Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o javnom informisanju koje ovlašćuju ministra da uređuje način vođenja Registra javnih glasila. Postavlja se pitanje da li se time ministru daje ovlašćenje da samostalno uređuje materiju rezervisanu za zakon.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-231/2009
22.07.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. jula 2010. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenjivanje ustavnosti odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), u delu kojim je posle člana 14. Zakona o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/03 i 61/05) dodat novi član 14b i to u odnosu na stav 2. člana 14b Zakona, kao i odredaba člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju.

2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podneti predlog i tri inicijative za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09), povodom kojih je Ustavni sud, na sednici od 22. jula 2010. godine, doneo Odluku IUz-231/2009. Ovom odlukom Sud je utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima sledeće odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju: odredba člana 1. stav 1. kojom je u članu 14. Zakona o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/03 i 61/05) dodat novi stav 1. i to u delu koji glasi: „Javno glasilo može osnovati domaće pravno lice (osnivač javnog glasila)“, odredbe člana 2. kojima je posle člana 14. Zakona o javnom informisanju dodat novi član 14a i to st. 5, 6. i 7. člana 14a i odredbe čl. 4, 5. i 6. Zakona. Istom odlukom Ustavni sud je odbio predlog i nije prihvatio inicijative za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima sledećih odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju: odredbe člana 1. u delu koji se odnosi na drugu rečenicu novododatog stava 1. člana 14. Zakona o javnom informisanju i odredaba člana 2. u delu koji se odnosi na st. 1. do 4. novododatog člana 14a, na stav 1. novododatog člana 14b i na novododati član 14v Zakona o javnom informisanju.

Međutim, imajući u vidu da je podnetim inicijativama, pored navedenih odredaba osporenog Zakona, zatražena i ocena ustavnosti odredaba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju u delu koji se odnosi na stav 2. novododatog člana 14b Zakona o javnom informisanju i odredaba člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, Ustavni sud je u ovom delu, iz procesnih razloga, sproveo odvojen ustavnosudski postupak.

U inicijativama je navedeno da odredba člana 2. osporenog Zakona u delu koji se odnosi na stav 2. novododatog člana 14b Zakona o javnom informisanju nije u saglasnosti sa odredbama člana 50. Ustava, jer je zakonodavac „prepustio organu izvršne vlasti da na nejavan način i po sopstvenom nahođenju uređuje način vođenja Registra javnih glasila koji je ovim Zakonom uveden kao konstitutivni element osnivanja javnih glasila“, čime upis u Registar „dobija karakter posrednog odobrenja“, što osporenu odredbu čini nesaglasnom pre svega zajemčenoj slobodi medija iz člana 50. stav 1. Ustava. Na istovetnim razlozima se zasniva i osporavanje ustavnosti odredaba člana 7. Zakona.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', broj 71/09) na sednici od 31. avgusta 2009. godine. Zakon je stupio na snagu 8. septembra 2009. godine.

Osporenim članom 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju u delu koji se odnosi na stav 2. novododatog člana 14b Zakona o javnom informisanju propisano je da ministar nadležan za poslove javnog informisanja bliže uređuje način vođenja registra javnih glasila, dok je članom 7. osporenog Zakona propisano da će ministar nadležan za poslove javnog informisanja doneti propis o načinu vođenja registra javnih glasila u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 1.), te da su osnivači štampanih dnevnih javnih glasila dužni da podnesu prijavu za upis javnog glasila u Registar javnih glasila u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu propisa iz stava 1. ovog člana, a osnivači drugih javnih glasila u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu propisa iz stava 1. ovog člana (stav 2.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinačnog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da je svako slobodan da bez odobrenja, na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja (član 50. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, i sistem u oblasti javnog informisanja (član 97. tačka 10.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3.).

Zakonom o državnoj upravi (''Službeni glasnik RS'', br. 79/05 i 101/07) propisano je: da ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike, naredbe i uputstva i da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 15. st. 1. i 2.); da ministarstvom rukovodi ministar i da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva (član 23. st. 1. i 2.).

Odredbama Zakona o javnom informisanju (''Službeni glasnik RS'', br. 43/03, 61/05 i 71/09) koje se odnose na Registar javnih glasila predviđeno je: da javno glasilo može osnovati domaće pravno lice (osnivač javnog glasila) i da se javno glasilo upisuje u Registar javnih glasila (član 14. stav 1.); da Registar javnih glasila vodi organizacija nadležna za vođenje registra privrednih subjekata (član 14b stav 1.); da organizacija koja vodi registar javnih glasila jednom mesečno, na zahtev republičkog organa uprave nadležnog za poslove javnog informisanja, dostavlja izvod iz registra javnih glasila sa podacima o osnivačima javnih glasila, da izvod iz registra javnih glasila iz stava 1. ovog člana sadrži naziv i matični broj za svakog osnivača javnog glasila, podatak o novčanom delu osnovnog kapitala, kao i pregled svih javnih glasila čiji je osnivač, da organ uprave iz stava 1. ovog člana dostavlja izvod iz registra javnih glasila organizaciji koja sprovodi postupak prinudne naplate (član 14v st. 1. do 3.).

Iz navedenog sledi da je, saglasno odredbi člana 97. tačka 10. Ustava, Republika Srbija nadležna da uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti javnog informisanja, te je, u tom smislu, bila nadležna da donošenjem Zakona o javnom informisanju, odnosno njegovim izmenama i dopunama, uredi način ostvarivanja Ustavom zajemčene slobode medija, utvrđene odredbama člana 50. Ustava. Izmenjenim članom 14. stav 1. osporenog Zakona predviđeno je uspostavljanje Registra javnih glasila. Ustavni sud je u svojoj Odluci IUz-231/2009 od 22. jula 2010. godine ocenio da propisani upis javnog glasila u Registar, sam po sebi, ne predstavlja kršenje Ustavom zajemčene slobode, kao ni načela iz čl. 18. i 20. Ustava. Naime, ova osporena odredba ne predviđa da je upis u Registar konstitutivni element osnivanja javnog glasila, što bi mu, posredno, davalo karakter odobrenja, pa se time propisivanjem obaveze da se javno glasilo upiše u javnu evidenciju koju država ustanovljava, ne utiče na suštitnu zajemčene slobode, niti se ona može smatrati ograničenjem te slobode. Iz istih razloga Sud je ocenio da ni odredba člana 2. osporenog Zakona u delu kojim se Zakon o javnom informisanju dopunjava novim članom 14b stav 1, kojim je propisano da Registar javnih glasila vodi organizacija nadležna za vođenje registra privrednih subjekata, nije nesaglasna sa Ustavom. Pored toga, Ustavni sud je ocenio da je određivanje koji će organ ili organizacija kojoj su poverena javna ovlašćenja biti nadležna za vođenje određene javne evidencije, pitanje celishodnosti konkretnog zakonskog rešenja, koju Ustavni sud nije nadležan da ceni.

Međutim, u odnosu na odredbu stava 2. osporenog člana 14b Zakona Ustavni sud smatra da predviđeno ovlašćenje nadležnog ministra da bliže uređuje način vođenja Registra javnih glasila, načelno, ne bi trebalo da bude sporno, polazeći od toga da ministar, saglasno članu 23. st 1. i 2. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05 i 101/07), rukovodi ministarstvom, predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva, a da ministarstva, kao organi državne uprave, dakle, kao deo izvršne vlasti, prema članu 15. istog zakona, donose propise i to – pravilnike, naredbe i uputstva, pri čemu je pravilnik propis kojim se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Iz navedenih sistemskih rešenja proizlazi da je ministar, odnosno ministarstvo, kao deo izvršne vlasti ovlašćen za donošenje propisa, ali, po oceni Suda, samo u granicama nadležnosti izvršne vlasti da donosi propise. Kako je odredbom člana 123. tačka 3. Ustava utvrđeno da Vlada, kao nosilac izvršne vlasti u Republici, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, to i organi državne uprave propise iz svoje nadležnosti mogu donositi samo radi bliže razrade pitanja koja su već uređena zakonom, a radi njihovog izvršavanja. Pošto, u konkretnom slučaju, odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju način vođenja Registra javnih glasila uopšte nije uređen, to Ustavni sud nalazi da se osnovano kao sporno ustavnopravno pitanje postavlja da li ovlašćenje dato resornom ministru znači ovlašćenje za bliže ili za samostalno uređivanje navedenih pitanja. Pored toga, kako način uređivanja vođenja Registra obuhvata i propisivanje podataka koji se u Registar upisuju, rokove za postupanje po podnetim prijavama za upis i pravne posledice nepostupanja nadležnog organa u propisanim rokovima, to se kao sporno postavlja i pitanje da li je osporena odredba saglasna Ustavom zajemčenoj slobodi medija i ustavnom načelu iz člana 18. stav 2, budući da su pitanja koja obuhvata način uređivanja vođenja Registra u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem zajemčene slobode, a saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, način ostvarivanja zajemčenih prava i sloboda se može propisati samo zakonom.

S obzirom na to da navedena zakonska odredba nije osporena podnetim predlogom, već samo inicijativama, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporene odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, u delu kojim je posle člana 14. osnovnog teksta Zakona dodat novi član 14b i to u odnosu na odredbu stava 2. člana 14b, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), pokrene postupak u odnosu na označenu odredbu. Budući da su osporene odredbe člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona, kojima je propisan rok za donošenje propisa o načinu vođenja Registra i obaveza osnivača javnih glasila da u propisanim rokovima od dana stupanja na snagu ovog propisa podnesu prijave za upis u Registar, u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbom člana 14b stav 2. Zakona, Ustavni sud je postupak ocene ustavnosti pokrenuo i u odnosu na ove zakonske odredbe.

Na osnovu odredaba čl. 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i odredaba člana 82. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti