Odluka Ustavnog suda o ustavnosti uslovljavanja roditeljskog dodatka vakcinacijom dece
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Sud je utvrdio da uslovljavanje prava na roditeljski dodatak obaveznom vakcinacijom i redovnim školovanjem dece nije diskriminatorno i predstavlja legitimnu populacionu meru.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-229/2018
21.04.2022.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 21. aprila 2022. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 25. st. 1-3. i st. 5-7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21-Odluka US, 51/21-Odluka US, 53/21-Odluka US, 66/21 i 130/21).
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima pojedinih odredaba člana 25. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18).
Prvom inicijativom osporene su odredbe člana 25. st. 1-6. Zakona, prema kojima ne može da se ostvari pravo na roditeljski dodatak za novorođeno dete ako neko od dece nije primilo sve obavezne vakcine ili ne pohađa redovno osnovnu školu, odnosno predškolski pripremni program.
U inicijativi se navode podaci iz studija iz 2012. i 2014. godine o obuhvatu romske dece vakcinacijom, predškolskim obrazovanjem i osnovnim obrazovanjem i ističe se da ti podaci ukazuju na to da će romska deca biti nesrazmerno pogođena uslovima za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak u odnosu na decu iz većinske populacije i da ako jedno dete u porodici nije vakcinisano, pravo se ne može ostvariti ni za jedno dete. Dalje se navodi da, iako je formalno titular prava na roditeljski dodatak majka a izuzetno otac, krajnji korisnici su deca, o čijem interesu je potrebno voditi računa pri analizi osporenih odredaba, jer se propisivanjem osporenih uslova za ostvarivanje navedenog prava sankcionišu deca za propuste svojih roditelja. Ukazuje se da načelo socijalne pravde podrazumeva posebnu zaštitu najugroženijih građana, među koje nesumnjivo spadaju deca pripadnici romske nacionalne manjine, koja često nisu vakcinisana zato što nisu upisana u matičnu knjigu rođenih, a osnovno obrazovanje često napuštaju zbog siromaštva i da će osporene odredbe Zakona nesrazmerno pogoditi upravo tu decu, te umesto da posebno štite najmarginalizovaniju decu rešenja iz Zakona ih stavljaju u još nepovoljniji položaj. Takođe se navodi da, iako je primarni cilj Zakona povećanje nataliteta a ne smanjenje siromaštva među decom, isključivanje najugroženijih iz mogućnosti ostvarivanja prava na roditeljski dodatak suprotno je načelu socijalne pravde iz člana 1. Ustava.
Ustavnost navedenih odredaba Zakona osporena je i u odnosu na odredbe člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, navodima da te ustavne odredbe podrazumevaju da zakonodavac nije ovlašćen da dopunjuje i menja rešenja koja su već uređena zakonima iz druge pravne oblasti, da su Zakonom o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti propisane odgovarajuće obaveze, odgovornosti i sankcije za nevakcinisanje deteta, odnosno neredovno pohađanje obaveznog predškolskog i osnovnog obrazovanja, te da ne postoji opravdana potreba i legitimni cilj koji bi opravdao zadiranje osporenim odredbama u materiju regulisanu drugim zakonima.
Inicijator dalje smatra da, iako su osporene zakonske odredbe naizgled neutralne, ne može se smatrati da je reč o meri koja jednako pogađa svu decu jer iz uživanja određenog prava isključuje nesrazmerno veliki procenat romske dece. S tim u vezi poziva se na praksu Evropskog suda za ljudska prava u vezi sa posrednom diskriminacijom i navodi da bi isključivanje dece koja se prepoznaju po etničkom kriterijumu moralo imati naročito važne razloge da bi se smatralo razumnim i opravdanim, jer su deca na koju se osporene odredbe odnose i njihova braća i sestre stigmatizovana i označena kao nepoželjni članovi društva čije odrastanje država neće pomagati, bez obzira na težinu situacije u kojoj se nalaze, zbog čega se mere iz osporenih odredba ne mogu opravdati u demokratskom društvu. Potom se navodi da čak i ako bi se osporenom Zakonu pripisala svrha koju on nema, a to je povećan obuhvat imunizacijom i obrazovanjem, odabrana sredstva nisu odgovarajuća i osporene odredbe ne mogu se smatrati srazmernim cilju zbog suprotnosti sa interesima deteta, jer je cilj da dete nastavi sa pohađanjem nastave a ne kažnjavanje uskraćivanjem nekog drugog prava i dodatne sankcije za ponašanja koja su već sankcionisana odgovarajućim propisima. Stoga su, po mišljenju inicijatora, navedene odredbe u suprotnosti sa odredbama člana 21. u vezi sa čl. 58. i 69. Ustava, člana 76. Ustava, odredbama potvrđenih međunarodnih ugovora koje se odnose na zabranu diskriminacije, i to sa članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u vezi sa članom 1. Protokola 1 uz tu konvenciju, članom 1. Protokola 12 uz istu konvenciju, članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, članom 2. stav 2. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, članom 2. i članom 5. tačka (e) podtačka iv) Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije i članom 4. st. 1. i 2. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina. Na kraju, ove odredbe su osporene i u odnosu na odredbu člana 3. stav 1. Konvencije o pravima deteta, navodima da umesto pružanja podrške sankcionišu decu koja nisu obuhvaćena obaveznom imunizacijom i obrazovanjem i da su u suprotnosti sa principom najboljeg interesa deteta.
Drugom inicijativom osporena je ustavnost i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 25. st. 1-3. Zakona, koje se odnose na uslov vakcinacije dece za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak. Razlozima koji su u suštini isti kao razlozi sadržani u prvoj inicijativi, odredbe st. 1-3. člana 25. Zakona osporene su u odnosu na odredbe člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava. Potom se poziva na zabranu diskriminacije iz člana 21. Ustava, člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Protokola 12 uz tu konvenciju, navodi da je prema praksi Evropskog suda za ljudska prava postupanje diskriminatorno ako nema objektivno i razumno opravdanje za različito postupanje i s tim u vezi se objašnjava postupanje Evropskog suda za ljudska prava i domašaj člana 1. Protokola 12, te navodi da bi „isključivanje jedne kategorije dece koja spadaju u posebno osetljivu grupu, posebno dece koja se prepoznaju po kriterijumu veroispovesti“ (pravoslavne) moralo imati naročito važne razloge da bi se smatralo razumnim i opravdanim. Ističe se da su deca na koju se osporene odredbe odnose označena kao nepoželjni članovi društva čije odrastanje država neće pomagati, da se mere iz osporenog člana 25. ne mogu opravdati čak i ako bi se Zakonu pripisala svrha koja se ne navodi u njemu, a to je povećan obuhvat imunizacijom, jer se odabrana sredstva ne mogu smatrati srazmernim cilju zbog suprotnosti sa interesima deteta koje se kažnjava zbog veroispovesti ili uverenja njegovih roditelja, a isključivanje porodice iz prava na roditeljski dodatak je sankcija koja pogađa ne samo nevakcinisano dete već i njegovu braću i sestre, zbog čega ne može biti reči o njenoj srazmernosti. Potom se postavlja pitanje da li je odbijanje obavezne imunizacije iz verskih razloga obuhvaćeno članom 9. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a na kraju se poziva se i na povredu člana 3. Konvencije o pravima deteta, iz istih razloga koji su navedeni u prvoj inicijativi. Po mišljenju inicijatora, osporene odredbe su u suprotnosti sa odredbama člana 14. navedene Evropske konvencije u vezi sa članom 1. Protokola 1 uz tu konvenciju, sa članom 1. Protokola 12 uz istu konvenciju, članom 3. Konvencije o pravima deteta i odredbama člana 1. (načelo socijalne pravde) i člana 21. u vezi sa čl. 43. 58. i 69. Ustava. Predloženo je i da Ustavni sud obustavi izvršenje rešenja zasnovanih na osporenim odredbama Zakona.
Ustavni sud je podnete inicijative dostavio Narodnoj skupštini radi davanja mišljenja, pa kako mišljenje nije dostavljeno ni u ostavljenom roku ni po njegovom proteku, Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.
II
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je konstatovao da je Narodna skupština 14. decembra 2017. godine donela Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 113/17, od 17. decembra 2017, a primenjuje se od 1. jula 2018. godine, kao i da je nakon toga Narodna skupština donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 50/18, od 29. juna 2018. godine, a primenjuje se takođe od 1. jula 2018. godine. Sud je takođe konstatovao da je nakon podnošenja inicijativa osporeni Zakon u dva navrata menjan i dopunjavan, da su izmene i dopune objavljene u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 66/21 i broj 130/21 i da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 66/21), između ostalog, promenjen i osporeni član 25. Međutim, iako je formalno član 25. izmenjen u celosti, Ustavni sud je konstatovao da su osporene odredbe st. 1, 4. i 5. člana 25. (kojima su bili propisani uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak) u istovetnom tekstu sadržane i u važećem članu 25. Zakona, ali kao odredbe st. 1, 5. i 6, dok su ostale osporene odredbe (kojima je bio uređen način provere ispunjenosti propisanih uslova) sada postale odredbe st. 2, 3. i 7. sa neznatno drugačijom sadržinom.
Kako se inicijativama zapravo dovode u pitanje ustavnost i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorima uslova za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak koji su u istovetnom tekstu sadržani i u odredbama važećeg člana 25. Zakona, Ustavni sud je u razmatranju spornog zakonskog rešenja kao osporene odredbe razmatrao važeće odredbe člana 25. st. 1-3. i st. 5-7. Zakona.
Osporenim i drugim relevantnim odredbama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21-Odluka US, 51/21-Odluka US, 53/21-Odluka US, 66/21 i 130/21) propisano je: da se finansijska podrška porodici sa decom, u smislu ovog zakona, dodeljuje radi poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece, usklađivanja rada i roditeljstva, posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece, poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja (član 1. stav 2.); da pravo na finansijsku podršku porodici sa decom, u smislu ovog zakona, između ostalog, jeste roditeljski dodatak i da prava iz stava 1. tač. 1) do 7) ovog člana jesu prava od opšteg interesa i o njihovom obezbeđivanju stara se Republika Srbija (član 11. stav 1. tačka 3) i stav 2; da roditeljski dodatak ostvaruje majka za prvo, drugo, treće i četvrto dete, pod uslovom da je državljanin Republike Srbije i da ima prebivalište u Republici Srbiji, da pravo iz stava 1. ovog člana može ostvariti i majka koja je strani državljanin i ima status stalno nastanjenog stranca pod uslovom da je dete rođeno na teritoriji Republike Srbije, da izuzetno, ako majka koja ima troje dece u sledećem porođaju rodi dvoje ili više dece, ostvariće pravo na roditeljski dodatak i za svako rođeno dete u tom porođaju, da izuzetno od stava 1. ovog člana pravo na roditeljski dodatak može ostvariti majka i za peto dete po redu rođenja ukoliko je neko od dece, prethodnog reda rođenja, koje je živorođeno umrlo neposredno po rođenju i za njega nije ostvareno pravo na roditeljski dodatak, da pravo iz st. 1. i 2. ovog člana ostvaruje majka koja neposredno brine o detetu za koje je podnela zahtev, čija deca prethodnog reda rođenja nisu smeštena u ustanovu socijalne zaštite, hraniteljsku, starateljsku porodicu ili data na usvojenje, i koja nije lišena roditeljskog prava u odnosu na decu prethodnog reda rođenja, da će se pravo iz st. 1. i 2. ovog člana izuzetno priznati i ukoliko je dete prethodnog reda rođenja smešteno u ustanovu zbog potrebe kontinuirane zdravstvene zaštite i nege, a po prethodno pribavljenom mišljenju ministarstva nadležnog za finansijsku podršku porodici sa decom, da pravo na roditeljski dodatak, ako ispunjava uslove iz st. 1–7. ovog člana, može ostvariti i otac deteta, ukoliko je majka deteta strani državljanin, nije živa, napustila je dete, lišena je roditeljskog prava, ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu i da se roditeljski dodatak uvećava za paušal za nabavku opreme za dete (član 22. st. 1-4, 6, 7, 9. i 11.); da se roditeljski dodatak za prvo dete rođeno 1. januara 2022. godine i kasnije utvrđuje u visini od 300.000,00 dinara i isplaćuje se jednokratno, da se roditeljski dodatak za drugo dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje u visini od 240.000,00 dinara i isplaćuje se u 24 jednake mesečne rate po 10.000,00 dinara, da se roditeljski dodatak za treće dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje u visini od 1.440.000,00 dinara i isplaćuje se u 120 jednakih mesečnih rata po 12.000,00 dinara, da se roditeljski dodatak za četvrto dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje u visini od 2.160.000,00 dinara i isplaćuje se u 120 jednakih mesečnih rata po 18.000,00 dinara, da se iznos roditeljskog dodatka za decu iz člana 22. st. 3. i 4. ovog zakona isplaćuje u iznosu utvrđenom za četvrto dete, da paušal za nabavku opreme za dete, iz člana 22. stav 10. ovog zakona, za decu rođenu 1. jula 2018. godine i kasnije i koji se isplaćuje zajedno sa jednokratnim iznosom roditeljskog dodatka za prvo dete, odnosno prvom ratom roditeljskog dodatka za drugo, treće i četvrto dete iznosi 5.000,00 dinara, da se roditeljski dodatak utvrđen u st. 1-4. ovog člana i paušal za nabavku opreme za dete iz stava 6. ovog člana, usklađuju 1. januara i 1. jula, počev od 2019. godine, na osnovu podataka republičkog organa nadležnog za poslove statistike, sa kretanjem indeksa potrošačkih cena na teritoriji Republike Srbije u prethodnih šest meseci, a njihov nominalni iznos utvrđuje rešenjem ministar nadležan za finansijsku podršku porodici sa decom, da se visina roditeljskog dodatka utvrđuje u odnosu na dan rođenja deteta, da zahtev za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak podnosi majka, odnosno otac deteta odmah nakon rođenja u zdravstvenoj ustanovi u kojoj je dete rođeno, ili direktno nadležnom organu najkasnije do navršenih godinu dana života deteta (član 23.); da ukoliko u toku isplate prava na roditeljski dodatak koja se vrši u mesečnim ratama korisnik prava napusti dete ili umre, prekida se dalja isplata prava do odluke ministarstva nadležnog za finansijsku podršku porodici sa decom, da ukoliko u toku isplate prava na roditeljski dodatak koja se vrši u mesečnim ratama dete umre, prekida se dalja isplata prava, da izuzetno od stava 2. ovog člana za treće i četvrto dete koje je umrlo u toku isplate prava vrši se isplata jednokratnog iznosa od 200.000,00 dinara, da se jednokratni iznos iz stava 3. ovog člana usklađuje 1. januara i 1. jula, počev od 2019. godine, na osnovu podataka republičkog organa nadležnog za poslove statistike, sa kretanjem indeksa potrošačkih cena na teritoriji Republike Srbije u prethodnih šest meseci, a njegov nominalni iznos utvrđuje rešenjem ministar nadležan za finansijsku podršku porodici sa decom, da ukoliko u toku isplate prava na roditeljski dodatak koja se vrši u mesečnim ratama dođe do razvoda braka ili prestanka vanbračne zajednice, prekida se dalja isplata prava do odluke ministarstva nadležnog za finansijsku podršku porodici sa decom, da ukoliko se u toku isplate prava na roditeljski dodatak koja se vrši u mesečnim ratama utvrdi da deca nisu vakcinisana u skladu sa propisima u oblasti zdravstvene zaštite Republike Srbije, ili da dete ne živi na teritoriji Republike Srbije, ili da deca predškolskog uzrasta ne pohađaju pripremni predškolski program u okviru sistema predškolskog vaspitanja i obrazovanja na teritoriji Republike Srbije ili da se deca osnovnoškolskog uzrasta ne školuju u okviru sistema osnovnoškolskog obrazovanja Republike Srbije i redovno ne pohađaju nastavu na teritoriji Republike Srbije, prekida se dalja isplata prava do odluke ministarstva nadležnog za finansijsku podršku porodici sa decom, da Ministarstvo nadležno za finansijsku podršku porodici sa decom odluku o daljoj isplati prava iz st. 1. i 5-9. ovog člana donosi u roku od 15 dana od dana dostavljanja predmeta (član 24.).
Odredbama osporenog člana 25. Zakona propisano je: da se roditeljski dodatak ne može ostvariti ako novorođeno dete majke za koje se podnosi zahtev i njena deca prethodnog reda rođenja nisu vakcinisana u skladu sa propisima u oblasti zdravstvene zaštite Republike Srbije (stav 1.); da se činjenica da je dete vakcinisano u skladu sa propisima u oblasti zdravstvene zaštite Republike Srbije utvrđuje na osnovu izjave podnosioca zahteva i podataka sadržanih u evidenciji o imunizaciji koja se vodi kod nadležnog zdravstvenog organa (stav 2.); da se činjenica da je dete vakcinisano u skladu sa propisima u oblasti zdravstvene zaštite Republike Srbije proverava jednom godišnje na osnovu podataka sadržanih u evidenciji o imunizaciji koja se vodi kod nadležnog zdravstvenog organa (stav 3.); da podnosilac zahteva, u zahtevu za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak, može dati saglasnost za proveru podataka koji su sadržani u evidenciji o imunizaciji koja se vodi kod nadležnog zdravstvenog organa, a u suprotnom dužan je da podatke o imunizaciji nadležnom organu koji vodi postupak dostavi lično (stav 4.); da roditeljski dodatak može ostvariti majka čija deca predškolskog uzrasta žive na teritoriji Republike Srbije i pohađaju pripremni predškolski program u okviru sistema predškolskog vaspitanja i obrazovanja na teritoriji Republike Srbije (stav 5.); da roditeljski dodatak može ostvariti majka čija deca osnovnoškolskog uzrasta žive na teritoriji Republike Srbije i školuju se i redovno pohađaju nastavu u okviru sistema osnovnoškolskog obrazovanja Republike Srbije (stav 6.); da se činjenica da dete pohađa pripremni predškolski program u okviru sistema predškolskog vaspitanja i obrazovanja Republike Srbije i redovno pohađa osnovnu školu u okviru sistema osnovnoškolskog obrazovanja Republike Srbije, na teritoriji Republike Srbije utvrđuje na osnovu izjave podnosioca zahteva, a nadležni organ proverava podatke po službenoj dužnosti, najmanje jednom godišnje, sa odgovarajućom predškolskom ustanovom, odnosno osnovnom školom (stav 7.); da se roditeljski dodatak ne može ostvariti ako roditelj koji podnosi zahtev i dete za koje se ostvaruje pravo, u momentu podnošenja zahteva žive u inostranstvu (stav 8.); da roditeljski dodatak ne može ostvariti majka koja je strani državljanin ukoliko je u zemlji, čiji je državljanin, ostvarila isto ili slično pravo za dete za koje je podnet zahtev (stav 9.).
III
Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je zatražena ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona i drugim relevantnim odredbama, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1-3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da svako ima pravo da slobodno odluči o rađanju dece i da Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome (član 63.); da roditelji imaju pravo i dužnost da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu, i u tome su ravnopravni, da sva ili pojedina prava mogu jednom ili oboma roditeljima biti oduzeta ili ograničena samo odlukom suda, ako je to u najboljem interesu deteta, u skladu sa zakonom (član 65.); da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja (član 66. st. 1. i 2.); da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom, da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom, da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom, da se fondovi socijalnog osiguranja osnivaju u skladu sa zakonom (član 69.); da se pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita, da je zabranjena bilo kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini i da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su usmerene na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju (član 76.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom i da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194.).
IV
Iz odredaba osporenog Zakona sledi da je pravo na roditeljski dodatak posebno pravo čiji je titular majka novorođenog deteta, a samo pod određenim uslovima to može biti i otac deteta. Navedeno pravo ostvaruje se u novčanom iznosu, za prvo, drugo, treće i četvrto dete, izuzetno i peto, pri čemu su iznosi i način isplate različiti. Naime, za prvo dete dodatak iznosi 100.000 dinara i samo u tom slučaju isplata se vrši jednokratno. Za drugo dete dodatak iznosi 240.000,00 dinara a isplaćuje se u 24 jednake mesečne rate po 10.000,00 dinara, za treće dete dodatak je 1.440.000,00 dinara i isplaćuje se u 120 jednakih mesečnih rata po 12.000,00 dinara, a za četvrto dete dodatak je 2.160.000,00 dinara i isplaćuje se u 120 jednakih mesečnih rata po 18.000,00 dinara. Propisani iznosi se dva puta godišnje (1. januara i 1. jula) usklađuju sa kretanjem indeksa potrošačkih cena na teritoriji Republike Srbije u prethodnih šest meseci. Pravo na roditeljski dodatak ostvaruje majka koja neposredno brine o detetu za koje je podnela zahtev za dodatak, pod određenim uslovima. Uslovi su da deca prethodnog reda rođenja nisu smeštena u ustanovu socijalne zaštite (izuzetno pravo se može priznati ukoliko je dete smešteno u ustanovu zbog potrebe kontinuirane zdravstvene zaštite i nege), hraniteljsku ili starateljsku porodicu ili data na usvojenje, kao i da majka nije lišena roditeljskog prava u odnosu na decu prethodnog reda rođenja. Ako je majka deteta strani državljanin, nije živa, napustila je dete, lišena je roditeljskog prava, ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu, pravo na roditeljski dodatak može ostvariti i otac deteta ako ispunjava propisane uslove. Pored toga, prema osporenim odredbama člana 25. Zakona, roditeljski dodatak ne može se ostvariti ni ako novorođeno dete ili deca prethodnog reda rođenja nisu vakcinisana u skladu sa propisima u oblasti zdravstvene zaštite Republike Srbije, kao ni ako deca predškolskog uzrasta ne pohađaju pripremni predškolski program u okviru sistema predškolskog vaspitanja i obrazovanja, odnosno ako deca osnovnoškolskog uzrasta ne pohađaju redovno nastavu u okviru sistema osnovnoškolskog obrazovanja Republike Srbije.
Razmatrajući osporene odredbe člana 25. Zakona u okviru navoda i razloga inicijativa, Ustavni sud je pošao od cilja koji se želi postići ustanovljavanjem prava na roditeljski dodatak. Ustavni sud je najpre konstatovao da se sredstva za ostvarivanje navedenog prava obezbeđuju iz budžeta Republike Srbije i da pravo nije uslovljeno uplatom doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, niti pak imovinskim statusom, već to pravo majkama (izuzetno očevima) pripada bez obzira na visinu prihoda i imovinu koju poseduju one i članovi njihove porodice. Budući da za ostvarivanje prava nije propisan imovinski cenzus i da se za svako sledeće novorođeno dete iznos dodatka uvećava, Ustavni sud nalazi da je očigledno da roditeljski dodatak po svojoj prirodi ne predstavlja meru socijalne zaštite zasnovanu na odredbi člana 69. stav 1. Ustava, čija bi svrha bila pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranje uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, odnosno smanjenje siromaštva. Iz sadržine odredaba Zakona koje uređuju pravo na roditeljski dodatak očigledno je da je to mera čiji je cilj prevashodno poseban podsticaj i podrška roditeljima da ostvare željeni broj dece, naveden u odredbi člana 1. stav 2. tačka 3) Zakona. To je, dakle, mera podrške porodici, utemeljena na odredbi člana 66. stav 1. Ustava, prema kojoj porodica, majka, samohrani roditelj i dete uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, usmerena prevashodno na to da se podstakne natalitet, te je stoga ona i instrument populacione politike, utemeljen na odredbi člana 63. stav 2. Ustava, prema kojoj Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome.
Imajući u vidu da je ustavotvorac prepustio zakonodavcu uređivanje oblika podrške i zaštite porodice i majke, kao i mera populacione politike, Ustavni sud dalje konstatuje da je zakonodavac slobodan da zakonom uređuje vrste prava, kao i uslove za njihovo ostvarivanje. Uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak sadržani su ne samo u osporenim odredbama člana 25, već i u odredbi člana 22. stav 6. Zakona, koja podnetim inicijativama nije osporena. Prema odredbi člana 22. stav 6. Zakona, pravo na roditeljski dodatak ima majka koja neposredno brine o detetu za koje je podnela zahtev za ostvarivanje prava i čija deca prethodnog reda rođenja nisu smeštena u ustanovu socijalne zaštite, hraniteljsku ili starateljsku porodicu ili data na usvojenje, i koja nije lišena roditeljskog prava u odnosu na decu prethodnog reda rođenja (isti uslovi važe i za oca). Polazeći od propisanih uslova, osporenih i neosporenih, Ustavni sud nalazi da je očigledno da svi uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak proističu iz dužnosti roditelja prema deci, utemeljenih u odredbama Ustava kojima je utvrđeno da roditelji imaju pravo i dužnost da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu (član 65. stav 1.), da svako ima pravo na obrazovanje i da je osnovno obrazovanje obavezno i besplatno (član 71. st. 1. i 2.), da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja (član 68. stav 1.), te da deca uživaju ljudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti, a prava deteta i njihova zaštita uređuju se zakonom (član 64. st. 1. i 5. Ustava). Ustavni sud takođe konstatuje da je, prema odredbama Porodičnog zakona („Službeni glasnik RS“, br. 18/05, 72/11-dr. zakon i 6/15), roditeljsko pravo izvedeno iz dužnosti roditelja i postoji samo u meri koja je potrebna za zaštitu ličnosti, prava i interesa deteta (član 67.). S obzirom na navedeno, Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju cilj zakonodavca da podstakne roditelje da ostvare željeni broj dece, uz poštovanje opšteg interesa i najboljeg interesa deteta u ispunjavanju dužnosti roditelja.
S tim u vezi, Ustavni sud primećuje da, iako je osnovno obrazovanje saglasno Ustavu obavezno, prema podacima sadržanim u Nacionalnom izveštaju o inkluzivnom obrazovanju za period od 2015. do 2018. godine (izdavač Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja), u periodu 2014-2017. godina postojala je tendencija smanjivanja obuhvata dece obaveznim osnovnim obrazovanjem (sa 97,55% u 2014. godini na 95,54% u 2017. godini); u 2017. godini čak 4,5% populacije odgovarajućeg uzrasta nije bilo obuhvaćeno obaveznim obrazovanjem, dok 5,5% onih koji su pohađali osnovno obrazovanje nije završilo ovaj nivo obrazovanja (u odnosu na 3,5% za 2014 godinu). Razlozi nepohađanja, odnosno napuštanja škole su višestruki, a posledice se odražavaju ne samo na individualnom planu (smanjena mogućnost zapošljavanja, život od socijalne pomoći na društvenim marginama), već i na društvenom i ekonomskom planu, i to na obrazovni nivo stanovništva, stopu nezaposlenosti na nacionalnom i lokalnom nivou, izdvajanja iz budžeta za socijalna davanja, porast prestupničkog ponašanja, razvoj privrede i ekonomije. Pitanje obrazovanja nije, dakle, samo lična stvar pojedinca, već je to pitanje od opšteg društvenog interesa, pa je tako i odredbom člana 2. stav 1. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RS“, br. 55/13, 101/17, 27/18 – dr. zakon, 10/19 i 129/21) previđeno da je osnovno obrazovanje i vaspitanje delatnost od neposrednog društvenog interesa.
Opštim društvenim interesom obuhvaćeno je i sprečavanje, suzbijanje i gašenje epidemija zaraznih bolesti i sprovođenje programa za sprečavanje, suzbijanje, odstranjivanje i iskorenjivanje zaraznih bolesti (član 17. stav 1. tač. 4. i 5. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 25/19)), pri čemu je imunizacija preventivna mera zdravstvene zaštite koja se, prema utvrđenom programu, preduzima u cilju zaštite stanovništva u celini od određenih zaraznih bolesti, a kao jedna od oblasti delovanja javnog zdravlja (član 5. tačka 2. i član 7. tačka 5. Zakona o javnom zdravlju („Službeni glasnik RS“, broj 15/16)). Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik RS“, br. 15/16, 68/20 i 136/20) određene su zarazne bolesti koje ugrožavaju zdravlje stanovništva Republike Srbije i čije sprečavanje i suzbijanje je od opšteg interesa za Republiku Srbiju. Tim zakonom propisana je obavezna imunizacija lica određenog uzrasta (dece) protiv nekoliko zaraznih bolesti, koju roditelj, odnosno staratelj ne može da odbije, osim u slučaju postojanja medicinske privremene ili trajne kontraindikacije koju utvrđuje doktor medicine odgovarajuće specijalnosti ili stručni tim za kontraindikacije (član 32. st. 2. i 3.).
Ustavni sud podseća da je u predmetu IUz-48/2016 odlučivao o ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 32. st. 2. i 3. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, te da je doneo Rešenje od 26. oktobra 2017. godine o odbacivanju podnetih inicijativa, budući da je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje njihove neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima. U navedenom Rešenju Ustavni sud je, između ostalog, ukazao da, prema podacima Instituta za javno zdravlje Srbije „Dr Milan Jovanović – Batut“, vakcinacija prema kalendaru imunizacije beleži u 2015. godini najniži obuhvat u poslednjih deset godina, čime se povećava rizik ponovnih epidemija zaraznih bolesti koje su decenijama unazad bile sprečene imunizacijom, budući da je za sprečavanje pojave epidemije potrebno dostići visok stepen kolektivnog imuniteta, koji podrazumeva da je više od 95% određene populacije vakcinisano protiv tih bolesti. Takođe, u Izveštaju o sprovedenoj imunizaciji na teritoriji Republike Srbije u 2018. godini istog instituta navedeno je da „pad obuhvata određenim vakcinama u ciljnim populacionim grupama, nagomilavanje osetljive populacije, deo populacije van zdravstvenog sistema, čini kolektivni imunitet neadekvatnim uz rizik pored sporadičnog za epidemijsko javljanje“. Prema Konvenciji o pravima deteta (Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97)), sva deca imaju pravo na uživanje najvišeg ostvarivog zdravstvenog standarda, a države imaju obavezu da ni jednom detetu ne bude uskraćeno pravo na takvu zdravstvenu zaštitu, kao i da preduzimaju odgovarajuće mere za smanjenje smrtnosti dece, suzbijanje bolesti i razvoj preventivne zdravstvene zaštite (član 24.). S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava u presudi Velikog veća Vavřička i drugi protiv Češke Republike, od 8. aprila 2021. godine, predstavke br. 47621 i dr. izneo stanovište prema kome se može smatrati da je zdravstvena politika obavezne imunizacija dece, u uslovima kada politika dobrovoljne imunizacije nije dovoljna da bi se obezbedio i održao odgovarajući nivo zaštite od ozbiljnih bolesti (imunitet krda), u skladu sa najboljim interesima dece (stav 288.).
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud smatra da je zakonodavac, upravo imajući u vidu posledice neispunjavanja roditeljskih dužnosti i po interes deteta i po opšti interes, pravo na roditeljski dodatak za novorođeno dete uslovio ispunjavanjem dužnosti roditelja, između ostalog i u pogledu obrazovanja i vakcinacije prethodno rođene dece (osim kada je vakcinacija medicinski kontraindikovana), iako je nesporno da koristi od navedenog dodatka imaju i deca. Ti uslovi jednako važe za sve roditelje, bez obzira na bilo koje njihovo svojstvo, kao što i roditeljske dužnosti prema Ustavu imaju svi roditelji. Kako je, saglasno Zakonu, titular prava na roditeljski dodatak jedan od roditelja, u slučaju kada on ne ispunjava propisane dužnosti u odnosu na prethodno rođenu decu i time direktno postupa suprotno i najboljem interesu deteta i opštem interesu, po shvatanju Ustavnog suda, prestaje i razumno opravdanje i legitimni interes društva da se tom roditelju iz javnih prihoda pruža navedeni podsticaj, čiji je prevashodni cilj povećanje nataliteta a ne pomoć materijalno ugroženim porodicama (što je svrha nekih drugih prava). Nemogućnost ostvarivanja prava na roditeljski dodatak za novorođeno dete je direktna posledica odluke roditelja da odbije poštovanje svojih ustavnih i zakonskih roditeljskih dužnosti. Kao titular navedenog prava, posledice nepoštovanja svojih zakonskih obaveza snosi, dakle, direktno roditelj (jer je on odgovoran za dobrobit svoje dece), koji ne može da očekuje ovaj vid podrške društva budući da ne postupa u skladu sa najboljim interesom deteta i opštim interesom. Polazeći od pravne prirode roditeljskog dodatka i svega prethodno izloženog, Ustavni sud nalazi da nema osnova za tvrdnju da osporene odredbe člana 25. Zakona predstavljaju bilo neposredni, bilo posredni vid diskriminacije po bilo kom osnovu. Ustavni sud posebno naglašava da se sa ustavnopravnog stanovišta ne može dovesti u pitanje srazmernost propisanih uslova, s obzirom na značaj društvenih interesa koje oni izražavaju (razvoj pojedinca i celog društva i očuvanje javnog zdravlja) i pravnu prirodu roditeljskog dodatka, te imajući u vidu i to da su od uslova vakcinacije izuzeta deca za koju je ona medicinski kontraindikovana.
Saglasno svemu iznetom, za Ustavni sud nisu prihvatljivi navodi inicijativa da odredbe člana 25. st. 1-3. i st. 5-7. Zakona nisu u saglasnosti sa ustavnim načelom o zabrani diskriminacije (član 21. Ustava) u vezi sa čl. 43, 58. i 69. Ustava (sloboda veroispovesti, pravo na imovinu i socijalnu zaštitu) i odredbama člana 76. Ustava o zabrani diskriminacije nacionalnih manjina, te odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u vezi sa članom 1. Protokola 1 i člana 1. Protokola 12 uz navedenu Evropsku konvenciju, člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, člana 2. stav 2. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, člana 2. i člana 5. tačka (e) podtačka iv) Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, i člana 4. st. 1. i 2. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, koje se takođe odnose na zabranu diskriminacije.
Povodom navoda inicijatora koji se odnose na povredu člana 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da se ustavnost zakonskih rešenja ne može osporavati niti ceniti samostalno u odnosu na navedenu ustavnu odredbu, budući da ona definiše državu Srbiju, određuje njen karakter i osnovne principe na kojima je zasnovana, a da se ti principi konkretizuju daljim ustavnim odredbama. Na načelu socijalne pravde, na čiju povredu se pozivaju inicijatori, utemeljen je niz prava sadržanih u delu Ustava o ljudskim i manjinskim pravima i slobodama, a ustavnost zakonskih rešenja razmatra se u odnosu na konkretna zajemčena prava.
Ustavni sud je neprihvatljivim ocenio i navode inicijatora da je osporenim odredbama Zakona povređeno ustavno načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, jer se zadire u materiju regulisanu zakonima koji uređuju osnovno obrazovanje i zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti. Naime, saglasno dosadašnjem stavu Ustavnog suda izraženom u više odluka, na koji se inicijatori pozivaju, ustavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih propisa u okviru pravnog sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast. To znači da je pri uređivanju jedne pravne oblasti neophodno voditi računa o međusobnom uticaju zakonskih normi i pravnih principa sadržanih u različitim oblastima pravnog poretka i obezbediti njihovu međusobnu usklađenost. Kako se osporenim odredbama člana 25. Zakona propisuju uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak kao jednog od prava ustanovljenog tim zakonom, pri čemu ti uslovi odgovaraju obavezama roditelja ustanovljenim zakonima u oblasti obrazovanja i zdravstvene zaštite, Ustavni sud nalazi da propisani uslovi ni na koji način ne utiču na rešenja sadržana u zakonima koji uređuju navedene oblasti.
U odnosu na navode inicijativa da osporene odredbe umesto pružanja podrške sankcionišu decu koja nisu obuhvaćena obaveznom imunizacijom i obrazovanjem što je u suprotnosti sa principom najboljeg interesa deteta i odredbom člana 3. stav 1. Konvencije o pravima deteta, prema kojoj u svim aktivnostima koje se tiču dece, bez obzira da li ih preduzimaju javne ili privatne institucije socijalnog staranja, sudovi, administrativni organi ili zakonodavna tela, najbolji interesi deteta biće od prvenstvenog značaja, Ustavni sud ponovo ističe da je pravo na roditeljski dodatak podsticajna mera za roditelje da ostvare željeni broj dece i da, iako je nesporno da u krajnjoj liniji koristi od toga da roditelj ostvari navedeno pravo imaju i deca, titular tog prava je roditelj. S obzirom na to, pravo na roditeljski dodatak ne može se dovesti u neposrednu ustavnopravnu vezu sa odredbama Konvencije o pravima deteta, niti se uslovi za ostvarivanje tog prava mogu smatrati aktivnostima koje se tiču deteta u smislu člana 3. stav 1. te konvencije.
Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 25. st. 1-3. i st. 5-7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom navedenog u izreci, pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u tački 1. izreke.
Kako je Sud na ovaj način konačno odlučio o podnetim inicijativama, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom je odbacio, rešavajući kao u tački 2. izreke, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković
IZDVOJENO MIŠLjENjE
SUDIJE DR TIJANE ŠURLAN
U odnosu na Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz-229/2018 od 21. aprila 2022. godine
Nisam mogla da podržim navedeno rešenje Ustavnog suda iz više razloga. Ipak, izdvojeno mišljenje pismeno formulišem samo u odnosu na jedan aspekt ovog predmeta – posrednu diskriminaciju.
Suštinski razlog mog neslaganja sa navedenim rešenjem Ustavnog suda počiva na odsustvu razmatranja posredne diskriminacije, odnosno na nedavanju odgovora na tvrdnje da će romska deca biti nesrazmerno pogođena uslovima za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak u odnosu na decu iz većinske populacije. Jedna od inicijativa u ovom predmetu bazirana je isključivo na efektima osporenih odredaba na romsku populaciju, a što je i konstatovano u tački I rešenja Ustavnog suda upravo isticanjem ovog navoda i dodatno ostalih navoda kojima se podupire početna teza i ja ću se u nastavku ovog izdvojenog mišljenja baviti samo ovim aspektom.
Inicijator iznosi svoj stav da je osporenim odredbama omogućena posredna diskriminacija romske populacije, ističući da su one suprotne konkretno navedenim odredbama Ustava Republike Srbije, kao i konkretno nabrojanim odredbama Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, Konvencije o pravima deteta i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Sa žaljenjem konstatujem da u ovom rešenju nije razmatran ne samo međunarodnopravni normativni okvir u pogledu diskriminacije, nego ni bogato znanje i iskustvo amalgamirano u radu međunarodnih tela koja se bave zaštitom ljudskih prava. A to da se ljudska prava imaju tumačiti saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje propisano je u članu 18. stav 3. Ustava Republike Srbije.
Pridodaću ovome da je i sa stanovišta nacionalnog zakonodavstva posredna diskriminacija definisana u Zakonu o zabrani diskriminacije u članu 7: „Posredna diskriminacija postoji ako na izgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa lice ili grupu lica stavlja ili bi mogla staviti, zbog njihovog ličnog svojstva u nepovoljan položaj u poređenju sa drugim licima u istoj ili sličnoj situaciji, osim ako je to objektivno opravdano legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja je primerena i nužna.“
Prilikom razmatranja predloga rešenja bila sam stava da se ovo pitanje moralo razmotriti, ostajući otvorena i za argumentaciju koja bi dovela do zaključka da osporene odredbe ne dovode do posredne diskriminacije. Pitanje posredne diskriminacije je veoma delikatno, na njega nije lako odgovoriti, te upravo stoga mora se skrupulozno pristupiti tumačenju normi i to ne samo osporenih odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, nego i odredaba brojnih međunarodnopravnih ugovora kojima se Srbija obavezala, kao i stavova koje su u pogledu zaštite ljudskih prava romske populacije u Srbiji iznela međunarodna tela koja se bave nadzorom nad primenom međunarodnih ugovora iz oblasti ljudskih prava.
Suprotno tome, u ovom rešenju nema skrupuloznog razmatranja pokazatelja posredne diskriminacije, već konstatacije da „nema osnova za tvrdnju da osporene odredbe člana 25. Zakona predstavljaju bilo neposredni bilo posredni vid diskriminacije po bilo kom osnovu“. Okosnica ove tvrdnje počiva na stavu da je titular prava na roditeljski dodatak jedan od roditelja, da je ostvarenje prava na roditeljski dodatak uslovljeno ispunjavanjem dužnosti roditelja i po interes deteta i po opšti interes, da postavljeni uslovi važe jednako za sve roditelje, bez obzira na bilo koje njihovo svojstvo.
Stava sam da je ovaj rezon prihvatljiv sa stanovišta neposredne diskriminacije, ali ne i posredne diskriminacije. Slažem se da nije moguće ustanoviti nameru da je država želela da diskriminiše određene grupe. Međutim, postojanje namere nije neophodno da bi postojala posredna diskriminacija. O ovome je jasno zauzet stav u jurisprudenciji međunarodnih tela, prema kome i prilikom odsustva diskriminatore namere, do diskriminacije ipak može doći ukoliko su efekti odredbe diskriminatori.[1]
Navedeni stav Ustavnog suda baziran je na prethodno utvrđenom cilju koji se želi postići ustanovljavanjem prava na roditeljski dodatak. Ustavni sud iznosi stav da roditeljski dodatak nije mera socijalne zaštite budući da pripada svima bez obzira na visinu prihoda i imovinu, već da je to „mera čiji je cilj prevashodno poseban podsticaj i podrška roditeljima da ostvare željeni broj dece, naveden u odredbi člana 1. stav 2. tačka 3) Zakona. To je, dakle, mera podrške porodici, utemeljena na odredbi člana 66. stav 1. Ustava, prema kojoj porodica, majka, samohrani roditelj i dete uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, usmerena prevashodno na to da se podstakne natalitet, te je stoga ona i instrument populacione politike, utemeljen na odredbi člana 63. stav 2. Ustava, prema kojoj Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome.“ Zaokružujući stav da nema diskriminacije, Ustavni sud ponovo ističe da je „u konkretnom slučaju cilj zakonodavca da podstakne roditelje da ostvare željeni broj dece, uz poštovanje opšteg interesa i najboljeg interesa deteta u ispunjavanju dužnosti roditelja“.
Ne mogu da se složim sa ovako prikazanim ciljem Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, svođenjem prava na roditeljski dodatak isključivo na titulara prava, a po najmanje sa konstatacijom da je uskraćivanje prava na roditeljski dodatak u najboljem interesu deteta ukoliko roditelji ne ispunjavaju svoje dužnosti, pri čemu se ispunjavanje dužnosti ceni u odnosu na prethodno rođenu decu. Činjenica je da je u javnosti ovaj Zakon shvatan kao mera populacione politike, rezonom da država dajući mesečne iznose u višegodišnjem periodu za drugo, treće i četvrto dete svakako time podstiče roditelje da proširuju porodice. Međutim, nezavisno od opšteg shvatanja, ili pak nameravanog cilja države sa stanovišta populacione politike, cilj ovog Zakona je definisan u njegovom članu 1. u kome vrlo jasno stoji da se finansijska podrška dodeljuje radi: 1. poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece; 2. usklađivanje rada i roditeljstva; 3. posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece; 4. poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja.
Dakle, na prvom mestu Zakon definiše da je cilj poboljšanje uslova života dece, a potom pomoć roditeljima da rade i budu roditelji, kao i da se ostvare kao roditelji onoliko dece koliko oni žele, a ne koliko država želi sa stanovišta problema negativnog demografskog priraštaja. Činjenica da su iznosi značajno veći za treće i četvrto dete navodi na zaključak da država podstiče rađanje upravo više od dva deteta, ali fokus je na slobodi izbora roditelja da odluče koliko će dece imati. Međutim, opredeljivanjem četvrtog cilja - poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, jasno je da je namera države i da pomogne porodicama sa decom, počev od prvorođenog deteta, što za pojedine porodice itekako jeste mera koja ima efekat socijalnog davanja.
Naravno da je titular prava na roditeljski dodatak roditelj. Kako bi drugačije i moglo da bude u situaciji kada su deca maloletna! Ali glavni beneficijar ovog prava je dete čije rođenje je conditio sine qua non prava na roditeljski dodatak. U prilog deteta kao glavnog beneficijara govori i odredba člana 24. stav 2. Zakona kojom je propisano da ukoliko u toku isplate prava na roditeljski dodatak koji se vrši u mesečnim ratama dete umre, prekida se dalja isplata prava. Upravo ovakvo razlikovanje titulara i beneficijara prava na roditeljski dodatak Ustavni sud je već konstatovao u odluci IUz-40/2012 od 11. jula 2014. godine korišćenjem izraza „krajnji beneficijar“ za dete.
S obzirom na to, kažnjavanjem roditelja koji ne ispunjava određene dužnosti u odnosu na prethodno rođenu decu, time što se uskraćuje pravo na roditeljski dodatak, suštinski se kažnjava dete čijim rođenjem i življenjem roditelj ostvaruje pravo na roditeljski dodatak, odnosno odstupa se već od prvog cilja definisanog samim Zakonom. No, iako ovakav zaključak jeste logičan, to još uvek ne znači da se time vrši diskriminacija.
I dalje ostajem otvorena za argumentaciju da propisivanje dodatnih uslova za ostvarenje ovog prava samo po sebi nije protivustavno. U tom smislu su postavljeni dodatni uslovi za ostvarenje prava na roditeljski dodatak u vidu obaveze majke kao titulara prava da se neposredno brine o svoj svojoj deci, uslovima pod kojima otac postaje titular prava, regulisanju prava na dodatak u slučaju smrti ili razvoda roditelja (član 22. i član 24). U istom smislu mogu da razumem i potrebu države da utegne sistem u tako važnim oblastima kao što su zdravlje i obrazovanje podmlatka. Međutim, ni ovim se još uvek ne dolazi do odgovora da li pojedini postavljeni uslovi za ostvarenje prava na roditeljski dodatak mogu posredno diskriminisati neke grupe roditelja i dece, i to one grupe u kojima postoje evidentne prepreke u ispunjavanju roditeljskih obaveza u odnosu na prethodno rođenu decu u pogledu zaštite njihovog zdravlja i obrazovanja.
U pogledu položaja romske populacije, podnosilac inicijative je naveo statističke podatke Republičkog zavoda za statistiku, UNICEF-a, Pokrajinskog ombudsmana za teritoriju Vojvodine, Regionalnog istraživanja o Romima Programa Ujedinjenih nacija za razvoj iz 2017. godine u odnosu na obuhvat vakcinacijom i pohađanje predškolskog i osnovnog obrazovanja, kao i stavove Evropskog suda za ljudska prava u odnosu na opšti položaj i potrebni tretman romske populacije. Za ustanovljenje da li postoji faktička nejednakost, odnosno da li norma kojom evidentno nema propisane neposredne diskriminacije ipak može dovesti do posredne diskriminacije, Evropski sud za ljudska prava je ustanovio da su od ključnog značaja statistički pokazatelji na osnovu kojih se kreira slika o stvarnom položaju određenih grupa u odnosu na konkretne pokazatelje (videti na primer presudu Velikog veća Evropskog suda za ljudska prava u predmetu D.H. and Others v. the Czech Republic, broj predstavke 57325/00).
Naša država sasvim jasno ovo razume i posvećena je ovom problemu. Vlada Republike Srbije, 3. februara 2022. godine, usvojila je Strategiju za socijalno uključivanje Roma i Romkinja u Republici Srbiji za period 2022-2030. godine, kao nastavak u odnosu na prethodno usvajane strategije. Istaknuto je da ova Strategija „predstavlja zvaničnu politiku Vlade prema Romima i Romkinjama u Republici Srbiji“. Strategija sveobuhvatno i detaljno obuhvata sve aspekte od značaja za jasno utvrđivanje položaja romske populacije i mera koje je država već preduzela i koje će u budućnosti preduzimati kako bi poboljšala njihov položaj, korišćenjem i predstavljanjem i statističkih podataka. No, za potrebe ovog izdvojenog mišljenja istaći ću svega nekoliko stavova koje smatram važnim za rezonovanje u ovom predmetu.
U opisu činjeničnog stanja istaknuto je: „Prema metodološki verifikovanim izveštajima i pokazateljima, većina Roma i Romkinja se suočava sa društvenom isključenošću i siromaštvom i izložena je otvorenoj, a još češće prikrivenoj diskriminaciji“. Potom: „Tokom 2017. godine, govoreći o obrazovanju, samo je 17% dece romske nacionalnosti 3-6 godina starosti bilo upisano u predškolske odnosno školske ustanove; velika većina dece romske nacionalnosti nije pohađala školu.“ Potom: „Što se tiče osnovnoškolskog obrazovanja situacija je nešto bolja i, iako je povećanje upisa znak napretka, a stopa upisa najviša na Zapadnom Balkanu, 1 od 6 dece romske nacionalnosti uzrasta za obavezno školovanje i dalje je izvan obrazovnog sistema. Uprkos znatnim unapređenjima, više od jedne trećine Roma 18-21 godine starosti nema osnovnu školu“.
U delu pod naslovom „Borba protiv ciganizma i diskriminacije“ dat je pregled podataka sledeći istraživanje i publikaciju Poverenika za zaštitu ravnopravnosti „Percepcija romske zajednice o diskriminaciji”. U Strategiji se konstatuje: „Rezultati ovog istraživanja upućuju na zaključak da je za dostizanje pune ravnopravnosti i jednakih mogućnosti za Rome i Romkinje od izuzetnog značaja da se problemu siromaštva i socijalne isključenosti pristupi integralno, odnosno da samo zajedničkim delovanjem svih institucija koje su neposredno zadužene za uključivanje i ostvarivanje ravnopravnosti romske nacionalne zajednice, mogu biti ostvareni trajni rezultati.“
Sa stanovišta navedene Strategije jasno je da država opredeljena da poboljšava položaj romske populacije. Izašla bih i sa stavom da Strategija i brojni zakoni prikazani u njoj u kojima su predviđene posebne mere upravo za poboljšanje položaja romske populacije u mnogome odgovaraju na preporuku koju je država dobijala od strane brojnih međunarodnih institucija. Navešću kao ilustraciju samo jedan – Zaključna razmatranja u odnosu na treći periodični izveštaj Srbije koji je Komitet za ljudska prava usvojio 2017. godine. U delu razmatranja posvećenog anti-diskriminatorom pravnom okviru istaknuto je da Komitet ponavlja zabrinutost, da i pored napora države, romska populacija nastavlja da trpi diskriminaciju i isključenost, te se državi preporučuje da promoviše ne-diskriminatorni pristup u svim oblastima za pripadnike romske zajednice, kao i da preduzme sve neophodne korake kako bi implementirala strategiju za socijalnu inkluziju Roma.
I zaista, sa stanovišta napred navedenog, postaje dodatno očigledno da se Ustavni sud morao detaljno pozabaviti razmatranjem osporenih odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom upravo sa stanovišta potencijalne posredne diskriminacije romske populacije.
U prilog napred istaknutom direktno govori stav o odredbama koje su osporene inicijativama u ovom ustavnosudskom predmetu, a koji je jasno izrazio Komitet UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava. U Zaključnim razmatranjima Komiteta UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava u odnosu na treći periodični izveštaj Srbije usvojenim 6. aprila 2022. godine, razmatrajući pravo na socijalno osiguranje, Komitet izražava zabrinutost zbog nedovoljnih budžetskih izdvajanja za socijalnu zaštitu načelno, ali i konkretno u odnosu na odredbe koje su osporene inicijativama u ovom ustavnosudskom postupku, rečima: „Takođe je zabrinut zbog određenih uslova vezanih za beneficije socijalne pomoći, koji efektivno uskraćuju pristup beneficijama socijalnog osiguranja određenim grupama u nepovoljnom položaju i marginalizovanim grupama. To uključuje uslovljavanje roditeljskog dodatka određenim kriterijumima, kao što su pohađanje škole i vakcinacija dece, što ima značajan diskriminatorski efekat na romske porodice, i uslovljavanje novčane socijalne pomoći obavljanjem neplaćenog posla.“ Komitet preporučuje da država članica: „Revidira uslove vezane za beneficije socijalne pomoći, posebno roditeljski dodatak i novčanu socijalnu pomoć, sa ciljem da se uklone uslovi koji su diskriminatorni ili imaju diskriminatorski efekat i koji su u suprotnosti sa normama ljudskih prava, i preduzme efikasne mere za poboljšanje prihvatanja stope takvih beneficija.“
S obzirom na to da je Srbija država članica Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, zaključci i preporuke Komiteta nadležnog za praćenje primene ovog međunarodnog ugovora, morali su biti uzeti u obzir prilikom odlučivanja Ustavnog suda.
Suprotno tome, u ovom rešenju nije posvećena pažnja razmatranju odredaba međunarodnih ugovora na koje se poziva u inicijativi, a tek se nije poseglo za razmatranjem preporuka koje su Srbiji od strane ugovornog tela ovim povodom upućene. Da su preporuke ostale na načelnom nivou, ovakav pristup Ustavnog suda bih mogla da razumem. No, u situaciji kada međunarodno telo za zaštitu ljudskih prava iznosi jasan i decidan stav o konkretnom normativnom rešenju, i to upravo onom rešenju koje je predmet postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud se morao upustiti u punu analizu posredne diskriminacije. I na ovom mestu ću uputiti, kao mnogo puta do sada, na čl. 16, 18. i 194. Ustava Republike Srbije, odnosno na hijerarhijski položaj izvora međunarodnog prava u našem pravnom sistemu i na obavezu tumačenja odredaba o ljudskim i manjinskim pravima u saglasnosti sa važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje. Metodološki propust Ustavnog suda, po mom shvatanju je toliko očigledan da smatram da bi svaka dalja argumentacija u pogledu pristupa tumačenju prava bila suvišna.
*
* *
Po mom sudu, moralo se upustiti u razmatranje da li osporene odredbe mogu da dovedu do posredne diskriminacije romske populacije. Jurisprudencija međunarodnih institucija koje se bave zaštitom ljudskih prava dovoljno je razvijena i daje sasvim jasan sled koraka koji se mogu pratiti u postupku razmatranja posredne diskriminacije.
Tako na primer, razmatranje postojanja posredne diskriminacije, prema shvatanju Komiteta UN za ljudska prava, treba usmeriti na ustanovljavanje da li odredba zbog isključivog ili nesrazmernog štetnog efekta na određenu kategoriju lica, bez ikakvih namera da diskriminiše, ipak tu grupu dovodi u nejednak položaj.[2] Ovaj Komitet je, pored postupaka po individualnim predstavkama, diskriminaciju posebno razmotrio u Opštem komentaru br. 18, te izašao sa načelnim stavom da zabrana diskriminacije drugačijim rečima iskazano označava jednakost svih pred zakonom, kao i pravo svih na jednaku zakonsku zaštitu. Ovome treba pridodati stav Komiteta da nije svaka nejednakost diskriminatorna, već samo ona u kojoj postoje kriterijumi razlikovanja koji su razumni i čiji je cilj legitiman.[3]
Evropski sud za ljudska prava sledi ovu logiku. Za potrebe ovog izdvojenog mišljenja navešću stavove ovog Suda iskazane u predmetu u kome je upravo razmatrana posredna diskriminacija Roma (Evropski suda za ljudska prava, predmet D.H. and Others v. the Czech Republic, broj predstavke 57325/00, presuda Velikog veća od 13. novembra 2007. godine). Stav je da opšta politika ili mera koja nesrazmerno šteti određenoj grupi može se smatrati diskriminatornom bez obzira na to što nije posebno usmerena ka toj grupi, kao i da diskriminacija može da izvire iz faktičke situacije (stav 175). Faktička situacija, pri tom, može se dokazivati i procenjivati na osnovu zvaničnih statističkih podataka i prilikom procenjivanja da li je norma diskriminatorna sudovi moraju uzeti u razmatranje statističke podatke (stav 188). Ukoliko se dokazi u vidu statističkih podataka pokažu dovoljno pouzdanim i značajnim da izazovu pretpostavku posredne diskriminacije, tada država mora dokazati da je različitost dejstva propisa posledica objektivnih činilaca koji nemaju veze sa etničkim poreklom (stav 195). Evropski sud i u ovom predmetu ponavlja svoj utvrđeni stav „da se nejednakost postupanja smatra diskriminatornim ako nema objektivno i razumno opravdanje, tj. ako ne teži legitimnom cilju ili ako ne postoji razuman odnos srazmernosti između sredstava koja se koriste i željenog cilja (stav 196)
Sledeći napred prikazane stavove, u ovom predmetu moglo se rezonovati na sledeći način. Država ima pravo da postavlja uslove koji su u opštem interesu društva. Obrazovanje i zdravlje svakako jesu u opštem interesu društva i kao takvi treba da budu definisani na isti način za sve. Međutim, s obzirom na relevantne zvanične statističke podatke i podatke dobijene iz istraživanje više različitih međunarodnih i nacionalnih institucija može se zaključiti da upravo u oblasti vakcinacije i pohađanja predškolskog i osnovnoškolskog obrazovanja romska populacija pokazuje nizak procenat obuhvata.
S obzirom na to, dodatno uslovljavanje obrazovanjem i vakcinisanjem sve prethodno rođene dece kao uslovom za ostvarenje prava na roditeljski dodatak za novorođeno dete postavljen je uslov koji dovodi romske porodice u faktički nejednak položaj u odnosu na porodice većinske populacije, te time predstavlja meru koja nesrazmerno šteti toj grupi i može se smatrati diskriminatornom bez obzira na to što nije posebno usmerena ka toj grupi.
I konačno, sa stanovišta ciljeva definisanih u članu 1. Zakona o finansijskoj podršci porodice sa decom dolazi se do zaključka da ne postoji razuman odnos srazmernosti između postavljenih uslova i definisanih ciljeva.
Poseban značaj ova konstatacija dobija kada se uzme u obzir činjenica da je ova vrsta uslova uvedena novim Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom,[4] odnosno da uslovljavanje prava na roditeljski dodatak vakcinisanjem i obrazovanjem nije bilo predviđeno prethodnim Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom.[5] To konkretno znači da populacija za koju imamo nesumnjive statističke podatke da zaostaje sa vakcinisanjem i obrazovanjem dece u odnosu na većinsku populaciju, počev od stupanja na snagu novog Zakona u velikom broju slučajeva neće moći da uradi ništa kako bi zadovoljila uslove postavljene u odnosu na prethodno rođenu decu.
S druge strane, kasiranje dela osporenih odredaba u kojima stoji „i njena deca prethodnog reda rođenja“ odnosno „čija deca“, ostvarivanje prava na roditeljski dodatak koincidiralo bi sa rešenjima definisanim u članu 24. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, a kojima je predviđeno prekidanje isplaćivanja roditeljskog dodatka koji se isplaćuje u mesečnim ratama u višegodišnjem periodu ukoliko dete nije vakcinisano odnosno ukoliko ne pohađa predškolsko ili osnovno obrazovanje.
Dodatno, ovako revidirani uslovi mogli bi da deluju podsticajno na roditelje umesto inhibirajuće i time bi suštinski bio postignut legitimni cilj i opšti interes. Da je uslov vakcinisanja i obrazovanja za ostvarenje prava na roditeljski dodatak koji se isplaćuje u mesečnim ratama u višegodišnjem periodu postavljen u odnosu na dete čijim se rođenjem stiče osnov za roditeljski dodatak, tada takvo uslovljavanje ne bi imalo diskriminatorno opterećenje u odnosu na romsku populaciju, već bi se time ostvarili brojni drugi efekti – svest o naporima države da pomogne porodicama sa decom, podsticaj za upis u matične knjige, podsticaj i lakša kontrola obrazovanja i vakcinacije, novčana pomoć koja bi smanjivala siromaštvo i stvarno poboljšala materijalni položaj porodica sa decom, te olakšavala romskoj populaciji uklapanje u pravni sistem, a upravo to je u opštem interesu. Tako revidirani uslovi bi u potpunosti odgovarali ciljevima Zakona kako su definisani u članu 1. - poboljšanje uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece i poboljšanje materijalnog položaja porodica sa decom.
Sudija Ustavnog suda
Dr Tijana Šurlan
[1] Videti kao primer: UN Human Rights Committee, Simunek, Hastings, Tuzilova and Prochazka v. The Czech Republic, Communication No. 516/1992, U.N. Doc. CCPR/C/54/D/516/1992 (1995), Views 31 July 1995, tačka 11.7.
[2] UN Human Rights Committee, Derksen v. The Netherlands, Communication No. 976/2001, U.N. Doc. CCPR/C/80/D/976/2001 (2004), Views of 1 April 2004.
[3] UN Human Rights Committee, General Comment No.18: Non-Discrimination, 10 November 1989.
[4] Novi Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom objavljen je u „Službenom glasniku RS“, br. 113/17 od 17. decembra 2017. godine, sa primenom od 1. jula 2018. godine.
[5] Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom - "Službeni glasnik RS", br. 16/02, 115/05 i 107/09.
IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)
u odnosu na Rešenje Ustavnog suda broj IUz-229/2018 .
Ustavni sud, na sednici održanoj 21. aprila 2022. godine, u predmetu IUz – 229/2018, većinom glasova doneo je Rešenje sa kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 25. st. 1 - 3. i st. 5-7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.
Ne mogu da se složim sa Rešenjem Suda pošto smatram da je Ustavni sud na osnovu inicijativa trebao da pokrene postupak za ocenu ustavnosti osporenih odredbi Zakona. Osnovno ustavno-pravno pitanje na koje je Ustavni sud trebao da da odgovor u ovom predmetu jeste, da li je zakonsko rešenje kojim se onemogućuje da neki roditelji ostvare svoje zakonsko pravo na roditeljski dodatak zbog neizvršavanja nekih svojih zakonom propisanih obaveza (imucizacija i školovanje dece) u skladu sa Ustavom?
Međutim pre analize ovog pitanja, potrebno je da se kratko osvrnem na neke odluke Ustavnog suda koje su donete u vezi ustavnosti pojedinih odredbi Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.
OSVRT NA PRAKSU STAVOVE USTAVNOG SUDA U VEZI ZAKONA O FINANSIJSKOJ PODRŠCI PORODICI SA DECOM
Kao sudija, već više od pet godina učestvujem u radu Ustavnog suda. U ovom periodu, u postupcima normativne kontrole ustavnosti zakona, Ustavni sud je najviše raspravljao, i doneo najveći broj utvrđujućih odluka upravo u vezi inicijativa sa kojima su osporene pojedine odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (2017). U vezi raznih inicijativa, krajem 2020. i u 2021. godini Ustavni sud doneo je tri odluke sa kojima je utvrdio da pojedine odredbe ovog zakona nisu saglasne sa Ustavom. To su odluke IUz - 216/18 od 3. decembra 2020. godine, IUz - 247/18 od 17. decembra 2020. godine, IUz - 266/2017 od 15 aprila 2021. godine. Pored ovih odluka, Ustavni sud je doneo i rešenje IUz - 299/2018 od 10. marta 2022. godine sa kojim je pokrenuo postupak za odlučivanje o ustavnosti odredbe člana 17. Zakona.
Iako je Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom po mnogo čemu značajan i koristan zakon u našem pravnom sistemu, sa kojim su utvrđena razna prava i pogodnosti porodicama sa decom, sve u cilju podrške porodicama i poboljšanja nataliteta u Srbiji, ne smatram da je Ustavni sud pogrešio kada je vršeći svoju ustavnu funkciju utvrdio neustavnost pojedinih odredbi ovog zakona. Upravo obrnuto, preko naših intervencija ukazali smo zakonodavcu na potrebu i značaj toga da se zakonom utvrđena prava moraju obezbediti raznim kategorijama korisnika bez diskriminacije, i u skladu sa već izgrađenim sistemom prava i obaveza u pravnom poretku. Naša uloga jeste, da budemo revni i pažljivi kočničari lokomotive, da sprečimo iskakanje lokomotive iz šina u situacijama kada se lokomotiva zaleti, ne vodeći računa o stanju pruge, i osnovnim pravilima „fizike“, zapravo, o temeljima našeg pravnog poretka. Iako sam podržao sve naše, gore citirane odluke, na ovom mestu, ne mogu a da ne primetim, da je Ustavni sud propustio da objedini inicijative sa kojima su osporene razne odredbe ovog Zakona u jedan predmet, odnosno da održi javnu raspravu u vezi ustavno-pravnih pitanja koja se postavljaju u inicijativama. Saslušanjem afirmisanih i priznatih eksperata iz oblasti socijalnih prava, sudije Ustavnog suda mogle su da šire i temeljnije sagledaju različite aspekte spornih ustavno-pravnih pitanja, dok bi jedinstvena odluka u ovim predmetima mogla da celovitije izrazi stavove Ustavnog suda o spornim ustavno-pravnim pitanjima.
Bez obzira na ovaj, sada već nepopravljivi propust, mišljenja sam da je na ovom mestu potrebno sumirati rezonovanje Ustavnog suda, na osnovu koje su pojedine odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodica sa decom ranije proglašena neustavnim.
U odluci IUz - 216/18 od 3. decembra 2020. godine Ustavni sud je utvrdio neustavnost odredbe člana 17. stav 2. i odredaba člana 18. st. 2, 4. i 6. pošto „se odredbom člana 17. stav 2, a posledično i odredbama člana 18. st. 2, 4. i 6. Zakona, poljoprivredne osiguranice stavljaju u nejednak položaj u pogledu uslova za ostvarivanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta u odnosu na druge korisnike toga prava, a da ovako razlikovanje, prema oceni Suda, nema objektivnog i razumnog opravdanja, niti se njime teži određenom legitimnom cilju.“
U odluci IUz - 247/18 od 17. decembra 2020. godine Ustavni sud je utvrdio neustavnost dela odredbe člana 14. stav 8. Zakona kojom je zakonska garancija u vezi minimalne visine naknade zarade za vreme porodiljskog odsustva vezana za najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade. Ustavni sud je ocenio „da zaposlenima za koje kod nadležnog organa nije evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, nije obezbeđena posebna podrška i zaštita majke pre i posle porođaja, zajemčena odredbom člana 66. stav 2. Ustava i odredbom člana 6. stav 2. Konvencije, te da ovakva zakonska odredba ograničava suštinu zajemčenog prava iz člana 66. stav 2. Ustava, na način suprotan stavu 3. člana 20. Ustava.“ Prilikom ovakve ocene Ustavni sud je posebno imao u vidu i to „da naknada zarade zaposlenom koji je privremeno sprečen za sa rad zbog bolesti, kao i naknada zarade za vreme odsustva sa rada zbog održavanja trudnoće, koje se isplaćuju na teret sredstava fonda za zdravstveno osiguranje, ne mogu biti niže od minimalne zarade, bez obzira na prethodni staž osiguranja, odnosno broj osnovica na koje su plaćeni doprinosi.“ Prema tome, navedeno zakonsko rešenje, osim što omogućuje da se nekim kategorijama zaposlenih iznos naknade za vreme porodiljskog odsustva bude toliko niska da se sa time ograničava suština ustavnog prava, ovakvo rešenje stavlja majke na porodiljskom odsustvu u nepovoljniji položaj u odnosu na druge zaposlene, koji odsustvuju sa posla zbog bolesti.
U odluci IUz - 266/2017 od 15 aprila 2021. godine Ustavni sud utvrdio je neustavnost odredbe člana 12. stav 7. Zakona prema kojoj se pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme odsustva sa rada (radi posebne nege deteta) ne može ostvariti za dete (za koje je ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica). Ustavni sud je najpre utvrdio da je zakonodavac osporenom odredbom poistovetio titulara prava iz radnog odnosa i titulara prava iz oblasti socijalne zaštite, iako su u pitanju potpuno odvojena prava koja se stiču po različitim osnovima i imaju različite titulare. Ustavni sud je utvrdio i to da se na ovaj način ograničava jedno pravo iz radnog odnosa, uređeno Zakonom o radu i to odredbom Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Ovaj Zakona, sa obzirom na predmet uređivanja nikako nema karakter posebnog zakona kojim se uređuju prava po osnovu rada, a u smislu člana 1. stav 1. Zakona o radu. Iz svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio povredu načela o jedinstvu pravnog poretka iz člana 4. stav 1. pošto je osporenom odredbom Zakona o finansijskoj podršci porodicama sa decom uređeno pitanje prava iz radnog odnosa i po osnovu rada koja je sistemski uređena odgovarajućim sistemskim zakonima.
Na kraju, u rešenju IUz - 299/2018 od 10. marta 2022., kojim je pokrenut postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 17. stav 4. Zakona, koja odredba u pogledu trajanja prava na naknadu u slučaju rođenja trećeg i svakog sledećeg deteta pravi razliku između majke preduzetnice i majke u statusu zaposlenih. Ustavni sud je u navedenom rešenju konstatovao da oba prava za predmet imaju novčanu naknadu u mesečnom iznosu, da su korisnici oba prava majke koje su pre rođenja deteta bile radno angažovane i da se obe naknade ostvaruju usled sprečenosti za rad zbog rođenja i nege deteta. Oba prava ostvaruju se na osnovu plaćenih doprinosa za obavezno socijalno osiguranje u propisanom (istom) periodu i od iznosa osnovica na koje su plaćeni doprinosi zavisi visina naknade, pri čemu se obe naknade isplaćuju iz sredstava budžeta Republike Srbije. Ustavni sud smatra spornim pitanje da je prema članu 17. stav 4. Zakona propisano je da se pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta, dok prema Zakonu o radu zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine, pa saglasno tome u navedenim slučajevima i pravo na naknadu zarade ostvaruje u trajanju od dve godine.
Ako sumiramo stavove Ustavnog suda izraženih u četiri, gore citirane odluke onda možemo zaključiti da su osporene odredbe kasirane, odnosno da je postupak u odnosu na njih pokrenut, zbog stavljanja u različit, nepovoljniji položaj pojedinih kategorija korisnika prava bez dovoljno opravdanog razloga (član 21. Ustava), ili zbog toga jer su osporenim zakonskim odredbama menjane i dopunjavane odredbe sistemskih zakona, bez ovlašćenja u tim zakonima, s čime je povređeno načelo ustava o jedinstvu pravnog poretka iz (član 4. Ustava).
O KONKRETNOM PREDMETU, O KONKRETNIM REZONIMA U PRILOG POKRETANjA POSTPKA
U ovom predmetu inicijatori manje više po istim osnovama, i sličnim rezonovanjem osporavaju odredbe člana 25. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (u daljem tekstu ZFPPD). Tvrde da odredbe posredno diskriminišu jednu grupu ljudi na osnovu ličnog (etničkog) svojstva, Rome, pošto odredbe na osnovu kojih se uskraćuje roditeljski dodatak, dovode u neravnopravan i nepovoljan položaj pre svega roditelje Rome, da te mere nisu opravdane i proporcionalne, odnosno da se sa ovim odredbama povređuje načelo Ustava o jedinstvu pravnog poretka, pošto se suprotno ciljevima i predmetu regulisanja ZFPPD, ovim odredbama se reguliše materija koja je uređena drugim sistemskim zakonima celovito.
Smatram da su navedeni argumenti inicijatora, u oba slučaja dovoljni da se pokrene postupak za utvrđivanje ustavnosti ovih zakonskih rešenja.
DISKRIMINACIJA RODITELjA ROMA I SREZMERNOST PROPISANIH MERA
Inicijatori navode, na osnovu zvaničnih podataka, kao i rezultata naučnih istraživanja da je Romska populacija u značajnoj meri, znatno iznad proseka, pogođena osporenim odredbama ZFPPD. Prema osporenim odredbama puna vakcinacija svakog deteta (sa obaveznim vakcinama) u porodici, kao i pohađanje predškolskog i obaveznog školskog obrazovanja svakog deteta u porodici predstavlja uslov da se koristi roditeljski dodatak za bilo koje rođeno dete u porodici. Inicijatori navode da ova ograničenja dovode roditelje Rome i značajno većoj meri u situaciju da im se uskrati pravo na roditeljski dodatak u odnosu na ostale roditelje, te kao takva indirektno stavlja u nepovoljniji položaj Rome u odnosu na ostalu populaciju. Osim toga, inicijatori navode da za ovakvo razlikovanje ne postoji validno opravdanje i da ono nije srazmerno. U rešenju Ustavnog suda nema odgovora na navode inicijative. U obrazloženju rešenja, Ustavni sud uopšte ne razmatra navode o tome da se roditeljima Romima spornim odredbama uskraćuje uživanje prava, pošto roditelji Romi u velikom procentu ne izvršavaju svoje zakonske obaveze u pogledu obavezne vakcinacije svoje dece, odnosno u vezi pohađanja obaveznog vaspitanja i obrazovanja svoje dece. Ustavni sud na sve ove navode odgovara formalno i lapidarno, navodeći da se ograničenja iz člana 25. „važe za sve roditelje, bez obzira na bilo koje njihovo svojstvo, kao što i roditeljske dužnosti prema Ustavu imaju svi roditelji.“(Deo 4. pasus 7. Rešenja). Stiče se utisak, da su argumenti inicijatora, prosto irelevantni za Ustavni sud, i da diskriminacija i ne može postojati ako je jedna odredba prima facie etnički neutralna bez obzira na posledice koje proizvodi (sic). Naravno, svestan sam toga, da čak i ako se prihvati kao činjenica da rešenje neproporcionalno pogađa pripadnike jedne etničke grupe, isto razlikovanje može biti opravdano ako postoji opravdani cilj - javni interes, i ako je mera povezana sa tim ciljem i srazmerna, odnosno da je nužna za ostvarenje tog cilja, i ne može se ostvariti blažom merom, koja manje pogađa pripadnike etničke grupe.
Ne sporim da postoji javni interes, odnosno opravdan i legitiman cilj za propisivanje ograničenja iz člana 25. ZFPPD, ali da isti nije srazmeran, odnosno da se legitimni cilj mogao postići i merama koja su blaža, odnosno manje zadiru u navedena prava. Odgovarajuća imunizacija dece, kao i pohađanje obaveznog vaspitanja i obrazovanja dece nesporno predstavlja javni interes društva i države, preko ovih mera ostvaruje se zaštita zdravlja stanovništva kao i podizanje nivoa opšte kulture društva. U obrazloženju Rešenja Ustavnog suda, u delu 4, na četiri stranice se navode razlozi sa kojima se opravdava postojanje opšteg (društvenog) interesa, legitimnog cilja koji opravdavaju ograničenja iz člana 25. ZFPPD. Lično se mogu složiti sa iznetim argumentima, ali sa njima se ne opravdava postojanje srazmernosti između mera ograničenja i navedenih ciljeva. Stiče se utisak da postojanje nespornog javnog interesa opravdava svaku meru ograničenja (uslovljavanje prava) i da nije potrebno sprovesti test srazmernosti, odnosno nije potrebno ni razmotriti da li se legitimni cilj može postići manjim zadiranjem u prava pojedinca. Ponovo, Ustavni sud odgovara na navode inicijatora formalno i kratko “da se sa ustavno-pravnog stanovišta ne može dovesti u pitanje srazmernost propisanih uslova, sa obzirom na značaj društvenih interesa koje oni izražavaju...“ (Deo 4. pasus 7. Rešenja). Mislim da je ovako izražen stav pogrešan, pošto iz njega sledi zaključak da u slučaju postojanja snažnog društvenog interesa, srazmernost mere, razmatranje mogućnosti manjeg zadiranja u prava (sa kojim se obezbeđuje ostvarivanje javnog interesa) i ne može postaviti. U konkretnom slučaju, nesrazmernost ograničenja može se prepoznati, prvo u tome, da roditeljski dodatak će biti uskraćen u svim situacijama, kada je navedene zakonske obaveze roditelj prekršio, ne samo u odnosu na dete za koje traži roditeljski dodatak, nego i za svu ranije rođenu decu. Drugim rečima, propusti roditelja u prošlosti dovode do uskraćivanja prava u sadašnjosti, čak i u slučaju, da je roditelj ispunio svoje obaveze u odnosu na dete za koje traži roditeljski dodatak. Na ovaj način, ova mera je usmerena ne samo na promenu ponašanja roditelja u javnom interesu, nego i na prostu represiju, zbog ranijih propusta, takva mera teško se može smatrati srazmernom i neophodnom. Kao drugo, navedenim zakonskim rešenjem, pravo se uskraćuje u celosti, te zakonsko rešenje ne omogućuje delimično uskraćivanje prava, ili isplatu roditeljskog dodatak u manjem iznosu. Nadalje, za ocenu srazmernosti i opravdanosti ovih mera, poseban značaj ima i činjenica da za roditelju koji ne izvrše svoje zakonske obaveze u vezi obavezne vakcinacije dece, odnosno pohađanja obaveznog vaspitanja i obrazovanja podležu prekršajnoj odgovornosti. Prema tome, odredbama ZFPPD, dodatno se sankcioniše ponašanje roditelja koja je već sankcionisana putem zakona iz odgovarajuće oblasti, što ponovo ukazuje na postojanje nesrazmernosti.
POVREDA USTANOG NAČELA O JEDINSTVU PRAVNOG PORETKA
Kao što je to i ranije navedeno, inicijatori smatraju da se članom 25. ZFPPD suprotno načelu jedinstva pravnog poretka, uređuju i dopunjuju pitanja koja su uređena sistemskim zakonima iz oblasti zaštite stanovništva od zaraznih bolesti i obrazovanja. Kao što su na to pravilno ukazali i inicijatori, a to se navodi i u samom rešenju, načelo o jedinstvu pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava „načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast“, osim, (to bih dodao u skladu sa sudskom praksom Ustavnog suda) ako je takva mogućnost propisana u zakonu kojim se ta oblast sistemski uređuje. ZFPPD, u članu 1. tačno utvrđuje šta je predmet uređivanja ovog zakona, i koji su ciljevi ovog zakona. Predmet uređivanja jeste finansijska podrška porodici sa decom i to u cilju: poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece; usklađivanja rada i roditeljstva; podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece, kao i poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom. Ovim zakonom se dakle ne uređuje obavezno školovanje niti zaštita zdravlja stanovništva, ta pitanja su uređena pre svega sistemskim zakonima, Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti i Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja. Prema navodima inicijatora sa ovim zakonima su celovito uređene obaveze roditelja u vezi obavezne imunizacije dece, odnosno redovnog pohađanja obaveznog vaspitanja i obrazovanja, uključivši i posledice povrede obaveza, odnosno sankcionisanje neizvršenja obaveza. Slažem se sa inicijatorima, da se odredbama člana 25. ZFPPD dopunjuje i menja Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti i Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, koji su sistemski zakoni u tim oblastima, i kojima su detaljno uređena kako obaveza imunizacija dece, obavezno pohađanje osnovnog obrazovanja, obaveze roditelja i sankcionisanje nezakonitog ponašanja. Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, član 85. propisuje prekršajnu kaznu (novčanu kaznu od 50.000 do 150.000 dinara) za roditelje ako ne izvrše obaveznu imunizaciju svoje dece, dok Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, član 194. propisuje prekršajnu kaznu za roditelje (novčanu kaznu od 5.000 do 100.000 dinara) ukoliko njihova deca ne pohađaju obaveznu nastavu. Propisivanjem u ZFPPD da propusti roditelja u vezi vakcinacije i pohađanja obavezne nastave dece dovode do gubitka prava na roditeljski dodatak, suprotno ciljevima ZFPPD, i rešenjima u sistemskim zakonima dopunjuju rešenja u sistemskim zakonima, a da ti zakoni ne ostavljaju prostora za to. Ustavni sud u obrazloženju rešenja prelazi preko ovog spornog ustavno-pravnog problema sa površnim rezonom da se „uslovi“ za uživanje prava iz člana 25. (ja bih radije koristio formulaciju „uskraćivanje prava“) odgovaraju obavezama roditelja koja su propisana zakonima iz oblasti zdravstvene zaštite i obrazovanja (poslednja strana rešenja, deo 4.). Na ovakav način, Ustavnu sud znatno ograničava domet i značaj načela jedinstva pravnog poretka koji je izražen u velikom broju odluka. Ovako usko shvaćeno jedinstvo pravnog poretka omogućuje da se raznim zakonima propišu nove negativne posledice - uskraćivanje prava - za neizvršenje obaveza koja su propisana i već sankcionisanja sistemskim zakonima. Sutra bi mogli da dođemo u situaciju da se novim zakonskim rešenjima pravo na roditeljski dodatak, ili drugo pravo, uskrati zbog neplaćene sudske takse, poreza na imovinu ili prekršajne kazne.
Iz svih navedenih razloga smatram da je Ustavni sud trebao da pokrene postupak i da utvrdi neustavnost osporenih odredaba člana 25, i da je za takvu odluku imao snažan oslonac u velikom broju svojih ranije donetih odluka.
Beograd, 7. jun 2022.g.
sudija Dr Tamaš Korhec (Dr.Korhecz Tamás)
Slični dokumenti
- Už 5704/2024: Odluka Ustavnog suda o povredi roditeljskih prava usled nesprovođenja izvršenja
- IUz 40/2012: Ustavnost odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom
- IUz 216/2018: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici
- IUz 299/2018: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici
- IUz 299/2018: Ocena ustavnosti odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom
- IUz 266/2017: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona
- U 10701/2020: Poništaj rešenja o odbijanju roditeljskog dodatka zbog povrede postupka