Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio većinu inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o planiranju i izgradnji, koje se odnose na konverziju prava korišćenja zemljišta i restituciju. Sud je pokrenuo postupak samo u vezi sa članom 109. stav 1. Zakona.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-233/2009
26.09.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. septembra 2012. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 109. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11).

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 83. stav 3, čl. 96, 97, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109. i 219. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba čl. 96, 97, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107, 108. i 219. Zakona iz tačke 1.

4. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 1.

5. Rok za davanje odgovora iz tačke 4. je 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

 

Ustavnom sudu je podneto više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o planiranju i izgradnji navedenih u izreci. Inicijative su, na osnovu odredbe člana 33. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), dopisima Ustavnog suda od 24. decembra 2009. godine i 18. januara 2012. godine, dostavljene Narodnoj skupštini na mišljenje. S obzirom na to da u ostavljenim rokovima mišljenje nije dobijeno, Ustavni sud je nastavio postupak, shodno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U podnetim inicijativama istaknuti su brojni i različiti razlozi osporavanja ustavnosti odredaba Zakona, i to:

Odredba člana 83. stav 3. Zakona koja propisuje da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, osporena je tvrdnjom o nesaglasnosti sa odredbama člana 86. stav 1. Ustava kojima se jemče svi oblici svojine i njihova jednaka pravna zaštita.

Odredbe čl. 96, 97, 100. i 101, čl. 103. do 109. i člana 219. Zakona, koje uređuju otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade, konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, prestanak prava korišćenja, te zadržavanje svojstva nosioca prava korišćenja za tzv. „ranije sopstvenike“, do donošenja zakona kojim će se urediti vraćanje oduzete imovine, osporene su od strane više inicijatora koji, pozivom na svoje pravne interese vezane za očekivani povraćaj imovine u postupku restitucije i rehabilitacije, izražavaju mišljenje: da su osporene odredbe Zakona suprotne „načelu jednakosti i zabrane svake diskriminacije, oličenim u članu 21. Ustava, članu 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Protokolu 12 uz Evropsku konvenciju, kao i Zakonu o zabrani diskriminacije (''Službeni glasnik RS'', broj 22/2009)“; da osporene odredbe Zakona daju osnov za nova raspolaganja i onim građevinskim zemljištem koje je već, radi povraćaja, evidentirano u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine ("Službeni glasnik RS", broj 45/05), odnosno, koje može biti predmet povraćaja u smislu odredaba Zakona o rehabilitaciji ("Službeni glasnik RS", broj 33/06), te da su tzv. „raniji sopstvenici“ zemljišta dovedeni u neravnopravan položaj, s obzirom da je za njih, umesto prava na konverziju bez naknade, predviđeno da zadržavaju pravo korišćenja zemljišta do donošenja zakona kojim će se urediti vraćanje oduzete imovine (član 219. Zakona). Nadalje, ističu da se osporenim odredbama Zakona onemogućava ili otežava naturalni povraćaj oduzete imovine svim licima koja pretenduju na ostvarivanje tog prava na osnovu već donetih zakona (Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine iz 2005. godine, Zakon o rehabilitaciji iz 2006. godine i Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006. godine), čime se povređuju odredbe člana 35. st. 1. i 2. Ustava koje jemče prava na rehabilitaciju, odnosno, kad je u pitanju imovina crkava i verskih zajednica, povređuju se „Ustavom zajemčena prava crkava i verskih zajednica na slobodu veroispovesti iz člana 43. Ustava i na slobodu da samostalno vrše verske poslove, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravljaju, iz člana 44. stav 2. Ustava“, a sve iz razloga što posedovanje građevinskog zemljišta čini imovinsku osnovu bez koje se navedene slobode i prava ne mogu ostvarivati; te da prava na povraćaj crkvene imovine koja su ustanovljena Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama imaju karakter imovinskog prava na oduzetom zemljištu, te da je protivno javnom interesu da se drugim, ovde osporenim Zakonom „ruši osnovni princip prioriteta naturalne restitucije“. Inicijatori nalaze da osporene zakonske odredbe sadrže i povredu prava crkava, verskih zajednica i svih drugih subjekata prava na restituciju na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, a to iz razloga što ne predviđaju za ta lica pravo na žalbu protiv rešenja donetih u upravnom postupku, radi zaštite njihovih, na zakonu zasnovanih pravnih interesa. S tim u vezi izražavaju stav da se uskraćivanjem prava na žalbu subjektima restitucije i istovremenim davanjem prava žalbe licima koja stiču prava po osnovu konverzije, povređuju i odredbe člana 21. Ustava koje jemče pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije. Inicijatori izražavaju i mišljenje da osporene odredbe imaju za posledicu i povredu prava na imovinu iz člana 58. Ustava, a iz razloga što će se prenošenjem imovine na treća lica onemogućiti ili otežati povraćaj oduzete imovine po osnovu restitucije licima koja „imaju na zakonu stečeno imovinsko pravo na evidentiranje oduzete imovine“. Pozivom na odredbe člana 194. st. 4. i 5. Ustava, inicijatori navode da se osporenim odredbama Zakona povređuju i odredbe člana 6, 14, i 17. Evropske konvencije, odredbe člana 1. Protokola 1 i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju, sve u vezi sa odredbama člana 18. st. 2. i 3. Ustava, a nalaze da je zbog osujećenja imovinskih prava crkava i verskih zajednica izvršena i povreda prava na obrazovanje iz člana 2. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, u vezi sa čl. 43. i 44. Ustava , kao i povreda slobode ispovedanja vere iz člana 9. Evropske konvencije s obzirom da se, bez imovinske osnove, ta prava ne mogu, u punoj meri, ostvarivati. Predlaže se da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Zakona o planiranju i izgradnji nisu u saglasnosti sa Ustavom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorom. Inicijatori postavljaju i zahteve da Ustavni sud nakon donošenja odluke o utvrđivanju neustavnosti, donese i odluku „kojom će odrediti način otklanjanja posledica“ koje su nastale usled primene osporenih odredbi Zakona, i predlaže, takođe, da do donošenja konačne odluke Ustavni sud „donese rešenje kojim će obustaviti izvršenje svih radnji i akata svih državnih organa i organizacija, kao i organa i organizacija jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, te svih javnih službi i svih drugih organa i organizacija, u sprovođenju i izvršavanju odredbi čl. 96, 97, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109. i 219. Zakona.

Odredbe čl. 100. do 102 . Zakona osporene su u drugim inicijativama navodom da za određene kategorije lica uspostavljaju privilegovan položaj, dajući im prava na konverziju bez naknade.

Odredbe člana 101. Zakona osporene su i iz razloga što konverziju (bez naknade) dozvoljavaju samo na „izgrađenom“ građevinskom zemljištu koji se pojam u primeni tumači postojanjem upotrebne dozvole za izgrađeni objekat zbog čega pravo na konverziju biva neopravdano uskraćeno licima čiji su objekti tek u izgradnji, te se, pozivom na odredbe čl. 20. i 21. Ustava ukazuje na obavezu svih državnih organa da „vode računa o suštini prava „i na ustavnu zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu pa i po osnovu imovnog stanja. Jednom od inicijativa posebno je osporena odredba člana 101. stav 4. Zakona u sadržini koju ima nakon izmena i dopuna izvršenih odredbama čl. 45. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11). Kako osporeni član 101. stav 4. Zakona propisuje da se pogodnost iz odredaba st. 1. i 2. (pravo na konverziju bez naknade za lica čije je pravo korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini upisano u javnoj knjizi - stav 1. i pravo na konverziju bez naknade za vlasnike posebnih fizičkih delova u stambenim zgradama sa više stanova, poslovnim i poslovno-stambenim zgradama - stav 2.) ne primenjuje na lica koja po ovom zakonu mogu ostvariti pravo na konverziju uz naknadu, kao ni na lica iz čl. 105, 106 i 106a ovog zakona, inicijator navodi je na taj način izmenom Zakona, ne samo naknadno proširen krug lica kojima se uskraćuje pravo na konverziju bez naknade, već je za ta lica sužen i obim pogodnosti konverzije bez naknade kakav je bio predviđen osnovnim tekstom Zakona, čime su povređene odredbe člana 197. Ustava o zabrani povratnog dejstva zakona. Prema navodima inicijatora, sva lica koja su iskoristila pravo po regulativi osnovnog teksta Zakona ostvarila su konverziju bez troškova, dok su lica u noveliranom zakonskom režimu, iako „sa istim relevantnim ličnim i imovinskim statusom, stavljena u daleko nepovoljniji položaj i primorana da postupak konverzije sprovedu uz naknadu“, što za posledicu ima povredu ustavne garancije o jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. Ustava.

Odredbe člana 103. Zakona koje utvrđuju pravila konverzije uz naknadu za grupaciju nosilaca prava korišćenja koju čine „privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici“ osporene su tvrdnjom da propisivanje konverzije uz naknadu (koja odgovara tržišnoj vrednosti tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjeno za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom zemljištu), i to samo za jednu grupu korisnika zemljišta, stvara pravnu nejednakost, odnosno stavlja u neravnopravan položaj ta lica u odnosu na one korisnike građevinskog zemljišta koji, po pravilima iz člana 101. Zakona, ostvaruju pravo na konverziju bez plaćanja naknade. Osim ukazivanja da je time učinjena povreda člana 21. Ustava, inicijator takođe smatra da se protivno članu 58. Ustava, članom 103. Zakona ograničava imovinsko pravo stečeno na osnovu zakona budući da je „pravo korišćenja podrazumevalo ovlašćenja gotovo identična svojinskim, osim što je režim prenosa prava bio ograničen“, te da protivustavnost propisanog ograničenja ne umanjuje ni propisana mogućnost da i ova lica ostvare pravo na gradnju objekata bez konverzije i plaćanja naknade (stav 5. člana 103.), budući da je ta mogućnost limitirana i kratkim rokom i posebnim uslovom koji svrhu gradnje vezuje za „pretežnu“ delatnost, čime se čini i povreda odredbe člana 83. Ustava koje garantuje slobodu preduzetništva. Inicijator navodi da se odredbama člana 103. Zakona povređuju i ustavna garancija o jednakosti pravnog položaja svih na tržištu i jemstvo da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena, koji su sadržani u članu 84. st. 1. i 3. Ustava. Navodeći da su lica u pitanju stekla imovinu na zakonit način, pod uslovima koji su imali za cilj privlačenje investicija, ovaj inicijator zaključuje da eventualna naknadna promena tržišnih cena zakonito pribavljenog prava (prava korišćenja) ne može biti valjani osnov za umanjivanje obima prava stečenih na osnovu zakona, odnosno da se vršenje tih prava uslovljava plaćanjem dodatne naknade, jer se na taj način imovinskim pravima koja su stečena u skladu sa zakonom, menja priroda i obim. Izražava se i mišljenje da član 103. ima povratno dejstvo koje je propisano protivno odredbi člana 197. stav 2. Ustava budući da za takvo dejstvo zakona nije u postupku donošenja Zakona utvrđen opšti interes.

Jednom od inicijativa osporene su odredbe člana 103. st. 1, 2. i 6. Zakona i dodatnim navodima: da su osporenim odredbama povređeni „osnovni postulati Ustavnog prava i pravnog sistema Republike Srbije koji se tiču pravne jednakosti svih lica, zaštite stečenih prava i usklađenosti zakona sa Ustavom“; da su rešenja u Zakonu politički motivisana i vezana za pojedinačan spor a da nanose „nesagledivu štetu investitorima i brojnim privrednim subjektima kojima je povratnim dejstvom oduzet čitav korpus Ustavom zajemčenih prava kao što su pravo na imovinu, slobodu preduzetništva, jednak položaj na tržištu i zaštitu ulaganja“; da je prethodni Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine pružao pravnu sigurnost u pogledu gradnje i plaćanja dažbina nezavisno od promene vlasništva nad kapitalom nosioca prava korišćenja, zbog čega su investitori investirali sredstva u privatizaciju entiteta koji su bili nosioci prava korišćenja izgrađenog zemljišta na tržišno atraktivnim lokacijama, ali da su, donošenjem osporenog Zakona u 2009. godini, prava tih sticalaca ,,maksimalno ograničena“ tako što se gradnja uslovljava konverzijom, konverzija omogućava samo uz naknadu a gradnja bez konverzije ograničava na kratak rok i isključivo za potrebe obavljanja pretežne delatnosti subjekta privatizacije, stečaja ili izvršnog postupka. Povredu člana 58. Ustava inicijator obrazlaže navodom da je po Zakonu iz 2003. godine za izdavanje odobrenja za izgradnju bio dovoljan osnov dokaz o pravu svojine na objektu uz pravo korišćenja zemljišta, dok Zakon iz 2009. godine uslovljava pravo na gradnju konverzijom prava korišćenja zemljišta u pravo svojine. Povredu slobode preduzetništva iz člana 83. Ustava inicijator obrazlaže navodom da se uslovljavanjem prava gradnje „pretežnom delatnošću“ iz stava 6. člana 103. Zakona, nosiocima delatnosti ograničava i pravo izbora delatnosti kojom će se baviti, što je suprotno Ustavom propisanim osnovima po kojima se preduzetništvo može ograničiti. Nadalje, ističe se da je povreda prava na jednak položaj na tržištu iz člana 84. st. 1. i 2. Ustava učinjena i članom 103. stav 2. Zakona koja oslobađa pojedina lica iz odnosne grupacije od obaveze konverzije uz naknadu. Inicijator obrazlaže i postojanje povrede prava iz člana 84. stav 3. Ustava kojim se utvrđuje da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona ne mogu zakonom biti umanjena, navodeći: da su uložena sredstva investitora koji su stekli kapital subjekta privatizacije „obespravljena“ tako što su lica u pitanju stavljena u položaj da dva puta plate istu stvar – jednom kroz plaćanje cene kapitala, odnosno imovine koja je kupljena, a drugi put kroz zahtevanu naknadu za konverziju; da zahtevom za naknadu po osnovu konverzije, zakonodavac nije uvažio „pune troškove pribavljanja kapitala“ imajući u vidu da je cena subjekata privatizacije bila određena visinom pripadajućih obaveza kupca kapitala; da odredba stava 1. člana 103. Zakona (u delu koji je dodat dopunom stava 1.), a koja utvrđuje da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta (za koju se vrednost umanjuje konverzijska naknada) obuhvataju „ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno, ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove“ – „ne garantuje“ da će se pod pojmom „drugih stvarnih troškova„ obuhvatiti svi segmenti ulaganja, te da naknadu za konverziju treba posmatrati kao obavezu subjekta privatizacije ili stečaja i odmeravati je nezavisno od visine cene po kojoj su kapital, odnosno imovina kupljeni, sa uvažavanjem ukupnih troškova koji su teretili takvo pribavljanje prava korišćenja zemljišta. Inicijator ukazuje na štetne implikacije naknadnog uvođenja obaveza, i to različitih, zavisno od načina sticanja prava korišćenja.

Odredbe člana 104. Zakona koje utvrđuju da se pravo korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine, ili na osnovu odluke nadležnog organa, može konvertovati u pravo svojine – „uz naknadu tržišne vrednosti tog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjene za iznos stvarnih troškova pribavljanja prava korišćenja“, podnosilac osporava tvrdnjom da je prilikom pribavljanja prava korišćenja na zemljištu (u društvenoj svojini) plaćena odgovarajuća naknada, tj. „tadašnja tržišna cena“ , te nema osnova da Zakon zahteva da se za isto zemljište (sada u državnoj svojini), po osnovu konverzije plaća „tržišna vrednost“. Smatra da je takav zakonski zahtev izraz jednostrane volje države kao ugovarača, kojom se povređuju načelo vladavine prava i pravne sigurnosti, kao i odredbe Zakona o obligacionim odnosima, dok odredbu stava 4. člana 104. Zakona po osnovu koje može i prestati pravo korišćenja ako se u propisanom roku ne izvrši konverzija, smatra nesaglasnom sa članom 58. Ustava koja garantuje pravo mirnog korišćenja imovinskih prava stečenih na osnovu zakona. Odredba stava 4. člana 104. Zakona osporena je i u vezi sa osporavanjem odredbe člana 109. stav 1. Zakona, jer, po mišljenju inicijatorke, u članu 104. stav 4. propisani rok za podnošenje zahteva za konverziju koji se vezuje za dan stupanja na snagu sprovodbenih podzakonskih akata, „dovodi do nejednake zakonske zaštite lica po čijim zahtevima, do stupanja Zakona, nisu okončani postupci za upis prava korišćenja u javne knjige“ iz člana 109. stav 1. Zakona, te da treba omogućiti licima u navedenoj situaciji da podnesu zahteve za konverziju u primerenom roku po okončanju postupka upisa.

Odredbe člana 109. Zakona kojim se u stavu 1. propisuje da licima kojima je, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgradnje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prestaje pravo korišćenja, dok se u preostalom delu uređuje postupak za utvrđivanje prestanka prava korišćenja (st. 2, 3, 4. i 5.), osporene su tvrdnjom da imaju povratno dejstvo protivno odredbama člana 197. st. 1. i 2. Ustava. Ukazuje se pritom da gubljenje prava lica u pitanju ne može da bude uslovljeno okolnošću da upis nije izvršen s obzirom na to da se postupak upisa u javnu knjigu okončava pravnosnažnom odlukom nadležnog organa, što vremenski ne zavisi od podnosioca zahteva. Podnosilac smatra da do stupanja na snagu ovog zakona nisu bili propisani rokovi za podnošenje zahteva za upis prava korišćenja, te da stoga treba propisivanjem roka u zakonu, omogućiti licima da podnesu zahtev za upis, a da po okončanju tog postupka, mogu podneti i zahteve za konverziju u smislu člana 104. stav 4. Zakona. U pogledu lica koja jesu podnela zahteve za upis ali postupci nisu okončani, smatra da se u odnosu na njih povređuje ne samo član 197. Ustava, nego i „pravo na jednaku zakonsku zaštitu iz člana 21. Ustava i pravo na imovinu i druga imovinska prava stečena na osnovu zakona iz člana 58. Ustava“.

 

II

 

Odredbama Ustava Republike Srbije koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona, odnosno, odredbama Ustava sa stanovišta kojih se osporava ustavnost odredaba Zakona utvrđeno je: da se zakonom može propisati način ostvarivanja ljudskih prava zajemčenih opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava; da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18. st. 2. i 3.); da ljudska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, te da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); pravo lica koje je bez osnova ili nezakonito lišeno slobode, pritvoreno ili osuđeno za kažnjivo delo, na rehabilitaciju, naknadu štete od Republike Srbije i druga prava utvrđena zakonom (član 35. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave; da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči sloboda veroispovesti, sloboda svakoga da ispoljava svoju veru ili ubeđenje veroispovedanja, obavljanjem verskih obreda, pohađanjem verske službe ili nastave, pojedinačno ili u zajednici sa drugima (član 43. st.1. i 3.); da su crkve i verske zajednice ravnopravne i slobodne da javno vrše verske obrede, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove da njima upravljaju u skladu sa zakonom (član 44. stav 2.); da je zajemčeno mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i utvrđeno da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (član 58. st. 1. 2. i 3.); da je preduzetništvo slobodno, a da se može ograničiti zakonom radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da svi imaju jednak položaj na tržištu, da su zabranjeni akti kojima se suprotno zakonu ograničava slobodna konkurencija, stavaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja; da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena (član 84. st. 1, 2. i 3.); da se garantuje ravnopravnost svih oblika svojine i jemči privatna, zadružna i javna svojina; utvrđuje se da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave; da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu; da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. st. 1. i 3.); da su prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije u državnoj imovini, a da u državnoj imovini mogu biti i druge stvari i prava, u skladu sa zakonom; da fizička i pravna lica mogu steći pojedina prava na određenim dobrima u opštoj upotrebi, pod uslovima i na način predviđen zakonom; da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom; da se imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja, uređuju zakonom ( član 87.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, pravni položaj privrednih subjekata, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, razvoj Republike Srbije, organizaciju i korišćenje prostora, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu sa Ustavom (član 97. tač. 2, 6, 7, 8, 12 i 17.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. st. 4. i 5.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2. ).

Odredbama Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ( Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda – ,,Službeni list SCG– Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05, i 7/05 i ,,Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 12/10) na koje se u inicijativama poziva, utvrđeno je: u članu 6, pored ostalog, da svako tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama, ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona; u članu 9, da svako ima pravo na slobodu misli, savesti i veroispovesti; da to pravo uključuje slobodu čoveka da bilo sam ili zajedno sa drugima, javno i privatno, ispoljava veru ili uverenje molitvom, propovedi, običajima ili obredom; u članu 14, da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji, obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status; u članu 17, da se odredbe Konvencije ne mogu tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin koji je usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena Konvencijom.

Odredbama člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđeno je: da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine; da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, a da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Odredbama člana 2. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđeno je da niko ne može biti lišen prava na obrazovanje, a da u vršenju svojih funkcija u oblasti obrazovanja i nastave, država poštuje pravo roditelja da obezbede obrazovanje i nastavu koji su u skladu sa njihovim verskim i filozofskim uverenjima. Odredbama člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđeno je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvariti bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao npr: polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom ili drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti sa nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu (stav 1.), te da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju, po osnovima pomenutim u stavu 1. (stav 2.).

 

III

 

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je razmotrio ustavnu zasnovanost osporenih odredaba Zakona i s tim u vezi osnovanost podnetih inicijativa, i ustanovio sledeće:

Odredba člana 83. stav 3. Zakona koja utvrđuje da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, ima značenje norme kojom se identifikuju navedeni subjekti kao titulari prava javne svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, što je u skladu sa odredbama člana 86. stav 1. Ustava koje ustanovljavaju i jemče privatnu, zadružnu i javnu svojinu, a pritom i neposredno utvrđuju da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave. Pri takvom značenju, osporena odredba Zakona kojim se inače prethodno utvrđuje da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine (član 83. stav 1. Zakona), ne može biti, sama po sebi, izvor povrede odredaba člana 86. Ustava na koju ukazuje inicijator, a kojima se jemče svi oblici svojine i njihova jednaka pravna zaštita. Pri svemu, institut javne svojine uređen je Zakonom o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11) u pogledu oblika i predmeta te svojine, kao i sticanja, vršenja, zaštite i prestanka prava javne svojine, uz određenje da se pravni režim građevinskog zemljišta u javnoj svojini uređuje posebnim zakonom, odnosno da se konstituisanje prava javne svojine na građevinskom zemljištu u državnoj svojini uređuje posebnim zakonom (čl. 8. i 75.).

Odredbe čl. 96. i 97. Zakona koje propisuju mogućnosti, uslove i postupak za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, nalaze osnov u ovlašćenjima zakonodavnog organa sadržanim u odredbi člana 86. stav 3. Ustava koja utvrđuje da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom, odnosno, u odredbi člana 97. tačka 7. Ustava, koja utvrđuje da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose. U pogledu razloga osporavanja ovih odredaba Zakona koji se sastoje u tvrdnji pojedinih inicijatora da se dopuštanjem takvih raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini može osujetiti ili otežati ostvarivanje prava na povraćaj imovine ranijih vlasnika u postupku restitucije, a naročito restitucije u naturalnom obliku, za šta je osnov već uspostavljen drugim zakonima, i to Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine iz 2005. godine, Zakonom o rehabilitaciji iz 2006. godine i Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006. godine, Sud smatra da propisivanje uslova za oblike prometa neizgrađenog građevinskog zemljišta u javnoj svojini koje predviđaju navedene odredbe Zakona na Ustavu zasnovan, a da „propuštanje“ zakonodavnog organa da ovim odredbama Zakona uspostavi ograničenja, odnosno izuzetke od propisanih opštih pravila prometa za koje se zalaže inicijator, nije osnovan razlog za utvrđivanje neustavnosti s obzirom na to da sam Ustav ne postavlja tu vrstu ograničenja za zakonsko uređivanje raspolaganja sredstvima u javnoj svojini, dok je drugim zakonima, inače, uspostavljen osnov za ograničavanje raspolaganja imovinom koja je predmet restitucije, pa i građevinskog zemljišta. S tim u vezi, Sud je imao u vidu i sledeće:

Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine („Službeni glasnik RS“, broj 45/05) koji je imao za cilj sagledavanje budućih obaveza države u pogledu povraćaja imovine oduzete bez naknade tržišne vrednosti ili pravične naknade na osnovu propisa koji su primenjivani posle 9. marta 1945. godine, i čijim je odredbama izričito bilo propisano da podnošenje prijave ne predstavlja zahtev za ostvarivanje prava na povraćaj imovine već uslov da se takav zahtev podnese u skladu sa posebnim zakonom (član 8.), te da će se posebnim zakonom urediti pravni osnov i prava u pogledu vraćanja imovine ili obeštećenja i postupak po zahtevu za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu (član 9.), sam po sebi, ni u kom slučaju nije predstavljao materijalno-pravni osnov za sticanje kakvog subjektivnog prava na povraćaj imovine ili obeštećenje u bilo kom obliku, kao što nije ni prejudicirao buduća zakonska rešenja o tim pitanjima. U tom smislu, činjenica da je po odredbama tog zakona prijavljeno i evidentirano potraživanje određene imovine ne predstavlja osnov za uspostavljanje subjektivnog prava na imovinu u pitanju niti ima karakter „legitimnog očekivanja“ koje uživa ustavnopravnu zaštitu sa aspekta člana 58. Ustava. Takav pravni stav Sud temelji i na pravnim shvatanjima koje je Evropski sud za ljudska prava izrazio u primeni Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u vezi sa obavezama države u pogledu donošenja propisa koji predviđaju punu ili delimičnu restituciju imovine oduzete od strane prethodnog režima, i stim u vezi pravnog položaja lica zainteresovanih za ostvarivanje prava po osnovu restitucije. U presudi Evropskog suda u predmetu „Kopecki v. Slovakia“, od 28. septembra 2004. godine (44912/98), izraženi su stavovi Evropskog suda koji su inače izloženi u brojnim odlukama toga suda, i to: da članom 1. Protokola br. 1 nije zajemčeno pravo sticanja imovine („Slivenko and Others v. Latvia“, br. 48321/99); da član 1. Protokola br. 1 ne nameće državama ugovornicama bilo kakvu opštu obavezu da vrate imovinu koja im je preneta pre nego što su ratifikovale Konvenciju, niti je nametnuto bilo kakvo ograničenje slobode da određuju obim restitucije imovine i da biraju uslove pod kojima se vraćaju imovinska prava bivših vlasnika („Jantner v. Slovakia“, br. 39050/97); da se nada da će se priznati imovinsko pravo koje do tada nije bilo moguće primeniti u praksi ne može smatrati „imovinom“ u smislu člana 1 Protokola br. 1; da se imovinom ne može smatrati uslovno potraživanje koje istekne neispunjavanjem uslova; da ne postoji „legitimno očekivanje“ ako nema dovoljno utemeljenog utuživog zahteva, odnosno da „postoji razlika između puke nade da će se ostvariti restitucija, koliko god da je ta nada bila razumljiva, i „legitimnog očekivanja“, koje mora da ima konkretniju prirodu od puke nade i koje mora da bude zasnovano na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je odluka suda („Gratzinger v. the Czech Republic“, br. 39794/98); da kada država nakon ratifikovanja Konvencije, uključujući i Protokol br. 1, donese zakonske propise koji predviđaju punu ili delimičnu restituciju imovine, za takve propise se može smatrati da stvaraju novo imovinsko pravo zaštićeno članom 1. Protokola br. 1 za lica koja zadovolje uslove za sticanje prava („Broniowski v. Poland“, 31443/96).

Ustavni sud ukazuje da je u toku postupka po podnetim inicijativama stupio na snagu Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), kojim su uređena pitanja uslova i načina povraćaja oduzete imovine, a u tom okviru i oduzetog građevinskog zemljišta. Odredbom člana 62. Zakona utvrđena je „zabrana otuđenja i opterećenja podržavljene imovine“ u kom okviru je propisano da od stupanja na snagu ovog zakona, imovina koja je oduzeta bivšim vlasnicima, a za koju je podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine („Službeni glasnik RS“, broj 45/05 ), a koja po odredbama ovog zakona može biti vraćena, ne može biti predmet otuđivanja, hipoteke ili zaloge, do pravosnažnosti okončanja postupka po zahtevu za vraćanje, a da su akti otuđenja i opterećenja imovine koji u suprotni odredbama ovog zakona ništavi (st. 1. i 4.). Na taj način obezbeđena je zakonska zaštita u vidu privremene zabrane otuđenja i opterećenja imovine koja je, kao predmet potraživanja, prijavljena i evidentirana u smislu odredaba Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, ali, pri tome, samo one imovine koja po odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, uopšte može biti predmet povraćaja. Naime, navedeni zakon utvrđuje pored ostalog, koja imovina podleže vraćanju a koja se ne vraća, u kom slučaju bivši vlasnik ima pravo na obeštećenje (član 8.), utvrđuje načelo zaštite sticaoca podržavljene imovine (član 10.), izuzetke od vraćanja imovine u naturalnom obliku (član 18.), postupak odlučivanja po zahtevu za vraćanje imovine (čl. 39. do 47.), pravna sredstva protiv rešenja o vraćanju imovine (član 48.) i dejstva pravnosnažnog rešenja (član 49.). Kad je u pitanju „vraćanje podržavljenog građevinskog zemljišta“, Zakon utvrđuje građevinska zemljišta koja se vraćaju (član 22.), odnosno, građevinska zemljišta koja se ne vraćaju (član 23.), propisujući pri tom i pravila za sprovođenje restitucije na građevinskom zemljištu koje je obuhvaćeno konverzijom prava korišćenja građevinskog zemljišta po odredbama čl. 101, 101a, 103. i 104. Zakona o planiranju i izgradnji (član 22. st. 5. i 7, član 23. st. 2, 3, 4, 5. i 6. i član 45. Zakona). Iz korelacije odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i osporenih odredaba Zakona planiranju i izgradnji sledi da uslovi i način raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini u vidu otuđenja ili davanja u zakup, što je predmet odredaba osporenih čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji, podležu ograničenjima koja proizlaze iz odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.

U istom smislu Sud nalazi da odredbe osporenih čl. 96. i 97. Zakona ne dovode u pitanje ni ostvarivanje „zakonom već utvrđenih“ prava rehabilitovanih lica na povraćaj imovine odnosno obeštećenje, budući da su odredbe Zakona o rehabilitaciji iz 2006 godine utvrđivale, a odredba člana 20. stav 2. sada važećeg Zakona o rehabilitaciji („Službeni glasnik RS“, broj 92/11) utvrđuje - da će se vraćanje imovine odnosno obeštećenje rehabilitovanih lica za oduzetu imovinu, vršiti u skladu sa zakonom kojim se uređuje vraćanje oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu, to jest po odredbama navedenog Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju iz 2011. godine.

Kad je u pitanju imovina crkava i verskih zajednica, već je samim Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama („Službeni glasnik RS“, broj 46/06, ) u članu 36. propisano da od 1. maja 2006. godine nije dozvoljeno bilo kakvo raspolaganje imovinom koja je po odredbama tog zakona predmet vraćanja, kao ni zasnivanje hipoteke, zaloge ili zakupa na toj imovini, a da u ništavi pravni poslovi i pravni akti koji su u suprotnosti sa tom zabranom.

Nalazeći da su osporene odredbe Zakona na Ustavu zasnovane, Sud smatra da se osporavanje njihove ustavnosti ne može dovesti u neposrednu vezu sa ustavnim garancijama prava na rehabilitaciju, slobodu veroispovesti i ustavnog položaja crkava i verskih zajednica iz čl. 35, 43. i 44. Ustava, niti se kao dovoljan osnov za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa odredbama Evropske konvencije i protokolima uz nju, može uzeti tvrdnja inicijatora da se, bez ostvarenja očekivanog povraćaja oduzete imovine sva ta prava, garantovana Ustavom i aktima međunarodnog prava ne mogu, u punoj meri ostvarivati. Izloženi stav Suda o ustavno-pravnoj neutemeljenosti razloga datih za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 96. i 97. Zakona jednako se odnosi i na istovrsne razloge osporavanja ustavnosti odredaba čl. 100. i 101, čl. 103. do 109. i člana 219. Zakona. U pogledu načelnog osporavanja odredaba Zakona iz razloga što za „nosioce prava iz Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine“ ne ustanovljavaju pravo žalbe protiv rešenja kojima se odlučuje o otuđenju, davanju u zakup ili konverziji građevinskog zemljišta u javnoj svojini, Ustavni sud je konstatovao da u okviru osporenih odredaba, pravo žalbe utvrđuju odredbe člana 103. stav 5, člana 104. stav 3. i člana 109. stav 4. Zakona, i to u vezi sa rešenjima koja se donesu po zahtevu lica za konverziju uz naknadu, i povodom rešenja kojim se utvrđuje prestanak prava korišćenja. Polazeći od odredaba Ustava, i to člana 36. stav 2. koji utvrđuje pravo svakoga na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, kao i člana 97. tačka 2. koja utvrđuje da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, Sud smatra da su navedene Zakonske odredbe na Ustavu zasnovane, a da nepostojanje normi zakona koje bi u tim postupcima izričito davale aktivnu legitimaciju na podnošenje žalbe trećim licima koja za to nalaze svoj pravni interes, zasnivajući ga na očekivanom ostvarivanju prava na imovinu, ne čini odnosne odredbe neustavnim. To i iz razloga što osporeni Zakon uređuje pravnu zaštitu prava za odnose koje on uređuje, dok se pravna zaštita prava koja utvrđuju i štite zakoni koji uređuju restituciju, ostvaruje po odredbama tih zakona.

Odredbe člana 100. Zakona koje uređuju prestanak prava korišćenja na neizgrađenom i izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini Republici Srbiji, autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave i prelazak tog prava u pravo javne svojine u korist Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, prestanak prava korišćenja na neizgrađenom i izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini pravnim licima čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i prelazak tog prava u pravo javne svojine osnivača, bez naknade, te pravila postupka i rokove upisa prava javne svojine, osporene su u okviru opšte tvrdnje da se ustanovljavanjem konverzije bez naknade stvara pravna nejednakost među korisnicima građevinskog zemljišta, s obzirom na to da druge odredbe Zakona ustanovljavaju, za određene korisnike - konverziju uz plaćanje naknade. U vezi sa tim razlogom osporavanja, Ustavni sud je najpre konstatovao da je promena koju ustanovljavaju odredbe člana 100. Zakona, u vidu prevođenja prava korišćenja zemljišta u državnoj svojini sa zatečenih titulara – nosilaca javne vlasti, u pravo javne svojine na kojem su titulari ta ista lica, ima značenje zakonske regulative kojom se zatečeno imovinsko ovlašćenje navedenih lica oličeno u pravu korišćenja gasi kao samostalno pravo, i, radi usklađivanja sa kategorijama važećeg Ustava, prevodi u pravo javne svojine u kojem je, inače, sadržano pravo korišćenja kao jedno od svojinskih ovlašćenja. Naime, odredbe Ustava iz 2006. godine ustanovljavaju i jemče, kao ustavno priznate oblike svojine – privatnu, zadružnu i javnu svojinu, definišu javnu svojinu kao državnu svojinu, svojinu autonomne pokrajine i svojinu jedinice lokalne samouprave (član 86. stav 1.), određuju šta čini državnu imovinu, sa ovlašćenjem za zakonodavni organ da odredi i druge stvari i prava koja mogu biti u državnoj imovini i nalažu da se zakonom uredi imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja (član 87. st. 1. i 4.). Ustavni sud nalazi da zakonsko prevođenje prava korišćenja zemljišta u državnoj svojini u pravo javne svojine, pri čemu se prenos svojinskih ovlašćenja vrši između istih lica kojima Ustav inače utvrđuje svojstvo titulara javne svojine, jeste na Ustavu zasnovano, a da zakonsko određivanje da se ta promena sprovodi bez naknade, jeste u granicama navedenih ustavnih ovlašćenja za uređivanje tog odnosa i odgovara razlozima i prirodi izvršene promene svojinskih ovlašćenja.

S obzirom da su odredbe člana 100. Zakona osporene i u kontekstu načelnog osporavanja svih onih odredaba Zakona koje uređuju konverziju, i to iz razloga što za jedna lica predviđaju konverziju bez naknade a za druga lica konverziju uz naknadu, Sud je razmotrio i taj aspekt ustavne zasnovanosti odredaba Zakona i pri tom ustanovio sledeće:

Osim već izloženog o regulativi iz člana 100. Zakona koja se tiče konverzije prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj svojini u pravo javne svojine, koja se vrši bez naknade, konverzija prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj, odnosno javnoj svojini u privatnu svojinu ustanovljena je odredbama osporenog Zakona, u dva oblika, i to: kao konverzija bez naknade koju mogu da ostvare lica nabrojana u čl. 101. 102. i 101a, i kao konverzija uz naknadu, za lica nabrojana u odredbama čl. 103. do 106. Zakona. Iz celine odredaba Zakona sledi da pravo na konverziju prava korišćenja bez naknade imaju: lica koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu, vlasnici posebnih fizičkih delova u stambenim zgradama sa više stanova i poslovnim i poslovno-stambenim zgradama i vlasnici objekata izgrađenih na građevinskom zemljištu za koje je zaključen ugovor o zakupu radi izgradnje u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, ako je u celosti isplaćen iznos zakupnine za period na koji glasi ugovor o zakupu, a sve sa izuzetkom za lica koja po odredbama ovog zakona ostvaruju pravo na konverziju uz naknadu i lica iz čl. 105, 106. i 106a (član 101. stav 1, 2, 3. i 4.), lica kojima se u postupku utvrđivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta čiji su vlasnici utvrdi pravo svojine na tom zemljištu (član 102. stav 2.), kao i lica koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu, izuzev lica koja po odredbama ovog zakona imaju pravo na konverziju uz naknadu i lica iz čl. 105, 106 i 106a (član 101a). Pravo na konverziju prava korišćenja građevinskog zemljišta uz naknadu imaju: privredna društva i druga pravna lica koja jesu ili su bila nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj ili javnoj svojini, a na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, izuzev lica koja su u postupku javnog oglašavanja, po tržišnim uslovima stekla pravo svojine na objektu sa pripadajućim pravom korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u skladu sa posebnim zakonom, a pre zaključenja ugovora o kupovini imovine, odnosno dela imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine (član 103.); lica koja su stekla pravo korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine (što je dan stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine – „Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34 /06) (član 104.); druga lica - korisnici zemljišta koja su odredbama zakona isključena iz prava na konverziju bez naknade (čl. 105, 106. i 106a u vezi sa članom 101. stav 4. i članom 101a stav 2.).

Pri razmatranju ustavne zasnovanosti zakonskog propisivanja mogućnosti i uslova za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini u pravo javne svojine, odnosno u pravo privatne svojine zatečenih nosilaca prava korišćenja, Sud, osim onoga što je prethodno izloženo u vezi sa ustavnošću člana 100. Zakona, konstatuje i to da takva promena imovinskih odnosa ima za posledicu prekompovanje imovinskih prava pravnih subjekata koje se temelji na odredbama Ustava koje ustanovljavaju oblike svojine, definišu kategoriju javne svojine, utvrđuju da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom, odnosno, da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (član 86. st. 1. i 3. i član 97. tač. 7. i 8.). Opredeljenje zakonodavnog organa da za sprovođenje takve promene propiše različite uslove u pogledu zahteva za plaćanje naknade, te predvidi besteretno ili teretno sticanje novog prava, spada u okvire navedenih ustavnih ovlašćenja. Sud konstatuje da zakonom propisano prevođenje prava korišćenja u pravo svojine u svakom slučaju predstavlja povećanje obima prava na strani sticaoca a ne njegovo smanjivanje, s obzirom na to da se sprovođenjem promene, jedno imovinsko pravo, čija se sadržina inače uređivala i uređuje zakonom, pretvara u pravo svojine, što podrazumeva da se, uz pravo korišćenja stiče i pravo raspolaganja, bez ikakvih zakonskih ograničenja koja su ranije važećim propisima bila ustanovljena u pogledu prometa prava korišćenja. Sud nalazi nespornim ovlašćenje zakonodavnog organa da rukovođen sagledanim opštim razvojnim interesima i ekonomskim i socijalnim razlozima države i društva, na šta ga ovlašćuju i obavezuju odredbe člana 97. tač. 8, 12. i 17. Ustava, odluči da će, pod uslovima koje zakonom propiše, ustanoviti osnov za pretvaranje jednog imovinskog prava - prava korišćenja, u drugo imovinsko pravo - pravo svojine, koje ne podleže bilo kojim ograničenjima osim onima koje Ustav u članu 58. dopušta. Takva promena svojinskih ovlašćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini u osnovi znači i odricanje države od dela njene imovine u korist lica koja na toj imovini imaju zakonito zasnovana prava. Sa ustavnopravnog stanovišta koje određuju navedene odredbe Ustava, zakonsko ustanovljenje pravnog osnova za prestanak prava državne svojine na zemljištu opterećenom pravom korišćenja drugog lica, ne isključuje da se kao uslov za tu promenu svojinskih ovlašćenja zahteva naknada koja odgovara vrednosti preostalog dela prava koje se prenosi, ali ne isključuje ni mogućnost odricanja države od zahteva za srazmernu naknadu. Otuda, iako bi sa imovinskopravnog aspekta i bio u svim slučajevima osnovan i opravdan zahtev države za odgovarajuću nadoknadu do pune vrednosti prava koje se prenosi, Sud ocenjuje da ne izlazi iz okvira ustavnih ovlašćenja opredeljenje zakonodavnog organa za besteretni prenos prava u slučajevima za koje je, donošenjem zakona, procenjena celishodnost takvog prometa. S obzirom na izloženo, Sud smatra da ustanovljavanje pogodnosti u vidu sticanja prava svojine bez naknade za konverziju, nije u suprotnosti sa Ustavom, niti je postojanje te pogodnosti dovoljan razlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba zakona koje uređuju plaćanje naknade za konverziju, to jest, propisuju slučajeve u kojima se propisana pogodnost neće primenjivati, već će se za izvršenje konverzije zahtevati plaćanje naknade. Iz izloženih razloga, Sud je stanovišta da podnete inicijative kojima je ustavnost odredaba čl. 100 do 106. Zakona osporena zbog istovremenog propisivanja konverzije prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade i uz naknadu, ne potkrepljuju sumnju u ustavnost odredaba Zakona. Nalazeći iz izloženih razloga da propisivanje pogodnosti jeste preduzeto u granicama ustavnih ovlašćenja zakonodavnog organa koja se tiču rasplaganja stvarima i pravima u državnoj, odnosno javnoj svojini, Sud smatra da osnovi za propisivanje pogodnosti nisu zasnovani na ličnim svojstvima lica, što bi vodilo povredi načela pravne jednakosti i zabrane diskriminacije protivno članu 21. Ustava, već su predviđeni u vezi sa različitim pravnim situacijama, a po osnovu različitih uslova i načina sticanja prava korišćenja zemljišta, što Ustavni sud smatra ustavnopravno dopustivim osnovom razlikovanja mere javnog interesa pri odlučivanju zakonodavnog organa za koje će pravne situacije predvideti besteretni prenos preostalog dela prava na zemljištu, odnosno za koje će pravne situacije oceniti da opšti interes obavezuje na zahtevanje odgovarajuće naknade.

Odredbama člana 101. Zakona utvrđene su pojedine pravne situacije u kojima pravo korišćenja građevinskog zemljišta prelazi u pravo (privatne) svojine bez naknade. Takav režim prestanka prava korišćenja, odnosno sticanja prava svojine, predviđen je za: lica koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima (stav 1.), za vlasnike posebnih fizičkih delova u stambenim zgradama sa više stanova, poslovnim i poslovno-stambenim zgradama izgrađenim na građevinskom zemljištu u državnoj svojini – srazmerno površini posebnih fizičkih delova čiji su vlasnici (stav 2.), kao i za vlasnike objekata izgrađenih na građevinskom zemljištu za koje je zaključen ugovor o zakupu radi izgradnje u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), pod uslovom da je u celosti isplaćen iznos zakupnine za period na koji glasi ugovor o zakupu (stav 3.). Nadalje, odredbama ovog člana Zakona propisan je izuzetak, isključivanjem iz primene odredaba st. 1. i 2. za ona „lica koja po odredbama ovog zakona mogu ostvariti pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu“, kao i na lica iz čl. 105, 106. i 106a ovog zakona (stav 4.), te uređen upis prava svojine, po zahtevu lica (stav 5.).

Odredbe člana 101. Zakona osporene su iz različitih razloga. Jednom od inicijativa je kao razlog neustavnosti navedeno da odredba ovog člana Zakona dozvoljava konverziju samo na „izgrađenom“ građevinskom zemljištu koji se pojam u primeni tumači postojanjem upotrebne dozvole za izgrađeni objekat, zbog čega pravo na konverziju biva neopravdano uskraćeno licima čiji su objekti tek u izgradnji, te se, pozivom na odredbe čl. 20. i 21. Ustava ukazuje na obavezu svih državnih organa da „vode računa o suštini prava“ i na ustavnu zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu, pa i po osnovu imovnog stanja. Polazeći od prethodno izloženih ustavnih osnova ovlašćenja zakonodavnog organa da utvrđuje uslove i način za otuđivanje sredstava iz javne svojine, da uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, i da, s tim u vezi propisuje uslove pod kojima se pravo korišćenja može prevesti u pravo svojine, Sud smatra da propisujući uslove za teretno, odnosno besteretno sticanje prava svojine, zakonodavni organ izražava politiku odnosa u oblasti korišćenja građevinskog zemljišta, odnosno, različite ekonomske i socijalne aspekte javnog interesa, što je u domenu njegove ocene celishodnosti mera za ciljeve koji se žele postići. U tom smislu, Sud smatra pitanjem celishodnosti i rešenje u zakonu po kojem se konverzija bez naknade odnosi samo na izgrađeno građevinsko zemljište, čiji je pojam inače definisan odredbom člana 88. stav 2. Zakona.

U jednoj od inicijativa posebno je osporena odredba stava 4. člana 101. Zakona koja, u odnosu na određena lica, isključuje primenu odredaba st. 1. i 2. člana 101. Zakona, odnosno, u njima sadržane pogodnosti konverzije bez naknade. Kao razlog osporavanja ustavnosti navodi se da je u osnovnom tekstu Zakona, odredbom ranije važećeg stava 5. člana 101, bilo predviđeno da se (samo) pogodnost iz odredbe stava 2. člana 101. Zakona ne primenjuje na lica u pitanju, dok je osporenim stavom 4. isključena primena na ta lica i pogodnosti iz stava 1. Inicijator nalazi da takva promena zakonskih uslova ima za posledicu povredu ustavne garancije o jednakosti pred zakonom iz člana 21. Ustava jer su pravo u pitanju jedna lica ostvarila po povoljnijem rešenju iz osnovnog teksta zakona, u odnosu na lica koja isto pravo ostvaruju po rešenju važećeg zakona. Smatra takođe da osporena izmena Zakona ima i povratno dejstvo u odnosu na lica kojima su, dok su bila u postupku ostvarivanja prava, novelama Zakona izmenjeni uslovi za ostvarivanje prava. Sud je konstatovao da su osporenim izmenama i dopunama Zakona propisani novi uslovi za ostvarivanje konverzije, a da ni iz osporene odredbe niti iz drugih odredaba Zakona ne proizlazi da im je određeno povratno dejstvo. Ustavno ovlašćenje zakonodavnog organa da zakonom uređuje odnose, podrazumeva i ovlašćenje tog organa da odlučuje o potrebi donošenja izmena i dopuna zakona, o vremenskom važenju zakona i određivanju povratnog dejstva pojedinih odredbi zakona, u skladu sa Ustavom. Ustavni sud je na stanovištu da propis ima povratno dejstvo ukoliko menja odnose ustanovljene pravnosnažnim pojedinačnim aktima, odnosno punovažnim pravnim poslovima, donetim odnosno zaključenim za vreme važenja ranijeg propisa, a da propisi kojima se uvode obaveze, a koji imaju dejstvo na pravne situacije u toku stvaranja (facta pendentia), a ne i na tzv. svršene činjenice, nemaju povratno dejstvo. Ustavni sud je konstatovao da je neosnovana tvrdnja inicijatora da odredba stava 4. člana 101. Zakona ima povratno dejstvo, a da se zakonsko propisivanje novih, odnosno drugačijih uslova za zasnivanje pravnih odnosa ne može smatrati povredom načela pravne jednakosti.

Odredbe osporenog člana 102. Zakona propisuju slučajeve u kojima postoji obaveza utvrđivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta, odnosno posebnog fizičkog dela objekta, mogućnosti i pravila raspolaganja građevinskim zemljištem u tom postupku, te sticanje svojine na zemljištu koje služi redovnoj upotrebi objekta bez naknade, sve u slučaju da vlasnik objekta, odnosno posebnog fizičkog dela objekta iz člana 101. st 1. i 2. Zakona nije upisan kao nosilac prava korišćenja na građevinskom zemljištu na kome je objekat izgrađen, već je kao nosilac prava korišćenja na zemljištu na kojem je objekat izgrađen, upisana jedinica lokalne samouprave, autonomna pokrajina, Republika Srbija ili neko pravno lice lice čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, autonomna pokrajina, odnosno Republika Srbija ili neko drugo pravno odnosno fizičko lice (st. 1, 3, 4. i 5), uz određenje da se licima iz čl. 101. i 101a ovog zakona, u postupku konverzije prava korišćenja u pravo svojine bez naknade, ne utvrđuje zemljište za redovnu upotrebu objekta. Imajući u vidu da su odredbe člana 102. Zakona inicijativom osporene u okviru načelnog osporavanja ustavnosti istovremenog zakonskog ustanovljavanja konverzije bez naknade i konverzije uz naknadu, odnosno zbog uspostavljanja, po shvatanju inicijatora, protivustavne privilegije za jednu grupu korisnika zemljišta, Sud ocenjuje neosnovanim takve navode osporavanja ustavnosti, a iz razloga koji su izloženi prethodno, prilikom razmatranja ustavne zasnovanosti, odnosno dopuštenosti zakonskog propisivanja konverzije uz naknadu i konverzije bez naknade.

Pri razmatranju ustavne zasnovanosti odredaba osporenih čl. 103. do 109. Zakona koje uređuju konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, Ustavni sud je konstatovao sledeće :

Odredbe člana 103. Zakona propisuju: da se na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici, pravo korišćenja može konvertovati u pravo svojine, uz naknadu tržišne vrednosti tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjenu za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu, te da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno, ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove (stav 1.); da se odredbe stava 1. ne odnose na lica koja su u postupku javnog oglašavanja, po tržišnim uslovima, stekla pravo svojine na objektu sa pripadajućim pravom korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u skladu sa posebnim zakonom, a pre zaključenja ugovora o kupovini imovine, odnosno dela imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) (stav 2.); da se konverzija prava korišćenja iz stava 1. ostvaruje na pojedinačnim katastarskim parcelama ili na više katastarskih parcela (stav 3.); da po zahtevu za konverziju prava iz stava 1. ovog člana rešenje donosi organ jedinice lokalne samouprave nadležan za imovinsko-pravne poslove, na čijoj se teritoriji nalazi predmetno građevinsko zemljište (stav 4.); da se na rešenje iz stava 4. može izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za poslove finansija, u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja (stav 5.); da nosilac prava korišćenja iz stava 1. može ostvariti pravo na gradnju novih objekata, odnosno dogradnju i rekonstrukciju postojećih objekata u skladu sa namenom zemljišta utvrđenom planskim dokumentom, radi obavljanja pretežne delatnosti, u roku od 12 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, osim ako pre isteka tog roka izmenom planskog dokumenta nije promenjena namena tog zemljišta (stav 6.); da predmet konverzije iz stava 1. ne može biti zemljište koje je posebnim zakonom određeno kao zemljište koje se ne može otuđiti iz javne (državne) svojine, odnosno zemljište na kome je predviđena izgradnja objekata od javnog interesa i površina javne namene (stav 7.).

Budući da su odredbe člana 103. Zakona osporene generalnim obuhvatom u inicijativama koje, sa aspekta intersa korisnika restitucije, osporavaju sve odredbe Zakona koje, po mišljenju podnosilaca, osujećuju ili otežavaju povraćaj oduzete imovine, kao i u inicijativama kojima se u načelu osporava ustavnost predviđanja teretnog i besteretnog prelaska prava korišćenja u pravo svojine po osnovu konverzije, Sud smatra te razloge ospravanja člana 103. ustavnopravno neutemeljenim, a to iz razloga koji su već dati pri razmatranju ustavnosti odredaba čl. 96, 97. i 100. Zakona. U pogledu drugih razloga osporavanja, Sud nalazi da je neosnovano shvatanje inicijatora da se zahtevom za plaćanje naknade za konverziju „ponovljeno“ plaća vrednost koja je već plaćena prilikom pribavljanja prava korišćenja zemljišta, imajući u vidu da pravo korišćenja i pravo svojine nisu prava istog obima, a da je pri tome, inače, odredbama Zakona predviđeno da se troškovi pribavljanja prava korišćenja uračunavaju prilikom utvrđivanja naknade za konverziju. Ustavni sud ne može uzeti kao razlog za utvrđivanje neustavnosti izraženu sumnju inicijatora da li će se u postupku utvrđivanja iznosa naknade pravično i u celini utvrditi iznosi troškova pribavljanja prava korišćenja, budući da to pitanje spada u domen primene odredaba Zakona, a zaštita prava lica obezbeđena je propisivanjem prava žalbe na rešenje doneto po zahtevu za konverziju (stav 4. člana 103. Zakona). U vezi sa tvrdnjom inicijatora da zakonsko uvođenje konverzije uz naknadu predstavlja, za lica koja su pravnim poslom stekla pravo korišćenja, retroaktivno uvođenje novih obaveza, Sud konstatuje da se svakako ne radi o uređivanju jednog pravnog odnosa novom normom sa povratnim dejstvom, već je u pitanju propisivanje uslova za zasnivanje novog pravnog odnosa sa drugačijom sadržinom.

Sud smatra da propisani posebni režim konverzije nema, u odnosu na kategoriju lica na koja se odnosi, karakter protivustavnog ograničavanja njihovih prava na imovinu stečenu na osnovu zakona niti povredu ustavne garancije da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena, već znači da su imaoci određenog korpusa ostvarenih prava čiji je deo i ranije stečeno pravo korišćenja koje zakon priznaje, pozvani da to pravo zamene za pravo svojine uz propisanu naknadu. Sud smatra da je na strani nosioca prava korišćenja da samostalno odluči o prihvatanju takve mogućnosti, to jest da prihvati konverziju ili zadrži pravo korišćenja, ali nema na Ustavu utemeljeno pravo da zahteva uzdržavanje zakonodavca od propisivanja uslova za zasnivanje novih imovinskih odnosa, pa ni promene u pitanju, koja vodi prevođenju prava korišćenja u pravo svojine uz isplatu predviđene naknade.

Odredbe osporenog člana 104. Zakona uređuju način konverzije uz naknadu, prava korišćenja neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa, te propisuju: da se pravo može konvertovati u pravo svojine uz naknadu tržišne vrednosti tog zemljišta u momentu konverzije, umanjene za iznos stvarnih troškova pribavljanja prava korišćenja, sa obračunatom revalorizacijom do momenta uplate po ovom osnovu, a da se prilikom utvrđivanja stvarnih troškova pribavljanja nepokretnosti, ne obračunava naknada plaćena za uređivanje građevinskog zemljišta (stav 1.); da po zahtevu za konverziju, rešenje donosi organ jedinice lokalne samouprave nadležan za imovinsko-pravne poslove, na čijoj se teritoriji nalazi predmetno građevinsko zemljište (stav 2.); da se na rešenje iz stava 2. može izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za poslove finansija, u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja (stav 3.); da ako u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu podzakonskih akata iz člana 108. stav 1. ovog zakona, lice iz stava 1. ovog člana ne podnese zahtev za konverziju, nadležni organ po službenoj dužnosti utvrđuje prestanak prava korišćenja u skladu sa odredbama ovog zakona i utvrđuje pravo svojine u korist jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište (stav 4. ); da lica koja su stekla pravo dugoročnog zakupa na neizgrađenom ostalom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), a zemljište nisu privela nameni, mogu, na način propisan st. 2. i 3. ostvariti pravo svojine na tom zemljištu ako su isplatili u celosti iznos zakupnine za period na koji glasi ugovor o zakupu (stav 5.).

Odredbe ovog člana Zakona osporene su navodima da protivno ustavnim garancijama iz člana 58. Ustava o mirnom uživanju svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, propisuju prestanak prava korišćenja za slučaj nepodnošenja zahteva za konverziju u propisanom roku, pri čemu vršenje konverzije uslovljavaju plaćanjem naknade iako je prilikom sticanja prava korišćenja korisnik platio odgovarajuću naknadu po tadašnjoj „tržišnoj ceni“ tog prava. U jednoj od inicijativa kao razlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe stava 4. člana 104. Zakona navodi se da ta odredba, budući da propisuje kratak rok za podnošenje zahteva za konverziju, onemogućava da u njoj sadržan uslov blagovremenosti ispune i lica iz člana 109. Zakona kojima bi primenom te, takođe osporene odredbe, pravo korišćenja moglo u međuvremenu da prestane.

U odsustvu odgovora donosioca Zakona, Sud je najpre utvrdio da je značenje regulative člana 104. Zakona – propisivanje režima zatečenih prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu kod kojih su se stekli uslovi za prestanak prava korišćenja usled neprivođenja zemljišta nameni ili drugih razloga propisanih zakonom koji daju osnov za prestanak prava korišćenja. Takav zaključak Sud izvodi iz vezanog tumačenja odredaba člana 104. Zakona sa odredbama člana 86. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine koji je propisivao situacije i uslove i rokove za prestanak prava korišćenja na građevinskom zemljištu koje je dato na korišćenje radi izgradnje, a koja nije realizovana, kao i iz odredbe člana 88. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), koja propisuje da će se postupci za prestanak prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, koji su započeti u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), a koji nisu okončani do 11. septembra 2009. godine, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu tog zakona. Sud dakle smatra da osporeni stav 4. člana 104. Zakona daje osnov da se u slučajevima kad su ispunjeni zakonski uslovi za prestanak prava korišćenja ali takav postupak nije pokrenut, zatečenom nosiocu prava korišćenja omogućava da to pravo prevede u pravo svojine, putem podnošenja zahteva za konverziju uz naknadu, u propisanom roku. Polazeći od prethodno izloženih razloga o ustavnopravnoj zasnovanosti ovlašćenja zakonodavnog organa da propiše uslove i način prelaska prava korišćenja u pravo svojine, odnosno da propiše slučajeve i uslove pod kojima će se ta promena vršiti uz naknadu ili bez naknade, kao i od shvatanja da u okvir ustavnog ovlašćenja za uređivanje odnosa u određenoj oblasti, nesumnjivo spada i propisivanje uslova za zasnivanje, promene i prestanak pravnih odnosa, Sud smatra da se zakonom može predvideti prestanak prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu koje nije privedeno nameni, ako je privođenje nameni bilo uslov za sticanje, odnosno uživanje prava korišćenja u skladu sa zakonom. S obzirom na izloženo, Sud je ocenio da je u granicama zakonodavnih ovlašćenja dopuštanje mogućnosti da nosilac prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu kojem to pravo nije prestalo, stekne pravo svojine na odnosnom zemljištu putem konverzije uz naknadu. Tumačeći na taj način značenje odredbi člana 104. Zakona, Sud naglašava da smisao osporenih normi nije utvrđivanje prestanka prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu samo zbog nevršenja konverzije.

Odredbe čl. 105, 106, 107. i 108. Zakona koje uređuju uslove za zadržavanje statusa nosioca prava korišćenja do sprovođenja postupka privatizacije za lica čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, udruženja građana, i društvena preduzeća, te uslove i postupak konverzije nakon izvršene privatizacije (čl. 105. i 106.), način raspodele i korišćenja novčanih sredstava ostvarenih po osnovu konverzije (član 107.), te ovlašćenje Vlade da propiše način određivanja tržišne cene vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na konverziju (član 108.), osporene su u okviru opštih razloga osporavanja sa aspekta interesa korisnika restitucije, odnosno ustanovljenja teretnog i besteretnog prelaska prava korišćenja u pravo svojine, u pogledu kojih razloga je pitanje osnovanosti inicijativa izloženo pri razmatranju ustavnosti odredaba čl. 96, 97, 100. i 101. Zakona, te se, pri takvim, opštim razlozima osporavanja, Sud i nije upuštao u razmatranje ustavnosti pojedinih odredaba sadržanih u navedenim članovima Zakona.

Odredbe člana 109. Zakona propisuju da licima kojima je, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgradnje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prestaje pravo korišćenja (stav 1.), odnosno, uređuju postupak za utvrđivanje prestanka prava, nadležnost organa u tom postupku, pravo žalbe i objavljivanje pravnosnažnog rešenja kojim se utvrđuje prestanak prava korišćenja u službenom glasilu nadležne jedinice lokalne samouprave (st. 2, 3, 4. i 5.).

Odredbe ovog člana Zakona osporene su tvrdnjom da određuju povratno dejstvo, protivno članu 197. st.1. i 2. Ustava, „jer se odnose na vremenski period pre stupanja na snagu ovog zakona, u kojem se mogla preduzeti određena pravna radnja“, kao i ukazivanjem da se postupak upisa pokreće podnošenjem zahteva lica o čijem se pravu radi a pravnosnažno okončava odlukom nadležnog organa, dakle, u vreme koje ne zavisi od podnosioca zahteva, te da stoga ovakvo zakonsko rešenje povređuje Ustavom zajemčena prava na jednaku zakonsku zaštitu iz člana 21. Ustava i pravo na imovinu i druga imovinska prava stečena na osnovu zakona iz člana 58. Ustava. Inicijator ističe da se ustanovljavanje prestanka prava korišćenja po osnovu okolnosti da lica u pitanju nisu izvršila upis prava u javnu knjigu, povređuju prava kako onih lica koja su podnela zahteve po kojima je postupak upisa još uvek u toku, tako i onih lica koja takav zahtev nisu ni podnela, s obzirom na to da do stupanja na snagu ovog zakona nisu bili propisani rokovi za podnošenje zahteva za upis prava korišćenja u javne knjige. Kao razlog za utvrđivanje ove neustavnosti inicijator ističe i to da lica u opisanim situacijama ne mogu da ostvare ni pravo na konverziju iz člana 104. Zakona, ako im primenom člana 109. Zakona pravo korišćenja prestane pre isteka roka za podnošenje zahteva za konverziju propisanog članom 104. stav 4. Zakona.

Razmatrajući razloge osporavanja odredbe člana 109. stav 1. Zakona, prema kojoj licima kojima je, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgradnje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prestaje pravo korišćenja (stav 1.), Sud je imao u vidu da je stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, bila ukinuta mogućnost daljeg zasnivanja odnosa u vidu davanja tog građevinskog zemljišta na korišćenje radi izgradnje a uspostavljena je mogućnost davanja tog zemljišta u zakup radi izgradnje (član 81.), čime je izmenjen režim ovog vida raspolaganja koji je bio sadržan u prethodnom zakonu - Zakonu o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik RS“, br. 44/95 i 16/97), koji je uređivao institut davanja na korišćenje građevinskog zemljišta radi izgradnje na osnovu odluke skupštine opštine i na osnovu nje zaključenog ugovora. Upis prava na nepokretnostima, pa i prava korišćenja na nepokretnostima u državnoj svojini predmet je posebnog zakona. U tom smislu, važeći Zakon o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 18/10), koji je stupio na snagu istovremeno sa osporenim Zakonom o planiranju i izgradnji, predviđa katastar nepokretnosti kao osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, u koje spada i građevinsko zemljište, te utvrđuje obaveznost i dejstva upisa prava na njima. S obzirom na to da se odredbe osporenog člana 109. Zakona odnose na ranije zasnovane pravne situacije i s tim u vezi utvrđuju prestanak prava korišćenja licima kojima je do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgranje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, Sud je, na osnovu uvida u odredbe ranije važećih zakona koji su uređivali upis nepokretnosti i prava na njima, konstatovao da je upis prava korišćenja u javnu knjigu imao i po regulativi ranije važećih zakona konstitutivno dejstvo, što znači da pravo u pitanju ne može ni nastati bez ispunjenja tog uslova, bez obzira na postojanje pravnog osnova za sticanje prava. Konstitutivni karakter upisa određen je dakle, kako važećim zakonom Zakonom o državnom premeru i katastru, tako i zakonima koji su mu prethodili, a čije su odredbe utvrđivale da se prava na nepokretnosti stiču, prenose, ograničavaju i prestaju upisom u katastar nepokretnosti (član 5. Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima – „Službeni glasnik RS“, br. 83/92, 53/93, 67/93,48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 i 101/05, a ranije, član 5. Zakona o premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima – „Službeni glasnik SRS“, broj 28/90 – prečišćen tekst i „Službeni glasnik RS“, broj 13/90)). Pri svemu, navedeni zakoni koji su uređivali upis, kao i sada važeći zakon, propisuju obavezu prijavljivanja promena u pravima koja podležu upisu, i to u roku od 30 dana od nastupanja promene. Stoga, Ustavni sud smatra neosnovanim shvatanje inicijatora da odredba člana 109. stav 1. Zakona ima značenje propisivanja nove obaveze sa povratnim dejstvom, s obzirom na to da shodno prethodno izloženom, nije u pitanju propisivanje novih uslova koji menjaju ranije zasnovan pravni odnos, već je u pitanju utvrđenje da ranije zasnovani pravni odnos, koji prema propisma koji su važili u vreme njegovog zasnivanja i trajanja nije bio perfektuiran do mere koja vodi punom konstituisanju prava, prestaje da bude u daljem pravnom saobraćaju. Okolnost da je obaveza upisa prava predviđena drugim zakonom, a ne u Zakonu o planiranju i izgradnji, nije prihvatljiv razlog za utvrđivanje neustavnosti osporene odredbe, a nevršenje prava - ovlašćenja na upis, ne može se osnovano isticati kao razlog neustavnosti norme zakona koja, za takav slučaj predviđa prestanak prava. Iz iznetih razloga Sud smatra neprihvatljivim zahtev inicijatora da se utvrđivanjem neustavnosti člana 109. stav 1. Zakona omogući naknadni upis prava licima koja do stupanja na snagu osporenog zakona nisu ni podnela zahtev za upis, dok je inicijatorov zahtev za izmenu zakona u pravcu stvaranja pretpostavki za naknadni, makar i oročeni upis, van nadležnosti Ustavnog suda utvrđene odredbama člana 167. Ustava. Sud, međutim, nalazi da je osnovan razlog osporavanja navod inicijatora da je činjenica neupisanosti prava mogla da nastupi i usled okolnosti koje ne zavise od volje lica kojem prestaje pravo, kao što je situacija u slučaju da je postupak upisa u toku, to jest da i pored podnetog zahteva nije okončan postupak za upis koji je započet pre stupanja na snagu člana 109. stav 1. Zakona koji nalaže prestanak prava korišćenja po tom osnovu. Primena odredbe stava 1. člana 109. Zakona u takvim slučajevima osnovano otvara pitanje povrede prava lica na mirno uživanje imovinskog prava stečenog na osnovu zakona, budući da postupak sticanja prava nije pravnosnažno okončan, a odredba stava 1. člana 109. Zakona, bezuslovno vezuje prestanak prava za okolnost da „lica nisu upisala“ pravo u javnu knjigu, iako se radi o postupku koji sprovodi nadležni organ javne vlasti na način propisan zakonom kojim se uređuje upis prava na nepokretnostima. S obzirom na to da prestanak prava korišćenja povlači i prestanak mogućnosti za korišćenje drugih prava vezanih za svojstvo titulara tog prava, kao što je i ostvarivanje prava na konverziju pod uslovima propisanim zakonom, lice čije pravo bez njegove krivice nije upisano, bilo bi lišeno mogućnosti da pod jednakim uslovima ostvaruje i pravo da zahteva konverziju. Takva dejstva odredbe člana 109. stav 1. Zakona, imala bi za posledicu povredu ustavnog načela o pravnoj jednakosti i pravu na jednaku pravnu zaštitu bez diskriminacije, iz člana 21 st. 1. i 2. Ustava, kao i Ustavom zajemčenog prava na mirno uživanje imovinskih prava stečenih na osnovu zakona iz člana 58. stav 1. Ustava. Iz izloženih razloga, Sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje ustavnosti odredbe člana 109. stav 1. Zakona, te je povodom podnete inicijative pokrenuo postupak i na osnovu odredaba člana 53. stav 1. i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u tač. 1. i 4. izreke.

Odredbe osporenog člana 219. Zakona koje su u toku postupka prestale da važe, utvrđivale su: da raniji sopstvenik, zakonski naslednik, kao i lica na koja je raniji sopstvenik preneo pravo korišćenja u skladu sa zakonom, a kojima je do dana stupanja na snagu ovog zakona utvrđeno pravo korišćenja na neizgrađenom ostalom građevinskom zemljištu u državnoj svojini u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, ostaju nosioci prava korišćenja na tom zemljištu do donošenja zakona kojim će se urediti vraćanje oduzete imovine (stav 1.); da rešenje kojim je utvrđeno pravo korišćenja predstavlja osnov za podnošenje zahteva za izdavanje građevinske dozvole u skladu sa ovim zakonom (stav 2.); da pravo korišćenja iz stava 1. ostaje u prometu (stav 3.). Ove odredbe Zakona osporavane su navodom da se, u odnosu na lica čije se pravo konverzijom prevodi i pravo svojine, „raniji sopstvenici“ dovode u neravnopravan položaj jer im je, umesto povraćaja u svojinu, ostalo i dalje samo pravo korišćenja zemljišta, do donošenja zakona kojim će se urediti vraćanje oduzete imovine. Sud je konstatovao da je član 219. Zakona prestao da važi na osnovu člana 87. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11). U obrazloženju Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2011. godine navedeno je da je razlog brisanja člana 219. – „propisivanje novog člana 101a“. Članom 46. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji dodat je član „101a“ kojim se utvrđuje da licima koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prestaje pravo korišćenja na građevinskom zemljištu i prelazi u pravo svojine bez naknade, izuzev licima koja po ovom zakonu mogu ostvariti pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i licima iz čl. 105, 106 i 106a Zakona.

Polazeći od prethodno iznetih razloga o postojanju ustavnog ovlašćenja zakonodavnog organa da propiše različite uslove za prelazak prava korišćenja u pravo svojine koji su dati pri ocenjivanju ustavnosti odredaba čl. 100. do 104. Zakona, Ustavni sud nalazi da razlozi koje je istakao inicijator, ne daju osnov za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 219. Zakona, a pošto su u toku postupka te odredbe prestale da važe, Sud je zaključio da su prestale procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka, te je ovaj deo inicijative odbacio po osnovu člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao u odnosnom delu tačke 2. izreke..

Pošto je, iz svih izloženih razloga, našao da razlozima osporavanja koji su izneti u inicijativama za ocenu ustavnosti odredaba člana 83. stav 3. i čl. 96. i 97. i čl. 100. do 108. Zakona nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu njihove ustavnosti, Sud je navedene inicijative odbacio kao neprihvatljive, i na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu rešio kao u tački 2.

Pri takvom ishodu razmatranja prihvatljivosti inicijativa, Sud je, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba čl. 96, 97, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107, 108. i 219. Zakona, jer za odlučivanje Suda po tom zahtevu nisu ispunjene procesne pretpostavke iz člana 56. Zakona o Ustavnom sudu, te je zaključio kao i tački 3.

Na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 1), 3) i 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Slični dokumenti

• IUz 68/2013: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku
• IUz 245/2015: Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o konverziji
• IUz 68/2013: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o planiranju i izgradnji
• IUz 233/2009: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o planiranju i izgradnji
• IUz 316/2015: Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata
• IUz 74/2010: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o planiranju i izgradnji