Odluka Ustavnog suda o neustavnosti prinudnog penzionisanja u javnom sektoru
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru nisu u saglasnosti sa Ustavom. Zakonsko rešenje je ocenjeno kao diskriminatorno prema ženama, jer njihovo pravo na ranije penzionisanje pretvara u obavezu.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-244/2015
30.06.2016.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, dr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 30. juna 2016. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 68/15) nisu u saglasnosti sa Ustavom.
2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 1. stav 2, člana 5. tačka 2) i čl. 7, 13. i 21. Zakona iz tačke 1.
3. Stavlja se van snage Rešenje Ustavnog suda IUz-244/2015 od 8. oktobra 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 85/15).
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podnet je zajednički predlog ovlašćenih predlagača i veći broj inicijativa kojima su osporene odredbe člana 1. stav 2, člana 5. tačka 2) i čl. 7, 13, 20. i 21. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 68/15).
U predlogu i inicijativama se navodi da je odredbom člana 20. stav 1. Zakona propisano da svakom zaposlenom u javnom sektoru prestaje radni odnos momentom sticanja uslova (radni staž i godine života) za starosnu penziju, što faktički znači da je na predviđeni način ukinuto pravo izbora žena na odlazak u starosnu penziju iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 19a), odnosno da je ovim nastala obaveza da žene, i to samo žene zaposlene u javnom sektoru, idu u penziju ranije nego muškarci. Po mišljenju predlagača, to član 20. ovog zakona čini suprotnim članu 21. Ustava, kojim je zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu, jer pogađa samo žene zaposlene u javnom sektoru i time predstavlja diskriminaciju žena. Predlagači i inicijatori, takođe, smatraju da se osporenim članom 20. Zakona, bez opravdanog razloga, u nejednak položaj po pitanju ostvarivanja Ustavom garantovanog prava na rad stavljaju žene koje rade u javnom sektoru u odnosu na žene zaposlene van javnog sektora. Pored osporavanja člana 20. Zakona, što je zajedničko podnetom predlogu i svim inicijativama, pojedinim inicijativama se osporavaju i druge odredbe ovog zakona. Tako se u jednoj od podnetih inicijativa ističe da je odredbom člana 1. stav 2. Zakona izvršena diskriminacija dela zaposlenih u javnom sektoru, jer je ovom osporenom odredbom Zakona određen deo javnog sektora na koji se osporeni Zakon neće primenjivati, tako da je na ovaj način prekršen ustavni princip jednakosti građana pred Ustavom i zakonom, utvrđen članom 21. stav 1. Ustava. U pogledu osporavanja dela odredbe člana 5. tačka 2) Zakona, u jednoj od podnetih inicijativa se navodi da ova osporena odredba Zakona u delu koji se odnosi na način utvrđivanja maksimalnog broja zaposlenih u službama Zaštitnika građana nije u saglasnosti sa odredbom člana 138. stav 1. Ustava, kojom je ovaj organ definisan kao nezavisan državni organ, a princip nezavisnosti je, prema shvatanju inicijatora, osporenom odredbom Zakona doveden u pitanje, jer o maksimalnom broju zaposlenih u službama ovog organa ne odlučuje organ samostalno, već radno telo Narodne skupštine, tj. Odbor za administrativno-budžetska pitanja. Iz istih razloga, podnosilac inicijative osporava odredbu člana 5. tačka 2) Zakona u pogledu istovrsnog načina određivanja maksimalnog broja zaposlenih u službama Državne revizorske institucije, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti i Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.
Jednom od podnetih inicijativa osporene su i odredbe čl. 7, 13. i 21. Zakona. Podnosilac inicjative smatra da odredbe člana 7. Zakona ne sadrže nikakve merljive i proverljive kriterijume (brojčane, bodovne, procentualne i sl.) za određivanje smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru, dok u pogledu osporavanja odredaba člana 13. Zakona podnosilac inicijative smatra da je ovaj član Zakona suprotan članu 21. Ustava, jer racionalizaciju u javnom sektoru putem ustanovljavanja prestanka radnog odnosa licima koja ispune uslov za starosnu penziju (član 20. stav 1. Zakona) ne vezuje za prethodno donošenje akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, imajući u vidu da racionalizacija mora da proistekne iz navedene sistematizacije radnih mesta, kao prethodno donetog planskog akta. Razloge osporavnja člana 21. Zakona kojim je propisan prestanak radnog odnosa uz isplatu novčane naknade, podnosilac inicijative takođe vezuje za rešenja iz osporenog člana 20. Zakona, tj. upoređivanjem navedenih zakonskih rešenja podnosilac inicijative navodi razlike (princip obaveznosti, odnosno dobrovoljnosti, različite visine otpremnina i sl.), koje, po njegovom shvatanju, dovode u različit položaj zaposlene u javnom sektoru u pogledu prestanka radnog odnosa u postupku racionalizacije ovog sektora.
Podnosioci zajedničkog predloga i preovlađujući broj podnosilaca inicijativa su zatražili od Ustavnog suda da, do donošenja konačne odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, obustavi od izvršenja pojedinačne akte i radnje donete na osnovu osporenih odredaba člana 20. Zakona.
Ispitujući opravdanost navedenih zahteva, Ustavni sud je „imajući u vidu sporna ustavnopravna pitanja, te činjenicu da početak primene odredaba člana 20. Zakona ima za posledicu utvrđivanje prestanka radnog odnosa licima koja ispunjavaju uslove predviđene ovim odredbama, a u kontekstu ostalih odredaba Zakona i izmene opštih akata kojima se uređuje sistematizacija radnih mesta i broj zaposlenih u svakom subjektu na koji se Zakon primenjuje, u smislu ukidanja pojedinih radnih mesta ili smanjenja broja zaposlenih“, ocenio da ove okolnosti predstavljaju neotklonjive štetne posledice za lica na koja bi se odredbe primenile. Stoga je Sud, na svojoj sednici održanoj 8. oktobra 2015. godine, doneo Rešenje IUz-244/2015, kojim je, saglasno odredbi člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), do donošenja konačne odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, obustavio izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu odredaba člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru. Navedeno rešenje je objavljeno u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 85/15 od 9. oktobra 2015. godine.
Nakon toga, Ustavni sud je, 14. oktobra 2015. godine, zajednički predlog i podnete inicijative dostavio Narodnoj skupštini na odgovor, u roku od 30 dana od dana prijema, saglasno odredbama člana 33. i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu. Kako Narodna skupština nije dostavila odgovor Ustavnom sudu, Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.
II
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 68/15) uređuje se način određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kao i obim i rokovi smanjenja broja zaposlenih (racionalizacija) do dostizanja utvrđenog maksimalnog broja zaposlenih. Ovaj zakon je stupio na snagu 12. avgusta 2015. godine, pri čemu je članom 35. stav 2. Zakona određeno da osporene odredbe člana 20. Zakona počinju da se primenjuju u roku od 60 dana od dana njegovog stupanja na snagu, što znači počev od 12. oktobra 2015. godine. Primena ovog zakona je oročena do 31. decembra 2018. godine.
Odredbama člana 20. Zakona, koje su predmet osporavanja kako zajedničkog predloga tako i svih podnetih inicijativa, propisano je: da zaposlenom u javnom sektoru za vreme primene ovog zakona prestaje radni odnos kada navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju (stav 1.); da zaposleni iz stava 1. ovog člana ostvaruje pravo na otpremninu u skladu sa propisima kojima se uređuje njegov radno-pravni status (stav 2.); da izuzetno od stava 1. ovog člana, radni odnos zaposlenog u javnom sektoru iz stava 1. ovog člana ne prestaje ako se poslodavac i zaposleni sporazumeju o nastavku radnog odnosa i dužini njegovog trajanja, u cilju obezbeđivanja stručnog i kontinuiranog obavljanja neophodnih funkcija organizacionog oblika (stav 3.); da se sporazumom iz stava 3. ovog člana može utvrditi nastavak radnog odnosa zaposlenog najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja (stav 4.); da sporazum iz stava 3. ovog člana zamenjuje odredbe ugovora o radu, odnosno rešenje o zasnivanju radnog odnosa u delu kojim se uređuje vrsta i dužina trajanja radnog odnosa (stav 5.); da poslodavac može, u cilju utvrđivanja ispunjenosti uslova za prestanak radnog odnosa iz stava 1. ovog člana, pribavljati podatke iz službene evidencije Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje (stav 6.); da izuzetno od st. 1-5. ovog člana, zaposlenom kome je navršenje radnog veka i nastavak radnog odnosa nakon navršenja radnog veka uređen posebnim zakonom, radni odnos prestaje u skladu sa posebnim zakonom (stav 7.); da se odredba stava 7. ovog člana ne primenjuje na državne službenike (stav 8.).
Preostalim osporenim odredbama Zakona propisano je: da javni sektor, u smislu ovog zakona, jeste javni sektor koji je definisan propisom o budžetskom sistemu, osim javnih preduzeća osnovanih od strane Republike Srbije, pravnih lica osnovanih od strane tih preduzeća, preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom osnovanih od strane Republike Srbije, odnosno koja posluju sa većinskim državnim kapitalom, javnih medijskih servisa, organizacionih oblika u javnom sektoru koji su osnovani međunarodnim ugovorom ili u kojima se broj zaposlenih određuje u skladu sa međunarodnim ugovorom (član 1. stav 2.); da se, izuzetno od člana 4. stav 1. ovog zakona, maksimalan broj zaposlenih u službama Narodne skupštine, Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Državne revizorske institucije, Agencije za borbu protiv korupcije, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, Komisije za zaštitu konkurencije, Komisije za hartije od vrednosti, Fiskalnog saveta, Regulatornog tela za elektronske medije i Agencije za energetiku Republike Srbije - utvrđuje odlukom odbora Narodne skupštine nadležnog za administrativno-budžetska pitanja, na predlog tih organa (član 5. tačka 2)); da su organi nadležni za dostavljanje obrazloženih predloga o maksimalnom broju zaposlenih u skladu sa ovim zakonom dužni da svoje predloge iz člana 4. stav 4. ovog zakona zasnuju naročito na analizi: zakonodavnog i strateškog okvira koji je utvrđen za delovanje određene javne službe, odnosno oblasti javne politike u delokrugu organa; funkcija, unutrašnjeg uređenja, podataka o kadrovskim i finansijskim resursima organizacionih oblika u delokrugu organa; mreža ustanova u delokrugu organa i zadovoljenja potreba korisnika javnih usluga, kao i obavezi zapošljavanja osoba sa invaliditetom u skladu sa propisima koji uređuju oblast profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba sa invaliditetom, odnosno obavezi vođenja računa o nacionalnom sastavu stanovništva, odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina i poznavanju jezika koji se govori na području državnog organa, javne službe, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave; da su, u periodu sprovođenja racionalizacije, na osnovu analiza iz stava 1. ovog člana, organi nadležni za dostavljanje obrazloženih predloga o maksimalnom broju zaposlenih u skladu sa ovim zakonom, dužni da predlože i sprovedu mere koje naročito podrazumevaju smanjenje broja zaposlenih kroz – 1) ukidanje ili objedinjavanje pojedinih poslova koji nisu obuhvaćeni neophodnim funkcijama organizacionih oblika koji obavljaju poslove iz delokruga organa, 2) smanjivanje veličine i promenu strukture organizacionih jedinica u cilju uspostavljanja efikasnije upravljačke strukture i smanjenja troškova, 3) planiranje uvođenja informaciono-komunikacionih tehnologija u određene administrativne poslove, 4) obavezno uspostavljanje odnosa između stručnog i administrativno-tehničkog i pomoćnog osoblja u skladu sa propisanim merilima, kao i prilagođavanje tih merila u cilju usklađivanja sa međunarodnim standardima u određenoj oblasti, 5) objedinjavanje zajedničkih administrativno-tehničkih i logističkih poslova za više organizacionih oblika (zajedničko tehničko održavanje, centralizacija javnih nabavki, zajednički finansijski i administrativni poslovi i dr.), 6) ukidanje organizacionih oblika kojima se ne ostvaruju funkcije javnih politika i 7) spajanje organizacionih oblika, odnosno pripajanje jednog organizacionog oblika drugom, u cilju izbegavanja preklapanja funkcija i smanjenja troškova (član 7.); da se aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u organizacionim oblicima ne može utvrditi veći broj zaposlenih od maksimalnog broja zaposlenih određenog u skladu sa ovim zakonom, odnosno veći broj profesionalnih pripadnika Vojske Srbije od broja utvrđenog u Dugoročnom planu razvoja sistema odbrane Republike Srbije, da su organizacioni oblici dužni da prilikom izrade akta o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta primene odgovarajuće mere iz člana 7. ovog zakona, da se u budžetu, programima rada, odnosno finansijskim planovima organizacionih oblika, izvršenje u 2015. godini može sprovesti do mase sredstava kojom se obezbeđuje sprovođenje racionalizacije u obimu utvrđenom ovim zakonom, da će počev od 2016. godine, sredstva za plate, odnosno zarade biti planirana samo za maksimalan broj zaposlenih utvrđen u skladu sa ovim zakonom, odnosno u masi sredstava koja obezbeđuje sprovođenje racionalizacije u obimu utvrđenom ovim zakonom, da je u cilju uspešnog sprovođenja ovog zakona, ministarstvo nadležno za poslove finansija dužno da, u postupku donošenja akata za izradu budžeta, ostvari saradnju sa ministarstvom nadležnim za poslove državne uprave i lokalne samouprave u pogledu planiranja sredstava za plate zaposlenih, kao i za njihov broj (član 13.); da je organizacioni oblik u kome postoji potreba racionalizacije broja zaposlenih na određenim poslovima u skladu sa preduzetim merama iz člana 7. stav 2. ovog zakona, dužan da sprovede anketu među zaposlenima koji rade na poslovima za koje više ne postoji potreba ili na poslovima na kojima postoji potreba smanjenja broja izvršilaca, o njihovim namerama i spremnosti za sporazumni prestanak radnog odnosa uz isplatu novčane naknade, da se anketa ne može sprovoditi među zaposlenima za čijim radom postoji potreba, odnosno koji rade na poslovima na kojima je neophodno u periodu sprovođenja racionalizacije obezbediti odgovarajući broj izvršilaca radi izvršavanja neophodnih funkcija organizacionih oblika, da organizacioni oblik može da zaključi sporazum o prestanku radnog odnosa sa zaposlenima iz stava 1. ovog člana koji su se izjasnili da prihvataju prestanak radnog odnosa uz isplatu novčane naknade, ako za radom navedenog zaposlenog prestaje potreba i uz isplatu novčane naknade, i to – 1) u visini 1/3 prosečne plate, odnosno zarade zaposlenog isplaćene u poslednja tri meseca koja prethode mesecu prestanka radnog odnosa, odnosno u visini 1/3 prosečne zarade u Republici Srbiji za mesec koji prethodi mesecu prestanka radnog odnosa prema podatku organa nadležnog za poslove statistike, u zavisnosti od toga šta je za zaposlenog povoljnije, uvećane za 30%, za svaku godinu rada u radnom odnosu u javnom sektoru, s tim da ukupna visina novčane naknade ne može biti veća od 8.000 evra u dinarskoj protivvrednosti – za zaposlene kojima na dan prestanka radnog odnosa nedostaje više od dve godine do ispunjenja uslova za penziju u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, 2) u visini šest prosečnih zarada u Republici Srbiji za mesec koji prethodi mesecu prestanka radnog odnosa, prema podatku organa nadležnog za poslove statistike – za zaposlene kojima na dan prestanka radnog odnosa nedostaje do dve godine do ispunjenja uslova za penziju u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, te 3) u visini četiri prosečne zarade u Republici Srbiji za mesec koji prethodi mesecu prestanka radnog odnosa, prema podatku organa nadležnog za poslove statistike – za zaposlene koji na dan prestanka radnog odnosa ispunjavaju uslove za prevremenu starosnu penziju u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, da lice iz stava 3. tač. 1) i 2) ovog člana ne ostvaruje pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti u skladu sa propisima o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, kao i da naknada iz stava 3. tačka 3) ovog člana isključuje pravo zaposlenog na ostvarivanje otpremnine za odlazak u penziju u skladu sa propisima kojima se uređuje njegov radnopravni status (član 21.).
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti (član 15.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 1. i 3.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.).
Odredbom člana 175. tačka 2) Zakona o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14) je propisano da radni odnos prestaje kad zaposleni navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ako se poslodavac i zaposleni drukčije ne sporazumeju, dok je odredbom člana 131. stav 1. tačka 1) Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09 i 99/14) propisano da državnom službeniku prestaje radni odnos po sili zakona kad navrši radni vek – danom navršenja 65. godine života ako ima najmanje 15 godina staža osiguranja.
Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04-Odluka US, 84/04-dr. zakon, 85/05, 101/05-dr. zakon, 63/06-Odluka US, 5/09, 107/09, 30/10-dr. zakon, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14) je propisano: da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja ili kad navrši 45 godina staža osiguranja (član 19.); da izuzetno od člana 19. tačka 1) ovog zakona, osiguranik žena koja navrši najmanje 15 godina staža osiguranja, stiče pravo na starosnu penziju kad navrši – 1) u 2015. godini, 60 godina i šest meseci života, 2) u 2016. godini, 61 godinu života, 3) u 2017. godini, 61 godinu i šest meseci života, 4) u 2018. godini, 62 godine života, 5) u 2019. godini, 62 godine i šest meseci života, 6) u 2020. godini, 63 godine života, 7) u 2021. godini, 63 godine i dva meseca života, 8) u 2022. godini, 63 godine i četiri meseca života, 9) u 2023. godini, 63 godine i šest meseci života, 10) u 2024. godini, 63 godine i osam meseci života, 11) u 2025. godini, 63 godine i deset meseci života, 12) u 2026. godini, 64 godine života, 13) u 2027. godini, 64 godine i dva meseca života, 14) u 2028. godini, 64 godine i četiri meseca života, 15) u 2029. godini, 64 godine i šest meseci života, 16) u 2030. godini, 64 godine i osam meseci života i 17) u 2031. godini, 64 godine i deset meseci života (član 19a).
III
Ustavni sud najpre ukazuje da se osporenim odredbama Zakona uređuje institut prestanka radnog odnosa po sili zakona, kao jedan od načina smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru. Osnov prestanka radnog odnosa u konkretnom slučaju je, kako se u Zakonu navodi, ispunjenje uslova za starosnu penziju. Tako je osporenim članom 20. Zakona predviđeno: da zaposlenom u javnom sektoru, za vreme primene ovog zakona (što saglasno članu 35. stav 1. ovog zakona, znači do 31. decembra 2018. godine) prestaje radni odnos kad navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju (stav 1.); da zaposleni iz stava 1. ovog člana ostvaruje pravo na otpremninu u skladu sa propisima kojima se uređuje njegov radno-pravni status (stav 2.); da izuzetno od stava 1. ovog člana, zaposlenom u javnom sektoru ne prestaje radni odnos ako se poslodavac i zaposleni sporazumeju o nastavku radnog odnosa i dužini njegovog trajanja, u cilju obezbeđivanja stručnog i kontinuiranog obavljanja neophodnih funkcija organizacionog oblika (stav 3.); da se sporazumom iz stava 3. ovog člana može utvrditi nastavak radnog odnosa zaposlenog najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja (stav 4.). Odredbama st. 5. i 6. istog člana Zakona propisano je da navedeni sporazum zamenjuje odgovarajuće odredbe pojedinačnog akta na osnovu koga je zaposleni zasnovao radni odnos i da poslodavac od nadležnog fonda penzijskog osiguranja može pribavljati podatke radi utvrđivanja ispunjenosti uslova za prestanak radnog odnosa zaposlenog po ovom osnovu. Prethodno navedene zakonske odredbe ne odnose se na zaposlene u javnom sektoru čiji je radnopravni status uređen posebnim zakonima, jer prema stavu 7. člana 20. Zakona, zaposlenom kome su navršenje radnog veka i nastavak radnog odnosa nakon navršenja radnog veka uređeni posebnim zakonom, radni odnos prestaje u skladu sa posebnim zakonom. Odredba stava 7. Zakona ne primenjuje se na državne službenike.
Ustavni sud ističe da prestanak radnog odnosa po sili zakona zbog navršenja radnog veka (propisanih godina života i staža osiguranja) predstavlja instutit koji je uređen Zakonom o radu i drugim zakonima kojima se uređuju pitanja zasnivanja i prestanka radnog odnosa zaposlenih u organima, organizacijama i ustanovama koje, u smislu člana 1. stav 2. i člana 2. osporenog Zakona, čine javni sektor, odnosno tzv. „sistem javnog sektora“. Tako je članom 175. stav 1. tačka 2) Zakona o radu čije se odredbe, ukoliko posebnim zakonom nije što drugo predviđeno, primenjuju na zaposlene u javnim službama i nameštenike u državnim organima, propisano da radni odnos, po sili zakona, prestaje kada zaposleni navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ukoliko se zaposleni i poslodavac drugačije ne sporazumeju. Odredbom člana 131. stav 1. tačka 1) Zakona o državnim službenicima, kojim se uređuje radnopravni položaj zaposlenih u državnim organima, propisano je da državnom službeniku prestaje radni odnos po sili zakona, između ostalog, kada navrši radni vek, odnosno danom navršenja 65 godina života, ako ima najmanje 15 godina staža osiguranja. Takođe, i Zakon o radnim odnosima u državnim organima, čije se odredbe još uvek shodno primenjuju na zaposlene u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, sadrži odredbu iz koje proizlazi da se u pogledu prestanka radnog odnosa zaposlenog po sili zakona primenjuju opšti propisi o radu.
Ustavni sud ukazuje da su, nasuprot ovim propisima, opšti uslovi za sticanje prava na starosnu penziju uređeni članom 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (u daljem tekstu: Zakon o PIO), i to tako što je određeno da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju: 1) kad navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja; 2) kad navrši 45 godina staža osiguranja. Pošto važeći Zakon o PIO ne pravi razliku u pogledu uslova za sticanje prava na starosnu penziju u zavisnosti od toga da li je osiguranik žena ili muškarac, a što su raniji zakoni činili, članom 19a je predviđen određeni prelazni režim za osiguranike žene, tako da one ne moraju „čekati“ da navrše 65 godina života da bi stekle pravo na starosnu penziju, već u periodu od 2015. do 2031. godine imaju pogodnost da pravo na starosnu penziju steknu i pre navršenih 65 godina života, i to počev od navršenih 60 godina i šest meseci u 2015. godini, sa navršenom 61 godinom u 2016. godini i nadalje, uz povećanje starosne granice u svakoj sledećoj godini do 2031. godine, od kada za sve osiguranike važi opšti uslov od navršenih 65 godina života.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud najpre ističe da ispunjenjem uslova propisanih zakonom kojim se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje osiguranik stiče pravo na starosnu ili neku drugu vrstu penzije. Ostvarivanje tog prava zavisi isključivo od volje osiguranika, koja se manifestuje podnošenjem zahteva za utvrđivanje prava nadležnom fondu penzijskog osiguranja. Nasuprot tome, do prestanka radnog odnosa zbog ispunjenja zakonom propisanih uslova u pogledu navršenja godina života i godina staža osiguranja (navršenje radnog veka) dolazi po sili samog zakona, s tim što do produženja radnog veka može doći samo ako za to postoji zakonski osnov i ako postoji obostrani interes poslodavca i zaposlenog da se zaposlenom produži radni vek. Dakle, Ustavni sud je utvrdio da, bez obzira na to što su opšti uslovi za sticanje prava na starosnu penziju i opšti uslovi za prestanak radnog odnosa zbog navršenja radnog veka identični (navršenih 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja), radi se o različitim pravnim institutima.
Iz formulacije odredbe stava 1. člana 20. osporenog Zakona (da zaposlenom u javnom sektoru prestaje radni odnos kada navrši godine života i staž osiguranja „koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju“), moglo bi se, na prvi pogled, zaključiti da Zakon ne prepoznaje razliku između dva pravna instituta, ali da se ta odredba jednako odnosi na sve zaposlene u javnom sektoru koji su ispunili opšte uslove za navršenje radnog veka. Međutim, na temelju člana 20. ovog zakona, zaposlenima u javnom sektoru radni odnos po ovom osnovu prestaje samo za vreme primene Zakona (stav 1.), a takođe, poslodavac i zaposleni se mogu sporazumeti o „nastavku radnog odnosa“ najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja zaposlenog (stav 4.), a što je, kao što je rečeno, opšti uslov za prestanak radnog odnosa po sili zakona i istovremeno opšti uslov za sticanje prava na starosnu penziju. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se uslovi iz osporenog člana 20. Zakona ne odnose na opšte uslove za sticanje prava na starosnu penziju iz člana 19. Zakona o PIO, koji su identični za sve osiguranike, bez razlike na pol osliguranika. Kako su uslovi za sticanje prava na starosnu penziju određeni još samo u članu 19a Zakona o PIO i kako se uslovi iz ove zakonske odredbe odnose samo na žene osiguranike, to je Ustavni sud utvrdio da se institut prestanka radnog odnosa po sili Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru odnosi samo na žene zaposlene u javnom sektoru, i to one koje saglasno članu 19a Zakona o PIO imaju mogućnost da ostvare pravo na starosnu penziju.
Ustavni sud ističe da, sa stanovišta ustavne nadležnosti zakonodavca da uredi sistem u oblasti radnih odnosa (član 97. tačka 8. Ustava), zakonodavac, posebno kada je reč o zaposlenima čije se plate i zarade finansiraju iz budžeta (iz javnih prihoda), ima ovlašćenje da propisivanjem različitih zakonskih mera racionalizuje javni sektor, što uključuje i smanjenje broja zaposlenih, kao i da to smanjenje bude rezultat primene različitih zakonom propisanih kriterijuma, odnosno da se mogu propisati različiti osnovi smanjenja broja zaposlenih. Međutim, polazeći od svega prethodno izloženog, Ustavni sud je ocenio da je propisivanje zakonskog uslova za prestanak radnog odnosa zbog navršenja određenih godina života koji se odnosi samo na žene zaposlene u javnom sektoru i indirektno pretvaranje jednog zakonskog prava (prava na starosnu penziju pod povoljnijim uslovima u pogledu navršenih godina života) u osnov prestanka radnog odnosa, u suprotnosti sa Ustavom zajemčenim načelom zabrane, kako neposredne, tako i posredne diskriminacije po bilo kom osnovu, a naročito, između ostalog, po osnovu pola, imajući u vidu da je rodna ravnopravnost posebno zajemčena i članom 15. Ustava, kojim je utvrđeno da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je osporeno zakonsko rešenje indirektno u suprotnosti i sa odredbom člana 60. stav 3. Ustava, kojom je zajemčena dostupnosti svih radnih mesta svima pod jednakim uslovima.
Pri tome, Ustavni sud ističe da je u pogledu povrede načela zabrane diskriminacije posebno imao u vidu i pojedine međunarodne dokumente zahvaljujući kojima je ovo načelo dobilo univerzalno značenje, poput Opšte deklaracije Ujedinjenih nacija o pravima čoveka i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 20. osporenog Zakona, kojima je uređen institut prestanka radnog odnosa po sili zakona, kao jedan od načina smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru, nisu u saglasnosti sa Ustavom, kako je odlučeno u tački 1. izreke.
IV
Povodom osporavanja odredbe člana 1. stav 2. Zakona, Ustavni sud najpre ukazuje da je ovom odredbom propisano da javni sektor, u smislu ovog zakona, jeste javni sektor koji je definisan propisom o budžetskom sistemu, osim javnih preduzeća osnovanih od strane Republike Srbije, pravnih lica osnovanih od strane tih preduzeća, preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom osnovanih od strane Republike Srbije, odnosno koja posluju sa većinskim državnim kapitalom, javnih medijskih servisa, organizacionih oblika u javnom sektoru koji su osnovani međunarodnim ugovorom ili u kojima se broj zaposlenih određuje u skladu sa međunarodnim ugovorom. Odredbom člana 2. tačka 13) Zakona o budžetskom sistemu javni sektor je definisan kao deo nacionalne ekonomije koji obuhvata opšti nivo države, kao i nefinansijska preduzeća pod kontrolom države (javna preduzeća) koja se primarno bave komercijalnim aktivnostima.
Iz navedenog sledi da je zakonodavac odredio pojam javnog sektora u smislu ovog zakona preuzimanjem definicije javnog sektora iz Zakona o budžetskom sistemu, ali je istovremeno odredio i krug subjekata na koje se osporeni Zakon neće primenjivati, jer ih je izuzeo iz pojma javnog sektora. U konkretnom slučaju radi se o sledećim grupama pravnih lica: 1) javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije i pravna lica osnovana od strane tih preduzeća; 2) preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom osnovana od strane Republike Srbije, odnosno koja posluju sa većinskim državnim kapitalom; 3) javni medijski servisi; 4) organizacioni oblici u javnom sektoru koji su osnovani međunarodnim ugovorom ili u kojima se broj zaposlenih određuje u skladu sa međunarodnim ugovorom.
U pogledu navoda podnosioca inicijativa da je izuzimanjem određenih subjekata od primene osporenog Zakona, zakonodavac narušio načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud još jednom ističe da sa stanovišta ustavne nadležnosti zakonodavca da uredi sistem u oblasti radnih odnosa (član 97. tačka 8. Ustava), zakonodavac, posebno kada je reč o zaposlenima čije se plate i zarade finansiraju iz budžeta (iz javnih prihoda), ima ovlašćenje da propisivanjem različitih zakonskih mera racionalizuje javni sektor, što uključuje i smanjenje broja zaposlenih, čime se za predviđeni vremenski period u kome se mera primenjuje (do 31. decembra 2018. godine), istovremeno obezbeđuje i finansijska konsolidacija budžeta, smanjenjem rashoda za zarade zaposlenih koje se isplaćuju iz budžeta. Polazeći od ovako utvrđenog legitimnog cilja osporenog Zakona, kojim se sa jedne strane želi na racionalnim osnovama unaprediti, odnosno učiniti efikasnijim sistem javne uprave u Republici Srbiji, ali i sa druge strane smanjiti rashodi u finansiranju viška zaposlenih u njoj, kao i od činjenice da su iz kruga subjekata na koje se primenjuje osporeni Zakon izuzeti subjekti čije se plate i zarade ne finansiraju (direktno) iz budžetskih sredstava, Ustavni sud je mišljenja da je zakonodavac mogao odrediti krug subjekata koji će biti izuzeti od mere smanjenja broja zaposlenih, naročito imajući u vidu da preduzeća kojima je Republika Srbija osnivač ili većinski vlasnik imaju posebne programe racionalizacije, restrukturiranja, reorganizacije ili privatizacije. Pri tome, Ustavni sud još jednom ističe da navedeni legitimni cilj podrazumeva da je smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru zasnovano na javnom interesu, pa ukazivanje na postojanje pojedinih razlika koje su ovim zakonom propisane u pogledu kruga lica na koje se ovo smanjenje odnosi, ne predstavlja ustavnopravno prihvatljiv razlog za osporavanje ustavnosti rešenja predviđenog u Zakonu.
Povodom osporavanja dela odredbe člana 5. tačka 2) Zakona, koja se odnosi na određivanje nadležnog organa za utvrđivanje maksimalnog broja zaposlenih u službama Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti i Državne revizorske institucije, Ustavni sud najpre konstatuje da je osporenom odredbom Zakona propisano da, na predlog navedenih državnih organa, odbor Narodne skupštine nadležan za administrativno-budžetska pitanja odlukom utvrđuje maksimalan broj zaposlenih u službama tih organa.
Povodom isticanja principa samostalnosti i nezavisnosti navedenih subjekata kao jednog od razloga zašto zakonodavac nije mogao utvrditi nadležnost odbora Narodne skupštine za donošenje odluke o utvrđivanju maksimalnog broja zaposlenih u njihovim službama, već da je trebalo prepustiti da oni to samostalno čine, Ustavni sud najpre ističe da se u konkretnom slučaju radi o državnim organima koji se biraju od strane Narodne skupštine, na predlog nadležnih skupštinskih odbora, da su ovi organi za svoj rad odgovorni Narodnoj skupštini i da imaju obavezu godišnjeg izveštavanja Narodne skupštine o svom radu. Ustavni sud dalje konstatuje da se samostalnost i nezavisnost navedenih subjekata odnosi isključivo na funkcije, odnosno poslove koje obavljaju, u skladu sa zakonom, i nad čijim radom Republika Srbija vrši nadzor, tako da se donošenje odluke o maksimalnom broju zaposlenih u službama ovih državnih organa svakako ne može smatrati mešanjem u nezavisno vršenje funkcija i poslova tih subjekata. Saglasno navedenom, Ustavni sud je stao na stanovište da, polazeći od Ustavom utvrđenog, odnosno zakonom predviđenog pravnog položaja navedenih subjekata i opsega predmeta uređivanja osporenog Zakona, zakonodavac rešenjem iz člana 5. tačka 2) osporenog Zakona nije narušio princip samostalnosti i nezavisnosti ovih državnih organa.
U pogledu osporavanja odredaba čl. 7, 13. i 21. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac inicijative nije izneo ustavnopravne razloge za osporavanje navedenih zakonskih odredaba, imajući u vidu da se razlozi osporavanja svode na pitanja celishodnosti predviđenih rešenja i njihove primene u praksi, kao i na neprimereno upoređivanje dva potpuno različita osnova prestanka radnog odnosa, kao načina smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru, tj. odlaska u penziju po sili zakona i sporazumnog prestanka radnog odnosa uz isplatu novčane naknade.
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je našao da su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 1. stav 2, člana 5. tačka 2) i čl. 7, 13. i 21. Zakona neprihvatljive, jer iznetim razlozima osporavanja nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka normativne kontrole, te je Sud, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u tom delu odbacio, kako je odlučeno u tački 2. izreke.
Kako je Ustavni sud u ovom ustavnosudskom predmetu doneo konačnu odluku, to je stavljeno van snage Rešenje Ustavnog suda IUz-244/2015 od 8. oktobra 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 85/15) o obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu odredaba člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kako je odlučeno u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 56. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.
Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, navedenog u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić