Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o elektronskim komunikacijama

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti više odredaba Zakona o elektronskim komunikacijama. Utvrđeno je da položaj i ovlašćenja Republičke agencije za elektronske komunikacije, kao nezavisnog regulatornog tela, nisu u suprotnosti sa Ustavom, uključujući načelo podele vlasti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-237/2013
06.11.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković , članovi Veća, na o snovu člana 167. stav 1. tačka 1 . Ustava Republike Srbije, na sednici većaodržanoj 6. novembra 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 7. stav 5, člana 8. stav 1. tač. 1) i 2), člana 14. st. 6. i 7, člana 15. tač. 2) i 3), člana 16, člana 17. stav 2, člana 18, člana 22. stav 4, čl. 26. i 28, člana 29. st. 2. i 4, člana 30. stav 2, člana 31. stav 2, člana 32. stav 2, člana 72. stav 3, člana 75. stav 1, člana 98. stav 2, člana 137. stav 4. i člana 138. stav 4. Zakona o elektronskim komunikacijama (''Službeni glasnik RS'', br. 44/10 i 60/13-Odluka US).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 7. stav 5, člana 8. stav 1. tač. 1) i 2), člana 14. st. 6. i 7, člana 15. tač. 2) i 3), člana 16, člana 17. stav 2, člana 18, člana 22. stav 4, čl. 26. i 28, člana 29. st. 2. i 4, člana 30. stav 2, člana 31. stav 2, člana 32. stav 2, člana 72. stav 3, člana 75. stav 1, člana 98. stav 2, čl. 126. do 130, člana 137. stav 4. i člana 138. stav 4. Zakona o elektronskim komunikacijama (''Službeni glasnik RS'', br. 44/10 i 60/13).

Povodom navedene inicijative, u delu koji se odnosi na ocenu ustavnosti odredaba čl. 126. do 130. Zakona, Ustavni sud je na sednici održanoj 13. juna 2013. godine doneo Odluku IUz – 1245/2010, kojom je utvrdio da odredbe člana 128. stav 1. u delu koji glasi: ''u skladu sa zakonom kojim se uređuje krivični postupak,'', kao i u delu koji glasi: '', u skladu sa zakonima kojima se uređuje rad službi bezbednosti Republike Srbije i rad organa unutrašnjih poslova'', člana 128. stav 5. u delu koji glasi: ''na zahtev nadležnog državnog organa, u skladu sa stavom 1. ovog člana'' i člana 129. stav 4. Zakona o elektronskim komunikacijama (''Službeni glasnik RS'', broj 44/10), nisu u saglasnosti sa Ustavom i kojom je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 126. i 127, člana 128. st. 2. do 4. i st. 6. i 7, člana 129. st. 1. do 3. i člana 130. istog zakona. Na istoj sednici Ustavni sud je doneo Zaključak IUz – 1245/2010, kojim je iz predmeta IUz-1245/2010 izdvojen deo navedene inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 7. stav 5, člana 8. stav 1. tač. 1) i 2), člana 14. st. 6. i 7, člana 15. tač. 2) i 3), člana 16, člana 17. stav 2, člana 18, člana 22. stav 4, čl. 26. i 28, člana 29. st. 2. i 4, člana 30. stav 2, člana 31. stav 2, člana 32. stav 2, člana 72. stav 3, člana 75. stav 1, člana 98. stav 2, člana 137. stav 4. i člana 138. stav 4. Zakona o elektronskim komunikacijama i formiran ovaj predmet.

U inicijativi se navodi da odredba člana 7. stav 5. osporenog Zakona nije u skladu sa članom 137. stav 2. Ustava, kojom je propisano da se pojedina javna ovlašćenja mogu poveriti jedino zakonom, čime je isključena mogućnost da nosilac javnih ovlašćenja svoja ovlašćenja ili bilo koji njihov deo može preneti na drugo lice. Iz istih razloga, inicijator smatra da ni odredba člana 98. stav 2. Zakona u delu koji glasi ''odnosno drugo lice koje Agencija angažuje'', nije u saglasnosti sa Ustavom.

U pogledu odredaba člana 8. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona, inicijator navodi da je istovremeno donošenje propisa i rešavanje u upravnim stvarima od strane istog organa u suprotnosti sa ustavnim načelom podele vlasti iz člana 4. Ustava, što je i opšteprihvaćeno pravilo međunarodnog prava. Inicijator dalje navodi da odredba člana 8. stav 1. tačka 1) nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 123. i člana 137. stav 2. Ustava, jer nosilac javnog ovlašćenja može biti zakonom ovlašćen samo za donošenje pojedinačno navedenog propisa, bez mogućnosti dobijanja opšteg ovlašćenja za donošenje propisa u određenoj oblasti, koja bi mu davala pravo da donosi propise za koje sam nađe da ih je potrebno doneti. Pored navedenog, inicijator smatra da osporene odredbe člana 8. nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 6. i člana 194. stav 1. Ustava.

U inicijativi se dalje navodi da odredbe čl. 14, 15. i 16. Zakona, koje se odnose na izbor članova Upravnog odbora Agencije, na njihovo podnošenje ostavke i razrešenje, kao i člana 28. Zakona koji se odnosi na obavezu podnošenja godišnjeg izveštaja Narodnoj skupštini, po mišljenju inicijatora, nisu u skladu sa članom 123. tačka 5. Ustava i članom 124. Ustava, jer je propisivanjem da Narodna skupština vrši izbor upravnog odbora kao organa upravljanja Agencije i da Agencija podnosi izveštaj o radu Narodnoj skupštini, Vlada onemogućena da vrši svoje nadležnosti i odgovornosti u odnosu na Agenciju kao vršioca poslova državne uprave i da odgovara za izvršavanje ovog zakona. Inicijator, takođe, smatra da je ovakvim prenošenjem nadležnosti Vlade za sprovođenje zakona i nadzor nad radom ovog organa državne uprave ili nosioca javnog ovlašćenja, povređen i član 4. stav 2. Ustava, jer je Narodna skupština zakonodavni organ i ne može istovremeno vršiti izvršne poslove, odnosno izvršnu vlast umesto Vlade.

U inicijativi se zatim navodi da odredbe čl. 17. i 18. Zakona kojima je propisano da direktora Agencije imenuje samostalno upravni odbor, takođe nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 123. i 124. Ustava, zato što onemogućavaju Vladu da vrši svoja ovlašćenja i odgovornosti u odnosu na Agenciju. Inicijator smatra da bitno drugačiji pravni položaj Agencije u odnosu na druge organe nadležne za poslove državne uprave u drugim oblastima, dovodi u neravnopravan položaj preduzetnike koji obavljaju delatnost elektronskih komunikacija u odnosu na preduzetnike u drugim oblastima privrede, čime je povređeno načelo jednakosti pred Ustavom i zakonom iz člana 21. Ustava. Iz navedenih razloga, podnosilac inicijative nalazi da osporene odredbe čl. 14. do 18. i člana 28. Zakona nisu u skladu sa čl. 3, 4, 21, 123. i 124. i člana 194. stav 1. Ustava.

Inicijator dalje navodi da odredba člana 22. stav 4. Zakona, kojom je propisano da je rešenje direktora Agencije, kojim se odlučuje o pravima i obavezama operatera ili korisnika, konačno i da se protiv njega može pokrenuti upravni spor, nije u skladu sa odredbom člana 36. stav 2. Ustava, članom 2. stav 3. a) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer se ovom osporenom odredbom Zakona uskraćuje pravo na žalbu ili drugo delotvorno pravno sredstvo. Naime, prema mišljenju inicijatora, pravo na žalbu se ne može zameniti pravom na sudsku zaštitu u odnosu na akte organa uprave, odnosno za pravo na vođenje upravnog spora. Tako, uskraćivanjem prava na žalbu preduzetnicima i korisnicima u jednoj oblasti privrede, bez razloga koji se mogu smatrati opravdanim sa stanovišta međunarodnog prava i člana 20. Ustava, povređen je član 21. Ustava, koji propisuje da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki. Pored navedenog, inicijator smatra da je kao i kod već navedenih osporenih odredaba Zakona i u slučaju ove osporene odredbe Zakona došlo do povrede načela podele vlasti iz člana 4. Ustava, utvrđenog jedinstva pravnog poretka Republike Srbije iz člana 194. stav 1. Ustava i odredaba čl. 123. i 124. Ustava kojima je utvrđena nadležnost i odgovornost Vlade.

Što se tiče odredbe člana 26. Zakona u kojoj se propisuje da Agencija obezbeđuje sredstva za rad iz prihoda koje ostvari ''od naknade za korišćenje numeracije, naknade za korišćenje radio-frekvencija, naknade za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija'', inicijator navodi da ova odredba Zakona nije u saglasnosti sa odredbama čl. 91. i 92. Ustava, jer se naplata tih naknada ne može poveriti javnoj agenciji, drugom nosiocu javnih ovlašćenja niti bilo kom drugom subjektu, već se jedino može uplaćivati u korist budžeta, s obzirom na to da ove naknade spadaju u kategoriju dažbina, odnosno javnih prihoda. Inicijator, takođe, smatra da ova odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbama čl. 4. i 194. Ustava, zbog toga što se pitanje naplate i korišćenja naknade uređuje na drukčiji način nego što je to uređeno Zakonom o budžetskom sistemu, kao zakonom kojim se ta oblast celovito uređuje, čime se krši načelo jedinstva pravnog poretka.

U inicijativi se dalje navodi da je članom 29. stav 2. Zakona dato ovlašćenje Upravnom odboru Agencije da utvrđuje visinu naknade za korišćenje numeracije, korišćenje radio-frekvencije i obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija, pa inicijator smatra da ovakvo zakonsko rešenje nije u skladu sa odredbama čl. 4, 6, 21, 84, 87, 91, 123. i 137. Ustava. Naime, davanjem ovlašćenja Agenciji, odnosno njenom organu da propisuje visinu naknada za korišćenje javnog dobra ili ograničenog resursa, koje su sopstveni prihod Agencije kao samostalnog pravnog subjekta, Agencija se nalazi u sukobu interesa suprotno članu 6. Ustava. Sa aspekta odredaba Ustava koje ograničavaju donošenje propisa izvršne vlasti na domen izvršavanja zakona, inicijator dovodi u pitanje dato ovlašćenje Agenciji, s obzirom na to da sadržina spornog ovlašćenja otvara mogućnost da se donošenjem podzakonskog propisa izvorno uredi visina ovih naknada kao poreskog prihoda, odnosno poreske obaveze, čime se bitno utiče na uslove poslovanja i tržište u ovoj oblasti i ukupnu ekonomsku politiku, kao i na uslove i način korišćenja dobara u opštoj upotrebi, što je prema čl. 84, 87. i 91. Ustava u isključivoj nadležnosti zakonodavnog organa. Po mišljenju inicijatora davanje ovlašćenja Upravnom odboru Agencije da donosi podzakonske akte nije u saglasnosti sa članom 137. stav 2. Ustava, jer organ nosioca javnog ovlašćenja ne može neposredno zakonom biti ovlašćen da donosi propise, već samo može biti ovlašćen nosilac javnog ovlašćenja, a to je u ovom slučaju Agencija. Što se tiče stava 4. člana 29. Zakona, kojim je propisano da se akt kojim se utvrđuje naknada objavljuje na internet stranici Agencije, inicijator ističe da ova odredba nije u saglasnosti sa odredbom člana 196. stav 2. Ustava, kojom je utvrđena obaveza objavljivanja opštih pravnih akata u službenim glasilima.

Povodom osporenih odredaba člana 30. stav 2, člana 31. stav 2. i člana 32. stav 2. Zakona, inicijator navodi da se u odsustvu propisa kojima se uređuje način plaćanja dolazi u situaciju da Agencija pojedinačnim aktom, od slučaja do slučaja, uređuje način plaćanja, koji sam po sebi može biti od uticaja na uslove poslovanja preduzetnika. Inicijator ističe da je ovakav način određivanja plaćanja naknada u suprotnosti sa članom 198. stav 1. Ustava, naročito iz razloga što može obuhvatiti i određivanje sankcija za odstupanje od propisanog načina plaćanja. Pored toga, utvrđivanje načina plaćanja rešenjem koje donosi Agencija bez unapred propisanih pravila, stvara mogućnost da Agencija na različit način odredi način plaćanja za pojedinačne operatore, čime može neposredno uticati na njihov materijalni položaj i jednak položaj na tržištu, što nije u skladu sa odredbama čl. 21, 36, 82. i 84. Ustava.

Inicijator dalje ističe da se davanjem ovlašćenja Agenciji da donosi plan numeracije, koji je predviđen članom 72. stav 3. Zakona, a čija je sadržina određena stavom 2. istog člana Zakona, otvara mogućnost da se podzakonskim aktom nosioca javnog ovlašćenja izvorno propisuju prava i obaveze pravnih i fizičkih lica i način njihovog ostvarivanja, što je u suprotnosti sa članom 123. Ustava koji ograničava donošenje propisa izvršne vlasti na domen izvršavanja zakona. Inicijator smatra da se ovakvim zakonskim rešenjem narušavaju ustavna načela podele vlasti i zabrane sukoba interesa koji su utvrđeni odredbama čl. 4. i 6. Ustava. Pored toga, inicijator smatra da je zakonsko rešenje da se plan numeracije kao podzakonski propis objavljuje na internet stranici Agencije, u suprotnosti sa članom 196. Ustava. U inicijativi se dalje navodi da utvrđivanje perioda na koji se izdaje dozvola za korišćenje numeracije, na osnovu rešenja koje donosi Agencija, bez prethodno propisanih pravila, kako je to predviđeno članom 75. stav 1. Zakona, stvara mogućnost da Agencija na različite načine odredi period za pojedinačne operatere, čime može neposredno uticati na njihov materijalni položaj i jednak položaj na tržištu, što je u suprotnosti sa odredbama čl. 21, 36, 82. i 84. Ustava.

U pogledu osporene odredbe člana 135. stav 3. Zakona, kojom je propisano da žalba na rešenje inspektora ne odlaže izvršenje, u inicijativi se navodi da ista nije u skladu sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, prema kojima žalba ima suspenzivno dejstvo. Naime, u inicijativi se ističe da kako je sistem odnosa u oblasti inspekcijskog nadzora već uređen Zakonom o državnoj upravi, to propisivanje drukčijih pravila postupka u ovoj oblasti inspekcijskog nadzora ima za posledicu povredu principa jedinstva pravnog poretka iz čl. 4. i 194. Ustava. Podnosilac inicijative smatra da propisivanje da žalba ne zadržava izvršenje rešenja predstavlja snižavanje stepena zaštite ljudskih prava u odnosu na već dostignuti nivo prava sadržan u Zakonu o državnoj upravi i Zakonu o opštem upravnom postupku, što nije u skladu sa članom 20. stav 2. Ustava i odredbama člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Na kraju, inicijator navodi da odredbe člana 137. stav 4. i člana 138. stav 4. Zakona nisu u saglasnosti sa principom pravne sigurnosti u kaznenom pravu iz člana 34. Ustava, jer je ostavljeno na volju sudu da počiniocu krivičnog dela izrekne ili ne izrekne kazne predviđene ovim odredbama Zakona. Inicijator posebno ističe da se kazne za prekršaje koje su predviđene ovim osporenim odredbama Zakona ne mogu izreći, jer nisu u skladu sa Zakonom o prekršajima, kao sistemskim zakonom u ovoj oblasti, čime je povređeno načelo jedinstva pravnog poretka.

Podnosilac inicijative, takođe, traži da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji koje su preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona o elektronskim komunikacijama, jer bi njihovim izvršenjem, po njegovom mišljenju, mogle da nastupe neotklonjive štetne posledice.

U prethodnom postupku, Ustavni sud je, na osnovu Zaključka IUz- 1245/2010 od 28. oktobra 2010. godine, dostavio Narodnoj skupštini navedenu inicijativu u celini na mišljenje. U ostavljenom roku od 45 dana od dana prijema dopisa Suda, a ni nakon isteka navedenog roka, Narodna skupština nije dostavila Ustavnom sudu mišljenje, pa je Sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), nastavio postupak.

U sprovedenom postupku Ustavni su je utvrdio:

Zakon o elektronskim komunikacijama je donela Narodna skupština, na sednici drugog vanrednog zasedanja 29. juna 2010. godine, na osnovu člana 97. tačka 13. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja. Zakon je objavljen u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', broj 44/10 od 30. juna 2010. godine i stupio je na snagu 8. jula 2010. godine. Ovim zakonom uređuju se: uslovi i način za obavljanje delatnosti u oblasti elektronskih komunikacija; nadležnosti državnih organa u oblasti elektronskih komunikacija; položaj i rad Republičke agencije za elektronske komunikacije; naknade; sprovođenje javnih konsultacija u oblasti elektronskih komunikacija; obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija po režimu opšteg ovlašćenja; projektovanje, izgradnja ili postavljanje, korišćenje i održavanje elektronskih komunikacionih mreža, pripadajućih sredstava, elektronske komunikacione opreme i terminalne opreme; pravo službenosti i zajedničkog korišćenja; međupovezivanje i pristup; pružanje usluga univerzalnog servisa; određivanje tržišta podložnih prethodnoj regulaciji, analiza tržišta, određivanje operatora sa značajnom tržišnom snagom (u daljem tekstu: operator sa ZTS) i ovlašćenja Republičke agencije za elektronske komunikacije u odnosu na operatora sa ZTS; upravljanje i korišćenje adresa i brojeva (u daljem tekstu: numeracija); upravljanje, korišćenje i kontrola radio-frekvencijskog spektra; distribucija i emitovanje medijskih sadržaja; zaštita prava korisnika i pretplatnika; bezbednost i integritet elektronskih komunikacionih mreža i usluga; tajnost elektronskih komunikacija, zakonito presretanje i zadržavanje podataka; nadzor nad primenom ovog zakona; mere za postupanje suprotno odredbama ovog zakona, kao i druga pitanja od značaja za funkcionisanje i razvoj elektronskih komunikacija u Republici Srbiji (član 1.)

Osporenim odredbama Zakona o elektronskim komunikacijama propisano je: da Agencija može, za obavljanje pojedinih stručnih poslova iz svoje nadležnosti, angažovati druga domaća ili strana pravna i fizička lica (član 7. stav 5.); da Agencija, u skladu sa zakonom, donosi podzakonske akte i odlučuje o pravima i obavezama operatora i korisnika (član 8. stav 1. tač. 1) i 2)); da Narodna skupština prilikom odlučivanja o izboru članova upravnog odbora poštuje uslove iz člana 13. ovog zakona, da ako Narodna skupština ne izabere sve članove upravnog odbora, postupak se ponavlja za mesta koja su ostala upražnjena (član 14. st. 6. i 7.); da mandat člana upravnog odbora može prestati – podnošenjem ostavke Narodnoj skupštini u pisanoj formi, te razrešenjem iz razloga predviđenih ovim zakonom (član 15. tač. 2) i 3)); da Narodna skupština može, po sopstvenoj inicijativi ili na predlog Vlade, razrešiti člana upravnog odbora (član 16. stav 1.); da direktora bira i razrešava upravni odbor, na osnovu sprovedenog javnog konkursa, u skladu sa odredbama ovog zakona (član 17. stav 2.); da se za direktora bira lice koje ispunjava uslove za izbor članova upravnog odbora Agencije i koje ima najmanje pet godina radnog iskustva u jednoj ili više oblasti iz delokruga Agencije (član 18.); da je rešenje iz stava 2. ovog člana konačno i da se protiv njega može pokrenuti upravni spor (član 22. stav 4.); da se sredstva za rad Agencije obezbeđuju iz prihoda koje Agencija ostvari od naknade za korišćenje numeracije, naknade za korišćenje radio-frekvencija, naknade za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija, kao i prihoda koje Agencija ostvari pružanjem usluga iz svoje nadležnosti, koje se plaćaju u skladu sa ovim zakonom (član 26.); da upravni odbor Agencije podnosi Narodnoj skupštini godišnji izveštaj o radu Agencije (član 28. stav 1.); da visinu naknada iz stava 1. ovog člana utvrđuje upravni odbor Agencije, da se akt iz stava 2. ovog člana objavljuje na Internet stranici Agencije (član 29. st. 2. i 4.); da naknadu za korišćenje numeracije plaća operator, imalac dozvole za korišćenje numeracije, u iznosu koji se određuje na godišnjem nivou, rešenjem koje donosi Agencija i kojim se utvrđuje način plaćanja te naknade (član 30. stav 2.); da naknadu za korišćenje radio-frekvencija plaća operator, imalac pojedinačne dozvole za korišćenje radio-frekvencija, u iznosu koji se određuje na godišnjem nivou, rešenjem koje donosi Agencija i kojim se utvrđuje način plaćanja te naknade (član 31. stav 2.); da naknadu za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija plaća operator, u iznosu koji se određuje na godišnjem nivou, rešenjem koje donosi Agencija i kojim se utvrđuje način plaćanja te naknade (član 32. stav 2.); da Agencija donosi plan numeracije i objavljuje ga na svojoj Internet stranici (član 72. stav 3.); da se dozvola za korišćenje numeracije izdaje na period koji ne može biti duži od deset godina (član 75. stav 1.); da tehničke preglede i druga ispitivanja radi utvrđivanja postojanja i uzroka štetnih smetnji vrši Agencija, odnosno drugo lice koje Agencija angažuje (član 98. stav 2.); da žalba na rešenje inspektora ne odlaže izvršenje rešenja (član 135. stav 3.); da se za prekršaj iz stava 1. ovog člana može izreći novčana kazna u srazmeri sa visinom učinjene štete, neizvršene obaveze, vrednosti robe ili druge stvari koja je predmet prekršaja, a najviše do dvadesetostrukog iznosa tih vrednosti (član 137. stav 4.); da se za prekršaj iz stava 1. tačka 10) ovog člana može izreći novčana kazna u iznosu najviše do 10% prihoda koji su pravno lice, odgovorno lice u pravnom licu ili preduzetnik ostvarili u obračunskoj godini koja je prethodila godini kada je prekršaj učinjen, dok se za ostale prekršaje iz stava 1. ovog člana može izreći novčana kazna u srazmeri sa visinom učinjene štete, neizvršene obaveze, vrednosti robe ili druge stvari koja je predmet prekršaja, a najviše do dvadesetostrukog iznosa tih vrednosti (član 138. stav 4.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven i da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. st. 1. i 2.); da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima (član 6. stav 1.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju (član 16. stav 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, kao i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti (član 92. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 13. i 16.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, da izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, da donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, da predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač, da usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom, da vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom (član 123.); da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124.); da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. st. 2. i 3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 194. stav 1.); da se Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti Republike Srbije objavljuju u republičkom službenom glasilu, a statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina, objavljuju se u pokrajinskom službenom glasilu (član 196. stav 2.); da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu, a da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198.).

Odredbom člana 2. stav 3. tačka a) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima utvrđeno je da se države članice ovog pakta obavezuju da garantuju da se svako lice čija su prava i slobode priznati ovim paktom povređeni, može koristiti pravom žalbe, čak i ako su ih povredila lica u vršenju svojih zvaničnih dužnosti.

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđeno je: da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona (član 6. stav 1. prva rečenica); da svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj Konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu (član 13.).

Iz navedenog sledi da je Republička agencija za elektronske komunikacije (u daljem tekstu: Agencija) osnovana Zakonom o elektronskim komunikacijama kao samostalna organizacija koja koja vrši javna ovlašćenja u oblasti elektronskih komunikacija i koja je funkcionalno i finansijski nezavisna od državnih organa. Ovako određen pravni položaj Agencije upravo ukazuje na brojne specifičnosti koje ovu agenciju čine posebnom i razlikuju je od tzv. klasičnih imalaca javnih ovlašćenja u koje spadaju i neke druge javne agencije osnovane u Republici Srbiji, a na čijem izjednačavanju se upravo i zasnivaju razlozi inicijatora za osporavanje ustavnosti pojedinih odredaba Zakona koje se odnose na pravni položaj, nadležnost i organizaciju Agencije. Naime, osporavajući ove odredbe Zakona, inicijator polazi od shvatanja da je Agencija imalac javnih ovlašćenja, kome je država, saglasno članu 137. stav 2. Ustava, prenela (poverila) vršenje određenih poslova državne uprave da ih obavlja u njeno ime i da je, zbog prirode poverenih poslova, ona za svoj rad odgovorna Vladi, a ne Narodnoj skupštini. Međutim, Zakonom određen položaj Agencije upravo ukazuje na to da se u konkretnom slučaju radi o samostalnoj organizaciji koja je nezavisna od državnih organa i koja je izuzeta iz strukture državne uprave upravo zbog obezbeđenja višeg stepena samostalnosti i nezavisnosti u vršenju poverenih javnih ovlašćenja, jer se na taj način obezbeđuje veći stepen efikasnosti delovanja u oblasti elektronskih komunikacija i neophodno distanciranje od političkih uticaja, odnosno i zbog toga što ostvarenje ciljeva zbog kojih je Agencija osnovana nije moguće na bolji način ostvariti osnivanjem neke posebne organizacije u sastavu državne uprave, odnosno ministarstva. Samostalnost Agencije se ogleda pre svega u načinu izbora članova Upravnog odbora i direktora, u visokom stepenu nezavisnosti u procesu donošenja odluka iz sopstvene nadležnosti i finansijskoj samostalnosti. Kontrola rada ovog organa ostvaruje se preko izborne funkcije Narodne skupštine i obaveznog periodičnog izveštavanja o njegovom radu, a u odnosu na Vladu preko predlaganja kandidata za izbor članova upravnog odbora, odnosno davanja saglasnosti na statut, zatim akt kojim se određuje visina naknada utvrđenih ovim zakonom i finansijski plan Agencije. Nadzor nad radom Agencije u vršenju poverenih poslova vrši ministarstvo nadležno za poslove telekomunikacija (u daljem tekstu: Ministarstvo). Jedan od osnovnih zadataka Agencije, kao samostalnog regulatornog tela u oblasti javnog prava, jeste da donosi podzakonske akte u skladu sa Zakonom, što podrazumeva upravo donošenje propisa kojima se na opšti način regulišu pitanja u oblasti elektronskih komunikacija, u situacijama u kojima to Zakon dopušta, pa stoga ova organizacija ima i regulatornu funkciju u ovoj oblasti društvenog života, zbog čega se i smatra ''nacionalnim regulatornim telom'' u oblasti elektronskih komunikacija. Pored navedene regulatorne funkcije, Agencija u skladu sa zakonom, odlučuje o pravima i obavezama operatora i korisnika, sarađuje sa organima i organizacijama po pitanjima od značaja za oblast elektronskih komunikacija, sarađuje sa nadležnim regulatornim i stručnim telima država članica Evropske unije i drugih država, radi usaglašavanja prakse primene propisa iz ove oblasti i podsticanja razvoja prekograničnih elektronskih komunikacionih mreža i usluga, zatim učestvuje u radu međunarodnih organizacija i institucija u oblasti elektronskih komunikacija u svojstvu nacionalnog regulatornog tela u ovoj oblasti. Sve navedene poslove Agencija obavlja kao poverene poslove, nepristrasno i javno.

Iz navedenog sledi da Agencija nije i ne može biti nosilac javnih ovlašćenja iz člana 137. stav 2. Ustava, već da se radi o Ustavom utvrđenom pravu iz člana 137. stav 3. Ustava, kojim je dozvoljeno da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima. Saglasno navedenom, Ustavni sud ukazuje da su neosnovani svi navodi podnosioca inicijative koji se odnose na osporavanje odredaba člana 7. stav 5, člana 8. stav 1. tač. 1) i 2) i člana 29. stav 2. Zakona u odnosu na član 137. stav 2. Ustava, jer se navedena ustavna odredba ne odnosi na Agenciju.

Što se tiče razloga iz inicijative za osporavanje pojedinih odredaba Zakona u odnosu na član 4. Ustava, kojim je utvrđeno načelo podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, Ustavni sud konstatuje da razlozi osporavanja inicijatora počivaju na nerazumevanju odnosa koji su ovim zakonom uspostavljeni između Narodne skupštine, Vlade i Ministarstva s jedne strane i Agencije s druge strane, imajući u vidu da je pravni položaj Agencije ovim zakonom određen kao funkcionalno i finansijski nezavisan od državnih organa, odnosno da ne počiva na odnosu državnog organa i imaoca javnog ovlašćenja iz člana 137. stav 2. Ustava, kako to smatra podnosilac inicijative. Naime, osporenim Zakonom su, pored nadležnosti Agencije koja je utvrđena članom 8. Zakona, precizno određene nadležnosti Vlade i Ministarstva u oblasti elektronskih komunikacija (čl. 5. i 6. Zakona), kao i Narodne skupštine, koja vrši izbor članova Upravnog odbora Agencije po postupku propisanom članom 14. Zakona, a na osnovu svog Ustavom utvrđenog ovlašćenja da u okviru svojih izbornih funkcija bira i razrešava i druge funkcionere određene zakonom (član 99. stav 2. tačka 6. Ustava), i to upravo zbog specifičnog pravnog položaja Agencije, a radi obezbeđenja većeg stepena njene samostalnosti i nezavisnosti i zaštite od neposrednog političkog uticaja ili interesa, te kako ne bi došlo do preplitanja nadležnosti u ostvarivanju poslova i zadataka iz ove oblasti. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da nadležnost Narodne skupštine da vrši izbor članova Upravnog odbora i obaveza Agencije da joj podnosi godišnji izveštaj o radu, ne predstavljaju nikakvo mešanje Narodne skupštine u domen izvršne vlasti, niti da je osporenim odredbama Zakona Vlada onemogućena da vrši poslove iz svoje nadležnosti, jer su ti poslovi precizirani članom 5. osporenog Zakona, odnosno da pravo Agencije da donosi podzakonske akte u skladu sa zakonom (što znači ne po slobodnoj proceni Agencije, kako to smatra inicijator, već samo u određenim slučajevima predviđenim zakonom) u oblasti elektronskih komunikacija, predstavlja ostvarivanje njene regulatorne funkcije, saglasno članu 137. stav 3. Ustava, a ne bilo kakvo uzurpiranje poslova iz nadležnosti Vlade.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud konstatuje da su neosnovani navodi podnosioca inicijative povodom navodnog kršenja načela podele vlasti iz člana 4. Ustava u odnosu na odredbe člana 8. stav 1. tač. 1) i 2), člana 14. st. 6. i 7, člana 15. tač. 2) i 3), člana 16, člana 17. stav 2, čl. 18. i 28, člana 29. stav 2. i člana 72. stav 3. Zakona.

Ustavni sud, takođe, konstatuje da zbog pogrešnog shvatanja inicijatora da odnos Agencije i Vlade počiva na odnosu imaoca javnog ovlašćenja iz člana 137. stav 2. Ustava i Vlade, a ne da isti, kako je već navedeno, proističe iz specifičnog pravnog položaja Agencije, odnosno ''regulatornog tela'' iz oblasti elektronskih komunikacija koji je utvrđen osporenim Zakonom, ne proizlazi da su osporenim odredbama člana 8. stav 1. tač. 1) i 2), člana 14. st. 6. i 7, člana 15. tač. 2) i 3), člana 16, člana 17. stav 2, člana 18, člana 29. stav 2. i 72. stav 3. Zakona prekršene odredbe čl. 123. i 124. Ustava, kojima je utvrđena nadležnost i odgovornost Vlade.

Pored navedenog, Ustavni sud ukazuje da iako RATEL u svom nazivu ima oznaku ''Republička agencija'', ova samostalna organizacija se po svom položaju u velikoj meri razlikuje od javnih agencija, osnovanih saglasno Zakonu o javnim agencijama (''Službeni glasnik RS'', br. 18/05 i 81/05), pa je zbog svih ispoljenih razlika, njen pravni položaj i određen posebnim zakonom, u konkretnom slučaju Zakonom o elektronskim komunikacijama, a što je dopušteno i Zakonom o javnim agencijama, jer je članom 1. stav 2. ovog zakona propisano da se posebnim zakonom mogu, shodno svrsi javne agencije, pojedina pitanja položaja javne agencije urediti drukčije nego ovim zakonom.

Kako su pojedine odredbe Zakona navodima inicijative osporene i u odnosu na neke druge odredbe Ustava, osim onih koje se odnose na povrede odredaba čl. 4, 123. i 124. i člana 137. stav 2. Ustava, Ustavni sud, povodom toga, ukazuje na sledeće:

Povodom osporavanja člana 7. stav 5. Zakona, kojim je propisano da Agencija može, za obavljanje pojedinih stručnih poslova iz svoje nadležnosti, angažovati druga domaća ili strana pravna i fizička lica, Ustavni sud ukazuje da inicijator pogrešno smatra da se u ovom slučaju radi o prenošenju javnih ovlašćenja na pojedine subjekte mimo zakona, jer pojedini stručni poslovi za čije obavljanje Agencija može angažovati druga domaća ili strana pravna i fizička lica, ne predstavljaju poslove u kojima Agencija istupa u ime države kao nosilac javnih ovlašćenja, već poslove stručno-tehničke prirode, za koje je najčešće potrebna određena ekspertiza stručnjaka iz oblasti elektronskih komunikacija i koji predstavljaju pomoćno sredstvo Agencije u vršenju njenih Zakonom utvrđenih poslova i zadataka. Da je to tako vidi se i iz odredbe člana 98. stav 2. Zakona (koju inicijator osporava iz istih razloga kao i odredbu člana 7. stav 5. Zakona), jer je ovom odredbom Zakona upravo definisan jedan takav posao koji se može poveriti drugom domaćem ili stranom pravnom i fizičkom licu, a radi se o tehničkom pregledu ili drugom ispitivanju radi utvrđivanja postojanja i uzroka štetnih smetnji prilikom korišćenja radio-frekvencijskog spektra, a zarad vršenja stalne kontrole navedenog spektra na teritoriji Republike Srbije, koju može da vrši samo Agencija i nijedan drugi subjekt. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da poslovi za koje Agencija može da se angažuje neke druge subjekte, ne predstavljaju poslove iz domena javnih ovlašćenja, koji su njoj, saglasno ovom zakonu povereni na vršenje, a na osnovu člana 137. stav 3. Ustava.

U odnosu na odredbu člana 22. stav 4. Zakona, kojom je propisano da je rešenje direktora Agencije konačno i da se protiv njega može pokrenuti upravni spor, Ustavni sud ukazuje da ne stoje navodi inicijatora da je ovom zakonskom odredbom povređeno ustavno pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, jer se ovom normom jemči da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo radi zaštite svojih prava, odnosno interesa, a jedno od tih sredstava je i tužba za pokretanje upravnog spora, kako je predviđeno osporenom odredbom Zakona. Iz istih razloga, Ustavni sud ne nalazi da su ovom osporenom odredbom Zakona povređene odredbe člana 2. stav 3. tačka a) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U pogledu odredbe člana 26. Zakona, kojom je propisano da se sredstva za rad Agencije obezbeđuju iz prihoda koje Agencija ostvari od naknada koje su utvrđene osporenim Zakonom i prihoda koje Agencija ostvari pružanjem usluga iz svoje nadležnosti, Ustavni sud ukazuje da navedeni način finansiranja Agencije predstavlja obezbeđenje njene finansijske nezavisnosti koja je propisana članom 7. stav 2. Zakona, i da se u konkretnom slučaju ne radi o budžetskim sredstvima za finansiranje nadležnosti Republike Srbije na koja se odnose odredbe čl. 91. i 92. Ustava, u odnosu na koje inicijator predlaže ocenu ustavnosti. Naime, Agencija samostalno obezbeđuje sredstva za svoj rad iz naknada koje su propisane osporenim Zakonom, i koje predstavljaju vid prenetog javnog ovlašćenja od strane države. Jedina veza koja postoji sa budžetskim sredstvima propisana je članom 27. stav 6. Zakona, a odnosi se na obavezu Agencije da sredstva koja predstavljaju razliku prihoda i rashoda utvrđenih njenim godišnjim finansijskim izveštajem uplati u korist budžeta Republike Srbije, kada ta sredstva postaju prihod budžeta i koriste se preko Ministarstva za unapređenje i razvoj oblasti elektronskih komunikacija i informacionog društva, što znači da im je i namena korišćenja određena Zakonom. Povodom navoda inicijatora da je ovom osporenom odredbom Zakona povređeno načelo jedinstva pravnog poretka iz čl. 4. i 194. Ustava, jer su pitanja naplate i korišćenja sredstava od naknada uređena na drugačiji način nego što je to uređeno Zakonom o budžetskom sistemu, kao sistemskim zakonom u toj oblasti, Ustavni sud još jednom ističe da prihodi od naknada utvrđenih osporenim Zakonom ne predstavljaju budžetska sredstva na koja se odnosi navedeni Zakon.

Povodom odredbe člana 135. stav 3. Zakona, kojom je propisano da žalba na rešenje inspektora ne odlaže izvršenje rešenja, Ustavni sud ukazuje da su pogrešni navodi inicijatora da žalba mora imati suspenzivno dejstvo i da isto rešenje odstupa od opštih pravila u oblasti inspekcijskog nadzora, koja su utvrđena Zakonom o državnoj upravi (''Službeni glasnik RS'', br. 79/05, 101/07 i 95/10), jer postupanje inspektora i pravno dejstvo akata u sprovođenju inspekcijskog nadzora nisu predmet uređenja Zakona o državnoj upravi, već Zakona o upravnoj inspekciji (''Službeni glasnik RS'', broj 87/11). Tako je odredbom člana 32. stav 4. tog zakona propisano da žalba ne odlaže izvršenje rešenja, što znači da se radi o opštem pravilu u inspekcijskom nadzoru, koji je na isti način propisan i osporenom odredbom člana 135. stav 3. osporenog Zakona.

U pogledu osporavanja odredaba člana 137. stav 4. i 138. stav 4. Zakona, Ustavni sud konstatuje da su predviđene novčane kazne za prekršaje iz člana 137. stav 1. i člana 138. stav 1. Zakona određene u skladu i na način propisan članom 35. Zakona o prekršajima (''Službeni glasnik RS'', 101/05, 116/08 i 111/09), kojim je utvrđen opšti zakonski maksimum i minimum za određivanje prekršajnih novčanih kazni i predviđena mogućnost zakonskog propisivanja posebnog raspona kazne za prekršaje iz oblasti javnih prihoda i iz oblasti sprečavanja, ograničavanja ili narušavanja konkurencije.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da se odredbama člana 29. stav 4. i člana 72. stav 3. Zakona, kojima je propisana obaveza Agencije da akte kojima se utvrđuju visina naknada i plan numeracije objavi na svom internet sajtu, ne narušava ustavni princip o objavljivanju opštih pravnih akata iz člana 196. Ustava, jer je članom 24. stav 2. osporenog Zakona predviđena obaveza objavljivanja donetih akata Agencije u skladu sa zakonom kojim se uređuje državna uprava, tako da objavljivanje ovih akata na sajtu Agencije predstavlja dodatnu obavezu Agencije u cilju obezbeđivanja što veće javnosti u njenom radu.

Što se tiče razloga za osporavanja odredaba člana 30. stav 2, člana 31. stav 2, člana 32. stav 2. i člana 75. stav 1. Zakona, Ustavni sud ukazuje da se izneti razlozi inicijative u suštini odnose na subjektivnu ocenu o primeni osporenih odredaba Zakona u praksi i na pitanja celishodnosti, te da izneti argumenti nemaju ustavnopravnu težinu i zasnovanost, pa stoga Ustavni sud nalazi da ne postoje pretpostavke iz člana 167. Ustava za pokretanje postupaka za ocenu njihove ustavnosti.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud nalazi da podnetom inicijativom nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 7. stav 5, člana 8. stav 1. tač. 1) i 2), člana 14. st. 6. i 7, člana 15. tač. 2) i 3), člana 16, člana 17. stav 2, člana 18, člana 22. stav 4, čl. 26. i 28, člana 29. st. 2. i 4, člana 30. stav 2, člana 31. stav 2, člana 32. stav 2, člana 72. stav 3, člana 75. stav 1, člana 98. stav 2, člana 137. stav 4. i člana 138. stav 4. Zakona o elektronskim komunikacijama , te je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu odbacio kao neprihvatljivu .

Imajući u vidu da je doneo konačnu odluku u ovoj ustavnopravnoj stvari, Ustavni sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, deoneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o elektronskim komunikacijama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti