Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu. Sud je utvrdio da osporene odredbe, koje uređuju umanjenje naknade za konverziju, nisu protivustavne niti stvaraju nejednakost.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-245/2015
18.04.2019.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, Sabahudin Tahirović i dr Jovan Ćirić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 18. aprila 2019. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 3, člana 6. st. 2. i 3, člana 7. st. 1. do 3, člana 8, člana 13. stav 2, člana 18. i člana 20. st. 2. i 3. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu ("Službeni glasnik RS", broj 64/15).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 3, člana 6. st. 2. i 3, člana 7. st. 1. do 3, člana 8, člana 13. stav 2, člana 18. i člana 20. st. 2. i 3. Zakona iz tačke 1.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

 

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 3, člana 6. st. 2. i 3, člana 7. st. 1. do 3, člana 8, člana 13. stav 2, člana 18. i člana 20. st. 2. i 3. Zakona navedenog u tački 1. izreke.

U prvoj inicijativi se ističe: da se primenom akta jedinice lokalne samouprave o utvrđivanju prosečne cene kvadratnog metra nepokretnosti po zonama za utvrđivanje poreza na imovinu, ne može na realnim osnovama proceniti vrednost građevinskog zemljišta radi određivanja naknade za konverziju jer promet ovog zemljišta nije bio dopušten; da je porez na imovinu relativno mali iznos, te da sve to "dovodi do depresiranja vrednosti zemljišta" čime se vlasnik takvog zemljišta, suprotno članu 84. Ustava, dovodi u privilegovani položaj u odnosu na ostale investitore (član 3. stav 1. Zakona); da je odredbom člana 3. stav 2. Zakona propisana mogućnost umanjenja naknade za konverziju iako je Ustavni sud u Odluci IUz-68/13 utvrdio "da je svako umanjenje vrednosti naknade od tržišne vrednosti protivustavno i protivzakonito", te da se umanjenjem naknade stvara neravnopravan položaj između lica koja stiču pravo na izgradnju po ovom zakonu, u odnosu na lica koja navedeno pravo stiču na tržištu, čime je prekršen član 84. Ustava; da su odredbe člana 6. st. 2. i 3. Zakona neustavne jer "ne postoji razlog zbog koga bi lica koja su kupovala pravo svojine na objektima sa pripadajućim pravom korišćenja na zemljištu bila oslobođena plaćanja naknade za konverziju, imajući u vidu da su ova lica kupovala pravo svojine samo na objektima, a ne i na zemljištu, te da pravo svojine na zemljištu nije bilo vrednovano"; da su odredbe člana 6. st. 2. i 3. Zakona u suprotnosti sa članom 84. Ustava jer stavljaju određeni krug lica u povlašćeni položaj na tržištu u odnosu na lica koja su u obavezi da plate naknadu za konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu; da su umanjenja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta propisana članom 7. st. 1. do 3. i članom 8. Zakona neustavna i u suprotnosti sa stavom koji je Ustavni sud izneo u svojoj Odluci IUz-68/13 da "se pravo korišćenja na građevinskom zemljištu stečenom u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršnom postupku, može konvertovati u pravo svojine samo plaćanjem tržišne cene zemljišta"; da član 8. Zakona oslobađa od plaćanja naknade za konverziju najveći broj nosilaca prava korišćenja na građevinskom zemljištu čime je Fond za restituciju uskraćen za "preko milijardu evra"; da je članom 8. Zakona prekršen član 84. Ustava jer se određeni krug lica dovodi u povlašćeni položaj na tržištu u odnosu na lica koja su u obavezi da plate naknadu za konverziju, kao i u odnosu na lica koja su građevinsko zemljište pribavljala na tržištu; da je članom 13. stav 2. Zakona propisano umanjenje naknade za konverziju, ako se naknada plaća jednokratno, neustavno jer je "Ustavni sud već jednom utvrdio, 2013. godine, da je svako umanjenje naknade protivustavno i protivzakonito"; da je član 18. Zakona neustavan jer je visina godišnje zakupnine višestruko niža od tržišne pošto zakupnina "ne može da se računa po formuli po kojoj se tržišna vrednost nepokretnosti deli brojem 99, jer visina zakupnine ne zavisi od broja godina na koji je određena nepokretnost izdata u zakup, već od broja godina potrebnih da se isplaćena tržišna vrednost vrati"; da lica koja steknu pravo zakupa na ovaj način, "po bagatelnoj visini mesečne naknade stiču i pravo na izgradnju", te su ova lica privilegovana "u odnosu na ostale aktere na tržištu koji pravo na izgradnju moraju da stiču po realnim, tržišnim cenama, čime je prekršen član 84. Ustava kojim je propisano da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu"; da nakon izgradnje i prodaje stambenih objekata na građevinskom zemljištu u javnoj svojini na kome ima pravo zakupa, investitor više neće biti obveznik konverzije iz "razloga što više nema nikakvu pravnu vezu sa zemljištem jer novi vlasnici stanova postaju suzakupci zemljišta"; da je odredbama člana 20. st. 2. i 3. Zakona omogućeno određenim licima da dobiju građevinsku dozvolu na osnovu prava korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini i da prodajom izgrađenih objekata, zbog manjih troškova pribavljanja prava korišćenja zemljišta, ostvare ekstra profit u odnosu na investitore koji su pravo na izgradnju stekli po tržišnim uslovima, odnosno po osnovu prava svojine ili zakupa na zemljištu; da su stoga odredbe člana 20. st. 2. i 3. Zakona u suprotnosti sa članom 84. Ustava; da korisnici građevinskog zemljišta nakon prodaje stanova neće biti obveznici plaćanja prava svojine na zemljištu, te da će na ovaj način Republika Srbija, jedinice lokalne samouprave i Fond za restituciju ostati bez prihoda od zemljišta u njihovoj svojini, tako da opisane pogodnosti iz član 20. st. 2. i 3. Zakona predstavljaju prekomerni teret za društvenu zajednicu u celini i nisu u javnom interesu. Inicijator je predložio da Ustavni sud "donese meru obustave donošenja i izvršenja pojedinačnih akata preduzetih na osnovu osporenih članova, radi sprečavanja nenadoknadive štete po javni interes".

Podnosilac druge inicijative je naveo: da je odredbama člana 6. st. 2. i 3. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu propisana mogućnost da lica, koja su stekla pravo svojine na nepokretnostima u postupku privatizacije i prateće pravo korišćenja na zemljištu, steknu pravo svojine na zemljištu na kom se nalazi imovina bez ikakve naknade; da je "ovakav način sticanja javne svojine bez naknade protivustavan jer kupci privatizovanih subjekata na ime cene vlasništva nisu plaćali ništa ni tokom postupka privatizacije"; da su privredni subjekti koji su privatizovani prodavani sa ciljem da kupac nastavi delatnost i u tu svrhu iskoristi imovinu, te da "zemlja na kojoj se nalazi ta imovina, a koja je bila u državnoj, odnosno javnoj svojini, nije bila tržišno vrednovana, niti je bila predmet prodaje jer za prodaju tog zemljišta nije nadležna Agencija za privatizaciju". Polazeći od navedenog, inicijator smatra da se odredbama člana 6. st. 2. i 3. Zakona, suprotno članu 21. Ustava, privileguju kupci subjekata privatizacije u odnosu na sva druga lica koja imaju pravo korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u javnoj svojini jer samo kupci subjekata privatizacije mogu da steknu pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini bez naknade, iako su oni kupovali samo kapital, a ne i svojinu nad gradskim građevinskim zemljištem. Odredbama člana 6. st. 2. i 3. Zakona je, prema mišljenju inicijatora, narušen i član 86. Ustava jer se javnoj svojini uskraćuje pravna zaštita koja je zagarantovana svim oblicima svojine koji su ravnopravni. Podnosilac inicijative je takođe doveo u pitanje i ustavnost odredbe člana 13. stav 2. Zakona kojom je predviđeno umanjenje naknade za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine ukoliko se ona plaća jednokratno, uz navode da, saglasno članu 86. Ustava, javna svojina uživa zaštitu kao i drugi oblici svojine i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom zakonom uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, kao i da se sredstva iz javne svojine otuđuju pod uslovima utvrđenim zakonom, ali isključivo uz tržišnu naknadu.

 

II

 

Narodna skupština je u mišljenju na navode iz inicijativa istakla sledeće: da je institut konverzije prava korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini u pravo svojine uveden u pravni sistem Republike Srbije Zakonom o planiranju i izgradnji koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine; da je do uvođenja ovog instituta pravo korišćenja na građevinskom zemljištu predstavljalo "osnov za utvrđivanje aktivne stranačke legitimacije u postupcima dobijanja građevinskih dozvola", a da je od 2009. godine, kao uslov za dobijanje građevinske dozvole, Zakonom o planiranju i izgradnji određeno upisano pravo svojine, odnosno pravo zakupa na građevinskom zemljištu; da je Zakonom, kao pravilo, utvrđeno da sva lica koja su imala upisano pravo korišćenja na građevinskom zemljištu stiču pravo svojine na ovom zemljištu, bez naknade; da su Zakonom propisani izuzeci od ovog pravila, odnosno određene kategorije lica koje su pravo na konverziju ostvarivale uz naknadu; da institut konverzije uz naknadu predviđen Zakonom o planiranju i izgradnji "nikada nije zaživeo u praksi" tako da građevinsko zemljište nije moglo da se privede urbanističkoj nameni, te stoga mnoga pravna lica nisu mogla da prošire svoje proizvodne kapacitete, došlo je do višegodišnjeg zaustavljanja investicija, pravne nesigurnosti navedenih lica, što je za posledicu imalo odsustvo novčanog priliva u opštinske i gradske budžete po osnovu izgradnje objekata (naknade, takse, porezi) posebno kada se zna "kakav multiplikativni faktor" ima građevinarstvo kao privredna delatnost; da je štetu od navedenog stanja, zbog izostanka rasta bruto društvenog proizvoda, "trpela" i Republika Srbija, te je donet poseban zakon, Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, usled potrebe da se okonča svojinska transformacija na gradskom građevinskom zemljištu, u skladu sa odredbama Ustava iz 2006. godine koji više ne predviđa pravo korišćenja na ovom zemljištu kao ustavnu kategoriju, kao i da bi se obezbedio pozitivan uticaj na privredni i finansijski sistem Republike i na pokretanje investicija u Republici.

U vezi sa osporenim zakonskim odredbama u mišljenju Narodne skupštine se navodi: da se jedino Poreska uprava bavi procenom vrednosti nepokretnosti i vodi evidenciju o svim prometima nepokretnosti u Republici u cilju utvrđivanja visine poreza na prenos apsolutnih prava, te da prilikom utvrđivanja visine naknade za konverziju nadležni organ uzima u obzir promet zemljišta ostvaren na određenoj teritoriji i procenjuje tržišnu vrednosti nepokretnosti u skladu sa odredbama Zakona o porezima na imovinu kojima je propisana metodologija po kojoj se ova procena vrši za potrebe oporezivanja (osporeni član 3. stav 1.); da su neosnovani navodi inicijatora da je neustavna odredba člana 3. stav 2. Zakona kojom je propisana mogućnost umanjenja visine naknade za konverziju, s obzirom na to da se ovo umanjenje vrši u skladu sa Zakonom i propisima o kontroli državne pomoći, a saglasno ustavnom ovlašćenju zakonodavca da propisujući osnov za pretvaranje jednog imovinskog prava u drugo, može da propiše i određene pogodnosti za konverziju, a što je i Ustavni sud istakao u svojoj Odluci IUz-68/13; da nije obrazložena tvrdnja inicijatora da se odredbom člana 3. stav 2. Zakona krši član 84. Ustava zato što se lica koja stiču pravo na izgradnju po ovom zakonu stavljaju u povoljniji položaj, iz razloga što se ovim članom zakona ne stiče pravo na građenje, već propisuje mogućnost umanjenja naknade za konverziju; da su odredbama člana 6. st. 2. i 3. Zakona propisani slučajevi koji mogu biti predmet konverzije "ali na koje se ne primenjuju odredbe osporenog Zakona, već odredbe Zakona o planiranju i izgradnji o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade"; da se jedan od propisanih slučajeva odnosi na sva lica koja su pre stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine, po tržišnim uslovima kupovala objekte sa pripadajućim pravom korišćenja na građevinskom zemljištu na kome su objekti sagrađeni, a u skladu sa zakonima kojima je uređivana svojinska transformacija privrednih subjekata i promet nepokretnosti koji su važili u vreme prometa; da navedena imovina "nije ušla u fond imovine koja je privatizovana, već je izdvojena pre zaključenja ugovora o kupovini imovine, odnosno dela imovine, privrednog društva ili drugog pravnog lica u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje privatizacija"; da kako je promet nepokretnosti vršen u skladu sa tada važećim zakonima i da je za nepokretnost isplaćena tržišna vrednost nepokretnosti, u koju je ulazila i vrednost građevinskog zemljišta, "može se zaključiti da je ova kategorija lica već platila tržišnu vrednost zemljišta, a ne samo objekta, te da bi ponovnim plaćanjem bila oštećena u odnosu na lica koja su identičnim pravnim poslom i pod istim uslovima sticala imovinu, a koja su, u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, pravo svojine na građevinskom zemljištu stekla bez naknade; da se slični razlozi odnose i na drugu situaciju propisanu osporenim članom 6. stav 2. Zakona, kada je po okončanom postupku privatizacije teretnim pravnim poslom stečena svojina nad objektom i pravo korišćenja na građevinskom zemljištu od subjekta privatizacije, a do stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji; da osporenim odredbama člana 6. st. 2. i 3. Zakona navedena kategorija lica nije privilegovana u ostvarivanju prava na konverziju, već je izjednačena sa ostalim licima koja prema Zakonu o planiranju i izgradnji ostvaruju konverziju bez naknade; da se, s obzirom na navedeno, rešenjima iz osporenih odredaba člana 6. Zakona ne odstupa od Ustavnog načela ravnopravnosti svih Ustavom zajemčenih oblika svojine, kao i od propisanog pravila da se sredstva iz javne svojine mogu otuđiti samo pod uslovima i na način propisan zakonom.

U vezi sa preostalim osporenim zakonskim odredbama, u mišljenju se ističe: da je osporenim odredbama člana 7. st. 1. do 3. Zakona zakonodavac propisao mogućnost umanjenja tržišne vrednosti neizgrađenog građevinskog zemljišta kod određivanja visine naknade za konverziju rukovođen objektivnim pokazateljima (ukupna površina ovog zemljišta, broj i površina ovog zemljišta za koje je podnet zahtev za restituciju, ekonomska razvijenost svake jedinice lokalne samouprave, očekivani rast javnih prihoda aktiviranjem ovog zemljišta i dr.) i na osnovu toga procenio da opšti interes obavezuje na propisivanje određenih pogodnosti kada je plaćanje naknade za konverziju u pitanju, a saglasno stavu Ustavnog suda izloženom u Odluci IUz-68/13 prema kome "javni interes za propisivanje pogodnosti mora biti zasnovan na objektivnom i razumnom osnovu, odnosno objektivnim pokazateljima na osnovu kojih je zakonodavac procenio da situacija u kojoj se nalaze privatizovana privredna društva zahteva i čini opravdanim davanje pogodnosti u vidu propisanog načina obračuna naknade kod konverzije zemljišta"; da je propisana pogodnost umanjenja tržišne vrednosti izgrađenog građevinskog zemljišta iz člana 8. Zakona zasnovana na ekonomskoj analizi opravdanosti ovog rešenja i da je u skladu sa principom stečenih prava i Zakonom o prometu nepokretnosti (prometovanjem objekta stiče se i pripadajuće pravo na zemljištu), te da postoji celishodnost za donošenje osporenog rešenja, kao i da su za ostvarivanje navedenog prava propisani jasni i precizni kriterijumi po kojima se to pravo može ostvariti; da je propisujući osporenom odredbom člana 13. stav 2. Zakona umanjenje naknade ukoliko se ona isplaćuje jednokratno, zakonodavac imao u vidu i odredbe drugih zakona koji takođe na identičan način daju mogućnost umanjenja ako se određeni novčani iznos uplati jednokratno, kao što su Zakon o planiranju i izgradnji (umanjenje iznosa doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta kod jednokratnog plaćanja) i Zakon o stanovanju (popust od 20% na obračunatu i utvrđenu cenu stana, ako se stan isplaćuje u celosti); da se zbog specifičnih potreba za sredstvima u budžetu, na ovaj način stimulišu što veći trenutni prihodi, po različitim osnovama, kao mera povećanja javnih prihoda, te da je i Ustavni sud "u svojim ranije donetim odlukama zauzeo pravni stav da je zakonodavni organ ovlašćen da, rukovođen sagledanim opštim razvojnim interesima, ekonomskim i socijalnim razlozima države i društva, na šta ga obavezuju odredbe člana 97. tač. 8, 12. i 17. Ustava, odluči da će, pod uslovima koje propiše, ustanoviti osnov za propisivanje pogodnosti, a što je predlagač zakona i učinio, te je propisao osporene pogodnosti iz člana 13. Zakona"; da je smisao odredaba člana 18. Zakona zaštita stečenih prava iz člana 84. stav 3. Ustava jer je pravo korišćenja građevinskog zemljišta do 2009. godine podrazumevalo i pravo njegovog nosioca da izgradi objekat na tom zemljištu, a da su uvođenjem obaveze sprovođenja konverzije, kako bi se steklo pravo na zemljištu na osnovu kojeg može da se dobije građevinska dozvola, prava stečena ulaganjem umanjena; da se zakupnina usklađuje sa indeksom potrošačkih cena u Republici prema objavljenim podacima organa nadležnog za poslove statistike; da je pogrešna pretpostavka inicijatora da će svi novoizgrađeni objekti biti stambeni i stambeno-poslovni, već će se u najvećem broju slučajeva ove odredbe primenjivati na izgradnju proizvodnih objekata; da su osporene odredbe člana 20. st. 2. i 3. Zakona prelaznog karaktera imajući u vidu da postoji veliki broj nosilaca prava korišćenja koji su, zajedno sa pravom korišćenja, stekli i pravo da grade na zemljištu, te je zakonodavac propisao prelazne odredbe radi zaštite stečenih prava ovih lica; da je odredba stava 3. navedenog člana Zakona ograničenog trajanja, te da se ne primenjuje od 28. jula 2016. godine; da podnosilac prve inicijative smatra nosioce prava korišćenja učesnicima na tržištu koji su izjednačeni sa licima koja nemaju nikakva prava na zemljištu, te da ovakav stav nema osnova s obzirom na to da su nosioci prava korišćenja na zemljištu do stupanja na snagu zakona imali pravo da grade na zemljištu (bez obaveze plaćanja naknade za konverziju), dok učesnici na tržištu, koji nisu imali nikakvo pravo na zemljištu, nisu imali ni pravo građenja. Polazeći od izloženih razloga, donosilac osporenog Zakona smatra da odredbe ovog akta osporene podnetim inicijativama nisu u suprotnosti sa čl. 84. i 86. Ustava.

 

III

 

U prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu objavljen u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 64/15, a stupio je na snagu 28. jula 2015. godine. Saglasno odredbama člana 1. Zakona, ovim zakonom se uređuju pravo i uslovi za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu za lica, nosioce prava korišćenja na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom zemljištu, na kome je kao titular prava svojine upisana Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, mogućnost zasnivanja zakupa na građevinskom zemljištu, kao i druga pitanja kojima se uređuju odnosi nastali pretvaranjem prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu (stav 1.) i određeno je da su lica, nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu iz stava 1. ovog člana: 1) lica koja su bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici u statusnom smislu; 2) lica - nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa; 3) lica čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, kao i udruženja; 4) društvena preduzeća, nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu; 5) lica na koja se primenjuju odredbe propisa Republike Srbije i bilateralnih međunarodnih ugovora kojima se uređuje sprovođenje Aneksa G Sporazuma o pitanjima sukcesije ("Službeni list SRJ - Međunarodni ugovori", broj 6/02 (stav 2.). Prema odredbama člana 2. Zakona, lica iz člana 1. stav 2. ovog zakona imaju pravo na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu (u daljem tekstu: konverzija) (stav 1.), pravo iz stava 1. ovog člana ostvaruje se uz naknadu, pod uslovima propisanim ovim zakonom (stav 2.) i naknada za konverziju predstavlja tržišnu vrednost tog zemljišta u momentu podnošenja zahteva za konverziju, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.).

Osporenim članom 3. Zakona propisano je da visinu naknade za konverziju utvrđuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za imovinsko pravne odnose, u skladu sa aktom o utvrđivanju prosečne cene kvadratnog metra odgovarajućih nepokretnosti po zonama za utvrđivanje poreza na imovinu, donetim od strane jedinice lokalne samouprave, na teritoriji na kojoj se nalazi građevinsko zemljište za koje je podnet zahtev za konverziju i sprovedenog postupka u skladu sa ovim zakonom, po tržišnoj vrednosti predmetnog građevinskog zemljišta, u skladu sa propisom kojim se uređuje porez na imovinu (stav 1.) i visina naknade iz stava 1. ovog člana može se umanjiti u skladu sa uslovima propisanim ovim zakonom i propisima o kontroli državne pomoći (stav 2.).

Osporenim odredbama člana 6. Zakona određeno je da se odredbe ovog zakona ne odnose na imovinu kupljenu u postupku javnog oglašavanja, po tržišnim uslovima, koja obuhvata pravo svojine na objektu sa pripadajućim pravom korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u skladu sa posebnim zakonom, a pre zaključenja ugovora o kupovini imovine, odnosno dela imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje privatizacija, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", broj 72/09), kao ni imovinu koja je po okončanom postupku privatizacije teretnim pravnim poslom stečena od subjekta privatizacije, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", broj 72/09), koja obuhvata pravo svojine na objektima i pravo korišćenja na građevinskom zemljištu (stav 2.), kao i da se u slučaju iz stava 2. ovog člana primenjuju odredbe Zakona o planiranju i izgradnji u delu koji se odnosi na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade (stav 3.).

Osporenim odredbama člana 7. Zakona propisano je: da pravo na umanjenje tržišne vrednosti neizgrađenog građevinskog zemljišta imaju lica iz člana 1. stav 2. ovog zakona, ako se građevinsko zemljište nalazi na teritoriji jedinice lokalne samouprave za koju je utvrđeno da se radi o nedovoljno razvijenoj jedinici lokalne samouprave, odnosno o jedinici lokalne samouprave sa izuzetno niskim životnim standardom ili visokom stopom nezaposlenosti, na osnovu stepena razvijenosti jedinica lokalnih samouprava za prethodnu godinu, u skladu sa propisima kojima se uređuje regionalni razvoj (stav 1.); da se umanjenje ne odnosi na tržišnu vrednost građevinskog zemljišta za koju je podnet zahtev za povraćaj imovine, u skladu sa propisima kojima se uređuje povraćaj oduzete imovine (stav 2.) i da procenat umanjenja tržišne vrednosti iz stava 1. ovog člana, za nedovoljno razvijene jedinice lokalne samouprave, određuje Vlada, u skladu sa propisima o kontroli državne pomoći, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 3.). Odredbama osporenog člana 8. Zakona propisano je da nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu iz člana 1. stav 2. Zakona imaju pravo na umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, bez obzira na to gde se nepokretnost nalazi, kada je zahtev podnet za konverziju katastarske parcele izgrađenog građevinskog zemljišta, pod uslovima propisanim ovim zakonom (stav 1.), da se u slučaju umanjenja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, visina naknade određuje tako što se utvrđena tržišna vrednost katastarske parcele umanji za iznos tržišne vrednosti zemljišta za redovnu upotrebu objekta (stav 2.), određeni su načini na koje se utvrđuje površina zemljišta za redovnu upotrebu objekta (st. 3. do 6.). Prema odredbi člana 13. stav 1. Zakona, naknada za konverziju može se platiti u jednokratnom iznosu ili u 60 jednakih mesečnih rata, a osporenom odredbom stava 2. ovog člana Zakona je određeno da ako se naknada plaća u jednokratnom iznosu, podnosilac zahteva ima pravo na umanjenje u iznosu od 30% u odnosu na utvrđeni iznos naknade.

Odredbama člana 18. Zakona uređeno je pravo zakupa na građevinskom zemljištu tako što je, pored ostalog, propisano da lica iz člana 1. stav 2. ovog zakona mogu, do sticanja i upisa prava svojine na građevinskom zemljištu u skladu sa ovim zakonom, sa vlasnikom građevinskog zemljišta zaključiti ugovor o zakupu građevinskog zemljišta - pojedinačnih katastarskih parcela (stav 1.), određeno je ko zaključuje ugovor o zakupu u ime vlasnika građevinskog zemljišta (stav 2.) i da se ugovor zaključuje na 99 godina uz naknadu (stav 3.). Osporenom odredbom stava 4. ovog člana Zakona propisano je da se visina zakupnine određuje tako što se iznos tržišne vrednosti nepokretnosti podeli na 99 godina, a tako dobijeni iznos predstavlja iznos godišnje zakupnine. Navedenim članom Zakona je takođe, pored ostalog, propisano kome se podnosi zahtev za zaključenje ugovora o zakupu i rok u kome ugovor mora da se zaključi (stav 5.), određena je sadržina ugovora i sredstva obezbeđenja (st. 6. i 7.), da ugovor o zakupu, zaključen u skladu sa odredbama ovog zakona, predstavlja odgovarajuće pravo na zemljištu, u smislu odredbe člana 135. Zakona o planiranju i izgradnju (stav 8.), da se po upisu prava svojine na objektu koji je izgrađen na građevinskom zemljištu koje se koristi po osnovu ugovora o zakupu zaključenog u skladu sa ovim zakonom, na zahtev zakupca može izvršiti konverzija u skladu sa odredbama člana 8. ovog zakona (stav 9.), da danom pravnosnažnosti rešenja o konverziji, prestaje da važi ugovor o zakupu i propisane su obaveze nadležnog organa u slučaju prestanka važenja ugovora (stav 10.), da se na zakup iz stava 1. ovog člana primenjuju odredbe Zakona o planiranju i izgradnji kojim se uređuje zakup građevinskog zemljišta, ukoliko ovim zakonom nije propisano drugačije (stav 11.).

Saglasno osporenim odredbama člana 20. Zakona, lica iz člana 1. stav 2. ovog zakona koja su do stupanja na snagu ovog zakona podnela zahtev za izdavanje građevinske dozvole u skladu sa odredbama člana 135. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji, po upisu prava svojine na objektu, imaju pravo na konverziju u skladu sa članom 8. ovog zakona (stav 2.) i do isteka roka od 12 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, pravo korišćenja će se smatrati odgovarajućim pravom na zemljištu za potrebe pribavljanja građevinskih dozvola, u smislu Zakona o planiranju i izgradnji (stav 3.).

 

IV

 

Odredbama Ustava Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu; da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja (član 84. st. 1. i 2.); da se jemči privatna, zadružna i javna svojina i da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, kao i da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja (član 97. tač. 7, 8. i 12.).

Ustavni sud je u razmatranju ustavnosti osporenih zakonskih odredaba imao u vidu i odredbe Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14) koji je bio na snazi u vreme stupanja na snagu osporenog Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu. Zakon o planiranju i izgradnji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine i ovim zakonom je građevinsko zemljište iz državne prešlo u javnu svojinu. Zakonom je propisano: da je građevinsko zemljište ono zemljište koje je određeno zakonom ili planskim dokumentom za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom (član 82.); da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine i da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave (član 84.); da je građevinsko zemljište u javnoj svojini u prometu, pod uslovima propisanim ovim zakonom i drugim propisima (član 85. stav 2.).

Odredbama člana 102. Zakona uređeno je pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade (st. 1. do 8.) i određeno je da se odredbe stava 1. ovog člana, kojima je propisano da se pravo korišćenja na građevinskom zemljištu, pretvara u pravo svojine, bez naknade, ne primenjuju na: 1) lica, nosioce prava korišćenja na građevinskom zemljištu, koja su bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihove pravne sledbenike; 2) lica nosioce prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine, ili na osnovu odluke nadležnog organa, 3) lica, nosioce prava korišćenja na građevinskom zemljištu, čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, kao i udruženja; 4) društvena preduzeća, nosioce prava korišćenja na građevinskom zemljištu; 5) lica, nosioce prava korišćenja na građevinskom zemljištu, na koja se primenjuju odredbe propisa Republike Srbije i bilateralnih međunarodnih ugovora kojima se uređuje sprovođenje Aneksa G Sporazuma o pitanjima sukcesije ("Službeni list SRJ - Međunarodni ugovori", broj 6/02 (stav 9.), kao i da se pravo i uslovi za pretvaranje prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine za lica iz stava 9. ovog člana uređuju posebnim zakonom (stav 10.).

Zakonom je takođe propisano da se građenje objekta vrši na osnovu građevinske dozvole i tehničke dokumentacije, pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom (član 110.). Odredbama člana 135. Zakona određeno je: da se građevinska dozvola izdaje investitoru koji uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole dostavi projekat za građevinsku dozvolu, ima odgovarajuće pravo na zemljištu ili objektu i koji je dostavio dokaze propisane podzakonskim aktom kojim se bliže uređuje sadržina i način izdavanja građevinske dozvole i koji je platio odgovarajuće administrativne takse (stav 1.); da se kao odgovarajuće pravo na zemljištu smatra pravo svojine, pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, kao i druga prava propisana ovim zakonom (stav 2.); da se kao odgovarajuće pravo na zemljištu za lica iz člana 102. stav 9. ovog zakona smatra i pravo korišćenja na građevinskom zemljištu koje je upisano u odgovarajuću evidenciju nepokretnosti i pravima na njima, do donošenja posebnog propisa kojim će biti uređeno pravo i način sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu za ova lica (stav 3.).

Ustavni sud ukazuje da su odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, koji je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 83/18, menjane odredbe citiranih čl. 102. i 135. Zakona, ali ove izmene nisu od uticaja na drugačije odlučivanje Suda u ovoj ustavnopravnoj stvari. Tako je odredbama člana 48. stav 1. ovog zakona menjana citirana odredba člana 102. stav 9. Zakona i propisano je da se odredbe stava 1. ovog člana Zakona ne primenjuju na lica čiji su položaj, prava i obaveze uređene zakonom kojim se uređuje pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu i menjana je odredba stava 10. istog člana Zakona tako što je uređen način prestanka prava korišćenja na građevinskom zemljištu lica koje ima upisano ovo pravo i koje je obveznik plaćanja naknade za konverziju. Takođe, odredbama člana 65. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, izmenjen je član 135. stav 1. Zakona tako što je preciznije definisano izdavanje građevinske dozvole, odnosno lica kojima se izdaje, kao i uslovi za njeno izdavanje (stav 1.) i izmenjen je stav 3. istog člana Zakona i propisano je kada se dostavljaju dokazi potrebni za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju određenih podzemnih infrastrukturnih objekata (stav 2.).

Ustavni sud je takođe imao u vidu i odredbe Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 83/14, 46/15, 112/15 i 20/16 (Autentično tumačenje)) kojim se uređuju uslovi i postupak promene vlasništva društvenog i javnog kapitala i imovine (član 1.). Prema odredbama člana 2. Zakona, privatizacija, u smislu ovog zakona je, pored ostalog, promena vlasništva kapitala i imovine pravnih lica koja posluju društvenim i javnim kapitalom (tačka 1.), predmet privatizacije je,pored ostalog, društveni, odnosno javni kapital i imovina u preduzećima i drugim pravnim licima, uključujući i javna preduzeća i javni kapital iskazan u akcijama ili udelima (tačka 3. alineja 1.), subjekti privatizacije su preduzeća, privredna društva i druga pravna lica u kojima se vrši promena vlasništva, uključujući i javna preduzeća, a za koja je pokrenuta inicijativa za privatizaciju (tačka 4.). Saglasno odredbi člana 6. stav 6. Zakona, smatra se da je postupak privatizacije sproveden ako je zaključen ugovor o prodaji kapitala i ako su ispunjeni svi uslovi za prenos vlasništva nad kapitalom koji su predviđeni ugovorom o prodaji (uplata kupoprodajne cene, dostavljanje bankarske garancije, upis promene vlasništva u nadležni registar), odnosno ostvaren Program za prodaju imovine.

 

 

V

 

Razmatrajući navode inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 3. stav 1. Zakona sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da ovi navodi ne sadrže razloge osporavanja ustavnopravne prirode, već mišljenje inicijatora o tome da propisani način utvrđivanja visine naknade za konverziju, koji se zasniva na primeni akta jedinice lokalne samouprave o utvrđivanju prosečne cene kvadratnog metra nepokretnosti po zonama za utvrđivanje poreza na imovinu, neće dovesti do realne procene tržišne vrednosti građevinskog zemljišta. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene pretpostavke za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 3. stav 1. Zakona

 

VI

 

Ustavni sud je utvrdio da razloge osporavanja saglasnosti odredaba člana 6. st. 2. i 3. Zakona sa odredbama čl. 21. i 86. Ustava jedan od inicijatora zasniva na pogrešnom tumačenju da se odredbama člana 6. st. 2. i 3. Zakona omogućava licima, koja su pravo svojine na nepokretnostima i prateće pravo korišćenja na zemljištu stekla u postupku privatizacije, da steknu pravo svojine na zemljištu bez naknade, iako kupci privatizovanih subjekata nisu plaćali ništa na ime cene vlasništva tokom postupka privatizacije. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da iz osporenih odredaba člana 6. st. 2. i 3. Zakona proizlazi da se konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu može ostvariti bez naknade ukoliko su kumulativno ispunjeni sledeći uslovi: da je lice kupovinom steklo pravo svojine na objektu sa pripadajućim pravom korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu do 11. septembra 2009. godine (kada je stupio na snagu važeći Zakon o planiranju i izgradnji kojim je kao odgovarajuće pravo na zemljištu po osnovu koga se može podneti zahtev za izdavanje građevinske dozvole određeno pravo svojine, odnosno pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini); da je navedena imovina kupljena u postupku javnog oglašavanja, po tržišnim uslovima, u skladu sa posebnim zakonom; da je imovina kupljena od pravnog lica koje posluje društvenim ili javnim kapitalom i to pre sprovođenja postupka njegove privatizacije. Pored navedenog, konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu se može ostvariti bez naknade i u slučaju kada je pravo svojine na objektu sa pripadajućim pravom korišćenja na građevinskom zemljištu stečeno do 11. septembra 2009. godine, po okončanom postupku privatizacije, teretnim pravnim poslom, od privatizovanog pravnog lica.

Imajući u vidu da se osporene odredbe člana 6. st. 2. i 3. Zakona odnose na slučajeve kupovine, odnosno sticanja objekta sa pripadajućim pravom korišćenja na građevinskom zemljištu od određenog pravnog lica pre sprovođenja postupka njegove privatizacije, odnosno od određenog pravnog lica nakon okončanja postupka njegove privatizacije, a ne na slučajeve kada je navedena imovina stečena u postupku privatizacije pravnog lica, kako je to inicijator pogrešno protumačio, Ustavni sud je kao očigledno neosnovane ocenio tvrdnje inicijatora da su osporenim rešenjima iz člana 6. st. 2. i 3. Zakona privilegovani kupci subjekta privatizacije i da je narušen princip iz člana 86. Ustava o ravnopravnosti svih oblika svojine. Iz navedenog takođe proizlazi da kada je pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini stečeno u postupku privatizacije određenog pravnog lica, konverzija ovog prava u pravo svojine se može ostvariti samo primenom odredaba osporenog Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, a ne primenom odredaba Zakona o planiranju i izgradnji kojima se uređuje konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade, kako to inicijator pogrešno smatra.

Podnosilac druge inicijative je osporio ustavnost odredaba člana 6. st. 2. i 3. Zakona uz navode da se ovim zakonskim odredbama, suprotno odredbi člana 84. stav 1. Ustava, lica koja konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu ostvaruju bez naknade dovode u povlašćeni položaj u odnosu na lica koja konverziju ostvaruju plaćanjem naknade, s obzirom na to da su ova lica kupovala samo pravo svojine na objektima, ali ne i na zemljištu, te da pravo svojine na zemljištu nije bilo vrednovano. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da se slučajevi u kojima se, prema osporenim odredbama člana 6. Zakona, konverzija ostvaruje bez naknade, odnose na promet ostalog izgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini koje je bilo uređeno Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06) koji je prestao da važi stupanjem na snagu važećeg Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine. Prema odredbi člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, vlasnici, čiji su objekti, do dana stupanja na snagu ovog zakona, izgrađeni u skladu sa zakonom, na izgrađenom ostalom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, imaju pravo korišćenja postojeće građevinske parcele dok taj objekat postoji. Saglasno iznetom, kupovinom objekta koji se nalazio na navedenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, lice je sticalo pravo svojine na objektu i pripadajuće pravo korišćenja na zemljištu na kome se ovaj objekat nalazi, u smislu opšteg pravila o prometu nepokretnosti iz člana 3. stav 2. Zakona o prometu nepokretnosti ("Službeni glasnik RS", br. 93/14, 121/14 i 6/15) prema kome se prenosom prava svojine na zgradi izgrađenoj na zemljištu na kome vlasnik zgrade nema pravo svojine, već samo pravo korišćenja ili pravo zakupa, prenosi i pravo korišćenja ili pravo zakupa na zemljištu na kome se zgrada nalazi, kao i na zemljištu koje služi za redovnu upotrebu zgrade. Kada je u pitanju zahtev zakonodavca da je imovina, tj. objekat sa pripadajućim pravom korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu kupljen u postupku javnog oglašavanja, u skladu sa posebnim zakonom, Ustavni sud ukazuje da ovaj način kupovine uobičajeno podrazumeva da je imovina kupljena putem javnog nadmetanja ili javnim prikupljanjem ponuda, što rezultira time da kupac imovine bude ono lice koje je spremno da za objekat i pravo korišćenja zemljišta na kome se on nalazi, plati najvišu cenu. Pored navedenog, potrebno je i da je objekat sa pripadajućim pravom korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu kupljen pod tržišnim uslovima, što po pravilu znači da su na formiranje cene nepokretnosti, pored kvaliteta samog objekta, uticali i drugi uslovi koji su u trenutku prometa vladali na tržištu nekretnina, kao što su lokacija na kojoj je objekat izgrađen, njena infrastrukturna opremljenost, saobraćajna povezanost, urbanistički potencijal i slično, odnosno da je za korišćenje zemljišta plaćena cena koja odgovara pogodnostima lokacije, odnosno njenoj potencijalnoj ekonomskoj profitabilnosti.

Iz navedenog proizlazi da su način i uslovi sticanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu propisani osporenom odredbom člana 6. stav 2. Zakona, kod kojih je pravo korišćenja na građevinskom zemljištu, kao pripadajuće pravo uz pravo svojine na objektu koji se nalazi na ovom zemljištu, vrednovano primenom tržišnih kriterijuma, predstavljali merilo za zakonodavca kod normiranja koji će od nosilaca prava korišćenja na građevinskom zemljištu ostvariti pravo na konverziju bez naknade. Ustavni sud smatra da u ovakvom opredeljenju zakonodavca nema povrede odredbe člana 84. stav 1. Ustava iz razloga što Ustavom zajemčen jednak pravni položaj građana na tržištu ne podrazumeva jednakost građana u apsolutnom smislu te reči, već jednakost građana koji se nalaze u identičnim pravnim situacijama. Kako se osporene odredbe člana 6. st. 2. i 3. Zakona pod jednakim uslovima ravnopravno odnose na sva lica koja se nađu u pravnoj situaciji propisanoj ovim odredbama, odnosno na sva lica koja su pravo korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj svojini stekla na način i pod uslovima propisanim ovim zakonskim odredbama,Ustavni sud je ocenio da su neosnovane tvrdnje inicijatora da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava.

 

VII

 

Ocenjujući osnovanost navoda inicijatora o neustavnosti odredaba člana 3. stav 2, člana 7. st. 1. do 3, člana 8. i člana 13. stav 2. Zakona, kojima je propisano i uređeno pravo na umanjenje visine naknade za konverziju, iz razloga što iz člana 86. stava 3. Ustava proizlazi da se sredstva iz javne svojine otuđuju pod uslovima utvrđenim zakonom, ali isključivo uz tržišnu naknadu i jer se, prema Odluci Ustavnog suda IUz-68/13 od 10. oktobra 2013. godine, "pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršnom postupku, može konvertovati u pravo svojine plaćanjem tržišne cene zemljišta", Ustavni sud je imao u vidu citirane odredbe Ustava kojima je utvrđeno da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. stav 3.) i da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da ovlašćenje zakonodavnog organa da, u smislu odredaba člana 86. stav 3. i člana 97. tačka 7. Ustava, propiše uslove za konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini uz naknadu i uredi i druga pitanja u vezi sa konverzijom kao što je način plaćanja naknade za konverziju, obuhvata i ovlašćenje zakonodavca da, rukovođen opštim razvojnim interesima i ekonomskim i socijalnim razlozima države i društva, na šta ga ovlašćuju i odredbe člana 97. tač. 8. i 12. Ustava, propiše i određene pogodnosti za navedenu konverziju, kao i uslove pod kojima će se ove pogodnosti ostvariti. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je propisujući osporenim zakonskim odredbama pravo na umanjenje naknade za konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu, zakonodavac predvideo pogodnost da lica, nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu iz člana 1. stav 2. Zakona mogu da ostvare pravo na konverziju uz nižu naknadu ili bez naknade. Ustavni sud smatra da propisujući osporene pogodnosti zakonodavac izražava različite ekonomske i socijalne aspekte javnog interesa za davanje ovih pogodnosti, koji se zasniva na njegovoj proceni da donošenjem osporenog Zakona treba da se ostvare sledeći ciljevi: "okončanje svojinske transformacije na građevinskom zemljištu u Republici Srbiji, privođenje urbanističkoj nameni građevinskog zemljišta koje nije aktivirano, povećanje javnih prihoda i to neposredno: uplatom naknade za konverziju i posredno: aktiviranjem, odnosno izgradnjom građevinskog zemljišta kojim se neposredno uvećavaju javni prihodi jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi to građevinsko zemljište (naknade, takse, porezi...), povećanje zaposlenosti, kao i dovođenje svih nosilaca prava korišćenja na građevinskom zemljištu u jednak položaj, stvaranjem mogućnosti za pretvaranje ovog prava u pravo svojine za ovu kategoriju lica". Razloge za donošenje osporenog Zakona i, u okviru toga, istaknuti javni interes za davanje osporenih pogodnosti iz čl. 7. i 8. Zakona, zakonodavac je obrazložio dajući ekonomsku analizu efekata zakona koju je zasnovao na proračunima ekonomskih efekata koje bi pokrenulo pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu, a imajući u vidu prosečnu tržišnu vrednost zemljišta, njegovu površinu, procenat umanjenja njegove tržišne vrednosti zavisno od klasifikacije razvijenosti jedinice lokalne samouprave na kojoj se to zemljište nalazi, očekivani prihod od naknade za konverziju i dr. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da je propisivanje pogodnosti iz člana 3. stav 2, člana 7. st. 1. do 3, člana 8. i člana 13. stav 2. Zakona preduzeto u granicama ovlašćenja zakonodavnog organa iz člana 86. stav 3. i člana 97. tačka 7. Ustava. U prilog navedenog je i stav koji je Ustavni sud izneo u Odluci IUz-68/13 od 10. oktobra 2013. godine ("Službeni glasnik RS", broj 98/13) u kojoj je razmatrao ustavnost odredbe člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US i 50/13-Odluka US) kojom je bio uređen način obračuna naknade za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini u pravo svojine, a na kome su nosioci prava korišćenja bila privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak. U obrazloženju navedene odluke se ističe da "Ustavni sud ukazuje da je ocenjujući ustavnu zasnovanost zakonskog propisivanja mogućnosti i uslova za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini u pravo privatne svojine, u obrazloženju Rešenja IUz-233/2009 istakao „da nalazi nespornim ovlašćenje zakonodavnog organa da rukovođen sagledanim opštim razvojnim interesima i ekonomskim i socijalnim razlozima države i društva, na šta ga ovlašćuju i obavezuju odredbe člana 97. tač. 8, 12. i 17. Ustava, odluči da će, pod uslovima koje zakonom propiše, ustanoviti osnov za pretvaranje jednog imovinskog prava - prava korišćenja, u drugo imovinsko pravo - pravo svojine“. Ovlašćenje zakonodavnog organa da propiše uslove za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu u pravo svojine, obuhvata, prema shvatanju Suda, i ovlašćenje da propiše i određene pogodnosti za navedenu konverziju, ali da sloboda zakonodavca da utvrdi postojanje javnog interesa za davanje pogodnosti kod obračuna visine naknade za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ne znači da država na osnovu slobodne procene može doneti zakon po sopstvenom nahođenju kojim bi proizvoljno propisala navedene pogodnosti, već da je zakonodavac ograničen Ustavom, odnosno ustavnim principima na kojima se temelji pravni poredak. Ovo iz razloga što javni interes za propisivanje osporene pogodnosti, mora biti zasnovan na objektivnom i razumnom osnovu, odnosno objektivnim pokazateljima na osnovu kojih je zakonodavac procenio da situacija u kojoj se nalaze privatizovana privredna društva i kupci imovine ili dela imovine u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja, zahteva i čini opravdanim davanje pogodnosti ovim licima u vidu osporenog načina obračuna visine naknade za konverziju."

Ustavni sud je zaključio da se navodi inicijatora da se umanjenjem naknade za konverziju stvara neravnopravan položaj "lica koja stiču pravo na izgradnju po osnovu ovog zakona u odnosu na lica koja ovo pravo stiču na tržištu", ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 3. stav 2. Zakona, s obzirom na to da se ovom zakonskom odredbom, kao ni samim Zakonom, ne regulišu pitanja u vezi sa "sticanjem prava na izgradnju".

Član 8. Zakona je takođe osporen uz tvrdnju da se umanjenjem tržišne vrednosti građevinskog zemljišta određeni krug lica stavlja u povlašćeni položaj na tržištu u odnosu na lica koja su u obavezi da plate naknadu za konverziju i u odnosu na lica koja su građevinsko zemljište pribavljala na tržištu, čime je prekršena odredba člana 84. stav 1. Ustava. Imajući u vidu da se odredbe osporenog člana 8. Zakona pod jednakim uslovima ravnopravno odnose na sva lica koja ispunjavaju uslove za umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, kada je podnet zahtev za konverziju katastarske parcele izgrađenog građevinskog zemljišta, Ustavni sud je ocenio da su neprihvatljive tvrdnje inicijatora da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava.

 

VIII

 

Kada su u pitanju navodi inicijatora o neustavnosti člana 18. Zakona kojim je uređeno pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini lica iz člana 1. stav 2. ovog zakona, Ustavni sud ukazuje da navodi inicijatora o tome da je godišnji iznos zakupnine određen primenom odredbe člana 18. stav 4. Zakona (tržišna vrednost nepokretnosti podeljena sa 99 godina), višestruko niži od iznosa tržišne zakupnine čime su lica koja na ovaj način stiču pravo zakupa zemljišta i, posledično, pravo na izgradnju, privilegovana u odnosu na lica koja pravo na izgradnju ostvaruju po tržišnim uslovima, tiče ocene celishodnosti i opravdanost konkretnog načina određivanja zakupnine u smislu navedene odredbe člana 18. stav 4. Zakona, što izlazi iz okvira nadležnosti Ustavnog suda, određene članom 167. Ustava.

Ustavni sud takođe smatra da su neosnovani navodi inicijatora o tome da investitor nakon izgradnje i prodaje stambenih objekata na građevinskom zemljištu u javnoj svojini na kome ima pravo zakupa, više neće biti obveznik konverzije "jer novi vlasnici stanova postaju suzakupci zemljišta", iz razloga što je odredbom člana 18. stav 9. Zakona propisano da po upisu prava svojine na objektu koji je izgrađen na građevinskom zemljištu koje se koristi po osnovu ugovora o zakupu zaključenog u skladu sa ovim zakonom, na zahtev zakupca može se izvršiti konverzija u skladu sa odredbama člana 8. ovog zakona, odnosno uz umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta na način i pod uslovima propisanim ovim članom Zakona.

 

IX

 

U vezi sa odredbama člana 20. st. 2. i 3. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da jedan od inicijatora razloge osporavanja ustavnosti ovih zakonskih odredaba zasniva na mišljenju da davanjem mogućnosti određenim investitorima da grade po osnovu prava korišćenja na građevinskom zemljištu ova lica, nakon prodaje izgrađenih stanova, više nisu obveznici konverzije jer nisu korisnici zemljišta. Inicijator takođe smatra da navedeni investitori, zbog manjih troškova pribavljanja prava korišćenja zemljišta, ostvaruju ekstra profit u odnosu na investitore koji su pravo na izgradnju stekli po osnovu prava svojine ili zakupa na zemljištu koje su pribavili po tržišnim uslovima, te da su stoga odredbe člana 20. st. 2. i 3. Zakona u suprotnosti sa članom 84. Ustava kojim je regulisan položaj na tržištu.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da se osporene odredbe člana 20. nalaze u Poglavlju 15. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu koje je označeno kao „Prelazne i završne odredbe“ a koje, po svojoj pravnoj prirodi, imaju za cilj da urede pitanja u vezi sa svojinskim odnosima na građevinskom zemljištu u fazi prelaska sa pravnog režima u kome je postojalo pravo korišćenja na građevinskom zemljištu, na pravni režim u kome se ovo imovinsko pravo pretvara u pravo svojine na zemljištu.

S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom odredbom člana 20. stav 2. Zakona uređen prelazni režim u pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu u skladu sa ovim zakonom, onih nosilaca prava korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini koji su, u smislu odredbe člana 135. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14), zahtev za izdavanje građevinske dozvole podneli do stupanja na snagu osporenog Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, tj. do 28. jula 2015. godine. Kako je saglasno odredbi člana 135. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji, pravo korišćenja na građevinskom zemljištu koje je upisano u odgovarajuću evidenciju nepokretnosti i pravima na njima, sve do stupanja na snagu osporenog Zakona, predstavljalo pravo po osnovu koga je licima koja pravo na konverziju ne ostvaruju bez naknade mogla da se izda građevinska dozvola, osporenom odredbom člana 20. stav 2. Zakona je određeno da navedena lica koja su zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnela do stupanja na snagu osporenog Zakona, po upisu prava svojine na objektu pravo na konverziju ostvaruju u skladu sa članom 8. osporenog Zakona, tj. uz umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta za iznos tržišne vrednost zemljišta za redovnu upotrebu objekta.

Kada je u pitanju osporena odredba člana 20. stav 3. Zakona, Ustavni sud konstatuje da je ovom zakonskom odredbom takođe uređen prelazni režim u ostvarivanju prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu na način da pravo korišćenja na građevinskom zemljištu koje je upisano u odgovarajuću evidenciju nepokretnosti i pravima na njima, predstavlja pravo po osnovu koga se licima iz člana 1. stav 2. Zakona može izdati građevinska dozvola i nakon stupanja na snagu osporenog Zakona, a najkasnije do isteka roka od 12 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (do 28. jula 2016. godine). Protekom roka od 12 meseci od dana stupanja na snagu osporenog Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, lica iz člana 1. stav 2. ovog zakona ostvaruju pravo na konverziju pod uslovima iz navedenog zakona.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su neosnovani navodi inicijatora da nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini na koje se odnose osporene odredbe člana 20. st. 2. i 3. Zakona, nisu obveznici konverzije prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu u smislu ovog zakona.

Ustavni sud smatra ustavno pravno neutemeljenim navode inicijatora da su osporenim odredbama člana 20. st. 2. i 3. Zakona, suprotno odredbi člana 84. stav 1. Ustava, privilegovani investitori koji su pravo na građenje stekli po osnovu prava korišćenja na građevinskom zemljištu u odnosu na investitore koji su pravo na građenje stekli po osnovu prava svojine ili prava zakupa koje su "pribavili po tržišnim uslovima". Naime, kako je Ustavni sud već istakao, Ustavom zajemčen jednak pravni položaj građana na tržištu iz člana 84. stav 1. Ustava, ne podrazumeva jednakost građana u apsolutnom smislu te reči, već jednakost građana koji se nalaze u identičnim pravnim situacijama, te kako se osporene odredbe člana 20. st. 2. i 3. Zakona pod jednakim uslovima ravnopravno odnose na sva lica koja se nađu u pravnoj situaciji propisanoj ovim odredbama, Sud je ocenio da su neosnovane tvrdnje inicijatora da odredbe člana 20. st. 2. i 3. Zakona nisu u saglasnosti sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 3, člana 6. st. 2. i 3, člana 7. st. 1. do 3, člana 8, člana 13. stav 2, člana 18. i člana 20. st. 2. i 3. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu ("Službeni glasnik RS", broj 64/15) pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15),odbacio inicijative i rešio kao u tački 1. izreke.

Budući da je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporenih odredaba Zakona je, saglasno odredbi člana 56. stav 3) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio pa je rešio kao u tački 2. izreke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

 

Vesna Ilić Prelić

 

Slični dokumenti

• IUz 233/2009: Odbačene inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o planiranju i izgradnji
• IUz 68/2013: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o planiranju i izgradnji
• IUz 68/2013: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku
• IUz 316/2015: Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata