Odluka o neustavnosti odredaba Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima
Kratak pregled
Ustavni sud utvrđuje da odredbe čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima nisu u saglasnosti s Ustavom. Ovim odredbama je organ uprave neosnovano ovlašćen da vodi prekršajni postupak, što narušava načelo podele vlasti i jedinstva pravnog poretka.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-196/2013
17.12.2015.
Beograd
Ustavni sud, u sastavu: zamenik predsednika dr Goran P. Ilić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnov u člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. decembra 2015. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da odredbe čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11 i 32/13 – Odluka US) nisu u saglasnosti s Ustavom.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavni sud je, povodom podnete inicijative, Rešenjem IUz-196/2013 od 9. jula 2015. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 312. i 313. Zakona navedenog u izreci, jer se za Sud kao sporno postavilo pitanje da li su ovim zakonskim odredbama povređene odredbe člana 4. Ustava Republike Srbije , odnosno ustavna načela jedinstva pravnog poretka (stav 1.) i podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (stav 2.), imajući u vidu da je važećim Zakonom o prekršajima isključena nadležnost organa državne uprave za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka.
Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, a ni naknadno, dostavila odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), nastavio postupak.
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da se Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11 i 32/13 – Odluka US), saglasno odredbi člana 1. stav 1. tog zakona, uređuju pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju na putu, ograničenja saobraćaja, saobraćajna signalizacija, znaci i naredbe kojih se moraju pridržavati učesnici u saobraćaju, uslovi koje moraju da ispunjavaju vozači za upravljanje vozilima, osposobljavanje kandidata za vozače, polaganje vozačkih ispita, pravo na upravljanje vozilima, izdavanje vozačkih dozvola, izdavanje nalepnica za vozila za osobe sa invaliditetom, uslovi koje moraju da ispunjavaju vozila, tehnički pregledi, ispitivanje i registracija vozila, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju na putu, kao i druga pitanja koja se odnose na bezbednost saobraćaja na putevima (u daljem tekstu: bezbednost saobraćaja). Nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona obavljaju ministarstvo nadležno za saobraćaj i Ministarstvo unutrašnjih poslova, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 299.). Odredbama člana 305. i čl. 307. do 310. Zakona bliže su propisani poslovi nadzora koje u sprovođenju ovog zakona obavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova, a Zakonom su takođe određene i prekršajne kazne za pravno lice (čl. 326. i 327.), za preduzetnike (član 328.) i za fizičko lice (čl. 329. do 335. i član 338.).
Osporeni čl. 312. i 313. Zakona sistematizovani su u Poglavlju XXI „Kaznene odredbe“ tačka 1. Zakona, kojom su uređene posebne nadležnosti organa državne uprave u prekršajnom postupku. Osporenim članom 312. Zakona propisano je da se za povrede odredbi ovog zakona za čije sprovođenje je nadležno Ministarstvo unutrašnjih poslova, za koje je odredbama o prekršajima predviđena samo novčana kazna, a koje učine pravna lica i preduzetnici, prekršajni postupak u prvom stepenu vodi pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona. Odredbama osporenog člana 313. Zakona određeno je da će se za prekršaje kojima je ovim zakonom predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu, naplata te kazne izvršiti tako što će učinilac uplatiti predviđeni iznos na račun propisan za uplatu javnih prihoda u roku od osam dana od dana izdavanja naloga za plaćanje (stav 1.) i da će policijski službenik učiniocu prekršaja izdati nalog za plaćanje te kazne i obaveštenje da će se u slučaju da kazna ne bude plaćena u ostavljenom roku, protiv njega pokrenuti prekršajni postupak pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona (stav 2.).
Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima je pretrpeo izmene nakon donošenja Rešenja o pokretanju postupka u ovoj ustavnopravnoj stvari, ali se te izmene ne odnose na osporene odredbe čl. 312. i 313. Zakona.
Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je Ustavni sud pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti osporenih čl. 312. i 313. Zakona, utvrđeno je da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 1, 2. i 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima (član 97. tačka 2.).
Imajući u vidu da se osporenim zakonskim odredbama uređuju pitanja koja se odnose na nadležnost organa državne uprave da rešavaju u prekršajnim stvarima, Ustavni sud nalazi da je prilikom ispitivanja ustavnosti osporenih članova Zakona potrebno poći od odredaba Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, broj 65/13), koji se primenjuje od 1. marta 2014. godine, i kojim se na sistemski način uređuju pojam prekršaja, uslovi za prekršajnu odgovornost, uslovi za propisivanje i primenu prekršajnih sankcija, sistem sankcija, prekršajni postupak, izdavanje prekršajnog naloga, postupak izvršenja odluke, registar sankcija i registar neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa (član 1.). Saglasno odredbama navedenog zakona, prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak po ovom zakonu, a izuzetno, novčanu kaznu može izreći – Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke i ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom (član 87. stav 1. i stav 2. tač. 1) i 2)). Zakonom je takođe propisano: da se prekršajni postupak pokreće i vodi na osnovu zahteva ovlašćenog organa ili oštećenog i na osnovu prekršajnog naloga, u skladu sa ovim zakonom (član 88. tač. 1) i 2)); da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi, a da izuzetno, prvostepeni prekršajni postupak za prekršaje iz oblasti javnih nabavki vodi Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (član 100. st. 1. i 2.).
Odredbama Poglavlja XX (čl. 167. do 185.) Zakona o prekršajima uređeno je pokretanje prekršajnog postupka. Prekršajni postupak se, saglasno odredbama člana 167. ovog zakona, pokreće rešenjem suda na osnovu: zahteva za pokretanje prekršajnog postupka ili izdatog prekršajnog naloga povodom koga je podnet zahtev za sudsko odlučivanje (tač. 1) i 2)). Prekršajni nalog je regulisan odredbama čl. 168. do 178. Zakona i određeno je, pored ostalog: da se prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu i za ove prekršaje se ne može podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, a ako po ovom zakonu nema uslova za izdavanje prekršajnog naloga u odnosu na pravno ili odgovorno lice, protiv oba lica biće podnet zahtev za pokretanje prekršajnog postupka (član 168. st. 1, 2. i 5.); da će ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice, izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio na jedan od sledećih načina – neposrednim opažanjem policijskog službenika ili ovlašćenog službenog lica prilikom kontrole, nadzora i pregleda, kao i uvidom u službenu evidenciju nadležnog organa, uvidom u podatke koji su dobijeni uz pomoć uređaja za nadzor ili merenje, prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način (član 169. tač. 1) do 3)); da se lice protiv koga je izdat prekršajni nalog prihvata odgovornosti za prekršaj plaćanjem polovine izrečene kazne u roku od osam dana od dana prijema prekršajnog naloga, čime se oslobađa plaćanja druge polovine izrečene kazne (član 173. stav 1.). Prema odredbama člana 174. Zakona, ukoliko lice protiv koga je izdat prekršajni nalog ne prihvata svoju odgovornost, može nadležnom sudu u roku od osam dana od prijema prekršajnog naloga, lično ili putem pošte, da dostavi potpisan prekršajni nalog, koji pod ovim uslovima predstavlja zahtev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu (u daljem tekstu: zahtev za sudsko odlučivanje) (stav 1.) i, dostavljanjem zahteva za sudsko odlučivanje nadležnom sudu, lice protiv koga je izdat prekršajni nalog stiče svojstvo okrivljenog u prekršajnom postupku (u daljem tekstu: okrivljeni) (stav 2.). Ukoliko sud zahtev okrivljenog za sudsko odlučivanje na osnovu izdatog prekršajnog naloga ne odbaci, doneće rešenje o pokretanju prekršajnog postupka, a prekršajni sud je dužan da izdavaoca prekršajnog naloga obavesti da je prekršajni postupak pokrenut, te da od istog traži da o učinjenom prekršaju pruži sve dokaze kojima raspolaže (član 177.). Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka uređen je odredbama čl. 179. do 185. Zakona. Navedeni zahtev podnosi ovlašćeni organ ili oštećeni (u daljem tekstu: podnosilac zahteva), a ovlašćeni organi su organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni (član 179.).
Ceneći saglasnost osporenih čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima sa ustavnim načelom jedinstva pravnog poretka koje nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu poštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja, Ustavni sud je pošao od ovlašćenja Republike Srbije iz člana 97. tačka 2. Ustava, da uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima. Saglasno navedenom ustavnom ovlašćenju, Narodna skupština je donela Zakon o prekršajima kojim je uredila postupak kroz koji se procesuiraju prekršaji kao vrsta protivpravnih (kažnjivih) dela i u okviru toga odredila i način pokretanja ovog postupka i organe nadležne za njegovo vođenje u odnosu na pojedine prekršaje. Polazeći od odredaba člana 100. Zakona o prekršajima kojima je propisano da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi (stav 1.), a da izuzetno, prvostepeni prekršajni postupak za prekršaje iz oblasti javnih nabavki vodi Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (stav 2.), Ustavni sud je našao da je ovim zakonom ustanovljena redovna nadležnost sudova da rešavaju u prekršajnim stvarima, a da je izuzetna nadležnost drugih organa dozvoljena samo kada su u pitanju prekršaji iz oblasti javnih nabavki, gde je za vođenje prvostepenog prekršajnog postupka nadležna Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da je ustanovljavanjem nadležnosti jedino sudova za vođenje svih prekršajnih postupaka, osim onih koji se vode za prekršaje iz oblasti javnih nabavki, zakonodavac u potpunosti isključio nadležnost organa uprave za vođenje ovih postupaka. Ustavni sud konstatuje da Zakon o prekršajima daje određena ovlašćenja organima uprave u prekršajnim stvarima, ali da su ova ovlašćenja, u smislu citiranih odredaba čl. 167. do 169. i člana 179. tog zakona, ograničena na izdavanje prekršajnih (mandatnih) naloga za povrede propisa čije je sprovođenje ili nadzor nad njihovim sprovođenjem u nadležnosti ovih organa i za koje je zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu, odnosno na podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka u slučaju kada nisu ispunjeni uslovi za izdavanje prekršajnog naloga za učinjeni prekršaj (kada se radi o prekršajima za koje je propisana novčana kazna u određenom rasponu ili je predviđena neka druga prekršajna sankcija, kao i u slučaju kada nema uslova za izdavanje prekršajnog naloga u odnosu na pravno ili odgovorno lice, u smislu odredbe člana 168. stav 5. Zakona o prekršajima). Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je propisivanjem nadležnosti organa državne uprave za vođenje prekršajnog postupka za prekršaje za koje je, u smislu osporenog člana 312. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, predviđena samo novčana kazna, narušen ustavni princip jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava, imajući u vidu da Zakon o prekršajima, koji na opšti način određuje organe nadležne za vođenje prekršajnih postupaka u pravnom sistemu Republike Srbije, ne predviđa (već izričito isključuje) nadležnost organa uprave da rešavaju u prekršajnim stvarima.
Kada je u pitanju osporeni član 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, Ustavni sud je konstatovao da je ovim zakonskim odredbama propisano ovlašćenje policijskog službenika da pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje Zakona, pokrene prekršajni postupak protiv učinioca prekršaja koji nije platio mandatnu novčanu kaznu u roku utvrđenim nalogom za njeno plaćanje, a koja mu je izrečena za prekršaj propisan navedenim zakonom. Za razliku od navedenog osporenog rešenja iz Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, Zakon o prekršajima je sankcionisanje prekršaja za koje je zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu, uredio uvođenjem novog pravnog instituta u oblast prekršajnog prava – prekršajnog naloga, čijim izdavanjem se učiniocu prekršaja nudi mogućnost da plaćanjem polovine izrečene kazne u zakonskom roku, bude oslobođen plaćanja druge polovine ove kazne, te da će se smatrati da je ovim plaćanjem navedeno lice prihvatilo svoju odgovornost za učinjeni prekršaj. Međutim, u slučaju kada lice protiv koga je izdat prekršajni nalog smatra da nije odgovorno za učinjeni prekršaj, od ovog lica potpisani i mesno nadležnom prekršajnom sudu blagovremeno dostavljeni prekršajni nalog, predstavlja zahtev da sud odluči o njegovoj odgovornosti za prekršaj za koji mu je izdat prekršajni nalog, odnosno predstavlja potencijalni osnov za pokretanje prekršajnog postupka protiv ovog lica u smislu odredbe člana 167. tačka 2) Zakona o prekršajima. Iz navedenog proizlazi da nezavisno od toga koji je ovlašćeni organ, uključujući i organe državne uprave i ovlašćena lica ovih organa, izdao prekršajni nalog zbog prekršaja iz njegove nadležnosti, Zakon o prekršajima dozvoljava mogućnost da se na osnovu navedenog naloga pokrene prekršajni postupak pred mesno nadležnim prekršajnim sudom isključivo po zahtevu samog učinioca prekršaja, odnosno okrivljenog lica, dok osporeni član 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima ovlašćenje za pokretanje prekršajnog postupka, i to pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona, daje policijskom službeniku koji je izdao nalog za plaćanje novčane kazne. S obzirom na izneto, Ustavni sud smatra da je osporenim uređivanjem pitanja plaćanja mandatne novčane kazne i pokretanja prekršajnog postupka za slučaj neplaćanja ove kazne u ostavljenom roku, na način kako je to učinjeno članom 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, došlo do ustavnopravno neutemeljenog odstupanja od izričitih normi Zakona o prekršajima koji navedena pitanja uređuje na drugačiji način, a što predstavlja povredu ustavnog načela jedinstva pravnog poretka.
Razmatrajući ustavnost osporenih članova Zakona u odnosu na odredbe člana 4. st. 2. i 4. Ustava koje utvrđuju da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, a da je sudska vlast nezavisna, Ustavni sud podseća da se zakonodavac prilikom realizacije ovlašćenja iz člana 97. tačka 2. Ustava, polazeći od razloga zakonodavne politike i procene celishodnosti i vodeći računa o ostvarivanju i zaštiti sloboda i prava građana u oblasti prekršajnog prava, donošenjem Zakona o prekršajima koji na opšti način uređuje navedenu oblast kaznenog prava, nedvosmisleno opredelio za rešenje da vođenje prekršajnih postupaka za prekršaje za koje je Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima zaprećena novčana kazna bude u nadležnosti sudova, i u okviru toga je uredio i način pokretanja i vođenja ovih postupaka. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da je davanjem ovlašćenja organu državne uprave da vodi postupak i odlučuje u prekršajnim stvarima propisanim osporenim članom 312. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima narušeno načelo podele vlasti i Ustavom garantovana nezavisnost sudova jer ta ovlašćenja, u postojećem sistemu prekršajnog prava u Republici Srbiji, po svojoj pravnoj prirodi, pripadaju domenu sudske, a ne izvršne funkcije koju imaju organi državne uprave. S obzirom na izneto, Ustavni sud je utvrdio da osporeni čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima nisu u saglasnosti s Ustavom.
Polazeći od navedenog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni s ud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, navedenog u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
ZAMENIK PREDSEDNIKA
USTAVNOG SUDA
dr Goran P. Ilić