Odluka Ustavnog suda o neustavnosti ovlašćenja ministra da uređuje vođenje Registra javnih glasila podzakonskim aktom

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom odredbe Zakona o javnom informisanju koje ovlašćuju ministra da podzakonskim aktom uređuje način vođenja Registra javnih glasila. Ovo predstavlja nedozvoljeno prenošenje zakonodavne vlasti na izvršnu vlast.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-231/2009
05.05.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. maja 2011. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), u delu stava 2. člana 14b koji je dodat posle člana 14. Zakona o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/03 i 61/05), kao i odredbe člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, nisu u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Postupajući po predlogu ovlašćenog predlagača i inicijativama za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), Ustavni sud je, na sednici održanoj 22. jula 2010. godine, pored Odluke IUz-231/2009 kojom je utvrdio da određene odredbe osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, doneo i Rešenje kojim je, povodom podnetih inicijativa, pokrenuo postupak za ocenjivanje ustavnosti odredaba istog zakona navedenih u izreci.

Kao razloge osporavanja označenih odredaba Zakona, kojima je dato ovlašćenje nadležnom ministru da bliže uređuje način vođenja Registra javnih glasila i kojima je propisan rok u kome će ministar doneti ovaj propis, kao i rokovi u kojima su osnivači javnih glasila dužni da podnesu prijavu za upis javnog glasila u Registar javnih glasila, inicijatori su naveli da je zakonodavac „prepustio organu izvršne vlasti da na nejavan način i po sopstvenom nahođenju uređuje način vođenja Registra javnih glasila koji je ovim Zakonom uveden kao konstitutivni element osnivanja javnih glasila“, čime upis u Registar „dobija karakter posrednog odobrenja“, što osporene odredbe čini nesaglasnim pre svega zajemčenoj slobodi medija iz člana 50. stav 1. Ustava. Imajući u vidu celinu odredaba Zakona kojima se uređuje Registar javnih glasila, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna ustavnopravna pitanja postavljaju, sa jedne strane, da li ovlašćenje dato resornom ministru znači ovlašćenje za bliže ili za samostalno uređivanje navedenih pitanja i, sa druge strane, da li je odredba kojom se daje ovlašćenje da se navedena pitanja uređuju podzakonskim aktom saglasna Ustavom zajemčenoj slobodi medija i ustavnom načelu iz člana 18. stav 2. Ustava, budući da su pitanja koja obuhvata način uređivanja vođenja Registra u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem zajemčene slobode, a saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, način ostvarivanja zajemčenih prava i sloboda se može propisati samo zakonom. Polazeći od iznete ocene, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporene odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, u delu kojim je posle člana 14. osnovnog teksta Zakona dodat novi član 14b, i to u odnosu na odredbu stava 2. člana 14b, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), pokrene postupak u odnosu na ovu odredbu. Budući da su osporene odredbe člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona, kojima je propisan rok za donošenje propisa o načinu vođenja Registra i obaveza osnivača javnih glasila da u propisanim rokovima od dana stupanja na snagu ovog propisa podnesu prijave za upis u Registar, u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbom člana 14b stav 2. Zakona, Ustavni sud je postupak ocene ustavnosti pokrenuo i u odnosu na navedene zakonske odredbe. Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini, uz određivanje roka od 60 dana od dana prijema Rešenja za davanje odgovora.

Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni naknadno nije dostavila traženi odgovor, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, stekli su se uslovi za nastavak postupka.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), na sednici od 31. avgusta 2009. godine. Zakon je stupio na snagu 8. septembra 2009. godine.

Osporenim članom 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, u delu koji se odnosi na stav 2. novododatog člana 14b Zakona o javnom informisanju propisano je da ministar nadležan za poslove javnog informisanja bliže uređuje način vođenja registra javnih glasila, dok je članom 7. osporenog Zakona propisano da će ministar nadležan za poslove javnog informisanja doneti propis o načinu vođenja registra javnih glasila u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 1.), te da su osnivači štampanih dnevnih javnih glasila dužni da podnesu prijavu za upis javnog glasila u Registar javnih glasila u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu propisa iz stava 1. ovog člana, a osnivači drugih javnih glasila u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu propisa iz stava 1. ovog člana (stav 2.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. stav 2.); da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinačnog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da je svako slobodan da bez odobrenja, na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja (član 50. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, kao i sistem u oblasti javnog informisanja (član 97. tač. 2. i 10.); da je Narodna skupština najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji (član 98.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad je odgovorna Vladi (član 136. stav 1.).

Zakonom o državnoj upravi (''Službeni glasnik RS'', br. 79/05 i 101/07) propisano je: da ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike, naredbe i uputstva i da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 15. st. 1. i 2.); da ministarstvom rukovodi ministar i da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva (član 23. st. 1. i 2.).

Odredbama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', br. 43/03, 61/05 i 71/09) koje se odnose na Registar javnih glasila predviđeno je: da javno glasilo može osnovati domaće pravno lice (osnivač javnog glasila) i da se javno glasilo upisuje u Registar javnih glasila (član 14. stav 1.); da Registar javnih glasila vodi organizacija nadležna za vođenje registra privrednih subjekata (član 14b stav 1.); da organizacija koja vodi registar javnih glasila jednom mesečno, na zahtev republičkog organa uprave nadležnog za poslove javnog informisanja, dostavlja izvod iz registra javnih glasila sa podacima o njihovim osnivačima, da izvod iz registra javnih glasila iz stava 1. ovog člana sadrži naziv i matični broj za svakog osnivača javnog glasila, podatak o novčanom delu osnovnog kapitala, kao i pregled svih javnih glasila čiji je osnivač, da organ uprave iz stava 1. ovog člana dostavlja izvod iz registra javnih glasila organizaciji koja sprovodi postupak prinudne naplate (član 14v st. 1. do 3.).

Iz navedenog sledi da je, saglasno odredbi člana 97. tačka 10. Ustava, Republika Srbija nadležna da uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti javnog informisanja, te je, u tom smislu, bila nadležna da donošenjem Zakona o javnom informisanju, odnosno njegovim izmenama i dopunama, uredi način ostvarivanja Ustavom zajemčene slobode medija, utvrđene odredbama člana 50. Ustava. Izmenjenim članom 14. stav 1. osporenog Zakona predviđeno je uspostavljanje Registra javnih glasila. Ustavni sud je u svojoj Odluci IUz-231/2009 od 22. jula 2010. godine („Službeni glasnik RS”, broj 89/10) ocenio da propisani upis javnog glasila u Registar, sam po sebi, ne predstavlja kršenje Ustavom zajemčene slobode, kao ni načela iz čl. 18. i 20. Ustava. Naime, ova osporena odredba Zakona ne predviđa da je upis u Registar konstitutivni element osnivanja javnog glasila, što bi mu, posredno, davalo karakter odobrenja, pa se time, prema stavu Ustavnog suda, propisivanjem obaveze da se javno glasilo upiše u javnu evidenciju koju država ustanovljava, ne utiče na suštinu zajemčene slobode, niti se ona može smatrati ograničenjem te slobode. Iz istih razloga Sud je ocenio da ni odredba člana 2. osporenog Zakona u delu kojim se Zakon o javnom informisanju dopunjava novim članom 14b stav 1, kojim je propisano da Registar javnih glasila vodi organizacija nadležna za vođenje registra privrednih subjekata, nije nesaglasna sa Ustavom. Pored toga, Ustavni sud je ocenio da je određivanje koji će organ ili organizacija kojoj su poverena javna ovlašćenja biti nadležan za vođenje određene javne evidencije, pitanje celishodnosti konkretnog zakonskog rešenja, koju Ustavni sud nije nadležan da ceni.

U odnosu na odredbu stava 2. člana 14b Zakona, povodom koje je pokrenut postupak za ocenu ustavnosti, Ustavni sud ukazuje da davanje ovlašćenja zakonom ministru, da pojedina pitanja uređena zakonom bliže uredi svojim podzakonskim aktom, samo po sebi ustavnopravno nije sporno. Ovo iz razloga što ministar, saglasno članu 23. st. 1. i 2. Zakona o državnoj upravi, rukovodi ministarstvom, predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva, a ministarstva, kao organi državne uprave, dakle, kao deo izvršne vlasti, prema članu 15. istog zakona, donose propise i to – pravilnike, naredbe i uputstva, pri čemu je pravilnik propis kojim se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Iz navedenih sistemskih rešenja proizlazi da je ministar, odnosno ministarstvo, kao deo izvršne vlasti, ovlašćen za donošenje propisa, ali, po oceni Suda, samo u granicama nadležnosti izvršne vlasti da donosi podzakonske propise. Ovakav položaj izvršne vlasti proizlazi iz ustavnog načela podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava i, saglasno tome, ustavnog položaja Narodne skupštine koja, u skladu sa odredbama člana 98. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kao nosilac zakonodavne vlasti donosi zakone iz nadležnosti Republike Srbije. Kako je odredbom člana 123. tačka 3. Ustava utvrđeno da Vlada, kao nosilac izvršne vlasti u Republici, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, a odredbom člana 136. stav 1. Ustava da je državna uprava vezana Ustavom i zakonom, to, po stanovištu Ustavnog suda, znači da i organi državne uprave propise iz svoje nadležnosti mogu donositi samo radi bliže razrade pitanja koja su već uređena zakonom, a radi njihovog izvršavanja. U skladu sa iznetim, i predviđeno ovlašćenje nadležnog ministra da bliže uređuje način vođenja Registra javnih glasila samo po sebi nije sporno, odnosno nije sporno ukoliko je način vođenja Registra propisan samim zakonom, što pre svega znači ukoliko su zakonom propisana pravila postupka upisa u Registar.

Međutim, Ustavni sud je utvrdio da su, u konkretnom slučaju, odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, vezano za Registar javnih glasila, uređena samo sledeća pitanja: da se javno glasilo upisuje u Registar javnih glasila (član 14. stav 1.), da Registar javnih glasila vodi organizacija nadležna za vođenje registra privrednih subjekata (član 14b stav 1.) i da organizacija koja vodi Registar jednom mesečno, na zahtev republičkog organa uprave nadležnog za poslove javnog informisanja, dostavlja izvod iz Registra, uz propisivanje šta sve sadrži taj izvod, a da organ uprave iz stava 1. ovog člana dostavlja izvod iz Registra javnih glasila organizaciji koja sprovodi postupak prinudne naplate (član 14v st. 1. do 3.). Iz navedenog proizlazi da Zakon ne sadrži odredbe kojima se uređuje postupak upisa u Registar javnih glasila i način vođenja ovog registra. Stoga Ustavni sud ocenjuje da ovlašćenje dato resornom ministru, po svojoj suštini, izlazi izvan okvira ustavne nadležnosti izvršne vlasti da svojim opštim aktom (propisom), radi izvršavanja zakona, bliže uredi pojedina pitanja sadržana u zakonu, već zapravo predstavlja ovlašćenje za samostalno uređivanje kako načina vođenja Registra javnih glasila, tako i samog postupka upisa u Registar. S obzirom na izloženo, odredba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, u delu stava 2. novododatog člana 14b Zakona o javnom informisanju, po oceni Ustavnog suda, nije saglasna sa Ustavom utvrđenim načelom podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava, te odredbom člana 136. stav 1. Ustava, kojom se, u skladu sa ovim načelom, utvrđuje ustavni položaj državne uprave kao dela izvršne vlasti.

Pored toga, Ustavni sud ukazuje da uređivanje vođenja Registra nužno treba da obuhvati propisivanje podataka koji se u Registar upisuju, rokove za postupanje po podnetim prijavama za upis, kao i uređivanje prava i obaveza koje u postupku upisa imaju, sa jedne strane, osnivač javnog glasila, a sa druge strane, nadležni ogran koji vrši upis, uključujući i pravne posledice nepostupanja nadležnog organa u propisanim rokovima. Kako nijedno od navedenih pitanja nije uređeno Zakonom, to znači da je zakonodavac njihovo uređivanje prepustio podzakonskom propisu nadležnog ministra iz osporene zakonske odredbe. Ustavni sud je ocenio da su pitanja koja obuhvata način uređivanja vođenja Registra u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem zajemčene slobode medija iz člana 50. stav 1. Ustava, pošto od načina na koji su ova pitanja uređena bitno zavisi ostvarivanje ustavne garancije da se novine i druga sredstva javnog obaveštavanja osnivaju slobodno, bez odobrenja. Imajući u vidu da se, saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, način ostvarivanja zajemčenih prava i sloboda može propisati samo zakonom, to je, prema oceni Ustavnog suda, osporena odredba Zakona nesaglasna i članu 18. stav 2. Ustava.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), u delu stava 2. člana 14b koji je dodat posle člana 14. Zakona o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/03 i 61/05), nije u saglasnosti sa Ustavom.

Budući da su odredbe člana 7. Zakona po svojoj sadržini u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbom novododatog člana 14b stav 2. Zakona o javnom informisanju, Ustavni sud je utvrdio da ni ove odredbe nisu u skladu sa Ustavom.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“, prestaju da važe odredba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), u delu stava 2. člana 14b koji je dodat posle člana 14. Zakona o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/03 i 61/05), kao i odredbe člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti ovlašćenja ministra da uređuje vođenje Registra javnih glasila podzakonskim aktom

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti