijative, kojima se osporava Zakonom propisano ovlašćenje jedinice lokalne samouprave za uređivanje odnosa u ovoj oblasti od značaja je i stav Suda u predmetu IU-353/09, koji se odnosi na ovlašćenje zakonodavca da određuje Ustavom predviđene izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave, kao utvrđenog oblika decentralizacije vlasti u Republici. Prema navedenom stavu Suda, polazeći od Ustavom predviđenog određenja Republike kao unitarne države, u oblastima koje su Ustavom utvrđene kao izvorna nadležnost jedinice lokalne samouprave (član 190.) Republika zakonom prenosi uređivanje navedenih oblasti, ali ne u celini, jer je jedinica lokalne samouprave u uređivanju pitanja od lokalnog značaja u tim oblastima ograničena zakonom, pošto ih može uređivati u skladu sa zakonom, što znači u skladu sa tzv. „sektorskim zakonom“ kojim je zakonodavac, na sistemski način, jedinstveno za teritoriju čitave Republike i jednako za sve građane, bez obzira na kom delu teritorije žive i rade uredio odgovarajuću oblast. Stoga se jedinici lokalne samouprave ne prenosi u celini uređivanje oblasti navedenih u članu 190. stav 1. Ustava, već pojedinih pitanja iz ovih oblasti, a koja su to pitanja određuje se, saglasno stavu 2. člana 177. Ustava, zakonom, polazeći od toga da li se, u skladu sa kriterijumom iz stava 1. člana 177. Ustava radi o pitanjima od lokalnog značaja, odnosno o pitanjima koja se na svrsishodan način mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave. Po shvatanju Suda, samo ovakvim tumačenjem Ustavom utvrđene sadržine i granica izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave obezbeđuje se očuvanje načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava i načela jednakosti svih građana pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, bez obzira na kom delu teritorije Republike Srbije žive.

Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju saobraćaju („Službeni glasnik RS“, br. 46/95, 66/01, 61/05, 62/06 i 31/11), kao „sektorskim zakonom“ u ovoj oblasti, uređen je javni prevoz, kao i drugi uslovi u pogledu organizacije i obavljanja prevoza u drumskom saobraćaju (član 1.), tako što je, pored ostalog, propisano: da je javni prevoz prevoz koji je pod jednakim uslovima dostupan svim korisnicima prevoznih usluga i da je auto-taksi prevoz, vanlinijski prevoz putnika koji se obavlja putničkim automobilom koji ispunjava uslove propisane ovim zakonom (član 2. tač. 1) i 5)); da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje organizaciju i način obavljanja javnog prevoza putnika koji se obavlja na teritoriji opštine i auto-taksi prevoza putnika (član 7.); da auto-taksi prevoz može obavljati auto-taksi prevoznik koji je vlasnik najmanje jednog registrovanog putničkog vozila (član 9. stav 4.); da se auto- taksi prevoz obavlja fabrički proizvedenim automobilom koji ima najviše pet sedišta u kome na vidnom mestu mora biti istaknut taksimetar i naziv auto-taksi prevoznika, a na krovu automobila i naziv „TAXI“ (član 33.); da je auto-taksi prevoznik dužan da prilikom otpočinjanja prevoza uključi taksimetar ili preuzme potvrdu o fiksnoj ceni sa stajališta koja su od posebnog interesa za opštinu ili grad i da za izvršenu uslugu naplaćuje cenu u iznosu koji pokazuje taksimetar (član 35.); da jedinica lokalne samouprave propisuje bliže uslove za obavljanje auto-taksi prevoza, donosi program kojim definiše optimalno organizovanje auto-taksi prevoza, a na osnovu karakteristika prevoznih zahteva-vožnji, uređuje posebne uslove koje treba da ispuni prevoznik, karakteristike i obeležja taksi vozila i način obavalja taksi prevoza koji nisu definisani ovim zakonom, utvrđuje ekonomski najnižu cenu u okviru taksi tarife po kojoj se auto-taksi prevoz mora obavljati na njenoj teritoriji (član 36.).

U vezi sa navodima inicijative kojima se osporava ustavnost odredaba člana 6. (člana 6a) Zakona, Ustavni sud nalazi da iz navedenih, kao i osporenih odredaba člana 6a Zakona, sledi da je auto-taksi prevoz zakonom određen kao oblik lokalnog prevoza što je, po shvatanju Suda, u skladu sa ovlašćenjem zakonodavca da uređuje sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, te režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja, kako je to utvrđeno odredbama člana 97. tač. 6. i 13. Ustava. Određivanje da auto-taksi prevoz predstavlja oblik lokalnog prevoza u skladu je i sa odredbom člana 190. stav 1. tačka 3. Ustava kojima su utvrđene izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave, pored ostalog, da uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz. Naime, navedenom odredbom Ustava, polazeći od određenja jedinice lokalne samouprave kao oblika teritorijalne decentralizacije Republike, ustavotvorac je opredelio oblasti u kojima jedinica lokalne samouprave ima izvorne nadležnosti iz čega, saglasno Ustavu, sledi i obaveza zakonodavca da u toj oblasti zakonom odredi koji prevoz predstavlja lokalni prevoz u smislu navedene odredbe Ustava te da zakonom, saglasno Ustavu, odredi koja su pitanja od lokalnog značaja, odnosno koja je pitanja u toj oblasti nadležna da uređuje jedinica lokalne samouprave.

Polazeći od navedenog, kao i da se lokalni prevoz, saglasno Ustavu, uređuje i aktom jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, sledi i da ovaj prevoz na teritoriji jedinice lokalne samouprave može da obavlja prevoznik, pravno lice i preduzetnik koji, pored zakonom propisanih, ispunjava i aktom jedinice lokalne samouprave propisane (bliže ili posebne) uslove. Stoga i propisivanje osporenim odredbama st. 1. i 3. člana 6a Zakona da ovaj prevoz može da obavlja pravno lice i preduzetnik koji, pored zakonom propisanih uslova ima odobrenje nadležnog organa jedinice lokalne samouprave o ispunjenosti aktom jedinice lokalne samouprave propisanih uslova, kao i da ovaj prevoz može da obavlja na teritoriji one jedinice lokalne samouprave za koje ima odobrenje nadležnog organa te jedinice, po shvatanju Suda, nije nesaglasno sa navedenim odredbama Ustava. Imajući u vidu zakonsko određenje auto-taksi prevoza kao lokalnog prevoza, odnosno prevoza koji se obavlja na teritoriji jedinice lokalne samouprave, i uređivanje osporenim odredbama člana 6a st. 4. do 6. Zakona uslova i načina obavljanja taksi prevoza na teritoriji jedinice lokalne samouprave za koju prevoznik nema odobrenje za obavljanje delatnosti, po shvatanju Suda, ima značenje uređivanja graničnih situacija, odnosno određivanja da autoprevoznik koji je započeo prevoz na teritoriji jedinice lokalne samouprave od koje ima izdato odobrenje za obavljanje ove delatnosti može, kada zahtevi konkretnog prevoza nalažu, da obavi, odnosno završi započet prevoz na teritoriji jedinice lokalne samouprave za koju nema izdato odobrenje, ali ne i da obavlja ovu delatnost na teritoriji te jedinice lokalne samouprave, a što se, saglasno Ustavu, uređuje zakonom. Takođe, imajući u vidu da taksi prevoz u smislu Ustava i zakona, predstavlja lokalni prevoz, ali i da Zakon ne sadrži zabranu, odnosno ograničenje da ovu delatnost prevoznik može da obavlja na teritoriji samo jedne jedinice lokalne samouprave, odnosno ne propisuje kao uslov da prevoznik ima sedište, odnosno prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na kojoj obavlja delatnost, već kao uslov za obavljanje delatnosti određuje da ima odgovarajuće odobrenje nadležnog organa jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji obavlja delatnost, to, po shvatanju Suda, nisu osnovani navodi podnosilaca kojima se odredbe člana 6 (kojim je dodat član 6a) osporavaju u odnosu na odredbe člana 39. i čl. 82. do 84. Ustava. Stoga je Sud inicijativu u ovom delu, na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio, rešavajući kao u tački 2. izreke.

Odredbe člana 27. Zakona o izmenama i dopunama Zakona iz 2011. godine, kojima su izvršene izmene i dopune člana 36. osnovnog Zakona osporavaju se prvenstveno iz razloga što daju ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da propisuje bliže uslove (i organizaciju) obavljanja ovog prevoza na svojoj teritoriji. Ovo iz razloga što se, kako navodi podnosilac inicijative, Ustavom utvrđeno ovlašćenje opštine da preko svojih organa uređuje lokalni prevoz “ne bi smelo tumačiti u smislu da opštine i gradovi imaju ovlašćenje da van zakonom propisanih uslova dodaju bliže, odnosno posebne uslove, jer se time obesmišljava koncept zakonske materije i hijerarhije akata u pravnom sistemu“ i uvodi potpuna diskriminacija jer svaka opština svojim propisima može da utvrdi bitno različite kriterijume i uslove za obavljanje ove delatnosti.

Budući da je taksi prevoz Zakonom određen kao oblik lokalnog prevoza, te da je jedinica lokalne samouprave nadležna da, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz, po shvatanju Suda, sledi da nisu osnovani navodi podnosilaca da se zakonom u okviru uređivanja ove Ustavom utvrđene izvorne nadležnosti, ne može odrediti ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da propisuje i „bliže, odnosno posebne“ uslove obavljanja ove delatnosti, odnosno prevoza na svojoj teritoriji i organizaciju tog prevoza. Međutim, pitanje koje se povodom podnete inicijative postavlja jeste da li su osporenim članom Zakona propisana ovlašćenja jedinice lokalne samouprave da uređuje ovaj oblik javnog prevoza određena u skladu sa Ustavom.

1. Osporenim članom 27, odnosno članom 36. st. 1. i 4. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju, kao sektorskim u ovoj oblasti, predviđeno je da jedinica lokalne samouprave propisuje „bliže uslove“ za obavljanje auto-taksi prevoza i da uređuje „posebne uslove“ koje treba da ispuni prevoznik, karakteristike i obeležja taksi vozila i način obavljanja taksi prevoza koji nisu definisani ovim zakonom. I Zakon o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) sadrži ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da uređuje posebne uslove autotaksi prevoza, ali ne određuje koji su to „posebni uslovi“, koji se u smislu navedenog ovlašćenja uređuju aktom jedinice lokalne samouprave.

Polazeći od navedenog Zakonom propisanog ovlašćenja jedinice lokalne samouprave, po shvatanju Suda, kao otvorena postavljaju se sledeća sporna ustavno-pravna pitanja:

a) da li je zakonodavac u određivanju Ustavom utvrđene izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave ograničen odredbama Ustava prema kojima se ova nadležnost jedinice lokalne samouprave, zakonom može odrediti samo u pitanjima koja se na „svrsishodan način“ mogu ostvariti unutar jedinice lokalne samouprave; drugim rečima, da li je saglasno s Ustavom da u oblastima koje su Ustavom utvrđene kao izvorna nadležnost jedinice lokalne samouprave, konkretno u oblasti lokalnog prevoza, zakonodavac uredi samo „minimalne“ uslove za obavljanje ove delatnosti, te pitanja koja se na „svrsishodan način“ mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave odredi davanjem „blanko ovlašćenja“ jedinici lokalne samouprave da uređuje sve druge „bliže“ ili „posebne“ uslove koji tim „sektorskim“ i drugim zakonom nisu uređeni, kako je to propisano osporenim odredbama Zakona;

b) da li je, imajući u vidu da auto-taksi delatnost predstavlja privrednu delatnost, da se uslovi obavljanja privrednih delatnosti uređuju zakonom, te da uređivanje tih uslova, u smislu Ustava, ima značenje obezbeđivanja jednakog položaja na tržištu privrednih subjekata koji obavljaju ovu ili bilo koju drugu delatnost, zakonodavac propisujući „blanko ovlašćenja“ jedinice lokalne samouprave da uređuje ove odnose „prekoračio“ Ustavom utvrđene nadležnosti jedinice lokalne samouprave da „uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz“; naime, postavlja se pitanje da li je zakonodavac, određujući ovlašćenje jedinice lokalne samouprave na način predviđen osporenim odredbama Zakona, na jedinice lokalne samouprave preneo ovlašćenje da uređuju i one odnose koji u smislu navedene odredbe Ustava ne predstavljaju „svrsishodno uređenje“ lokalnog prevoza, već uređivanje uslova obavljanja odgovarajuće privredne delatnosti, što se, saglasno Ustavu, uređuje zakonom, a bliže aktom Vlade, odnosno aktom nadležnog ministra u okviru zakonom propisanog ovlašćenja;

v) da li se, polazeći od ustavnog određenja Republike kao unitarne države, koje pretpostavlja nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje sve društvene odnose u Republici, u oblastima koje su Ustavom utvrđene kao izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave ova nadležnost može odrediti davanjem ovlašćenja jedinici lokalne samouprave da uređuje sve druge „bliže“, odnosno „posebne“ uslove ovog prevoza „koji nisu definisani zakonom“, budući da Ustav „blanko ovlašćenje“ za uređivanje odnosa u svim oblastima utvrđuje za Republiku, ali ne i za oblike decentralizacije vlasti;

g) da li se, imajući u vidu navedeno, prenošenjem jedinici lokalne samouprave ovlašćenja čiji obim, odnosno granice nisu zakonom određeni ili odredivi, dovodi u pitanje načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava, te načelo jednakosti svih građana pred Ustavom i zakonom bez obzira na kom delu teritorije žive, budući da se aktima jedinica lokalne samouprave polazeći od navedenog Zakonom propisanog ovlašćenja, uslovi za obavljanje delatnosti auto-taksi prevoza uređuju na različit način.

2. Osporenim članom 27, odnosno članom 36. st. 2. i 3. Zakona propisano je i ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da u skladu sa saobraćajno-tehničkim uslovima donosi program kojim definiše optimalno organizovanje auto-taksi prevoza, te da se saobraćajno-tehnički uslovi definišu u petogodišnjem planskom periodu, a na osnovu karakteristika prevoznih zahteva vožnji. Ovaj član do izmena Zakona izvršenih 2005. godine, sadržao je i odredbu da se programom ne može ograničavati broj lica koja mogu obavljati ovu delatnost, a koja je brisana nakon donošenja Odluke Ustavnog suda IU-broj 53/04 na koju se podnosioca inicijative pozivaju. Polazeći od toga da saglasno Ustavu i zakonu, jedinica lokalne samouprave uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz, da je odredba Zakona kojom je zabrana ograničenja broja lica koji mogu obavljati ovu delatnost brisana, a imajući u vidu da su akti jedinica lokalne samouprave kojima je na osnovu navedenog zakonskog ovlašćenja određen broj taksi vozila, odnosno taksi dozvola za obavljanje taksi prevoza, osporeni sa stanovišta nesaglasnosti takvog ograničenja sa odredbama člana 60. i čl. 82. do 84. Ustava, u vezi sa navedenim Zakonom propisanim ovlašćenjem jedinice lokalne samouprave postavljaju se sledeća sporna ustavno-pravna pitanja:

a) da li osporenim odredbama člana 27, odnosno člana 36. st. 2. i 3. Zakona propisano ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da definiše optimalnu organizaciju ovog oblika lokalnog prevoza u skladu sa prevoznim zahtevima vožnji, nakon izvršene izmene Zakona, odnosno brisanja odredbe kojom je bila predviđena zabrana ograničenja broja lica koja mogu obavljati ovu delatnost, ima značenje ovlašćenja jedinice lokalne samouprave da u uređivanju i obezbeđivanju ovog oblika lokalnog prevoza odredi „optimalan“ broj lica, taksi vozila, odnosno dozvola za obavljanje auto-taksi prevoza na svojoj teritoriji, kako je to uređeno aktima pojedinih jedinica lokalne samouprave;

b) da li je, ako osporenom odredbom Zakona predviđeno ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da „definiše optimalnu organizaciju ovog prevoza u skladu sa prevoznim zahtevima vožnji,“ sadrži ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da određuje broj lica, taksi vozila, odnosno taksi dozvola za obavljanje ove delatnosti na svojoj teritoriji, davanje takvog ovlašćenja u skladu sa odredabama Ustava kojima se jemči sloboda preduzetništva i jednak pravni položaj na tržištu; drugim rečima, postavlja se pitanje da li je jedinica lokalne samouprave, saglasno navedenim odredbama Ustava „dužna“ da odobrenje za obavljanje auto-taksi delatnosti na svojoj teritoriji da svim licima koja ispunjavaju zakonom i odlukom propisane uslove, te da, kako navode podnosioci, jedino „tržište“ može da određuje broj prevoznika, odnosno taksi vozila kojim se obavlja ovaj oblik lokalnog prevoza.

v) da li, imajući u vidu da auto-taksi prevoz predstavlja komercijalnu delatnost, da se obavlja kao javni prevoz na opštinskim putevima i ulicama koje u smislu Zakona o javnoj svojini predstavljaju dobra u opštoj upotrebi koja su u svojini jedinice lokalne samouprave i na kojima se može steći pravo predviđeno posebnim zakonom-koncesija, zakup i sl. (član 10. st. 4. i 7.), kao i da je Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama ("Službeni glasnik RS", broj 88/11) predviđeno da se koncesija može dati radi komercijalnog korišćenja prirodnog bogatstva, odnosno dobra u opštoj upotrebi koja su u javnoj svojini a naročito, pored ostalog, za javni prevoz (član 11. tačka 6)), iz prirode svojinskog ovlašćenja jedinice lokalne samouprave na lokalnim putevima kao dobrima u opštoj upotrebi, a na osnovu osporenom odredbom Zakona propisanog ovlašćenja da uređuje optimalnu organizaciju taksi prevoza na osnovu karakteristika prevoznih zahteva vožnji, proizlazi i ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da odredi broj taksi dozvola (koncesija) za obavljanje ove delatnosti na svojoj teritoriji; s tim u vezi postavlja se i pitanje da li se jednak položaj lica zainteresovanih za obavljanje ove delatnosti, saglasno Ustavu, obezbeđuje sprovođenjem odgovarajućeg postupka na osnovu koga se te dozvole izdaju (javni konkurs, unapred utvrđeni uslovi i kriterijumi za rangiranje i sl.) ili je jedinica lokalne samuprave dužna da koncesiju, odnosno dozvolu za obavljanje prevoza na svojoj teritoriji da svim licima koja ispunjavaju zakonom (i odlukom) propisane uslove, i u takvoj situaciji saglasno navedenom ovlašćenju uređuje „optimalnu organizaciju“ prevoza na svojoj teritoriji;

g) da li su, polazeći od toga da se u vezi sa navedenim ovlašćenjem jedinice lokalne samouprave kao prethodno postavlja pitanje određivanja sadržine propisanog ovlašćenja, kao i da u primeni navedenih odredbi Zakona jedinice lokalne samouprave svojim aktima na različit način uređuju „optimalnu organizaciju“ auto-taksi prevoza, odredbe člana 27, odnosno člana 36. st. 2. i 3. Zakona u saglasnosti i sa Ustavom utvrđenim načelom vladavine prava koje zahteva da zakon, odnosno da njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive tako da subjekti na koje se zakon odnosi svoje ponašanje mogu uskladiti sa zakonom.

3. Osporenim članom 27, odnosno člana 36. stav 4. i 5. Zakona propisano je i da opština, grad i grad Beograd svojom odlukom utvrđuju i usklađuju ekonomski najnižu cenu u okviru taksi tarife po kojoj se auto-taksi prevoz mora obavljati na njenoj teritoriji (stav 4.); i da taksimetar mora biti podešen isključivo u skladu sa odlukom iz stava 4. ovog člana (stav 5.). I ova odredba Zakona podnetom inicijativom, kao i inicijativom povodom koje je formiran predmet IU-216/2011, osporava se navodima sa stanovišta njene saglasnosti sa odredbama člana 21, te odredaba člana 82. i 84. Ustava, jer je, kako navode podnosioci inicijative, suprotna načelu jedinstvenog tržišta roba rada i kapitala, stavlja taksiste u nejednak položaj u zavisnosti od teritorije jedinice lokalne samouprave na kojoj obavljaju delatnost, te onemogućava konkurenciju taksi prevoznika. Ovo posebno što usluga taksi prevoza, kako se navodi, ne predstavlja komunalnu uslugu, odnosno uslugu od opšteg interesa koja predstavlja nezamenljiv uslov života i rada građana na teritoriji jedinice lokalne samouprave.

Polazeći od Ustavom utvrđenih načela ekonomskog uređenja, kao i da taksi prevoz zakonom, a ni aktima jedinice lokalne samouprave nije određen kao delatnost od opšteg interesa, po shvatanju Suda, osnovano se postavlja pitanje da li je saglasno s Ustavom da se zakonom propisuje nadležnost organa jedinice lokalne samouprave da određuje najnižu cenu po kojoj se taksi prevoz mora obavljati na njenoj teritoriji, kako je to propisano navedenom osporenom odredbom Zakona. Ovo posebno ako se ima u vidu da Ustav u odredbama člana 90. predviđa da Republika štiti potrošače, a da se saglasno odredbama čl. 82. i 84. Ustava obavljanje privrednih delatnosti zasniva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva i samostalnosti privrednih subjekata.

Polazeći od svega izloženog Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba zakona o auto-taksi prevozu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti