Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o bezbednosti saobraćaja
Kratak pregled
Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o bezbednosti saobraćaja koje organu državne uprave daju nadležnost za vođenje prvostepenog prekršajnog postupka. Postavlja se pitanje da li je time povređeno načelo podele vlasti i jedinstva pravnog poretka.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-196/2013
09.07.2015.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. jula 2015. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11 i 32/13 – US).
2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.
3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 312. Zakona navedenog u tački 1. izreke. Inicijator smatra da se članom 312. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, kojim je predviđena nadležnost organa državne uprave za vođenje prvostepenog prekršajnog postupka protiv pravnih lica i preduzetnika za prekršaje propisane ovim zakonom za koje je predviđena samo novčana kazna, „dira u dvostepenost odlučivanja jer organ koji pokreće postupak, vodi isti postupak i odlučuje o kazni“, te da je stoga navedena zakonska odredba u suprotnosti sa odredbama člana 6. Ustava kojima je utvrđena zabrana sukoba interesa. Osporenom zakonskom odredbom je, prema mišljenju podnosioca inicijative, povređen i član 4. Ustava „kojim se predviđa uređenje vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku“, s obzirom na to da se članom 312. Zakona „meša izvršna i sudska vlast, što je nespojivo sa navedenim ustavnim odredbama“. Iz izloženih razloga, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi neustavnost osporene zakonske odredbe i da je „stavi van snage“.
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da se osporenim Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11 i 32/13 – US), saglasno odredbi člana 1. stav 1. tog zakona, uređuju pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju na putu, ograničenja saobraćaja, saobraćajna signalizacija, znaci i naredbe kojih se moraju pridržavati učesnici u saobraćaju, uslovi koje moraju da ispunjavaju vozači za upravljanje vozilima, osposobljavanje kandidata za vozače, polaganje vozačkih ispita, pravo na upravljanje vozilima, izdavanje vozačkih dozvola, izdavanje nalepnica za vozila za osobe sa invaliditetom, uslovi koje moraju da ispunjavaju vozila, tehnički pregledi, ispitivanje i registracija vozila, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju na putu, kao i druga pitanja koja se odnose na bezbednost saobraćaja na putevima (u daljem tekstu: bezbednost saobraćaja). Nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona obavljaju ministarstvo nadležno za saobraćaj i Ministarstvo unutrašnjih poslova, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 299.). Odredbama člana 305. i čl. 307. do 310. Zakona bliže su propisani poslovi nadzora koje u sprovođenju ovog zakona obavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova, a Zakonom su takođe određene i prekršajne kazne za pravno lice (čl. 326. i 327.); za preduzetnike (član 328.) i za fizičko lice (čl. 329. do 335. i član 338.).
Osporenim članom 312. Zakona, koji je sistematizovan u Poglavlju XXI „Kaznene odredbe“ tačka 1. Zakona kojom su uređene posebne nadležnosti organa državne uprave u prekršajnom postupku, propisano je da se za povrede odredbi ovog zakona za čije sprovođenje je nadležno Ministarstvo unutrašnjih poslova, za koje je odredbama o prekršajima predviđena samo novčana kazna, a koje učine pravna lica i preduzetnici, prekršajni postupak u prvom stepenu vodi pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona. U navedenom poglavlju Zakona je sistematizovan i član 313. Zakona kojim je propisano: da će se za prekršaje kojima je ovim zakonom predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu, naplata te kazne izvršiti tako što će učinilac uplatiti predviđeni iznos na račun propisan za uplatu javnih prihoda u roku od osam dana od dana izdavanja naloga za plaćanje (stav 1.) i da će policijski službenik učiniocu prekršaja izdati nalog za plaćanje te kazne i obaveštenje da će se u slučaju da kazna ne bude plaćena u ostavljenom roku, protiv njega pokrenuti prekršajni postupak pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona (stav 2.).
Osporeni Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima je menjan 2014. godine i te izmene su objavljene u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 55/14, ali nisu od značaja za rešavanje u ovoj ustavnopravnoj stvari, s obzirom na to da se ne odnose na odredbe Zakona kojima je uređena posebna nadležnost organa državne uprave u prekršajnom postupku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su za ocenu osnovanosti navoda inicijatora o neustavnosti člana 312. Zakona relevantne odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 1, 2. i 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima (član 97. tačka 2.).
Imajući u vidu da se osporenom zakonskom odredbom uređuju pitanja koja se odnose na nadležnost organa državne uprave da rešavaju u prekršajnim stvarima, Ustavni sud nalazi da je prilikom ispitivanja osnovanosti podnete inicijative potrebno imati u vidu i odredbe Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, broj 65/13), koji se primenjuje od 1. marta 2014. godine, i kojim se na sistemski način uređuju: pojam prekršaja, uslovi za prekršajnu odgovornost, uslovi za propisivanje i primenu prekršajnih sankcija, sistem sankcija, prekršajni postupak, izdavanje prekršajnog naloga, postupak izvršenja odluke, registar sankcija i registar neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa (član 1.). Saglasno odredbama navedenog zakona, prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak po ovom zakonu, a izuzetno, novčanu kaznu može izreći: Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke i ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom (član 87. stav 1. i stav 2. tač. 1) i 2)). Zakonom je takođe propisano: da se prekršajni postupak pokreće i vodi na osnovu: zahteva ovlašćenog organa ili oštećenog i na osnovu prekršajnog naloga, u skladu sa ovim zakonom (član 88. tač. 1) i 2)); da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi, a da izuzetno, prvostepeni prekršajni postupak za prekršaje iz oblasti javnih nabavki vodi Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (član 100. st. 1. i 2.).
Odredbama Poglavlja XX (čl. 167. do 185.) Zakona uređeno je pokretanje prekršajnog postupka. Prekršajni postupak se, saglasno odredbama člana 167. ovog zakona, pokreće rešenjem suda na osnovu: zahteva za pokretanje prekršajnog postupka ili izdatog prekršajnog naloga povodom koga je podnet zahtev za sudsko odlučivanje (tač. 1) i 2)). Prekršajni nalog je regulisan odredbama čl. 168. do 178. Zakona i određeno je, pored ostalog: da se prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu i za ove prekršaje se ne može podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, a ako po ovom zakonu nema uslova za izdavanje prekršajnog naloga u odnosu na pravno ili odgovorno lice, protiv oba lica biće podnet zahtev za pokretanje prekršajnog postupka (član 168. st. 1, 2. i 5.); da će ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice, izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio na jedan od sledećih načina: neposrednim opažanjem policijskog službenika ili ovlašćenog službenog lica prilikom kontrole, nadzora i pregleda, kao i uvidom u službenu evidenciju nadležnog organa; uvidom u podatke koji su dobijeni uz pomoć uređaja za nadzor ili merenje; prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način (član 169. tač. 1) do 3)). Prema odredbama člana 174. Zakona, ukoliko lice protiv koga je izdat prekršajni nalog ne prihvata svoju odgovornost, može nadležnom sudu u roku od osam dana od prijema prekršajnog naloga, lično ili putem pošte, da dostavi potpisan prekršajni nalog, koji pod ovim uslovima predstavlja zahtev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu (u daljem tekstu: zahtev za sudsko odlučivanje) (stav 1.) i, dostavljanjem zahteva za sudsko odlučivanje nadležnom sudu, lice protiv koga je izdat prekršajni nalog stiče svojstvo okrivljenog u prekršajnom postupku (u daljem tekstu: okrivljeni) (stav 2.). Ukoliko sud zahtev okrivljenog za sudsko odlučivanje na osnovu izdatog prekršajnog naloga ne odbaci, doneće rešenje o pokretanju prekršajnog postupka, a prekršajni sud je dužan da izdavaoca prekršajnog naloga obavesti da je prekršajni postupak pokrenut, te da od istog traži da o učinjenom prekršaju pruži sve dokaze kojima raspolaže (član 177.). Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka uređen je odredbama čl. 179. do 185. Zakona. Navedeni zahtev podnosi ovlašćeni organ ili oštećeni (u daljem tekstu: podnosilac zahteva), a ovlašćeni organi su organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni (član 179.).
Iz navedenog proizlazi:
- da iz ustavnog ovlašćenja zakonodavca da uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava građana utvrđenih Ustavom i za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata, proizlazi i njegovo ovlašćenje da uredi i postupak kroz koji se procesuiraju prekršaji kao vrsta protivpravnih (kažnjivih) dela i da u okviru toga odredi način pokretanja ovog postupka, te organe nadležne za njegovo vođenje u odnosu na pojedine prekršaje;
- da je u pravnom sistemu Republike Srbije prekršajni postupak uređen odredbama Zakona o prekršajima iz kojih proizlazi da je vođenje prekršajnog postupka u nadležnosti prekršajnih sudova, a da izuzetna nadležnost drugih organa da rešavaju u prekršajnim stvarima postoji samo kada su u pitanju prekršaji iz oblasti javnih nabavki, gde je za vođenje prvostepenog prekršajnog postupka nadležna Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki;
- da je nadležnost organa uprave u prekršajnim stvarima, saglasno Zakonu o prekršajima, ograničena na izdavanje prekršajnih (mandatnih) naloga za povrede propisa čije je neposredno izvršenje ili nadzor nad njihovim izvršenjem u nadležnosti ovih organa i za koje je, od svih prekršajnih sankcija, predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu, a da za sve ostale prekršaje, tj. prekršaje za koje je propisana novčana kazna u određenom rasponu ili predviđena neka druga prekršajna sankcija, kao i za slučaj kada nema uslova za izdavanje prekršajnog naloga u odnosu na pravno ili odgovorno lice, u smislu odredbe člana 168. stav 5. navedenog zakona, organi uprave imaju obavezu da podnesu zahtev za pokretanje prekršajnog postupka mesno nadležnom prekršajnom sudu;
- da se zahtev za pokretanje prekršajnog postupka ne može podneti u slučaju kada su ispunjeni uslovi za izdavanje prekršajnog naloga za učinjeni prekršaj.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se pri odlučivanju o ustavnosti osporenog člana 312. Zakona, osnovano može postaviti, kao sporno, pitanje da li su ovom zakonskom odredbom povređene odredbe člana 4. Ustava, odnosno ustavno načelo jedinstva pravnog poretka koje nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja, kao i da li je povređeno ustavno načelo podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, imajući u vidu da je važećim Zakonom o prekršajima isključena nadležnost organa državne uprave za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka.
S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti člana 312. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima.
Polazeći od sadržine Poglavlja XXI tačke 1. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da je odredbama člana 313. Zakona uređeno pokretanje prekršajnog postupka pred organom državne uprave u slučaju kada učinilac prekršaja ne plati mandatnu novčanu kaznu u roku utvrđenom nalogom za njeno plaćanje, a koja mu je izrečena za prekršaj za koji je Zakonom predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu. Imajući u vidu da su odredbe člana 313. Zakona u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenim članom 312. Zakona kojim je utvrđeno pravilo o nadležnosti organa državne uprave za vođenje prvostepenog prekršajnog postupka za prekršaje za koje je ovim zakonom predviđena samo novčana kazna, da je Zakonom o prekršajima uveden novi institut – prekršajni nalog i da je na potpuno drugačiji način uređena mogućnost pokretanja prekršajnog postupka na osnovu navedenog naloga, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak za utvrđivanje neustavnosti i odredaba člana 313. Zakona. Saglasno iznetom, Ustavni sud je rešio kao u tački 1. izreke.
Na osnovu odredbe člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je zaključio da Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 312. i 313. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11 i 32/13 – US) dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je rešio kao u tač. 2. i 3. izreke.
Saglasno navedenom i odredbama člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić