Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o radiodifuziji

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa Evropskom konvencijom više odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji. Sud je našao da podnetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja o neustavnosti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-244/2006
07.03.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbij e, na sednici Veća održanoj 7. marta 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda odredaba člana 5, člana 6. stav 2, čl. 8, 10, 12. i 13. i člana 16. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, broj 85/06).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačn og akta i li radnj e koja je preduzeta na osnovu Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta „ustavna inicijativa“ za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda odredaba člana 5, člana 6. stav 2, čl. 8, 10, 12. i 13. i člana 16. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, broj 85/06).

Ustavni sud je inicijativu, na osnovu odredbe člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08) , zaključkom od 9. jula 2009. godine, dostavio na mišljenje Narodnoj skupštini. U ostavljenom roku , a ni kasnije N arodna skupština nije dostavila traženo mišljenje. Stoga je postupak nastavljen, na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US).

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Ustav Republike Srbije od 1990. godine, na osnovu koga je os poreni Zakon donet, prestao da važi. S obzirom na to da je istekao Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije određen rok za usaglašavanje ranije donetih zak ona sa Ustavom Republike Srbije od 2006. godine, za ocenu ustavnosti osporenih odred aba Zakona, na osnovu odredaba člana 167. Ustava, od značaja su odredbe Ustava koji je na snazi. Postupak je, saglasno odredbi člana 112. Zakona o Ustavnom sudu nastavljen u skladu sa tim zakonom.

Odredbama Ustava na čiju povredu podnosilac inicijative ukazuje, je utvrđeno: da stranci, u skladu sa međunarodnim ugovorima, imaju u Republici Srbiji sva prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije (član 17.); da su svi pred Ustavom i zakonom jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3. ); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.); da se jemči sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje (član 46. stav 1 .); da je svako slobodan da bez odobrenja, na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja i da se televizi jske i radio stanice osnivaju u skladu sa zakonom (član 50. st. 1. i 2.); da je preduzetništvo slobodno i da se može ograničiti zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu i da su strana lica izjednačena na tržištu sa domaćim (član 84. st. 1. i 4.); da stranci mogu steći pravo koncesije na prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa, kao i druga prava određena zakonom (član 85. stav 2.). Ustavom je utvrđeno i: da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, odgovornost i sankcije za povredu slo boda i prava građana utvrđenih Ustavom i za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata; jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata; sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnos ti, sistem u oblastima javnog informisanja, sistem javnih službi i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju u skladu s Ustavom (član 97. tač. 2, 6, 7, 10. i 17.) ; da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. stav 3.); da se ustavna žalba može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjin ska prava i slobode zajemečene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu (član 170.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05) propisano je: da svako ima pravo na slobodu izražavanja, da ovo pravo uključuje slobodu posedovanja sopstvenog mišljenja, primanja i saopštavanja informacija i ideja bez mešanja javne vlasti i bez obzira na granice i da ovaj član ne sprečava države da zahtevaju dozvole za rad televizijskih, radio i bioskopskih preduzeća (član 10. stav 1); da svako kome su povređena prava i slobode predviđene u ovoj konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu (član 13.).

Osporenim članom 5. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, broj 85/06) , kojim je dodat stav 2. u članu 30. Zakona o radiodifuziji ("Službeni glasnik RS", br. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05 i 62/05) , propisano je da Savet Radiodifuzne agencije može dvotrećinskom većinom od ukupnog broja svojih članova doneti odluku da privremeno suspenduje člana Saveta, do okončanja krivičnog postupka, ako je protiv člana Saveta pokrenut krivični postupak za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje funkcije člana. Podnosilac nije naveo nijednu od odredaba Ustava sa kojima osporena odredba, po njegovom mišljenju , nije u saglasnosti, već razloge za neustavnost zasniva na tvrdnji da je osporena odredba u suprotnosti sa „intencijama osnovnog zakonskog rešenja “ o načinu i postupku predlaganja i izbora članova Saveta Agencije, koje se, kako navodi, ogleda u obezbeđivanju nezavisnosti članova Saveta, obezbeđivanju javnosti sastava a time i javnosti njihovog rada. Stoga je osporenom odredbo m Zakona, kako navodi, dato ovlašćenje Savetu da „po sopstvenom nahođenju “, sam menja sastav Saveta „mimo predloga ovlašćenih predlagača ili naknadnog formalnog odobrenja Narodne skupštine “, čime se narušava osnovni princip demokratskog društva da onaj koji bira, jedini ima pravo da razrešava. U vezi sa ovim navodima podnosioca, Ustavni sud nalazi da je o brazovanje nezavisnog regulatornog tela za vršenje zakonom poverenih javnih ovlašće nja, određivanje sastava njegovih organa, načina i postupka izbora i razre šenja članova , saglasno navedenim odredbama Ustava, u okviru ustavnog ovlašćenja zakonodavca da uređuje ove odnose. I propisivanjem osporenom odredbom Zakona mogućnosti da S avet RRA, kao kolegijalni organ, privremeno suspenduje pojedinog člana Saveta ako je protiv člana Saveta pokrenut krivični postupak za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje funkcije člana , zakonodavac nije izašao izvan okvira Ustavom utvrđenog ovlašćenja. S tim u vezi Ustavni sud konstatuje i da je u osnovi isto ovlašćenje Saveta već sadržano u odredbi člana 30. stav 1. Zakona, koja se ne osporava , a kojom je propisano da Savet može dvotrećinskom većinom od ukupnog broja svojih članova doneti odluku da suspenduje člana Saveta kada je , u slučajevima propisanim članom 29. Zakona , podnet predlog za razrešenje do donošenja odluke Skupštine, ali ne duže od šest meseci. Takođe, kako je odredbom člana 25. stav 1 tačka 5) Zakona predviđeno da članovi Saveta ne mogu b iti lica koja su pravosnažno osuđena za krivična dela protiv službene dužnosti, korupcije, prevare, krađe ili drugo krivično delo koja ih čine nedostojnim za obavljanje funkcije, bez obzira na izrečenu sankciju, sledi da je osporenim članom predviđena mogućnost da Savet upravo u navedenim slučajevima može da suspenduje člana Saveta protiv koga je takav postupak pokrenut . Polazeći od navedenog, a imajući u vidu Zakonom propisan način i postupak izbora članova Saveta koji, kako to i podnosilac navodi, pretpostavlja nezavi snost svakog od predloženih članova i Saveta u celini, da Savet odluku donosi dvotrećinskom većinom članova, da odluka mora biti obrazložena, te da se odlukom ne razrešava, već suspenduje (privremeno) učešće člana Saveta u donošenju odluka Saveta, te da učešće člana Saveta za koji nadležni sud utvrdi da je učinio krivično delo koje ga čini nedostojnim te funkcije u donošenju odluka može da predstavlja razlog za poništavanje odluka Saveta u čijem donošenju je glas tog člana Saveta bio odlučujući, Ustavni sud nalazi da podnetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu saglasnosti osporene odredbe Zakona sa Ustavom. Ovo stoga što se razlozi osporavanja podnosioca inicijative zasnivaju prvenstveno na „pretpostavci zloupotrebe“ osporenom odredbom predviđenog ovlašćenja Saveta, te, po njegovom mišljenju, zakonom „nedovoljno predviđenih mehanizama“ za njihovo sprečavanje , o čemu Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje

Odredba člana 6. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona kojom je izmenjen član 34. stav 3. Zakona, tako što je propisano da saglasnost na finansijski plan Agencije umesto Narodne skupštine daje Vlada (u inicijativi je omaškom ova odredba označena kao stav 3. člana 6.), osporava se navodom da se Savet Agencije stavlja pod direktnu kontrolu izvršne vlasti, što, kako navodi podnosilac „predstavlja otvorenu pretnju slobodi medija“. Ocenjuj ući osnovanost navoda podnosioca Ustavni sud je konstatovao da je drugim odredbama člana 34. Zakona propisano da se finansiranje Agencije vrši u skladu sa finansijskim planom koji za svaku godinu donosi Savet, da se finansijskim planom utvrđuju ukupni prihodi i rashodi Agencije, rezerve za nepredviđene izdatke, kao i elementi za celovito sagledavanje politike zarada i zaposlenosti u Aenciji, te da ako se godišnjim obračunom prihoda i rashoda Agencije utvrdi da su ukupno ostvareni prihodi Agencije veći od ostvarenih rashoda, razlika sredstava uplaćuje se u budžet Republike (st. 1, 2. i 7.). Takođe, Ustavni sud je imao u vidu i odgovarajuću preporuku Saveta Evrope u kojoj se ukazuje da način finansiranja regulatornih organ a može da deluje kao sredstvo za vršenje pritiska i kao garancija nezavisnosti , da iz navedenog razloga način finansiranja regulatornih orga na treba da bude uređen zakonom, pri čemu se ne isključ uje mogućnost njihovog finansiranja i iz državnog budžeta , s tim da „organi vlasti ne treba da koriste svoju moć odlučivanja o finansijskim pitanjima da bi se uplitali u nezavisnost regulatornih tela“. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je konstatovao i da su prihodi Agencije uređeni odredbama člana 35. Zakona o radiodifuziji tako što je predviđeno da Agencija ima sopstvene prihode, odnosno da prihod Agencije čine sredstva ostvarena od naknade koju emiteri plaćaju za dobijeno pravo na emitovanje programa, kao i da se u slučaju da Agencija ne ostvari planirani prihod po osnovu naknade, sredstva obezbeđuju iz budžeta Republike (st. 1. i 2.). Budući da je uređivanje nezavisnog položaja i načina fina nsiranja ovog regulatornog tela, u skladu sa navedenim preprukama Saveta Evrope stvar unutrašnjeg zakonodavstva, a da se osnivanje, nadležnost, kao i druga pitanja u vezi sa položajem regulatornih tela, uključujući i finansiranje njihovog rada, saglasno Ustavu uređuju zakonom , Ustavni sud nalazi da je i pitanje da li finansijski plan regulatornog tela , pa i Radiodifuzne agencije, podleže davanju saglasnosti, te koji je organ nadležan da daje tu saglasnost , stvar odgovarajuće zakonodavne politike za čiju ocenu, na osnovu člana 167. Ustava, Ustavni sud nije nadležan. Pri tome, imajući u vidu da , po svojoj prirodi, svako davanje saglasnosti predstavlja oblik većeg ili manjeg ograničenja nez avisnosti, Ustavni sud smatra da se načelno „apsolutna“ nezavisnost nesporno obezbeđuje određivanjem z akonom odgovarajućih prihoda Agenciji bez davanja bilo kakve saglasnosti na njihovo korišćenj e. Međutim, ni određivanje Zakonom da saglasnost na fina nsijski plan koji donosi Agencija umesto Narod ne skupštine daje Vlada , kako je to predviđeno osporenom odredbom Zakona , iako u odnosu na ranije predviđeno rešenje predstavlja „korak nazad“ u uređivanju ovog pitanja , po shvatanju Suda, samo po sebi, nema značenje povrede Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda zajemčenog prava na slobodu informisanja, kako se to ističe u podnetoj inicijativi. Naime, budući da Zakon utvrđuje samostalne prihode Agencije - od naknade koju emiteri plaćaju za dobijeno pravo na emitovanje programa, kao i da predviđa da finansijski plan, odnosno raspor ed ukupnih prihoda i rashoda određuje sama Agencija, ali i da se, saglasno Zakonu, nedostajuća sredstva za rad Agencije obezbeđuju u budžetu, odnosno da se višak ostvarenih prihoda Agencije uplaćuje u budžet, Ustavni sud ne nalazi da je određivanje da saglasnost na finansijski plan daje Vlada , kao organ koji Narodnoj skupštini odgovara za izvršenje budžeta Republike , u suprotnosti s Ustavom. Ovo iz razloga što se, po shvatanju Suda, nezavisan položaj ovog tela obezbeđuje ne samo načinom finansiranja već i uređivanjem drugih pitanja koja se odnose na obezbeđivanje nezavisnog položaja Agencije, kao što su zakonom određen način izbora i razrešenja članova Saveta, sudska kontrola zakonitosti njegovih odluka i sl. Stoga, imajući u vidu da Agencija za svoj rad ostvaruje samostalne prihode nezavisno od budžeta, da finansijski plan donosi Agencija, kao i da je odredbom čl ana 35. stav 3. Zakona propisano da obezbeđivanje nedostajućih sredstava za rad Agencije iz budžeta ne utiče na nezav isnost i samostalnost Agencije, Ustavni sud ne nalazi da je podnetim navodima potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ove odredbe Zakona.

Osporenom odredbom člana 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji kojom je dopunjen član 41. osnovnog teksta Zakona, propisano je da je imalac dozvole radi kontrole strukture i porekla kapitala dužan da za svaku promenu vlasničke strukture pribavi prethodnu saglasnost Agencije, a osporenim članom 16. propisana je i odgovarajuća sankcija za prekršaj emitera ako za ulaganje stranog kapitala ne pribavi prethodnu saglasnost Agencije. Osporeni član 8 , kao i član 16. Zakona, po m išljenju podnosioca, suprotni su Ustavu jer se davanjem „prethodne saglasnosti“ ograničava sloboda raspolaganja kapitalom u skladu sa zakonom, a mediji direktno stavljaju pod kontrolu države, odnosno vlasti. Osporene odredbe Zakona , kako navodi podnosilac, u suprotnosti su i sa članom 21. Ustava, a u vezi sa članom 17. Ustava, koji zabranjuje svaku diskriminaciju, kao i odredba ma čl. 83. do 85. Ustava kojima se jemči sloboda preduzetništva, jednakost pravnog položaja na tržištu i jednakost prava stranaca , u skladu sa zakonom. Ocenjujući osnovanost ovih navoda podnosioca inicijative, Ustavni sud konstatuje da je drugim odredbama člana 41. Zakona propisano : da imalac dozvole za emitovanje programa može biti samo domaće pravno ili fizičko lice, koje je registrovano za delatnost proizvodnje i emitovanja radio-televizijskog programa i koje ima sedište, odnosno prebivalište na teritoriji Republike (stav 1.) ; da domaće pravno lice u kome su osnivači strana pravna lica registrovana u zemljama u kojima prema unutrašnjim propisima tih zemalja nije dozvoljeno ili nije moguće utvrditi poreklo osnivačkog kapitala, ne može učestvovati na javnom konkursu za dozvolu za emitovanje programa (stav 2.) i da strano pravno lice može učestvovati u osnivačkom kapitalu imaoca dozvole najviše do 49% ukupnog kapitala , osim ako ratifikovanim međunarodnim ugovorima nije drukčije predviđeno (stav 3.) . Polazeći od navedenih odredaba člana 41. st. 1. do 3. Zakona, koje podnosilac inicijat ive ne dovodi u pitanje, a kojima je propisano ko može biti imalac dozvole za emitovanje programa, osporenom odredbom člana 8. kojom je dodat osporeni stav 4. u članu 41. Zakona, po shvatanju Suda, predv iđena je i obaveza emitera da u smislu navedenih odredaba člana 41. st. 1. do 3. Zakona Agenciji prijavi promenu „strukture i porekla kapitala“, te propisano ovlašćenje Agencije da prethodno izvrši kontrolu promene vlasničke strukture kapitala imaoca dozvole, odnosno da li u slučaju promene „vlasničke strukture“ visina udela stranog kapitala u ukupnom kapitalu imaoca dozvole odgovara Zakonom dozvoljenoj visini učešća stranog ka pitala u tom kapitalu, te da li se eventualno radi o kapitalu stranog lica koje je registrovano u zemljama u kojima nije moguće ili nije dozvoljeno utvrditi poreklo osnivačkog kapitala. Stoga je i davanje „prethodne saglasnosti“ Agencije predviđeno osporenom odredbom Zakona , po shvatanju Suda, ograničeno jedino na utvrđivanje činjenice Zakonom dozvoljene visine tog kapitala u ukupnom kapitalu emitera , odnosno odgovarajućeg porekla kapitala a ne i na ograničenje „slobode izbora“ stranog ulagača, te s tim u vezi eventualne povrede prava zajemčenih odredbama člana 21. i čl. 83. do 85. Ustava. S obzirom na to da je „odgovarajuća struktura kapitala“ drugim odredbama Zakona predviđena kao uslov za dobijanje dozvole, davanje „prethodne saglasnosti“ Agencije propisano osporenim članom 8. Zakona, kao i odgovarajuće sankcije osporenim članom 16, predstavlja , po shvatanju Suda, propisivanje načina izvršavanja Z akonom utvrđene nadležnosti Agencije da vrši kontrolu nad radom emitera u smislu pridržavanja zakonom utvrđenih obaveza emitera u vezi sa ispunjavanjem Zakonom propisanih uslova za dobijanje i dalje posedovanje dozvole za emitovanje programa a što se , saglasno Ustavu, uređuje zakonom. Polazeći od navedenog, kao i da se protiv odluke Saveta , pa i odluke kojom nije data saglasnost na promenu „strukture i porekla kapitala“ , saglasno Zakonu, može voditi upravni spor, odnosno da emiter koji smatra da je odluka doneta suprotno Zakonom predviđenom ovlašćenju Saveta , zaštitu prava može da ostvari u postupku pred nadležnim sudom, Ustavni sud nije našao osnova za pokretanje postupka ocene ustavnosti na ove odredbe Zakona.

Odredba člana 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji kojom je rok za početak emitovanja programa emiteru koji je dobio dozvolu za emitovanje programa određen umesto 60 na 90 dana od dana dobijanja dozvole i odredb a člana 13. Zakona kojom je utvrđeno da visina naknade za emitovanje radio programa iznosi 5% umesto do tada propisanih 20% visine naknade utvrđene za emitovanje televizijskog programa, osporava se navodom da su osporenim odredbama Zakona „nakon sprovedenog postupka javnog konkursa bitno izmenjeni uslovi javnog konkursa “, čime je, kako navodi podnosilac inicijative , narušen princip ravnopravnosti učesnika u postupku dodele dozvola. Stoga su osporene odredbe Zakona, kako navodi podnosilac, u suprotnosti sa odredbama člana 21. Ustava kojima se jemči jednakost građana u pravima i dužnostima. Ustavni sud smatra da se zakonom, na osnovu ustavnog ovlašćenja za uređivanje sistema obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, može odrediti i rok u kome su emiteri dužni da otpočnu obavljanje delatnosti za koju su nakon sprovedenog konkursa dobili dozv olu za emitovanje programa, te odrediti visina naknade za emitovanje programa . Saglasno tome zakonodavac je ovlašćen i da menja utvrđen rok, odnosno visinu utvrđene naknade, te tako posmatrano osporene odredbe Zakona kojima je promenjen ranije određen rok za početak emitovanja programa, odnosno izmenjena visin a naknade, nisu nesaglasne s Ustavom. Polazeći od toga da podnosilac zahtev za ocenu ustavno sti ovih odredaba Zakona zasniva na činjenici da su izmene Zakona izvršene u toku trajanja raspisanog konkursa, sledi i da se pitanje ustavnosti navedenih odredaba Zakona dovodi u pitanje sa stanovišta njihove primene što , saglasno članu 167. Ustava, nije u nadležnosti Ustavnog suda.

Članom 12. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji kojim je dodat član 64 a Zakona uređen je postupak prinudnog izvršenja odluka Saveta kada je emiteru oduzeta dozvola za emitovanje programa, ili kada pravno ili fizičko lice emituje program bez dozvo le za emitovanje programa. Prema navedenom članu Zakona, emiter je dužan da emitovanje programa obustavi odmah nakon što odluka Saveta o oduzimanju dozvole, odnosno odluka o zabrani emitovanja programa postane konačna, a u slučaju da emiter sam ne obustavi emitovanje programa, odluku Saveta izvršiće lice zaposleno u Agenciji koje ovlasti Savet, tako što će zapečatiti prostorije u kojima su smeštena telekomunikaciona sredstva emitera. Osporenim članom Zakona propisano je i da se ako emiter odbije da primi odluku Agencije o oduzimanju dozvole, odnosno o zabrani emitovanja programa, ta odluka smatra dostavljenom kada je ovlašćeno lice Agencije pribije na ulazna vrata poslovnih prostorija emitera. Po mišljenju podnosioca, osporeni član Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 36. stav 2. Ustava koji jemči pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu i članom 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), kojom je utvrđeno da svako kome su povređena prava i slobode predviđene Evropskom konvencijom ima prava na delotvoran pravni lek. Ovo iz razloga što se osporenim članom Zakona daje mogućnost prinudnog izvršenja odluke odmah nakon dostavljanja odluke, bez prava na žalbu ili drugog efikasnog pravnog leka protiv odluke koja se izvršava. Osim toga, osporenim članom Zakona predviđen je postupak prinudnog izvršenja bez prava na paricioni, primeren rok za dobrovoljno izvršenje obaveze, kao ni prava na žalbu protiv zaključka o dozvoli izvršenja, kojim se u smislu opštih pravila upravnog postupka izvršeniku nalaže da u određenom roku dobrovoljno izvrši radnju na koju je obavezan rešenjem koje se izvršuje . Ocenjujući osnovanost navoda podnosioca u ovom delu , Ustavni sud je utvrdio da je Zakonom o radiodifuziji propisano: da odluke kojima se odlučuje o pravima emitera Savet donosi većinom glasova ukupnog broja članova, izuzev ako zakonom ili Statutom nije predviđena dvotrećinska većina glasova (član 32. stav 2.); da protiv (konačne) odluke Agencije nije dozvoljena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor (član 37.), da podnosilac prijave na javnom konkursu koji je nezadovoljan odlukom Saveta ima pravo da u roku od 15 dana od dostavljanja rešenja o odbijanju prijave podnese prigovor Savetu, da je Savet dužan da odluku o prigovoru donese u roku od 30 dana od dana njegovog podnošenja i da se protiv odluke po prigovoru može pokrenuti upravni spor (član 54.); da Agencija bliže uređuje postupak donošenja odluke o oduzimanju dozvole za emitovanje programa u slučajevima propisanim Zakonom , pri čemu postupak mora biti zasnovan na principima objektivnosti i nepristrasnosti, a u toku sprovođenja postupka emiteru mora biti omogućeno da se izjasni o činjenicama koje su povod postupku, da predstavnik emitera ima pravo da prisustvuje sednici Saveta na kojoj se raspravlja o oduzimanju dozvole i usmeno iznese odbranu emitera, da odluku o oduzimanju dozvole Savet donosi dvotrećinskom većinom glasova ukupnog broja članova, da odluka mora biti obrazložena, da emiter kome je oduzeta dozvola za emitovanje programa ima pravo da u roku od osam dana od dana dostavljanja odluke Saveta, Savetu podnese prigovor, da prigovor odlaže izvršenje odluke, te da se protiv odluke Saveta donete po prigovoru može pokrenuti upravni spor, kao i da je emiter dužan da bez odlaganja izvrši konačnu odluku Saveta o oduzimanju dozvole, a ukoliko to ne učini sprovešće se postupak prinudnog izvršenja odluke Saveta, u skladu sa zakonom (član 62.) . Polazeći od toga da se saglasno odredbi člana 97. stav 1. tačka 2. Ustava postupak pred sudovima i drugim državnim organima uređuje zakonom, uređivanje postupka donošenja odluka Saveta kojim se odlučuje o pravima emitera, uključujući i izvršenje tih odluka, po oceni Suda, u okviru je Ustavom utvrđenog ovlašćenja zakonodavca. Ustavni sud konstatuje i da Zakon o opštem upravn om postupku ("Službeni glasnik RS", br. 33/97, 31/01 i 30/10), predviđa da se drugim zakonom, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, mogu propisati neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, s tim da ta pravila moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom, te da propisujući načelo dvostepenosti u rešavanju (pravo na žalbu), Zakon o opštem upravnom postupku predviđa i da se samo zakonom može propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena, i to ako je na drugi način obezbeđena zaštita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zaštita zakonitosti. Polazeći od Zakonom o radiodifuziji ustanovljen og položaj a Agencije kao nezavisnog regulatornog tela čije članove bira i razrešava Narodna skupština, sledi da takav položaj Agencije isk ljučuje mogućnost da o zakonitosti njenih pojedinačnih akata odlučuje nadležno ministarstvo. Stoga, imajući u vidu da je Zakonom o radiodifuziji predviđeno da se protiv konačnog akta Agencije o dodeli i oduzimanju d ozvole, saglasno Zakonu, može voditi upravni spor u kome se upravni akt, pored ostalog, može pobijati i ako je u aktu koji je donet po slobodnoj oceni, organ prekoračio granice zakonskog ovlašćenja ili ako takav akt nije donet u skladu sa ciljem u kojem je ovlašćenje dato (član 24 . stav 1. tačka 5) Zakona o upravnim sporov ima), Ustavni sud ne nalazi da su osporenim odredbama Zakona uređeni odnosi suprotno odredbama člana 36. stav 2. Ustava i člana 13. Evropske konvencije. Takođe, Zakon o opštem upravnom postupku koji se kao sistemski zakon primenjuje i na postupak izvršenja odluka RRA, u odredbama člana 261. ne propisuje da se konačna rešenja doneta u upravnom postupku ne mogu izvršiti dok se ne iscrpu sva zakonom predviđena sredstva protiv konačnog akta . N avedenim odredbama Zakona o opštem upravnom postupku je propisano i da prvostepeno rešenje postaje izvršno dostavljanjem stranci ako žalba nije dopuštena, te da se rešenjem određuje u kom roku će se izvršiti radnja koja je predmet izvršenja, iz čega sledi da se (posebnim) zakonom može odrediti da je emiter kome je privremeno ili trajno oduzeta dozvola za emitovanje programa, odnosno koji program emituje bez dozvole dužan da emitovanje programa obustavi odmah nakon što odluka Saveta RRA postane konačna, kako je to propisano osporenim članom 64a Zakona.

Povodom navoda kojim se osporava ustavnost navedene odredbe Zakona sa stanovišta ograničenja slobode medija, Ustavni sud konsta tuje da je osporenom odredbom Zakona uređen postupak prinudnog izvršenja odluka Saveta kada je emiteru oduzeta dozvola za emitovanje programa, ili kada pravno ili fizičko lice emituje program bez dozvole za emitovanje programa. Imajući u vidu da je korišćenje radiofrekvencijskog opsega ograničeno i da se radiofrekvencije za emitovanje programa mogu koristiti samo na osnovu dozvole nadležnog organa, sprovođenje postupka prinudnog izvršenja odluka RRA, na propisan način, prema emiterima koji emituju program bez dozvole, po shvatanju Suda nema ni direktno, ali ni indirektno značenje ograničenja slobode medija. Upravo obr nuto, emitovanjem programa bez dozvole emiteri koji imaju dozvolu za emitovanje, onemogućavaju se da na odgovarajući način obavljaju delatnost za čije su obavljanje, saglasno zakonu dobili dozvolu. I u slučaju prinudnog izvršenja odluke kada je emiteru oduzeta dozvola za rad , Ustavni sud konstatuje da odredbama člana 61. Zakona predviđeni slučajevi kada se može oduzeti dozvola nisu u neposrednoj vezi sa Ustavom i Evropskom konvencijom zajemčenom slobodom izražavanja mišljenja, osim eventualno osnova predviđenog članom 61. tačka 8) Zakona, budući da je tom odredbom Zakona Agenciji dato ovlašćenje da oduzme dozvolu za rad emiteru „zbog povrede emitera ili zbog nepoštovanja uslova predviđenih dozvolom za emitovanje programa“ . Međutim, imajući u vidu Z akonom propisan postupak za oduzimanje dozvole uopšte , kao i da se u slučaju iz člana 61. tačka 8) Zakona dozvola može oduzeti trajno emiteru kome je prethodno najmanje tri puta bila izrečena mera privremenog oduzimanja dozvole (član 63.), kao i da emiter koji smatra da mu je odlukom Agencije povređeno pravo iz člana 10. Evropske konvencije, odnosno člana 46. Ustava, zaštitu tog prava može da ostvari u postupku pred Ustavnim sudom podnošenjem ustavne žalbe u smislu člana 170. Ustava, Ustavni sud nije našao osnova za pokretanje postupka povodom podnete inicijative pa je , saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu i u ovom delu odbacio.

Budući da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 56. stav 3 . Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzet e na osnovu osporenih odredaba Zakona.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46 . tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci .

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o radiodifuziji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti