Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona
Kratak pregled
Ustavni sud pokreće postupak za utvrđivanje neustavnosti člana 23. Zakona o presađivanju ljudskih organa. Inicijativama se osporava rešenje o pretpostavljenoj saglasnosti za doniranje organa, ukazujući na moguću povredu prava na dostojanstvo, fizički integritet i pravnu sigurnost.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-223/2018
16.07.2020.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Jovan Ćirić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. jula 2020. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 23. Zakona o presađivanju ljudskih organa („Službeni glasnik RS“, broj 57/18).
2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.
3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. ovog rešenja je 90 dana od dana prijema
Rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 23. Zakona navedenog u izreci.
Prvom inicijativom navedeni član osporen je u celosti, u odnosu na odredbe čl. 23. i 25. Ustava. Inicijator smatra da je suprotno navedenim ustavnim odredbama stavom 1. osporenog člana 23. Zakona propisano da se organi uzimaju sa umrlog lica ukoliko se ono tome pre smrti nije usprotivilo, usmeno ili pismeno, i da je doniranje organa radi presađivanja moguće samo ako je to isključiva volja donora, a da se ne može donorom nazivati neko kome se organi uzimaju mimo njegove volje, kao i da takvo rešenje dovodi u pitanje pravnu sigurnost jer se postavlja pitanje ko je to lice kome je neko usmeno saopštio da se protivi presađivanju organa i šta je garancija da će to lice i preneti takvu informaciju. Navodi se da je nemoguće očekivati da će se ljudi koji ne žele da im se uzimaju organi radi presađivanja masovno obraćati Upravi za biomedicinu i da zbog neadekvatne informisanosti stanovništva ljudi i ne znaju za navedeno zakonsko rešenje. Po mišljenju inicijatora utvrđivanje smrti po neurološkim kriterijumima od strane komisije sačinjene od dva lekara, sa ovlašćenjem ministra zdravlja da propiše medicinske kriterijume, način i uslove za utvrđivanje smrti i sastav i način izbora komisije, dodatni je razlog zbog koga nije moguće prihvatiti osporeno rešenje „da se to neće desiti onome ko se izričito suprotstavi“.
Dalje se navodi da članovi porodice umrlog lica mogu u trenutku smrti njihovog srodnika da se usprotive uzimanju organa, ali da Zakon ne objašnjava šta biva ako niko od njih nije prisutan u zdravstvenoj ustanovi, da se tumačenjem cilja i duha Zakona zaključuje da bi se od tog lica uzeli organi radi presađivanja s obzirom na neophodnost brzine delovanja, zbog čega je moguća i verovatna zloupotreba i direktno kršenje čl. 23. i 25. Ustava, kao i da je stav 3, prema kome je koordinator za darovanje ljudskih organa dužan da članove porodice nakon utvrđene smrti upozna sa daljim postupkom, u koliziji sa stavom 2. koji kaže u trenutku smrti.
Inicijativom je osporeno i postupanje u slučaju maloletnih lica bez roditeljskog staranja i lica kojima je oduzeta poslovna sposobnost, navodima da se zanemaruje činjenica da postoje staratelji tih lica i da Zakon ne daje odgovor na pitanje zašto se niko od njih ne pita, kao i postupanje u slučaju stranih državljana, navodima da je pismeni pristanak porodice najčešće nemoguće obezbediti i pitanjem da li će koordinator u ovom slučaju postupati u skladu sa stavom 3. istog člana.
Inicijator još smatra da je neprimenjivo i nepouzdano i da može biti izvor zloupotrebe da doktor medicine ustanovljava „nepostojanje protivljenja“ ako je protivljenje usmeno, da je posebno sporno da doktor potvrđuje da su srodnici dali usmeni pristanak za uzimanje organa jer kako se može garantovati da su to zaista i učinili, i ističe da zakon predviđa da srodnici mogu da se usprotive ali da niko u zdravstvenoj ustanovi nema obavezu da im to traži. Zbog svega toga inicijator smatra da je član 23. Zakona atak na fizički integritet pojedinca i da nije u saglasnosti sa odredbama čl. 23. i 25. Ustava.
Drugom inicijativom osporene su odredbe člana 23. st. 1. i 2. Zakona o presađivanju ljudskih organa i odredbe člana 28. st. 1. i 2. Zakona o ljudskim ćelijama i tkivima. Deo inicijative kojim su osporene odredbe Zakona o presađivanju ljudskih organa spojen je sa ovim predmetom, dok je povodom osporavanja ustavnosti odredaba Zakona o ljudskim ćelijama i tkivima formiran ustavnosudski predmet broj IUz-69/2020. Inicijator interpretira odredbe člana 5. stav 1. i člana 23. st. 1. i 2. Zakona, kao i odredbe člana 23. stav 1. i člana 25. Ustava, a potom postavlja pitanja do kog trenutka u odnosu na život pojedinca su zajemčena prava iz člana 23. stav 1. i člana 25. stav 1. Ustava i da li su pretpostavljenom saglasnošću za doniranje organa povređena prava iz navedenih ustavnih odredaba, kao i da li je povređeno načelo dobrovoljnosti iz člana 5. stav 1. istog zakona.
Ustavni sud je prvu inicijativu dostavio Narodnoj skupštini radi davanja mišljenja, ali kako mišljenje nije dobijeno ni u ostavljenom roku ni nakon njegovog proteka, Sud je nastavio postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15).
II
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je Narodna skupština 24. jula 2018. godine usvojila osporeni Zakon o presađivanju ljudskih organa, koji je 25. jula 2018. godine objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 57/18, a stupio je na snagu 2. avgusta 2018. godine. Ovim zakonom uređuje se presađivanje ljudskih organa i uslovi za obezbeđenje standarda kvaliteta i bezbednosti ljudskih organa za presađivanje, uslovi rada i način organizacije zdravstvenog sistema u svrhu obezbeđenja dovoljnosti ljudskih organa za presađivanje, nadzor nad sprovođenjem ovog zakona, kao i druga pitanja od značaja za oblast presađivanja ljudskih organa (član 1. stav 1.). Ovim zakonom uređuje se i nadležnost Uprave za biomedicinu, organa u sastavu ministarstva nadležnog za poslove zdravlja (u daljem tekstu: Ministarstvo), koja je nadležna za obavljanje poslova državne uprave u oblasti presađivanja ljudskih organa, oblasti ljudskih ćelija i tkiva, delatnosti biomedicinski potpomognutog oplođenja, kao i u oblasti transfuzijske medicine (član 1. stav 2.).
Osporenim članom 23. Zakona propisano je: da se ljudski organi sa umrlog lica mogu uzeti radi presađivanja ukoliko se punoletni poslovno sposoban davalac pre smrti tome nije usmeno ili u pismenom obliku za života protivio, odnosno ako se tome u trenutku smrti nije izričito usprotivio roditelj, supružnik, vanbračni partner ili punoletno dete umrlog (stav 1.); da izuzetno od stava 1. ovog člana, ako umrlo lice nema srodnike iz stava 1. ovog člana, ljudski organi sa umrlog lica mogu se uzeti ako se tome, u trenutku smrti, nije izričito usprotivio pobočni srodnik zaključno sa drugim stepenom srodstva (stav 2.); da je koordinator za darivanje ljudskih organa, odnosno član koordinacionog tima dužan da članove porodice umrlog lica iz stava 1. ovog člana, nakon utvrđene smrti, na odgovarajući način upozna sa daljim postupanjem, kao i uslovima za darivanje ljudskih organa iz stava 1. ovog člana (stav 3.); da je sa umrlog maloletnog lica, koje je za života bilo pod roditeljskim staranjem, dozvoljeno uzimanje ljudskih organa samo na osnovu pismenog pristanka oba roditelja, odnosno jednog roditelja ukoliko je drugi roditelj umro ili je nepoznat (stav 4.); da je sa umrlog maloletnog lica koje je za života bilo bez roditeljskog staranja, dozvoljeno uzimanje ljudskih organa samo na osnovu saglasnosti etičkog odbora zdravstvene ustanove koji se obrazuje u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstvena zaštita (stav 5.); da je sa umrlog punoletnog lica kome je za života na osnovu odluke nadležnog organa delimično ili u potpunosti oduzeta poslovna sposobnost, dozvoljeno uzimanje ljudskih organa samo na osnovu saglasnosti etičkog odbora zdravstvene ustanove koji se obrazuje u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstvena zaštita (stav 6.); da je sa umrlog lica koji nije državljanin Republike Srbije, odnosno nema stalno nastanjenje u Republici Srbiji, dozvoljeno uzimati ljudske organe samo na osnovu pismenog pristanka supružnika, odnosno vanbračnog partnera, roditelja, punoletnog brata, odnosno sestre ili punoletnog deteta umrlog lica (stav 7.).
Radi sagledavanja celine osporenog rešenja, Ustavni sud je imao u vidu i odredbe osporenog Zakona kojima je propisano: da se odredbe ovog zakona odnose na darivanje, testiranje, procenu podobnosti davaoca i ljudskih organa, pribavljanje, očuvanje, prevoz, dodelu i presađivanje ljudskih organa u svrhu lečenja ljudi (član 2. stav 1.); da je darivanje ljudskih organa dobrovoljno i bez finansijske naknade (član 5. stav 1.); da svaka stacionarna zdravstvena ustanova sa jedinicom intenzivnog lečenja (u daljem tekstu: zdravstvena ustanova za darivanje ljudskih organa) uspostavlja sistem i efikasne procedure za darivanje, odnosno pribavljanje ljudskih organa umrlih lica, u skladu sa najboljom medicinskom praksom, da sistem i procedure iz stava 1. ovog člana obuhvataju kvalifikovani kadar, opremu i proceduru za utvrđivanje smrti, obezbeđenje odgovarajućeg pristanka za darivanje ljudskih organa (i tkiva tamo gde je primereno), optimalno zbrinjavanje i održavanje vitalnosti ljudskih organa davaoca, procenu podobnosti davaoca i ljudskih organa, kao i obezbeđenje brze dostupnosti odgovarajućih informacija za potrebe državne ili međunarodne razmene ljudskih organa, da zdravstvena ustanova iz stava 1. ovog člana imenuje najmanje jednog koordinatora za darivanje ljudskih organa ili članove koordinacionog tima, da su koordinator za darivanje ljudskih organa ili članovi koordinacionog tima iz stava 3. ovog člana odgovorni za uspostavljanje i sprovođenje procedura iz st. 1. i 2. ovog člana u zdravstvenoj ustanovi za darivanje ljudskih organa, koordinaciju timova za darivanje ljudskih organa iz centara za presađivanje ljudskih organa, koordinaciju prevoza timova i ljudskih organa, kao i obezbeđenje kvaliteta i bezbednosti raspoloživih ljudskih organa za presađivanje (član 10. st. 1-4.); da presađivanje ljudskih organa obavlja zdravstvena ustanova tercijarnog nivoa zdravstvene zaštite iz Plana mreže koji donosi Vlada i koja ima dozvolu za obavljanje poslova uzimanja i presađivanja jednog ili više ljudskih organa (u daljem tekstu: centar za presađivanje ljudskih organa), da uzimanje ljudskih organa obavlja samo tim za uzimanje ljudskih organa centra za presađivanje ljudskih organa iz stava 1. ovog člana (član 12. st. 1. i 2.); da se uzimanje ljudskih organa od umrlog lica zbog presađivanja drugom licu može izvršiti isključivo posle dijagnostikovanja i utvrđivanja smrti na osnovu medicinskih kriterijuma, da smrt lica iz stava 1. ovog člana po neurološkim kriterijumima utvrđuje komisija zdravstvene ustanove sastavljena od najmanje dva doktora medicine, odgovarajućih specijalnosti, da doktor medicine koji učestvuje u uzimanju ili presađivanju ljudskih organa sa umrlog lica ili je odgovoran za brigu o potencijalnim primaocima ljudskog organa, ne može učestvovati u utvrđivanju smrti po neurološkim kriterijumima, niti biti član komisije iz stava 2. ovog člana, da medicinske kriterijume, način i uslove za utvrđivanje smrti iz stava 1. ovog člana, kao i sastav i način izbora komisije iz stava 2. ovog člana propisuje ministar (član 22.); da je pre uzimanja ljudskih organa sa umrlog lica kod kojeg je utvrđena smrt, doktor medicine koji je na čelu tima za uzimanje ljudskih organa, dužan, zajedno sa koordinatorom za darivanje ljudskih organa iz zdravstvene ustanove za darivanje ljudskih organa, da proveri: 1) identitet davaoca; 2) uslove pristanka, odnosno nepostojanje protivljenja iz člana 23. ovog zakona, da se način provere identiteta i pristanka iz stava 1. ovog člana obavlja u skladu sa standardnim operativnim procedurama centra za presađivanje ljudskih organa, da se pri uzimanju ljudskih organa telo umrlog davaoca tretira sa poštovanjem dostojanstva umrlog lica i porodice umrlog, i preduzimaju se sve potrebne mere kako bi se povratio spoljašnji izgled umrlog davaoca ljudskih organa, da je za potrebnu brigu o telu umrlog davaoca ljudskih organa nakon uzimanja ljudskih organa zadužen tim za uzimanje ljudskih organa (član 24.).
III
Odredbama Ustava Republike Srbije na čiju povredu se poziva inicijator i drugim relevantnim odredbama utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da je ljudsko dostojanstvo neprikosnoveno i svi su dužni da ga poštuju i štite, da svako ima pravo na slobodan razvoj ličnosti, ako time ne krši prava drugih zajemčena Ustavom (član 23.); da je fizički i psihički integritet nepovrediv i da niko ne može biti izložen mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju, niti podvrgnut medicinskim ili naučnim ogledima bez svog slobodno datog pristanka (član 25.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.), kao i sistem u oblasti zdravstva (član 97. tačka 10.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.).
IV
Iz navedenog zakonskog okvira sledi da je darivanje ljudskih organa njihovo davanje u svrhu presađivanja radi lečenja drugog lica, zasnovano na principu dobrovoljnosti. Uzimanje ljudskog organa moguće je od živog ili umrlog davaoca, a uslovi za uzimanje propisani su Zakonom. Uzimanje organa od umrlog lica može se izvršiti isključivo posle dijagnostikovanja i utvrđivanja smrti lica po neurološkim kriterijumima, i to ukoliko se punoletni poslovno sposoban davalac tome nije usmeno ili u pismenom obliku za života protivio, odnosno ako se tome u trenutku smrti nije izričito usprotivio roditelj, supružnik, vanbračni partner ili punoletno dete umrlog. Zakon, dakle, uvodi pretpostavljenu saglasnost za darivanje organa, i to kako eventualnog davaoca tako i njegovih najbližih srodnika. Smatra se da saglasnost davaoca postoji ako se tome za života nije protivio, a saglasnost njegovih srodnika ako se tome u trenutku smrti nisu izričito usprotivili. U pogledu oblika izražavanja protivljenja, kada je u pitanju davalac Zakon predviđa bilo usmeno bilo pismeno protivljenje, bez propisivanja bilo kakvih dodatnih formalnih uslova, dok za srodnike oblik izražavanja protivljenja ne uređuje. Ustavni sud konstatuje i da Zakonom nije predviđena obaveza vođenja evidencija o licima koja se protive doniranju organa, niti je u okviru nadležnosti Uprave za biomedicinu, kao organa državne uprave obrazovanog radi obavljanja poslova državne uprave, između ostalog, u oblasti presađivanja ljudskih organa, izričito propisana nadležnost za prikupljanje usmenih ili pismenih izjava o protivljenju doniranju organa za slučaj smrti. Kada su u pitanju srodnici umrlog lica, čija saglasnost se pretpostavlja ako se u trenutku smrti nisu izričito usprotivili uzimanju organa, Zakonom je ustanovljena obaveza koordinatora za darivanje ljudskih organa da ih, nakon utvrđene smrti, na odgovarajući način upozna sa daljim postupanjem, kao i sa uslovima za darivanje ljudskih organa – da se davalac pre smrti tome nije usmeno ili u pismenom obliku za života protivio, odnosno da se tome u trenutku smrti nije izričito usprotivio roditelj, supružnik, vanbračni partner ili punoletno dete umrlog. Zakon, dakle, u vezi sa ostvarivanjem prava srodnika koristi dva pojma, „trenutak smrti“ i „utvrđivanje smrti“, a oba su predmet uređivanja Pravilnika o medicinskim kriterijumima, načinu i uslovima za utvrđivanje smrti („Službeni glasnik RS“, broj 73/19). Tim pravilnikom propisano je da se smrt lica utvrđuje na osnovu kliničkog pregleda (dva pregleda između kojih mora proteći najmanje šest sati ako je u pitanju punoletno lice), a zatim se potvrđuje jednim od predviđenih dijagnostičkih postupaka, o čemu se sačinjava zapisnik i kao vreme smrti uzima se vreme potvrđivanja moždane smrti, odnosno potpisivanja zapisnika od strane svih članova komisije (čl. 6, 8. i 10.). Iz navedenog sledi da se smatra da postoji saglasnost srodnika za uzimanje organa preminulog ako tome ne postoji njihovo izričito protivljenje u trenutku potvrđivanja moždane smrti, odnosno kada komisija potpiše zapisnik o utvrđivanju i potvrđivanju smrti. Ustavni sud konstatuje i da pitanje kriterijuma za utvrđivanje smrti nije ustavnopravno već medicinsko pitanje, te da je u većini razvijenih zemalja usvojen koncept moždane smrti, koja podrazumeva nepovratno oštećenje celog mozga.
U svakoj stacionarnoj ustanovi sa jedinicom intenzivne nege (koja je ustanova za darivanje organa) mora biti imenovan koordinator za darivanje ljudskih organa ili koordinacioni tim i oni su odgovorni za uspostavljanje i sprovođenje procedura za darivanje, odnosno pribavljanje ljudskih organa, uključujući proceduru za utvrđivanje smrti i obezbeđenje odgovarajućeg pristanka za darivanje ljudskih organa. S druge strane, presađivanje ljudskih organa može da obavlja samo centar za presađivanje ljudskih organa - ustanova tercijarnog nivoa zdravstvene zaštite iz Plana mreže koji donosi Vlada koja ima dozvolu za obavljanje poslova uzimanja i presađivanja ljudskih organa. Pre uzimanja organa sa lica kod koga je utvrđena smrt, što znači da je sačinjen zapisnik o utvrđivanju i potvrđivanju moždane smrti, doktor medicine koji je na čelu tima za uzimanje organa, dužan je da zajedno sa koordinatorom za darivanje ljudskih organa iz zdravstvene ustanove za darivanje organa proveri identitet davaoca i uslove pristanka, odnosno nepostojanje protivljenja iz člana 23. tog zakona. Provera se vrši na način predviđen standardnim operativnim procedurama centra za presađivanje ljudskih organa (prema članu 3. stav 1. tačka 20) Zakona to su pismena uputstva kojima se opisuju koraci u određenom postupku).
Zakonom su predviđena posebna pravila za uzimanje organa sa umrlog maloletnog lica i punoletnog lica kome je za života delimično ili u potpunosti oduzeta poslovna sposobnost, kao i stranih državljana. U slučaju maloletnog lica koje je bilo pod roditeljskim staranjem potreban je pismeni pristanak oba roditelja, odnosno jednog ako je drugi umro ili je nepoznat, u slučaju maloletnog lica bez roditeljskog staranja i punoletnog lica kome je delimično ili u potpunosti oduzeta poslovna sposobnost potrebna je saglasnost etičkog odbora zdravstvene ustanove, a u slučaju stranog državljanina potreban je pismeni pristanak supružnika, odnosno vanbračnog partnera, roditelja, punoletnog brata, odnosno sestre ili punoletnog deteta umrlog lica.
V
Razmatrajući navode inicijative Ustavni sud je pošao od cilja koji se osporenim Zakonom kao celinom i osporenim članom 23. želeo postići. Iz odredaba Zakona očigledna je njegova svrha – lečenje, odnosno zaštita života i zdravlja ljudi. Presađivanje organa predstavlja metodu lečenja bolesnika kod kojih je došlo do nepovratnog oštećenja funkcije nekog organa, u slučajevima kada je to jedina moguća metoda lečenja, a ona se primenjuje samo ako je to medicinski opravdano u konkretnom slučaju. Uvažavajući činjenicu da je presađivanje organa medicinski, etički i društveno opravdan način lečenja, Ustavni sud konstatuje da je propisivanje mogućnosti uzimanja ljudskih organa u svrhu lečenja, kako od živih tako i od umrlih davalaca, usmereno ostvarivanju legitimnog cilja – zaštiti života i zdravlja ljudi, kao Ustavom zaštićenih dobara. Ustavni sud dalje konstatuje da je, prema odredbama osporenog Zakona, princip dobrovoljnosti osnovni princip na kome počiva presađivanje ljudskih organa, a saglasno odredbama člana 23. stav 1. i člana 25. stav 1. Ustava, kojima je utvrđeno da je ljudsko dostojanstvo neprikosnoveno i da su svi dužni da ga poštuju i štite i da je fizički i psihički integritet nepovrediv, kao i saglasno odredbama čl. 1, 2. i 5. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i dostojanstva ljudskog bića u pogledu primene biologije i medicine: Konvencija o ljudskim pravima i biomedicini (Zakon o potvrđivanju Konvencije objavljen u „Službenom glasniku RS – Međunarodni ugovori“, broj 12/10), kojima je utvrđeno da strane ove konvencije štite dostojanstvo i identitet svih ljudskih bića i garantuju svima, bez diskriminacije, poštovanje njihovog integriteta i drugih prava i osnovnih sloboda u pogledu primene biologije i medicine, (član 1.), da interesi i dobrobit ljudskog bića imaju prednost nad samim interesom društva ili nauke (član 2.) i da se zahvat koji se odnosi na zdravlje može izvršiti samo nakon što je lice na koje se zahvat odnosi o njemu informisano i dalo slobodan pristanak na njega, da se tom licu prethodno daju odgovarajuće informacije o svrsi i prirodi zahvata kao i njegovim posledicama i rizicima, da lice može slobodno i u bilo koje vreme povući svoj pristanak (član 5.). Sud, međutim, konstatuje i da navedena Konvencija nije primenjiva na uzimanje organa sa umrlih lica, kao i da je uzimanje organa i tkiva sa umrlih lica predmet Dodatnog protokola o transplantaciji organa i tkiva ljudskog porekla (Savet Evrope, Serija međunarodnih ugovora broj 186), koji je Republika Srbija potpisala 9. februara 2005. godine, ali ga još nije ratifikovala. Tim protokolom štiti se dostojanstvo i identitet svakog pojedinca u vezi sa transplantacijom organa i tkiva ljudskog porekla, a on se odnosi na odstranjivanje organa i tkiva sa nekoga ko je rođen, bilo da je živ ili ne. Saglasno Protokolu, ukoliko je lice tokom svog života stavilo na znanje svoje želje da uskrati ili da svoju saglasnost, te želje treba poštovati nakon smrti.
Autonomija pojedinca, tj. pravo da samostalno donosi odluke koje se tiču njegove osobe i vlastitog tela je civilizacijska tekovina. Kada je reč o odlukama pojedinaca o tome šta će se raditi s njihovim telom nakon smrti, Ustavni sud primećuje da postoje dva osnovna modela pristanka za uzimanje delova tela s tela umrle osobe: model opt in ili model izričitog pristanka u kome delovi tela umrlog ne mogu biti uzeti ako on nije dao izričit pristanak na način propisan zakonom (koji su prihvatile npr. Danska i Nemačka) i model opt out ili model pretpostavljenog pristanka u kome je s umrlog dopušteno uzeti organe ako se za života tome nije protivio (većina zemanja EU prihvata ovaj sistem, npr. Italija, Francuska, Austrija, Španija, Belgija, Poljska, Švedska, Slovenija, Hrvatska). Dakle, dva navedena modela pristanka razlikuju se po obliku izražavanja volje – kod izričitog pristanka osoba vlastitu volju izražava na pozitivan način, dok kod pretpostavljenog pristanka volju izražava na negativan način, izjavom o nedarivanju organa nakon smrti. Imajući u vidu sadržinu stava 1. člana 23. osporenog Zakona, Ustavni sud nalazi da je zakonodavac, propisujući da se organi sa tela umrlog punoletnog poslovno sposobnog lica mogu uzeti ako se ono tome za života nije usmeno ili pismeno protivilo, prihvatio model pretpostavljenog pristanka. Budući da u slučaju za života izraženog protivljenja uzimanju organa ono nije dozvoljeno, Ustavni sud smatra da je sa ustavnopravnog stanovišta navedeno zakonsko rešenje zasnovano na poštovanju ljudskog dostojanstva i integriteta i da se osporenom odredbom člana 23. stav 1. Zakona ne zadire u pravo svakog pojedinca da slobodno i samostalno odlučuje o darivanju, odnosno nedarivanju svojih organa, te da ne stoje tvrdnje inicijatora da su time što se ne zahteva izričit pristanak povređene ustavne odredbe o neprikosnovenosti ljudskog dostojanstva i nepovredivosti fizičkog i psihičkog integriteta.
Iako za Ustavni sud sam koncept pretpostavljene saglasnosti za darivanje organa nije ustavnopravno sporan, imajući u vidu navode inicijative kojima se ukazuje na određene nedoslednosti i nedorečenosti osporenih odredaba člana 23. Zakona, Sud konstatuje da poštovanje volje preminulog i njegovog prava da za života slobodno odlučuje o (ne)darivanju svojih organa, od zakonodavca zahteva da saglasno ustavnom načelu o vladavini prava, odnosno povinovanju vlasti Ustavu i zakonu jasno i precizno uredi način ostvarivanja toga prava. Naime, Ustavni sud konstatuje da nadležnost Republike Srbije utvrđena u odredbama člana 97. tač. 2. i 10. Ustava, da uređuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i sistem u oblasti zdravstva, ne predstavlja samo ovlašćenje Republike Srbije da preko svog zakonodavnog organa, tj. Narodne skupštine, zakonom uredi presađivanje ljudskih organa u svrhu lečenja i način ostvarivanja prava svakog lica da odluči o doniranju svojih organa, već istovremeno i obavezu zakonodavca da taj zakon mora ispunjavati određene standarde koji se tiču kvaliteta i izvesnosti normi, koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom.
Povodom navedenog, Ustavni sud još jednom podseća na stav koji je izneo u više svojih odluka (npr. IUz-27/2009, IUz-107/2011, IUz-299/2011 i dr.) povodom kvaliteta zakonskih normi, a polazeći od stava Evropskog suda za ljudska prava izraženog povodom određivanja „autonomnog pojma zakona“, i koji glasi: „da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom“, kako ne bi zbog nepreciznih, ali i nedostatnih normi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa. Ustavni sud takođe ukazuje da Evropski sud za ljudska prava nije utvrdio samo autonomni pojam zakona u smislu Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, već je u pojedinim svojim odlukama ukazao i na određena svojstva koja moraju karakterisati zakone i druge opšte akte zemlje potpisnice Evropske konvencije. Naime, Evropski sud za ljudska prava je mišljenja da se izraz ''zakon'' ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive (vid. predmet ''Silver and Others v. The United Kingdom'', predstavke br. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, presuda od 25. marta 1983. godine; predmet ''Sunday Times v. The United Kingdom'', predstavka broj 6538/74, presuda od 26. aprila 1979. godine, predmet ''Hasan and Chaush v. Bulgaria'', predstavka broj 30985/96, presuda od 26. oktobra 2000. godine).
S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje i na stanovište Evropskog suda za ljudska prava izraženo u presudi u predmetu Elberte protiv Letonije (predstavka broj 61243/08) od 13. januara 2015. godine (pravnosnažna 13. aprila 2015. godine). Podnositeljka predstavke žalila se na povrede čl. 3. i 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a navela je da je odstranjivanje tkiva njenog pokojnog supruga obavljeno bez njene saglasnosti i znanja i da je on sahranjen sa vezanim nogama. Sud je konstatovao da pravo podnositeljke predstavke, utvrđeno po domaćem pravu, da izrazi saglasnost ili protivljenje odstranjivanju tkiva njenog supruga ulazi u područje člana 8. Konvencije, kada je reč o privatnom životu i da predstavka mora biti proglašena prihvatljivom (st. 86-88. presude). Razmatrajući da li je zadiranje u pravo bilo u skladu sa zakonom, Sud je konstatovao da je letonsko pravo u relevantno vreme eksplicitno predviđalo pravo ne samo preminulog lica, već i njegove najbliže rodbine, uključujući i supružnike, da izraze svoje želje u odnosu na odstranjivanje tkiva nakon smrti tog lica, što strane nisu sporile, ali su se njihovi stavovi razlikovali po pitanju ostvarivanja tog prava. Podnositeljka predstavke smatrala je da su eksperti imali obavezu da ustanove koje su bile želje najbliže rodbine. Vlada je tvrdila da samo nepostojanje protivljenja jeste bilo sve što je bilo potrebno da se pristupi odstranjivanju tkiva. Mišljenje je Suda da ova pitanja odražavaju kvalitet domaćeg prava, naročito pitanje da li je domaće zakonodavstvo formulisano sa dovoljno preciznosti i da li pruža adekvatnu pravnu zaštitu protiv proizvoljnosti kada nema relevantnog upravnog propisa. U tom kontekstu Sud je konstatovao da je osnovno neslaganje između strana zapravo da li je letonsko pravo, koje je u principu davalo najbližim rođacima pravo da izraze saglasnost ili protivljenje u odnosu na odstranjivanje tkiva, bilo dovoljno jasno i predvidivo u primeni kada je reč o ostvarivanju tog prava. Podnositeljka je tvrdila da nije bilo mogućnosti da se ona, kao najbliži srodnik, usprotivi odstranjivanju tkiva, a Vlada je smatrala da je ona mogla da ostvari to pravo jer je ništa nije sprečavalo da izrazi svoje želje ili svoje protivljenje (st. 106. i 107.). Sud je zaključio da iako letonsko pravo predviđa pravni okvir koji dozvoljava najužoj rodbini da izrazi saglasnost ili protivljenje u odnosu na odstranjivanje tkiva, on ne definiše jasno obim odgovarajuće obaveze ili polje diskrecionih prava koja se prenose na eksperte ili druge vlasti u tom smislu. Sud je istakao i da princip zakonitosti obavezuje države ne samo da poštuju i primenjuju na predvidiv i dosledan način zakone koje su donele već i kao neophodan element da obezbede pravne i praktične uslove za njihovo sprovođenje. Sud je konstatovao da ostaje nejasno kako je sistem saglasnosti, ustanovljen u letonskom pravu u relevantno vreme, funkcionisao u praksi u okolnostima u kojima se našla podnositeljka predstavke, pri čemu je ona imala određena prava kao najbliži rođak, ali nije bila obaveštena o tome kako i kada ta prava može da iskoristi, a još manje je o tome dobila bilo kakvo objašnjenje (st. 111. i 112.). Kao odgovor na argument Vlade da ništa nije sprečavalo podnositeljku predstavke da izrazi svoje želje u odnosu na odstranjivanje tkiva, Sud konstatuje nedostatak bilo kakvog upravnog ili zakonskog uređenja u tom smislu i zaključuje da podnositeljka predstavke, shodno tome, nije bila u mogućnosti da predvidi šta se od nje očekuje ako je želela da ostvari to pravo (stav 113.).
Polazeći od napred navedenih stavova i zahteva u pogledu kvaliteta zakona, Ustavni sud je posebno razmotrio da li su osporene odredbe člana 23. Zakona po svojoj sadržini i kvalitetu takve da zadovoljavaju zahteve vladavine prava, kako to proizlazi i iz prakse Evropskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda.
Budući da osporeni stav 1. člana 23. Zakona propisuje da se ljudski organi sa umrlog lica mogu uzeti radi presađivanja ukoliko se punoletni poslovno sposoban davalac pre smrti tome nije usmeno ili u pismenom obliku za života protivio, odnosno ako se tome u trenutku smrti nije izričito usprotivio roditelj, supružnik, vanbračni partner ili punoletno dete umrlog, za Ustavni sud se kao sporno najpre postavlja pitanje odnosa za života izražene volje potencijalnog davaoca organa i volje njegovih srodnika, odnosno da li je zakonodavac jasno i precizno propisao obim prava srodnika umrlog lica, to jest da li je njihovo pravo na protivljenje uzimanju organa umrlog lica autonomno ili je ograničeno voljom umrlog lica i u suštini pravo da prenesu usmeno ili pismeno izraženu volju umrlog lica. Ovo posebno imajući u vidu da Zakon ne predviđa nijedan uslov u pogledu forme za života date izjave o nedoniranju organa, niti pak vođenje evidencija o licima koja ne prihvataju da budu donatori organa.
Kako je prema stavu 3. člana 23. Zakona obaveza koordinatora za darivanje organa da nakon utvrđene smrti članove porodice umrlog lica upozna sa daljim postupanjem i uslovima za darivanje organa iz stava 1. toga člana, za Ustavni sud se dalje kao sporno postavlja pitanje da li su odredbe st. 1. i 3. člana 23. jasne i predvidive u pogledu obima obaveza koordinatora, kako u odnosu na utvrđivanje za života izražene volje umrlog tako i u odnosu na pravo srodnika da se usprotive uzimanju organa.
S obzirom na to da Zakon postavlja negativan uslov da se srodnici nisu izričito usprotivili uzimanju organa umrlog i da (ne)postojanje protivljenja vezuje za trenutak smrti, a da se nakon utvrđene smrti srodnici obaveštavaju o daljem postupanju i uslovima za darivanje organa, kao sporno se postavlja i pitanje da li upotreba različitih pojmova u pogledu nečega što se po logici stvari dešava nakon smrti, može dovesti do različitog tumačenja povodom ostvarivanja prava srodnika umrlog lica i u krajnjoj liniji do uskraćivanja toga prava, a imajući u vidu da se, prema Pravilniku o medicinskim kriterijumima, načinu i uslovima za utvrđivanje smrti, kao vreme smrti uzima vreme potvrđivanja moždane smrti, odnosno potpisivanja zapisnika od strane svih članova komisije.
U vezi s napred iznetim spornim pitanjima, a budući da je uspostavljanje i sprovođenje procedure za obezbeđenje odgovarajućeg pristanka za darivanje ljudskih organa odgovornost koordinatora za darivanje ljudskih organa ili koordinacionog tima u svakoj stacionarnoj ustanovi sa jedinicom intenzivne nege (član 10. Zakona), za Ustavni sud se kao sporno postavlja i pitanje da li osporene odredbe st. 1. i 3. člana 23. daju mogućnost različitog tumačenja i uspostavljanja različitih procedura, kako u pogledu utvrđivanja za života izjavljene volje umrlog lica tako i u pogledu (ne)postojanja protivljenja njegovih srodnika, te nejednakog postupanja u istim pravnim situacijama.
Kao što je napred rečeno, st. 4. i 5. člana 23. Zakona propisana su posebna pravila za uzimanje organa maloletnih lica, tako da je u slučaju lica pod roditeljskim staranjem neophodan pismeni pristanak oba roditelja, izuzetno samo jednog roditelja (stav 4.), dok je u slučaju maloletnih lica bez roditeljskog staranja, dozvoljeno uzimanje organa samo na osnovu saglasnosti etičkog odbora zdravstvene ustanove (stav 5.). Polazeći od toga da Porodični zakon („Službeni glasnik RS“, br. 18/05, 72/11, 6/15) poznaje institut usvojenja maloletnog deteta, kojim se između usvojenika i njegovih potomaka i usvojitelja i njihovih srodnika zasnivaju jednaka prava i dužnosti kao između deteta i roditelja odnosno drugih srodnika (član 104.), za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li se, s obzirom na pravnu prirodu usvojenja, osporene odredbe uopšte mogu primeniti u slučaju usvojene dece ili je u tom delu Zakon podnormiran pa time i neprecizan. Kao drugo, imajući u vidu da se, saglasno odredbama Porodičnog zakona, maloletno lice bez roditeljskog staranja stavlja pod starateljstvo, pri čemu se za staratelja prvenstveno stavlja srodnik deteta, kao i da je staratelj dužan da zastupa štićenika (član 104, član 126. st. 2. i član 137. stav 1.), Ustavni sud nalazi da se kao sporno može postaviti i pitanje jasnoće i preciznosti odredbe stava 5. člana 23. Zakona, odnosno da li je u konkretnom slučaju saglasnost etičkog odbora jedini uslov za uzimanje organa. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje i da je u obrazloženju Predloga zakona o presađivanju ljudskih organa navedeno da je „u pogledu maloletnih građana predviđen neophodan informisani pristanak zakonskih zastupnika ili staratelja“.
Polazeći od sadržine i sistematike člana 23. Zakona, Ustavni sud je našao da se kao sporno postavlja i pitanje da li su jasno i precizno propisani uslovi za darivanje organa punoletnog lica kome je za života delimično ili potpuno oduzeta poslovna sposobnost (stav 6. člana 23.), to jest da li se u tom slučaju primenjuje ili ne pravilo o pretpostavljenoj saglasnosti srodnika obuhvaćenih st. 1. i 2. toga člana, a imajući u vidu da odredbe st. 4-7. propisuju posebne režime za uzimanje organa pojedinih kategorija lica i da je očigledno da situacije uređene st. 4, 5. i 7. isključuju primenu odredaba st. 1. i 2. toga člana, kao i to da se, saglasno odredbama Porodičnog zakona, punoletno lice lišeno poslovne sposobnosti stavlja pod starateljstvo (član 124.) i da staratelj nije obuhvaćen krugom lica koja se mogu usprotiviti doniranju organa.
Saglasno izloženom, a imajući u vidu i pravnu i logičku povezanost odredaba st. 1-7. člana 23. Zakona, Ustavni sud je našao da ima osnova da, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak za ocenu ustavnosti člana 23. Zakona o presađivanju ljudskih organa u celini, pa je rešio kao u tački 1. izreke. Na osnovu odredbe člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da ovo rešenje dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 90 dana od dana prijema ovog rešenja, rešavajući kao u tač. 2. i 3. izreke.
VI
Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković