Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o eksproprijaciji
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti više odredaba Zakona o eksproprijaciji, dok je zahteve u vezi sa već ocenjivanim odredbama odbacio. Sud je utvrdio da osporene odredbe, koje uređuju pripremne radnje, naknadu i predaju poseda, nisu u suprotnosti sa Ustavom.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 15. jula 2010. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 7, 9. i 11, člana 15. st. 1. i 2. i čl. 16. i 35. Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 53/95, 23/01 i 20/09).
2. Odbacuju se zahtevi za ocenu ustavnosti odredaba čl. 1, 5, 6, 8. i 12, člana 15. st. 3. i 4. i čl. 20, 36, 42. 43a i 72a Zakona iz tačke 1.
3. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 1, čl. 5. do 9, čl. 11, 12, 15, 16, 20, 35, 36, 42, 43a i 72a Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 53/95, 23/01 i 20/09) i dve inicijative za ocenu ustavnosti odredaba člana 15. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 20/09).
Podnosilac prve inicijative smatra da osporenom odredbom člana 1. Zakona nije izvršeno terminološko usklađivanje i preciziranje predmeta ovog zakona, saglasno odredbi člana 58. stav 2. Ustava, kao i da ova osporena odredba nije u saglasnosti sa odredbom člana 18. stav 1. Ustava, s obzirom na to da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom, u koje spada i pravo iz člana 58. stav 2. Ustava, neposredno primenjuju, pa se stoga i ustavne odredbe kojima su ta prava garantovana neposredno primenjuju, bez njihovog ''unošenja'' u zakon, jer se zakonom može samo propisivati način ostvarivanja prava zajemčenih Ustavom. Povodom osporenih odredaba člana 5. Zakona, inicijator navodi da ove odredbe nisu u saglasnosti sa odredbama člana 21. st. 1. do 3. i člana 36. Ustava, jer na osnovu osporene odredbe stava 1. ovog člana Zakona korisnici eksproprijacije kao investitori mogu da ostvaruju pravo službenosti samo na osnovu ovog zakona, čime su stavljeni u nejednak položaj u odnosu na druga pravna i fizička lica koja pravo službenosti mogu da ostvaruju po zakonu kojim se uređuju svojinskopravni odnosi, a gde nije potrebno utvrđivanje javnog interesa, gde se postupak ne završava u drugom stepenu i gde se o naknadi za ustanovljeno pravo službenosti odlučuje uz učešće veštaka, a ne određuje se od strane državnog organa, što, po navodima inicijatora, predstavlja sukob interesa, imajući u vidu ko su pretežni korisnici eksproprijacije po odredbama osporenog Zakona. U vezi sa osporenom odredbom stava 2. istog člana Zakona inicijator smatra da za ustanovljenje zakupa predviđenog ovom zakonskom odredbom nema osnova u odredbama člana 58. Ustava. Podnosilac inicijative dalje navodi da su odredbe člana 6. Zakona suvišne i nepotrebne i da se na ove odredbe odnose iste primedbe koje je izneo povodom ustanovljavanja službenosti, propisanih odredbom stava 1. član 5. Zakona. Što se tiče odredbe člana 7. Zakona, inicijator navodi da nije u saglasnosti sa članom 58. stav 2. Ustava, jer je ''potpuno otvorena'', bez bilo kakvog ograničenja i definisanja šta se smatra ''pripremnim radnjama u svrhu ekspoprijacije''. Osporavajući odredbe člana 8. Zakona inicijator navodi da eksproprijacija u korist subjekata koji su navedeni u stavu 1. ovog člana može dovesti do "faktičkog oduzimanja prava svojine jednog lica u korist, jednim delom, drugog privatnog lica", jer je navedenom odredbom Zakona proširen krug subjekata za čije potrebe se može vršiti eksproprijacija na privredna društva koja su osnovana od strane javnih preduzeća i privredna društva sa većinskim državnim kapitalom osnovana od strane Republike, autonomne pokrajine, grada ili opštine, što je u suprotnosti sa odredbama čl. 58. i 20. Ustava. Inicijator, takođe, osporava pravo da se eksproprijacijom može ustanoviti pravo službenosti u korist građanina, kako je predviđeno stavom 2. osporenog člana 8. Zakona, s obzirom na to da, po navodima inicijatora, građanin ne može biti subjekt eksproprijacije, odnosno korisnik eksproprijacije, jer u tom slučaju ona nije uspostavljena u javnom, već u privatnom interesu. Iste razloge inicijator navodi i pri osporavanju odredaba člana 72a Zakona. Prilikom osporavanja člana 9. Zakona, inicijator navodi da se neprimereno u ovoj odredbi Zakona, kao i kroz ceo tekst Zakona koristiti reč stranog porekla: ''eksproprijacija'', pa je stoga treba zameniti izrazom iz odredbe člana 58. stav 2. Ustava ''oduzimanje prava svojine''. Osporavajući odredbu člana 11. Zakona, inicijator navodi da propisivanje da se naknada za eksproprisanu nepokretnost određuje u novcu nije u saglasnosti sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava, jer je ovom odredbom Ustava utvrđeno samo da naknada ne može biti niža od tržišne, što znači da može biti viša. Povodom osporenih odredaba člana 12. Zakona inicijator ne navodi razloge ustavnopravne prirode za njihovo osporavanje, već traži odgovor na pitanje ''da li vlasniku građevinskog objekta koji je eksproprisan, a koji nije raniji sopstvenik zemljišta, prestaje pravo korišćenja tog zemljišta, iako je za isto platio naknadu radi izgradnje objekta?''. Pored toga, u dopuni inicijative navedeno je da odredbe člana 12. Zakona nisu usaglašene sa odredbama novog Zakona o planiranju i izgradnji, s obzirom na to da je tim zakonom ukinuto pravo korišćenja građevinskog zemljišta i uvedeno pravo svojine, što osporene odredbe Zakona čini neprimenljivim. Inicijator dalje navodi da odredbe člana 15. Zakona, kojima se propisuju različita pravila za određivanje naknade za obradivo poljoprivredno zemljište u zavisnosti od toga da li oduzeto zemljište predstavlja ili ne predstavlja uslov egzistencije vlasnika poljoprivrednog zemljišta, ili u zavisnosti od namene zbog koje se obradivo poljoprivredno zemljište ekspropriše, nisu u saglasnosti sa odredbama člana 21. Ustava kojima je utvrđena zabrana diskriminacije. Povodom odredaba člana 16. Zakona inicijator ističe da obaveza korisnika eksproprijacije da ranijem vlasniku stambene zgrade ili stana, odnosno poslovne prostorije dâ u svojinu, odnosno susvojinu drugi stambeni ili poslovni objekat pod određenim uslovima, a ne i zemljište, predstavlja povredu člana 58. Ustava, jer naknada može biti ostvarena davanjem objekta i davanjem zemljišta, pri čemu državni organ mora voditi računa o postojanju načina da se svrha ograničenja (u konkretnom slučaju davanje naknade za oduzetu imovinu zbog eksproprijacije) postigne manjim ograničenjem prava, saglasno odredbi člana 20. Ustava. Inicijator takođe smatra da odredbe člana 16. Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama člana 21. Ustava, jer, po njegovom mišljenju, pravljenjem razlike između ranijih vlasnika prilikom određivanja roka za obezbeđivanje druge nepokretnosti koja predstavlja naknadu za eksproprijaciju, u zavisnosti od toga da li raniji vlasnik koristi ili ne koristi eksproprisani objekat, kao i u zavisnosti od svrhe za koje se eksproprijacija vrši, nastaje diskriminacija između ranijih vlasnika eksproprisanih nepokretnosti. U vezi odredaba člana 20. osporenog Zakona inicijator, pored toga što se u većem delu inicijative bavi tumačenjem osporenih odredaba i daje predloge za drugačije uređivanje pitanja na koje se osporene odredbe odnose, smatra da se njima krše odredbe člana 199. stav 1. Ustava, jer građanin ima pravo da učestvuje u postupku kada se rešava o njegovim pravima i obavezama, a što pretpostavlja i njegovo izjašnjenje-saslušanje radi zaštite njegovih prava i interesa. Inicijator smatra da se ovim osporenim odredbama Zakona krši i odredba člana 36. stav 2. Ustava, kojom je Ustavom zajemčeno pravo na pravno sredstvo. Po mišljenju podnosioca inicijative, rokovi utvrđeni odredbama st. 4, 5. i 6. člana 36. Zakona nakon čijeg isteka raniji sopstvenik ne može podneti zahtev za poništaj ili izmenu pravnosnažnog rešenja, nisu u saglasnosti sa Ustavom, jer predviđena zakonska rešenja predstavljaju ''podržavljenje privatne svojine bez osnova u Ustavu'', čime se uvodi nacionalizacija koja Ustavom nije dozvoljena. Povodom osporenih odredaba člana 42. Zakona inicijator navodi da se prilikom određivanja naknade za eksproprisano poljoprivredno ili građevinsko zemljište, vlasnici tih nepokretnosti dovode u neravnopravan položaj kako u odnosu na korisnike eksproprijacije, tako i u odnosu na vlasnike drugih oblika nepokretnosti, jer se procena vrednosti eksproprisanog zemljišta vrši od strane nadležnog državnog organa, što nije slučaj kod drugih oblika nepokretnosti čija procena se vrši od strane veštaka. Na kraju, inicijator navodi da upućivanje na pojedine članove nekog drugog zakona, kako je to predviđeno odredbama tač. 1. i 2. stava 1. člana 43a Zakona, nije u skladu sa Ustavom, imajući u vidu da izmene odredaba tih zakona automatski povlače i izmene osporenog Zakona. Inicijator takođe traži da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona o eksproprijaciji.
U drugoj inicijativi navodi se da su odredbe člana 35. Zakona o eksproprijaciji u suprotnosti sa članom 58. Ustava, jer pravo na imovinu zajemčeno ovim članom Ustava ne daje ovlašćenje ministarstvu nadležnom za poslove finansija da donosi odluke kojima dozvoljava predaju u posed nepokretnosti pre pravosnažnosti odluke o naknadi ili pre zaključenja sporazuma o naknadi. Inicijator u dopuni inicijative traži da Ustavni sud hitno donese rešenje o obustavi primene ove odredbe.
Podnosilac treće inicijative smatra da odredbe člana 42. Zakona o eksproprijaciji nisu u saglasnosti sa odredbom člana 36. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo na pravno sredstvo pred sudovima i drugim državnim organima. Naime, smatrajući da je u smislu odredbe člana 42. stav 2. Zakona tržišna cena zemljišta već utvrđena u upravnom postupku od strane organa nadležnog za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnostima, inicijator zaključuje da je ranijem vlasniku nepokretnosti uskraćeno pravo na sudsku zaštitu i korišćenje pravnih sredstava pred nadležnim sudom. U ovakvim situacijama, po mišljenju inicijatora, bespredmetno je vođenje sudskog postupka za utvrđivanje tržišne cene nepokretnosti, jer je tržišna cena zemljišta već unapred utvrđena. Iz istih razloga inicijator smatra da je osporena odredba člana 42. stav 2. Zakona u suprotnosti i sa odredbom člana 136. stav 2. Zakona o vanparničnom postupku.
Podnosioci preostale dve inicijative osporavaju odredbe člana 15. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 20/09), tj. člana 42. osnovnog teksta Zakona. Po navodima ovih inicijativa, osporena odredba Zakona je, prema stanovištu jednog od inicijatora, u suprotnosti sa članom 58. Ustava, jer država najpre oduzima građanima zemljište, a zatim, na osnovu ove osporene odredbe Zakona, sama određuje preko Poreske uprave, u vanparničnom postupku pred sudom, znatno nižu naknadu od tržišne vrednosti tog oduzetog zemljišta, dok je prema drugom inicijatoru, dopunom stava 2. člana 42. Zakona o eksproprijaciji povređen ustavni princip nezavisnosti i samostalnosti suda, budući da se sudu u donošenju odluka ''vezuju ruke upućivanjem na arbitrarnost od strane upravne vlasti'', a što je suprotno i pravilima postupka propisanim odgovarajućim odredbama Zakona o parničnom postupku.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Zakon o eksproprijaciji, koji je Narodna skupština donela na sednici od 26. decembra 1995. godine, stupio je na snagu 1. januara 1996. godine. Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji na sednici od 18. marta 2009. godine, a razlozi za donošenje ovog zakona, kako je predlagač Zakona naveo u obrazloženju Predloga zakona, odnosili su se na potrebu da se prošire oblasti u kojima se može utvrditi javni interes zbog novih oblika investicija koje su od strateškog interesa za Republiku Srbiju, da se izvrši preciziranje pojedinih zakonskih rešenja, kao i da se izvrši pravno-tehničko i terminološko usaglašavanje sa pozitivnopravnim propisima koji su doneti od 1996. godine do dana predlaganja ovog zakona. Usvojene izmene i dopune Zakona su stupile na snagu 27. marta 2009. godine.
Ustavni sud je na sednici održanoj 22. decembra 2009. godine u predmetu IUz-81/2009 izvršio ocenu ustavnosti odredaba čl. 1, 5, 6, 8. i 12, člana 15. st. 3. i 4. i čl. 20, 36, 42. 43a i 72a Zakona o eksproprijaciji i doneo Rešenje kojim nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 1, 5, 6. i 8, člana 15. st. 3. i 4. i čl. 20, 36, 42. i 72a osporenog Zakona i kojim je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 12. i 43a istog Zakona. Imajući u vidu da se u novopodnetim inicijativama navedene odredbe Zakona o eksproprijaciji suštinski osporavaju iz istih razloga iz kojih su već bile osporavane, utvrđeno je da se radi o zahtevu za ocenjivanje ustavnosti odredaba Zakona o kome je Ustavni sud već odlučivao i da iz novih razloga i navoda iznetih u inicijativama ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje. Ocenjujući da se radi o presuđenoj stvari Ustavni sud je u ovom delu inicijativu odbacio. Iz istih razloga Ustavni sud je odbacio i zahtev za ocenu ustavnosti odredaba člana 15. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 20/09), kojim je izvršena izmena i dopuna člana 42. osnovnog teksta Zakona o eksproprijaciji.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je izvršio ocenu ustavnosti ostalih osporenih odredaba čl. 7, 9. i 11, člana 15. st. 1. i 2. i čl. 16. i 35. Zakona o eksproprijaciji koje nisu bile predmet ocene ustavnosti u predmetu Ustavnog suda IUz-81/2009.
Osporenim odredbama Zakona o eksproprijaciji propisano je: da se na određenoj nepokretnosti može dozvoliti vršenje pripremnih radnji u svrhu eksproprijacije (član 7.); da eksproprijacijom nepokretnosti korisnik stiče pravo da tu nepokretnost koristi za svrhu radi koje je eksproprijacija izvršena (član 9.); da se naknada za eksproprisanu nepokretnost određuje u novcu, ukoliko ovim zakonom nije drukčije određeno (član 11.); da se naknada za eksproprisano obradivo zemljište licu kome je prihod od tog zemljišta uslov za egzistenciju, određuje na osnovu njegovog zahteva davanjem u svojinu drugog odgovarajućeg zemljišta iste kulture i klase ili odgovarajuće vrednosti u istom mestu ili bližoj okolini; da se odredba stava 1. ovog člana ne odnosi na slučajeve u kojima se eksproprijacija vrši radi eksploatacije uglja, obojenih metala, građevinskog materijala, nafte i prirodnog gasa, radi izgradnje energetskih objekata (termoelektrane, termoelektrane-toplane, trafostanice, visokonaponski vodovi, akumulaciona jezera za potrebe hidroelektrana), transporta, skladištenja i prerade nafte i prirodnog gasa, kao i za vodosnabdevanje i zaštitu od poplava i izgradnju objekata za zaštitu od štetnog dejstva voda (član 15. st. 1. i 2.); da je ranijem sopstveniku stambene zgrade ili stana, odnosno poslovne prostorije, korisnik eksproprijacije dužan da, na njegov zahtev, da u svojinu ili susvojinu drugu stambenu zgradu ili stan, odnosno poslovnu prostoriju na istom mestu ili bližoj okolini, koja po strukturi i površini odgovara uslovima stanovanja, odnosno obavljanja delatnosti, koje je raniji sopstvenik imao pre eksproprijacije, da je u slučaju kad se, u skladu sa ovim zakonom, radi izvođenja određenih radova ekspropriše veliki kompleks zemljišta, korisnik eksproprijacije dužan da ranijem sopstveniku obezbedi drugu nepokretnost u smislu stava 1. ovog člana na teritoriji opštine na kojoj se eksproprisana nepokretnost nalazi, da se ranijem sopstveniku koji koristi eksproprisani objekat druga nepokretnost, u smislu st. 1. i 2. ovog člana, obezbeđuje pre rušenja eksproprisanog objekta, a ranijem sopstveniku koji nije korisnik eksproprisanog objekta druga nepokretnost obezbeđuje se najdocnije u roku od šest meseci od dana pravosnažnosti rešenja o eksproprijaciji, te da raniji sopstvenik i članovi njegovog porodičnog domaćinstva, čiji je stambeni objekat eksproprisan zbog eksploatacije mineralnih sirovina, imaju pravo da im se u okviru ukupne naknade dodeli jedna građevinska parcela, pod uslovom da se zbog te eksproprijacije raseljava naselje ili deo naselja i da su u momentu donošenja rešenja o eksproprijaciji prebivali u tom objektu (član 16.); da na zahtev korisnika eksproprijacije, ministarstvo nadležno za poslove finansija može odlučiti da se korisniku eksproprijacije nepokretnost preda pre pravosnažnosti odluke o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, odnosno pre dana zaključenja sporazuma o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, ali ne pre donošenja drugostepenog rešenja povodom žalbe protiv rešenja o eksproprijaciji, ako oceni da je to neophodno zbog hitnosti izgradnje određenog objekta ili izvođenja radova, da se neće dozvoliti predaja u posed korisniku eksproprijacije pre pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno pre zaključenja sporazuma o naknadi, ukoliko korisnik eksproprijacije nije prethodno utvrdio potrebne elemente za određivanje visine naknade za eksproprisani objekat, u smislu člana 31. tačka 7) ovog zakona, da je korisnik eksproprijacije, ako mu je nepokretnost predata pre pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno pre zaključenja sporazuma o naknadi, a predlog za eksproprijaciju bude u daljem postupku pravosnažno odbijen, dužan da sopstveniku vrati nepokretnost i naknadi štetu i da će se ako se nepokretnost ekspropriše radi izgradnje objekta za proizvodnju, prenos ili distribuciju električne energije, ili za izgradnju linijskih infrastrukturnih objekata, na zahtev korisnika eksproprijacije izvršiti predaja te nepokretnosti radi privođenja nameni na osnovu konačnog rešenja o eksproprijaciji, pod uslovom da korisnik eksproprijacije dokaže da je izvršio obavezu iz stava 2. ovog člana (član 35.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je, pored ostalog: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinačnog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 86. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 194. stav 3.); da svako ima pravo da koristi svoj jezik u postupku pred sudom, drugim državnim organom ili organizacijom koja vrši javna ovlašćenja, kada se rešava o njegovom pravu ili obavezi (član 199. stav 1.).
Iz navedenih odredaba Ustava sledi da je pravo na imovinu jedno od Ustavom zajemčenih prava i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Prema tome, eksproprijacija kao prinudna mera kojom se vrši oduzimanje nepokretnosti ili ograničava pravo svojine na nepokretnostima u javnom interesu, mora biti uređena zakonom, jer se radi o oduzimanju, odnosno ograničavanju jednog od Ustavom zajemčenih prava.
Osporenom odredbom člana 7. Zakona predviđeno je kao opšte pravilo da se na određenoj nepokretnosti može dozvoliti vršenje pripremnih radnji u svrhu eksproprijacije, dok je odredbama čl. 21. do 24. Zakona uređeno šta se smatra pripremnim radnjama u svrhu eksproprijacije, subjekt koji je ovlašćen za podnošenje predloga za dozvolu vršenja pripremnih radnji, sadržina ovog predloga, postupanje nadležnog organa prilikom odlučivanja o podnetom predlogu i pravo na naknadu sopstvenika nepokretnosti na kojoj se pripremne radnje vrše. Tako je navedenim odredbama Zakona predviđeno da predlog za dozvolu vršenja pripremnih radnji može da podnese lice koje namerava da podnese predlog za eksproprijaciju, da se pripremne radnje mogu odnositi samo na izradu studije opravdanosti, na podnošenje predloga za utvrđivanje javnog interesa ili predloga za eksproprijaciju i da se pripremne radnje odnose na ispitivanje zemljišta, premeravanje ili radnje slične ovima. Imajući u vidu da vršenje pripremnih radnji za svrhe eksproprijacije ne predstavlja eksproprijaciju nepokretnosti, bilo potpunu ili nepotpunu, kako je ona definisana Zakonom o eksproprijaciji, već samo skup određenih radnji ograničenog vremenskog trajanja koje se mogu dozvoliti potencijalnim korisnicima eksproprijacije sa ciljem da se utvrdi podobnost ili ekonomska opravdanost eksproprijacije neke nepokretnosti, to, po oceni Ustavnog suda, nije neophodno postojanje javnog interesa prilikom sprovođenja pripremnih radnji u svrhe eksproprijacije, jer ove radnje prethode sprovođenju postupka eksproprijacije. Međutim, kako i ove pripremne radnje predstavljaju privremeno ograničenje prava svojine na nepokretnosti, to je, radi zaštite sopstvenika nepokretnosti, odredbama Zakona o eksproprijaciji propisana sadržina predloga za dozvolu vršenja pripremnih radnji potencijalnog korisnika eksproprijacije, kojom je obuhvaćena svrha radi koje se namerava predložiti eksproprijacija, nepokretnost na kojoj se namerava vršenje pripremnih radnji, sopstvenik te nepokretnosti, priroda, obim i svrha radnji, kao i vreme njihovog trajanja. Istovremeno je propisana i obaveza nadležnog organa koji rešava o ovom predlogu da prilikom donošenja rešenja vodi računa o tome da se pripremne radnje ne vrše u vreme nepodesno za sopstvenika nepokretnosti, s obzirom na kulturu zemljišta i svrhu za koju se nepokretnost koristi, da se u rešenju moraju navesti radnje koje podnosilac predloga može da vrši, kao i rok do kojeg je dužan da ih izvrši, kao i da se rešenjem nadležnog organa ne može dozvoliti izvođenje građevinskih i drugih sličnih radova. Vršenje pripremnih radnji u svrhu eksproprijacije uvek se vrši uz naknadu koju je pravno lice u čiju korist je dozvoljeno vršenje pripremnih radnji dužno da plati sopstveniku nepokretnosti. Imajući u vidu karakter pripremnih radnji, njihovu oročenost, svrhu radi kojih se preduzimaju, činjenicu da njihovo vršenje prethodi postupku eksproprijacije, te da i za njihovo vršenje subjekat u čiju korist su dozvoljene ima obavezu da sopstveniku nepokretnosti obezbedi naknadu, Ustavni sud je ocenio da osporenom odredbom člana 7. Zakona o eksproprijaciji nije narušeno ustavno načelo o obaveznom utvrđivanju javnog interesa prilikom oduzimanja ili ograničavanja prava svojine iz člana 58. stav 2. Ustava. Što se tiče navoda inicijatora da ova odredba Zakona nije dovoljno precizna i da je propisana bez ikakvih ograničenja, što može dovesti do različitih zloupotreba prilikom njene primene, Ustavni sud je ocenio da je odredba člana 7. Zakona razrađena u delu Zakona koji se odnosi na uređenje privremenih mera u svrhu eksproprijacije, kojima su predviđena ograničenja kako u pogledu određivanja vrste pripremnih radnji i razloga zbog kojih se preduzimaju, tako i u pogledu samog postupka za dobijanje dozvole za njihovo sprovođenje. Ustavni sud takođe konstatuje da ocena preciznosti pravne norme i njene primene u praksi ne spada u nadležnost Ustavnog suda, saglasno odredbama člana 167. Ustava.
Osnovna primedba jednog od inicijatora u vezi odredbe člana 9. Zakona odnosi se na nedoslednu primenu termina ''oduzimanje ili ograničenje prava svojine'' iz člana 58. stav 2. Ustava, kako u ovoj, tako i u ostalim odredbama Zakona o eksproprijaciji, i to stoga što se upotrebljava strani termin ''eksproprijacija''. Povodom iznetih navoda, Ustavni sud je konstatovao da sama upotreba različitih termina u zakonu u odnosu na Ustav ne predstavlja razlog za osporavanje ustavnosti nekog zakona, posebno imajući u vidu da je odredbom člana 1. Zakona o eksproprijaciji definisan predmet eksproprijacije iz koga nesporno proizlazi da se radi o ograničenju prava svojine, koje se odnosi samo na nepokretnosti, što je u saglasnosti sa članom 58. stav 2. Ustava.
Povodom člana 11. Zakona, kojim je propisano opšte pravilo da se naknada za eksproprisanu nepokretnost određuje u novcu, ukoliko ovim zakonom nije drukčije propisano, Ustavni sud je ocenio da navedenom zakonskom odredbom nisu povređena ustavna načela koja se odnose na svrhu ustavnih jemstava (član 19.), ograničenja ljudskih i manjinskih prava (član 20.), zabranu diskriminacije (član 21.), osnovna načela ekonomskog uređenja (član 82.) i ravnopravnost svih oblika svojine (član 86.), na koja se inicijator poziva, jer se navedena ustavna načela ne mogu dovesti u vezu sa opštim pravilom o određivanju naknade za eksproprisanu nepokretnost, pa samim tim ne mogu biti ni povređena odredbom člana 11. Zakona. U pogledu pozivanja na odredbu člana 58. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, Ustavni sud je ocenio da odredba člana 11. Zakona nije nesaglasna sa ovom ustavnom odredbom, jer je članom 11. Zakona određen samo oblik u kome se naknada za eksproprisanu nepokretnost po pravilu izražava, a to je novac, čime se ne zadire u ustavno načelo da naknada ne može biti niža od tržišne vrednosti. U vezi navoda inicijatora da se određivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost po pravilu u novcu ne predstavlja najbolje zakonsko rešenje i da se mnogo bolji efekat može ostvariti određivanjem naknade u naturalnom obliku, tj. davanjem u zamenu za eksproprisanu nepokretnost neke druge odgovarajuće nepokretnosti, Ustavni sud je konstatovao da su u Zakonu o eksproprijaciji, saglasno odredbi člana 11. tog zakona, predviđeni slučajevi u kojima se naknada za eksproprisanu nepokretnost ne određuje u novcu, već u drugom zemljištu, ali da se načelno ovakva primedba inicijatora ne može dovesti u vezu sa ustavnošću osporene odredbe, već predstavlja pitanje celishodnosti određenog zakonskog rešenja, koju Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje, saglasno odredbama člana 167. Ustava.
Jedno odstupanje od pravila da se naknada za eksproprisanu nepokretnost određuje u novcu, predviđeno je odredbom člana 15. stav 1. Zakona, kojom je propisano da se naknada za eksproprisano obradivo poljoprivreno zemljište licu kome je prihod od tog zemljišta uslov za egzistenciju, određuje na njegov zahtev, davanjem u svojinu drugog odgovarajućeg zemljišta iste kulture i klase ili odgovarajuće vrednosti u istom mestu ili bližoj okolini. Suprotno prethodnom inicijatoru, navedenu odredbu Zakona drugi inicijator osporava u odnosu na ustavno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer smatra da su ovom odredbom Zakona dovedeni u neravnopravan položaj vlasnici obradivog poljoprivrednog zemljišta prilikom određivanja vrste naknade za eksproprijaciju tog zemljišta. Naime, oni vlasnici kojima ekspropisano zemljište predstavlja uslov egzistencije, naknadu dobijaju u drugom poljoprivrednom zemljištu, dok ostali vlasnici obradivog poljoprivrednog zemljišta imaju pravo na novčanu naknadu eksproprisanog zemljišta. Ustavni sud je prilikom razmatranja osnovanosti iznetih navoda najpre utvrdio da pravo na naturalnu naknadu u vidu drugog odgovarajućeg poljoprivrednog zemljišta predstavlja pravo izbora samog vlasnika eksproprisanog obradivog poljoprivrednog zemljišta, a ne i obavezu na naknadu u tom obliku koja proizlazi neposredno iz Zakona. Naime, lice kome je eksproprisano obradivo poljoprivredno zemljište, a koje predstavlja izvor njegove egzistencije, ima pravo da se opredeli za vrstu naknade za eksproprijaciju, imajući u vidu činjenicu da je sa tog zemljišta ostvarivalo prihode neophodne za život, čime je zakonodavac zaštitio takva lica da ne ostanu bez sredstava za svoju egzistenciju. Dakle, izbor vrste naknade za eksproprijaciju leži na tim licima, što ne znači da i ona ne mogu da se opredele na novčanu naknadu za eksproprisanu nepokretnost, kao i drugi vlasnici obradivog poljoprivrednog zemljišta kojima to zemljište ne predstavlja izvor egzistencije. Imajuću u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da ovom osporenom zakonskom odredbom vlasnici obradivog poljoprivrednog zemljišta nisu dovedeni u neravnopravan položaj prilikom određivanja vrste naknade za eksproprijaciju, jer se oni u trenutku sprovođenja eksproprijacije ne nalaze u istom pravnom položaju, što bi bio osnov za utvrđivanje nejednakosti u postupanju. Ovo stoga što se radi o dve kategorije vlasnika obradivog poljoprivrednog zemljišta – jednima obrađivanje tog zemljišta predstavlja uslov egzistencije, dok za druge zemljište nije uslov egzistencije. Polazeći od ovih razlika, kao i od činjenice da se ustavnim načelom zabrane diskriminacije ne obezbeđuje apsolutna jednakost, već jednakost za sve one pravne subjekte koji se nađu u istoj pravnoj situaciji, Ustavni sud je ocenio da navodi inicijative nisu osnovani. Sa druge strane, Sud nalazi da i osporena odredba Zakona obezbeđuje jednakost svih vlasnika čije se nepokretnosti eksproprišu na taj način što za eksproprisanu nepokretnost moraju dobiti naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Iz istih razloga Ustavni sud je ocenio da ni odredba člana 15. stav 2. Zakona, kojom je propisano da pravilo iz stava 1. ovog člana o određivanju naknade u drugom odgovarajućem poljoprivrednom zemljištu neće važiti ukoliko se eksproprijacija vrši radi eksploatacije uglja, obojenih metala, građevinskog materijala, nafte i prirodnog gasa, radi izgradnje energetskih objekata, transporta, skladištenja i prerade nafte ili prirodnog gasa, kao i za vodosnabdevanje i zaštitu od poplava i izgradnju objekata za zaštitu od štetnog dejstva vode, nije u suprotnosti sa ustavnim načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer je zakonodavac ovom odredbom samo odredio u kojim slučajevima naknada za eksproprisanu nepokretnost neće biti određena u drugom odgovarajućem poljoprivrednom zemljištu, već prema opštem pravilu o određivanju naknade u novcu, koja ne može biti niža od tržišne, kao i u većini slučajeva kada se vrši eksproprijacija nepokretnosti.
Odredbama člana 16. osporenog Zakona propisana su pravila za određivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost u slučajevima eksproprijacije stambene zgrade, stana ili poslovne prostorije, odnosno velikog kompleksa zemljišta radi izvođenja određenih radova, kao i u slučajevima kada se određuje vreme obezbeđenja druge nepokretnosti u zavisnosti od toga da li je raniji vlasnik objekta živeo ili ne u objektu koji se ekspropriše ili u slučaju kada se eksproprijacija stambenog objekta vrši zbog eksploatacije mineralnih sirovina, pri čemu se raseljava naselje ili deo naselja u kome je živeo vlasnik nepokretnosti. Imajući u vidu da je i ovim odredbama Zakona predviđeno obezbeđivanje naknade u drugoj odgovarajućoj nepokretnosti u zamenu za eksproprisanu nepokretnost, kao i u odredbi člana 15. stav 1. Zakona, Ustavni sud je konstatovao da su na ovaj način utvrđeni kriterijumi kojima se štiti princip da naknada ne može biti niža od tržišne, s obzirom na to da se naknada ne određuje u novcu, već u drugoj nepokretnosti čije su karakteristike zakonski precizirane. Ustavni sud je, takođe, iz već iznetih razloga, ocenio da osporene odredbe člana 16. Zakona nisu nesaglasne ni sa odredbama člana 21. Ustava, jer su i u ovom slučaju vlasnici nepokretnosti u istoj pravnoj situaciji samo u pogledu toga što se ovakva nepokretnost ekspropriše, zbog čega im je svima zagarantovana naknada koja ne može biti niža od tržišne vrednosti nepokretnosti, ali su u različitoj situaciji u pogledu vrste nepokretnosti koja se ekspropriše, načina njenog dotadašnjeg korišćenja i svrhe eksproprijacije, zbog čega su i pravila za određivanje naknade različita.
Odredbama osporenog člana 35. Zakona predviđena su odstupanja od opšteg zakonskog principa o sticanju prava korisnika eksproprijacije da stupi u posed eksproprisane nepokretnosti, koji je propisan odredbom člana 34. Zakona. Naime, odredbom člana 34. Zakona o eksproprijaciji predviđeno je pravilo da korisnik eksproprijacije stiče pravo da stupi u posed eksproprisane nepokretnosti danom pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno danom zaključenja sporazuma o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Drugačije uređenje ovog pitanja sadržano je u osporenim odredbama člana 35. Zakona o eksproprijaciji kojima je predviđena mogućnost da ministarstvo nadležno za poslove finansija, na zahtev korisnika eksproprijacije, može odlučiti da mu se nepokretnost preda u posed mimo redovne procedure. Imajući u vidu da je ovakva predaja nepokretnosti predviđena samo kao mogućnost, zakonodavac je za njenu realizaciju predvideo nekoliko važnih uslova, koji kumulativno moraju biti ispunjeni da bi do predaje nepokretnosti došlo pre pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno pre zaključenja sporazuma o naknadi. Prvi uslov je da se ovakvo rešenje ne može doneti pre nego što drugostepeni organ odluči po žalbi protiv prvostepenog rešenja o eksproprijaciji; drugi uslov je da postoje razlozi hitnosti za predaju nepokretnosti u posed korisnika eksproprijacije mimo redovne procedure, a odnose se na hitnost izgradnje određenog objekta i hitnost izvođenja radova, što ceni ministrastvo nadležno za poslove finansija, koje u svom rešenju mora navesti ove razloge; treći uslov je podignut na nivo zakonske zabrane, što znači da do predaje nepokretnosti pre pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno zaključenja sporazuma o naknadi, nikada ne može doći ukoliko korisnik eksproprijacije nije utvrdio potrebne elemente za određivanje visine naknade za eksproprisani objekat, odnosno nepokretnost u smislu člana 31. tačka 7) ovog zakona, čime su prethodno obezbeđeni i učinjeni izvesnim svi elementi na osnovu kojih će se utvrditi visina naknade za eksproprisanu nepokretnost. Uređenje postupka za predaju nepokretnosti mimo redovne procedure je zaokruženo zaštitom sopstvenika nepokretnosti, jer je ustanovljena obaveza korisnika eksproprijacije da sopstveniku vrati nepokretnost i naknadi štetu ukoliko je nakon predaje nepokretnosti u daljem postupku eksproprijacije pravosnažno odbijen predlog za eksproprijaciju. Imajući u vidu da je zakonodavac uredio uslove i postupak za prevremenu predaju nepokretnosti u posed korisniku eksproprijacije i da je Zakonom o eksproprijaciji dozvoljeno odstupanje od pravila za predaju nepokretnosti, Ustavni sud je ocenio da osporenim odredbama člana 35. Zakona nisu narušena prava zajemčena članom 58. stav 2. Ustava, jer je javni interes za oduzimanje ili ograničavanje prava svojine utvrđen i u slučaju predaje nepokretnosti pre pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno pre zaključenja sporazuma o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, a obaveza utvrđivanja elemenata za određivanje visine naknade za eksproprisanu nepokretnost obezbeđuje zaštitu za sopstvenika nepokretnosti da naknada ne može biti niža od tržišne vrednosti eksproprisane nepokretnosti.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba čl. 7, 9. i 11, člana 15. st. 1. i 2. i čl. 16. i 35. Zakona o eksproprijaciji nisu osnovane, te ih, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), nije prihvatio.
Imajući u vidu da se pojedinim inicijativama traži ocena celishodnosti određenih zakonskih rešenja, kritikuje njihova primena i predlažu nova zakonska rešenja, Ustavni sud je konstatovao da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan za ocenu celishodnosti i primene osporenih odredaba Zakona o eksproprijaciji, kao ni za ocenu saglasnosti tih odredaba Zakona sa drugim zakonima navedenim u inicijativama.
Kako je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona o eksproprijaciji Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 46. tač. 3), 5) i 8) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Bosa Nenadić