Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije koje ovlašćuju direktora Agencije da opštim aktom uređuje pitanja sukoba interesa. Postavlja se pitanje da li se time narušava ustavno načelo podele vlasti i uređivanja ove materije zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-245/2011
20.03.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 20. marta 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 28. stav 9, člana 30. stav 6. i člana 31. stav 7. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', br. 97/08, 53/10 i 66/11-Odluka US).

2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini.

4. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 28. st. 3. i 5, člana 31. stav 2. i člana 82. stav 2. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 28. st. 3, 5. i 9, člana 30. stav 6, člana 31. st. 2. i 7. i člana 82. st. 2. i 3. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', br. 97/08, 53/10 i 66/11-Odluka US).

U inicijativi se navodi da odredba člana 28. stav 3. Zakona nije u saglasnosti sa članom 6. stav 1. Ustava, jer, prema shvatanju inicijatora, propisivanje ograničenja vršenja više javnih funkcija na koje se funkcioner bira neposredno od građana samo u slučajevima međusobne nespojivosti utvrđenih Ustavom, ima značenje da se dozvoljava istovremeno vršenje svih drugih funkcija, pa i onih između kojih postoji sukob interesa ili su nespojive po odredbama drugih zakona. Na taj način sporna odredba Zakona nedvosmisleno dopušta obavljanje funkcija koje su nespojive po zakonu, čime se, po mišljenju inicijatora, narušava i načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava. Inicijator dalje navodi da druga rečenica stava 5. člana 28. Zakona nije u saglasnosti sa članom 6. stav 2. Ustava, jer Zakonom nije propisano, odnosno određeno koje su funkcije i pod kojim uslovima u sukobu interesa, tako da ne postoji pravni osnov na osnovu kojeg bi Agencija mogla da utvrdi da se funkcioner nalazi u sukobu interesa kada vrši više funkcija. Naime, u odsustvu zakonskog određenja sukoba interesa, dolazi se u neprihvatljivu situaciju da se postojanje sukoba interesa određuje pojedinačnim aktom Agencije na osnovu slobodne procene, odnosno da se ovo pitanje izvorno uređuje pojedinačnim aktom izvršnog organa, umesto zakonom. Inicijator smatra da iz istih razloga ni odredbe člana 28. stav 9, člana 31. st. 2. i 6. i člana 82. stav 2. Zakona nisu u saglasnosti sa članom 6. stav 2. Ustava. Pored toga, navedena odredba Zakona, po mišljenju inicijatora, nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 123. Ustava, kojima je donošenje propisa izvršne vlasti ograničeno na domen izvršavanja zakona, pa je stoga sporno ovlašćenje dato direktoru Agencije, jer sadržina ovog ovlašćenja otvara mogućnost da se donošenjem podzakonskog propisa izvorno uredi sukob interesa, imajući u vidu da to nije već uređeno zakonom. Odredba člana 28. stav 9. Zakona, po navodima inicijatora, nije u skladu ni sa odredbom člana 4. stav 2. Ustava, jer su Agencija i njen direktor na osnovu čl. 5. i 15. Zakona ovlašćeni da rešavaju o postojanju sukoba interesa i izriču mere za povrede Zakona, odnosno obavljaju izvršnu funkciju, tako da ne mogu istovremeno obavljati i ''zakonodavnu'' funkciju donoseći propise koje sami primenjuju, posebno ne one kojima se izvorno uređuju prava i obaveze građana, odnosno funkcionera. Iz istih razloga, po mišljenju inicijatora, i odredba člana 30. stav 6. Zakona, kojom je propisano ovlašćenje direktora Agencije da donosi opšti akt, odnosno propis kojim se funkcionerima dozvoljava obavljanje drugog posla, nije u saglasnosti sa odredbama člana 6. stav 2. i člana 4. Ustava. Što se tiče odredbe člana 82. stav 3. Zakona, inicijator smatra da ova odredba očigledno izričito dozvoljava nastavak istovremenog vršenja više javnih funkcija koje su u međusobnom sukobu interesa, čime se u stvari propisuje izuzetak od primene člana 6. stav 1. Ustava, što je pravno nemoguće, jer Ustavom nije dato ovlašćenje da se zakonom može propisati izuzetak od zabrane sukoba interesa. Inicijator takođe smatra da osporena odredba Zakona stavlja u nejednak položaj funkcionere koji su stupili na funkcije pre 1. januara 2010. godine, u odnosu na funkcionere koji tek nameravaju da stupe na više funkcija, time što zatečenim funkcionerima dopušta istovremeno vršenje funkcija koje su u međusobnom sukobu interesa, dok drugima Zakon zabranjuje stupanje na funkcije koje su u sukobu interesa, čime je ovom odredbom Zakona prekršeno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 1. Ustava. Inicijator takođe traži od Ustavnog suda da obustavi izvršenje pojedinačnih akata koji se donose na osnovu osporenih odredaba Zakona do konačne odluke Ustavnog suda, jer bi njihovim izvršavanjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice.

Ustavni sud je na sednici od 28. oktobra 2010. godine doneo Zaključak da se inicijativa dostavi Narodnoj skupštini na mišljenje. Narodna skupština, u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila Ustavnom sudu mišljenje povodom navoda inicijatora, pa je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

Na sednici Ustavnog suda održanoj 7. jula 2011. godine, navedena inicijativa je izdvojena iz predmeta IUz-1239/2010 i formiran je novi ustavnosudski predmet IUz-245/2011.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije donela je Narodna skupština, na sednici drugog redovnog zasedanja u 2008. godini, 23. oktobra 2008. godine, na osnovu člana 6. Ustava, kojim je utvrđeno da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima, kao i da se postojanje sukoba interesa i odgovornosti pri njegovom rešavanju određuju Ustavom i zakonom. Zakon je objavljen u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', broj 97 od 27. oktobra 2008. godine, stupio je na snagu 4. novembra 2008. godine, a počeo je da se primenjuje 1. januara 2010. godine. Nakon toga, Narodna skupština je 28. jula 2010. godine donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji je stupio je na snagu 6. avgusta 2010. godine. I na kraju, Ustavni sud je na sednici održanoj 7. jula 2011. godine doneo Odluku IUz- 1239/2010, kojom je utvrdio da odredba člana 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', broj 53/10), nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom. Ova odluka je objavljena u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', broj 66 od 7. septembra 2011. godine, kada je navedena odredba Zakona prestala da važi. Član 29. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije je u stvari član 82. stav 3. osnovnog teksta Zakona, tako da je ova odredba Zakona, čiju ocenu ustavnosti predlaže inicijator, prestala da važi u toku vođenja postupka po ovom ustavnosudskom predmetu, pa saglasno navedenom, Ustavni sud u ovom predmetu nije razmatrao navode inicijatora povodom osporavanja te zakonske odredbe.

Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije uređuju se osnivanje, pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korupcije, pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanjem imovine lica koje vrše javne funkcije, postupak i odlučivanje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije.

Osporene odredbe člana 28. st. 3, 5. i 9, člana 30. stav 6. i člana 31. st. 2. i 7. Zakona nalaze se u Delu III Zakona, pod nazivom ''Sukob interesa'' i odnose se na pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa, dok se osporena odredba člana 82. stav 2. Zakona (stav 3. člana 82. Zakona je, kako je već navedeno, prestao da važi 7. septembra 2011. godine, na osnovu Odluke Ustavnog suda) nalazi u Delu XI Zakona, u prelaznim i završnim odredbama ovog zakona. Navedenim odredbama i sa njima neposredno povezanim odredbama Zakona propisano je: da funkcioner izabran na javnu funkciju neposredno od građana može, bez saglasnosti Agencije, da vrši više javnih funkcija na koje se bira neposredno od građana, osim u slučajevima nespojivosti utvrđenih Ustavom, da je funkcioner koji je izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju i koji namerava da više funkcija vrši istovremeno, dužan da u roku od tri dana od dana izbora, postavljenja ili imenovanja zatraži saglasnost Agencije, da funkcioner, uz zahtev, dostavlja i pribavljeno pozitivno mišljenje organa koji ga je izabrao, postavio ili imenovao na javnu funkciju, a funkcioner koji je izabran na javnu funkciju neposredno od građana dostavlja pozitivno mišljenje nadležnog radnog tela u kome je funkcioner, da je Agencija dužna da odluči po potpunom i urednom zahtevu iz stava 4. ovog člana u roku od 15 dana od dana prijema zahteva, da Agencija neće dati saglasnost za vršenje druge javne funkcije, ukoliko je vršenje te funkcije u sukobu sa javnom funkcijom koju funkcioner već vrši, odnosno ukoliko utvrdi postojanje sukoba interesa, o čemu donosi obrazloženu odluku, da za pojedine kategorije funkcionera direktor Agencije može opštim aktom da utvrdi druge javne funkcije koje funkcioneri mogu da obavljaju bez saglasnosti Agencije iz stava 4. ovog člana (član 28. st. 3, 4, 5. i 9.); da funkcioner ne može da obavlja drugi posao ili delatnost za vreme vršenja javne funkcije koja zahteva rad sa punim radnim vremenom ili stalni rad; da izuzetno od stava 1. ovog člana, funkcioner može da se bavi naučnoistraživačkim radom, nastavnom, kulturno-umetničkom, humanitarnom i sportskom delatnošću, bez saglasnosti Agencije, ako time ne ugrožava nepristrasno vršenje i ugled javne funkcije, da je prihode od ovih poslova, odnosno delatnosti, funkcioner dužan da prijavi Agenciji, da izuzev poslova, odnosno delatnosti iz stava 2. ovog člana, Agencija može, na zahtev funkcionera da dâ saglasnost za obavljanje i drugih poslova, odnosno delatnosti, da funkcioner, uz zahtev, dostavlja pozitivno mišljenje organa koji ga je izabrao, postavio ili imenovao na javnu funkciju, da je državni službenik na položaju dužan da, uz zahtev, dostavi saglasnost neposredno pretpostavljenog, da je o potpunom i urednom zahtevu Agencija dužna da odluči u roku od 15 dana od dana prijema zahteva, da za pojedine kategorije funkcionera, direktor Agencije može opštim aktom da utvrdi poslove, odnosno delatnosti koje mogu da obavljaju bez saglasnosti iz stava 4. ovog člana (član 30. st. 1, 2, 4. i 6.); da je funkcioner koji u trenutku stupanja na javnu funkciju obavlja drugi posao ili delatnost, dužan da u roku od 15 dana od dana stupanja na javnu funkciju obavesti Agenciju o obavljanju tog posla ili delatnosti, da Agencija, po prijemu obaveštenja, utvrđuje da li se obavljanjem posla, odnosno delatnosti ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da li to predstavlja sukob interesa, da za pojedine kategorije funkcionera, odnosno za određene poslove ili delatnosti, direktor Agencije može opštim aktom da propiše da nije potrebno da dostavi obaveštenje iz stava 1. ovog člana (član 31. st. 1, 2. i 7.); da je funkcioner koji je vršio više javnih funkcija na dan 1. januara 2010. godine, a nije se do 1. aprila opredelio koju će javnu funkciju nastaviti da obavlja, dužan da najkasnije do 1. septembra 2010. godine obavesti Agenciju koje sve funkcije obavlja, da Agencija, po prijemu obaveštenja iz stava 1. ovog člana, utvrđuje da li se vršenjem više javnih funkcija ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da li to predstavlja sukob interesa, a ako utvrdi da se vršenjem više javnih funkcija ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno predstavlja sukob interesa, Agencija donosi odluku kojom određuje rok, koji ne može biti duži od 30 dana, u kojem je funkcioner dužan da prestane sa vršenjem nespojivih funkcija (član 82. st. 1. i 2.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. st. 1. do 3.); da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima, da se postojanje sukoba interesa i odgovornost pri njihovom rešavanju određuje Ustavom i zakonom (član 6.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16.); da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organizacijama preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. stav 3.).

Pored osporenih odredaba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, od značaja za razmatranje ovog ustavnosudskog predmeta su i odredbe ovog zakona kojima su određena značenja pojedinih pojmova koji se koriste u ovom zakonu, zatim utvrđen položaj Agencije, određena njena nadležnost i poslovi koje obavljaju njeni organi – Odbor Agencije i direktor, a kojima je propisano: da, u smislu ovog zakona, izraz ''sukob interesa'' ima sledeće značenje - situacija u kojoj funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na postupanje funkcionera u vršenju javne funkcije, odnosno službene dužnosti, na način koji ugrožava javni interes (član 2. alineja 6.); da je Agencija samostalan i nezavisan državni organ, da je za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti Agencija odgovorna Narodnoj skupštini (član 3. st. 1. i 2.); da Agencija pokreće postupak i izriče mere zbog povrede ovog zakona i rešava o sukobu interesa; (član 5. al. 2. i 3.); da su organi Agencije Odbor i direktor (član 6.); da Odbor Agencije bira i razrešava direktora Agencije, odlučuje o uvećanju plate direktora, odlučuje po žalbama na odluke direktora kojima se izriču mere u skladu sa ovim zakonom, usvaja godišnji izveštaj o radu Agencije koji podnosi Narodnoj skupštini, vrši nadzor nad radom i imovinskim stanjem direktora, predlaže budžetska sredstva za rad Agencije, donosi poslovnik o svom radu i vrši druge poslove određene ovim zakonom (član 7. stav 1.); da direktor predstavlja Agenciju, rukovodi radom, organizuje i obezbeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova Agencije, donosi odluke o povredi ovog zakona i izriče mere, daje mišljenja i uputstva za sprovođenje ovog zakona, priprema godišnji izveštaj o radu Agencije, izrađuje predlog budžetskih sredstava za rad Agencije, donosi opšte i pojedinačne akte, odlučuje o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u Agenciji, sprovodi odluke Odbora Agencije i vrši druge poslove određene zakonom.

Iz navedenog sledi da je zabrana sukoba interesa ustavno načelo kojim je utvrđeno da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima. Ovo ustavno načelo, dakle, podrazumeva zabranu za vršioce svih javnih funkcija da istovremeno obavljaju, odnosno vrše druge funkcije i poslove u čijem bi vršenju zbog interesa izraženih u tim poslovima mogli objektivno doći u situaciju da javnu funkciju vrše na način kojim bi javni interes podredili svom ili tuđem privatnom interesu, odnosno da je vrše na način kojim bi se dovelo u pitanje ostvarivanje opšteg interesa. Da bi se očuvao javni interes u vršenju državnih i javnih funkcija, već su Ustavom utvrđene nespojivosti pojedinih javnih funkcija, kao što su: da narodni poslanik ne može biti poslanik u skupštini autonomne pokrajine, niti funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti može obavljati druge funkcije, poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa (član 102. stav 3.); da predsednik Republike ne može obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost (član 115.); da član Vlade ne može biti narodni poslanik u Narodnoj skupštini, poslanik u skupštini autonomne pokrajine i odbornik u skupštini jedinice lokalne samouprave, niti član izvršnog veća autonomne pokrajine ili izvršnog organa jedinice lokalne samouprave (član 126. stav 1.); da predsednici sudova ne mogu biti izborni članovi Visokog saveta sudstva (član 153. stav 5.); da sudija Ustavnog suda ne može vršiti drugu javnu ili profesionalnu funkciju, niti posao, izuzev profesure na pravnom fakultetu u Republici Srbiji, u skladu sa zakonom (član 173. stav 1.).

Pored ovakve, neposredno Ustavom utvrđene nespojivosti pojedinih javnih funkcija i poslova za određene kategorije javnih funkcionera, Ustav je prepustio da se za pojedine kategorije funkcionera postojanje sukoba interesa uredi posebnim zakonima kojima su uređeni položaj, nadležnost i organizacija određenih državnih i drugih organa, imajući u vidu sve specifičnosti tih organa i različite situacije u kojima bi moglo doći do povrede načela zabrane sukoba interesa pri obavljanju poslova iz nadležnosti tih organa.

Međutim, zakon kojim su na sistemski način uređena pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih fukcija je Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, s obzirom na to da je sprečavanje sukoba interesa jedan od najznačajnijih segmenata borbe protiv korupcije u svakom društvu. Opšta pravila kojima je propisana zabrana vršenja druge javne funkcije, sadržana su u odredbama člana 28. navedenog zakona. Tako je stavom 1. ovog člana Zakona propisano pravilo da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim ako je zakonom i drugim propisom obavezan da vrši više javnih funkcija. Iz navedenog sledi da je zbog zaštite ustavnog načela zabrane sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i očuvanja javnog interesa pri njihovom vršenju, osnovno pravilo da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim u situacijama kada su zakonom ili drugim propisom utvrđena pravila da je funkcioner dužan da vrši i drugu javnu funkciju, pre svega iz razloga što istovremeno obavljanje te dve funkcije, imajući u vidu njihovu prirodu i poslove koji se u okviru njih obavljaju, omogućuje uspešnije i efikasnije vršenje obe funkcije.

Odredbama st. 2. i 3. člana 28. Zakona predviđeni su izuzeci od pravila iz stava 1. ovog člana. Prvi izuzetak se odnosi na mogućnost da funkcioner vrši drugu javnu funkciju, ali samo na osnovu saglasnosti Agencije za borbu protiv korupcije, koja, na osnovu zahteva funkcionera, odlučuje o tome da li postoji ili ne postoji sukob interesa da funkcioner obavlja i drugu javnu funkciju. Drugi izuzetak od pravila ne podrazumeva nikakvo sprovođenje postupka i odlučivanje Agencije. Naime, odredbom stava 3. člana 28. Zakona je predviđeno da funkcioner može da vrši više javnih funkcija na koje je izabran neposredno od građana bez saglasnosti Agencije, a jedino ograničenje koje Zakon propisuje u ovom slučaju je da to ne mogu biti javne funkcije za koje je Ustavom utvrđena nespojivost njihovog vršenja. Kako je postojanje sukoba interesa materija, koja se saglasno članu 6. stav 2. Ustava, određuje pored Ustava i zakonom, to je zakonodavac upravo osporenom odredbom člana 28. stav 3. Zakona odredio kada postoji sukob interesa pri vršenju javnih funkcija na koje je funkcioner izabran neposredno od građana, a to su samo oni slučajevi u kojima je Ustavom utvrđena nespojivost njihovog istovremenog vršenja, poput zabrane da narodni poslanik bude poslanik u skupštini autonomne pokrajine iz člana 102. stav 3. Ustava, odnosno da predsednik Republike obavlja bilo koju drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost iz člana 115. Ustava. Na taj način je zakonodavac samo jednom određenom krugu funkcionera, tj. funkcionerima izabranim na javnu funkciju neposredno od građana, dozvolio na osnovu samog zakona da obavljaju i drugu javnu funkciju na koju su takođe izabrani na osnovu neposredno sprovedenih izbora, određujući Ustavom utvrđenu nespojivost vršenja pojedinih javnih funkcija kao granicu do koje sukob interesa u vršenju ovakvih javnih funkcija ne postoji.

Iz samog ustavnog načela zabrane sukoba interesa iz člana 6. stav 1. Ustava proizlazi da funkcioner može da vrši više javnih funkcija, ali suština zabrane se ogleda u tome da nijedna od funkcija koju vrši ne može biti u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima. Sve dok takvog sukoba nema, funkcioner može nesmetano da vrši svoje javne funkcije. Postojanje sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, u Republici Srbiji može biti određeno samo na osnovu dva akta, tj. na osnovu Ustava i zakona, saglasno odredbi člana 6. stav 2. Ustava. Osporenom odredbom člana 28. stav 3. Zakona je upravo određeno do koje granice vršenje javnih funkcija na koje je funkcioner izabran neposredno od građana ne predstavlja sukob interesa. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je stao na stanovište da zakonodavac osporenom odredbom člana 28. stav 3. Zakona nije prekoračio svoja ustavna ovlašćenja, već je, saglasno ovlašćenju iz člana 6. stav 2. Ustava, uredio pitanje koje se odnosi na postojanje sukoba interesa u jednoj konkretnoj situaciji, tj. pod kojim uslovima funkcioner može da obavlja više javnih funkcija na koje je izabran neposredno od građana, pa stoga ova odredba Zakona i ne može biti u suprotnosti sa odredbom člana 6. stav 1. Ustava, jer se njome upravo ustanovljava jedno posebno pravilo o nepostojanju sukoba interesa, koje se odnosi na sve funkcionere koji su neposredno izabrani od građana, tako da ovo zakonsko rešenje predstavlja rešenje sistemskog karaktera.

Povodom navoda inicijatora da druga rečenica člana 28. stav 5. Zakona nije u saglasnosti sa članom 6. stav 2. Ustava, jer Zakonom nije određeno koje su funkcije i pod kojim uslovima u sukobu interesa, zbog čega ne postoji pravni osnov na osnovu kojeg bi Agencija mogla da utvrdi da se funkcioner nalazi u sukobu interesa kada vrši više javnih funkcija, već da Agencija pojedinačnim aktom određuje postojanje sukoba interesa na osnovu svoje slobodne procene, Ustavni sud smatra da ovi navodi podnosioca inicijative nisu prihvatljivi. Naime, Ustavni sud najpre ističe da je Agencija nadležna da rešava o sukobu interesa, na osnovu člana 5. alineja 3. Zakona. Dalje, postojanje sukoba interesa je određeno osporenim Zakonom, i to na više mesta: najpre preko definisanja pojma ''sukob interesa'', koji u ovom zakonu ima značenje situacije u kojoj funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na postupanje funkcionera u vršenju javne funkcije, odnosno službene dužnosti, na način koji ugrožava javni interes (član 2. alineja 6. Zakona); zatim su u članu 27. Zakona utvrđene obaveze funkcionera prilikom vršenja javnih funkcija, čijim nepoštovanjem može doći do sukoba interesa prilikom njihovog vršenja (javni interes ne sme podrediti privatnom, mora se pridržavati propisa koji uređuju njegova prava i obaveze, mora da stvara i održava poverenje građana u savesno i odgovorno vršenje javne funkcije, mora da izbegava stvaranje odnosa zavisnosti koje bi moglo da utiče na njegovu nepristrasnost ili ukoliko već takav odnos postoji da učini sve što je potrebno radi zaštite javnog interesa i ne sme koristiti javnu funkciju za sticanje bilo kakve koristi ili pogodnosti za sebe ili povezano lice); i na kraju su i u samom Zakonu određene pojedine nespojivosti vršenja nekih javnih funkcija, koje same po sebi predstavljaju sukob interesa. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da osporeni Zakon sadrži odredbe o postojanju sukoba interesa, koje predstavljaju materijalno-pravni osnov za odlučivanje Agencije, tako da nedavanje saglasnosti Agencije za vršenje druge javne funkcije iz člana 28. stav 5. Zakona nikako nije zasnovano na slobodnoj proceni Agencije, već na njenoj obrazloženoj odluci u kojoj se navode ustavni ili zakonski razlozi za postojanje sukoba interesa za obavljanje druge javne funkcije. Iz tih razloga Ustavni sud smatra da osporena odredba člana 28. stav 5. Zakona (druga rečenica) nije u suprotnosti sa članom 6. stav 2. Ustava.

Kako iz istih razloga podnosilac inicijative osporava postupanje Agencije i prilikom utvrđivanja da li obavljanje nekog posla, odnosno delatnosti ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da li to predstavlja sukob interesa (član 31. stav 2. Zakona), kao i prelazno rešenje o postupanju Agencije prilikom rešavanja sukoba interesa u vršenju više javnih funkcija na kojima su zatečeni funkcioneri na dan 1. januara 2010. godine (član 82. stav 2. Zakona), Ustavni sud je stao na stanovište da ni ove odredbe Zakona nisu u suprotnosti sa odredbom člana 6. stav 2. Ustava.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da je inicijativa neprihvatljiva u delu kojim se osporavaju odredbe člana 28. st. 3. i 5, člana 31. stav 2. i člana 82. stav 2. Zakona, jer iznetim razlozima osporavanja nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu njihove ustavnosti, pa je Sud, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, u tom delu inicijativu odbacio, kao što je rešeno u tački 4. izreke.

Međutim, u pogledu osporenih odredaba člana 28. stav 9, člana 30. stav 6. i člana 31. stav 7. Zakona, kojima su propisana ovlašćenja direktora Agencije za donošenje pojedinih opštih akata, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti navedenih odredaba Zakona. Naime, odredbama člana 28. stav 9. i člana 30. stav 6. Zakona propisano je ovlašćenje za direktora Agencije da može doneti opšti akt, kojim će za pojedine kategorije funkcionera utvrditi druge javne funkcije, odnosno poslove ili delatnosti koje oni mogu da obavljaju bez saglasnosti Agencije, dok je osporenom odredbom člana 31. stav 7. Zakona propisano ovlašćenje za direktora Agencije da može doneti opšti akt kojim će pojedine kategorije funkcionera osloboditi od obaveze da Agenciji dostave obaveštenje o obavljanju drugog posla ili delatnosti koju obavljaju u trenutku stupanja na neku javnu funkciju. Iz navedenog sledi da je direktor Agencije ovlašćen da samostalno utvrdi za pojedine kategorije funkcionera koje su to druge javne funkcije, odnosno poslovi ili delatnosti koje mogu obavljati bez saglasnosti Agencije, uporedo sa javnom funkcijom na koju su izabrani, imenovani ili postavljeni. To dalje znači da se jednim podzakonskim aktom koji donosi direktor Agencije propisuje u kojim slučajevima ne postoji sukob interesa za pojedine kategorije funkcionera prilikom vršenja više javnih funkcija, odnosno obavljanja određenih poslova ili delatnosti pri vršenju neke javne funkcije, što podrazumeva da za njihovo vršenje, odnosno obavljanje ne moraju da traže saglasnost Agencije, iako je ta obaveza uspostavljena za sve druge funkcionere (osim onih koji su izabrani na javnu funkciju neposredno od građana, saglasno članu 28. stav 3. Zakona), već ih mogu obavljati na osnovu akata direktora Agencije. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se može postaviti pitanje da li akt direktora Agencije predstavlja pravni osnov za vršenje više javnih funkcija, odnosno za obavljanje drugog posla ili delatnosti uz javnu funkciju za pojedine kategorije funkcionera i njihovo izuzimanje iz postupka za rešavanje sukoba interesa koji sprovodi Agencija.

Što se, pak, tiče opšteg akta direktora Agencije iz člana 31. stav 7. Zakona, na prvi pogled izgleda kao da se radi o aktu na osnovu koga se određene kategorije funkcionera oslobađaju samo jedne procesne radnje u postupku rešavanja sukoba interesa, naime nisu obavezni da o svom obavljanju drugog posla ili delatnosti u vreme stupanja na javnu funkciju obaveste Agenciju. Međutim, ovo obaveštenje je bitno, jer se na osnovu njega pokreće postupak pred Agencijom, radi utvrđivanja da li se njihovim obavljanjem ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, odnosno da li njihovo uporedno obavljanje predstavlja sukob interesa. Pri tome, direktor Agencije svojim aktom po dva osnova određuje ovo oslobađanje. Prvi je određivanje pojedinih kategorija funkcionera koji se oslobađaju ove obaveze na osnovu toga što su izabrani, imenovani ili postavljeni baš na određenu funkciju, a drugi je navođenjem određenih poslova, odnosno delatnosti koje, ukoliko ih funkcioner vrši u trenutku stupanja na javnu funkciju, isključuju njegovu obavezu da o njihovom obavljanju obavesti Agenciju. Iz navedenog sledi da direktor Agencije može svojim aktom isključiti određeni broj funkcionera iz postupka o rešavanju sukoba interesa, iako u vreme stupanja na javnu funkciju obavljaju neki drugi posao ili delatnost.

Polazeći od svega navedenog, sadržine osporenih odredaba člana 28. stav 9, člana 30. stav 6. i člana 31. stav 7. Zakona, podnete inicijative i navedenih odredaba Ustava, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je zakonodavac prepustio direktoru Agencije da svojim opštim aktom uredi pitanja koja prevazilaze predmet uređenja podzakonskog akta, imajući u vidu da je članom 6. stav 2. Ustava utvrđeno da se postojanje sukoba interesa i odgovornost pri njegovom rešavanju određuju Ustavom i zakonom;

- da li se propisanim ovlašćenjima direktora Agencije za donošenje opštih akata iz osporenih odredaba Zakona narušava načelo podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava, imajući u vidu da je uređivanje postojanja sukoba interesa materija koja se može urediti samo Ustavom i zakonom, a ne i nižim opštim pravnim aktom;

- da li je ovlašćenje direktora Agencije za donošenje opštih akata kojima se izuzimaju pojedine kategorije funkcionera iz redovnog postupka za rešavanje sukoba interesa suprotno načelu zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava;

- da li se propisanim ovlašćenjima direktora Agencije za donošenje opštih akata iz osporenih odredaba Zakona vrši prekoračenje poverenih javnih ovlašćenja od strane države ovoj agenciji, u smislu člana 137. stav 3. Ustava.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka povodom podnete inicijative, pa je na osnovu člana 52. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 28. stav 9, člana 30. stav 6. i člana 31. stav 7. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, kako je rešeno u tački 1. izreke.

Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja, kako je rešeno u tač. 2. i 3. izreke.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti